Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. LATTANZI Giorgio - Presidente - del 17/03/2009
Dott. DI VIRGINIO Adolfo - Consigliere - SENTENZA
Dott. CONTI Giovanni - Consigliere - N. 604
Dott. CARCANO Domenico - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. FIDELBO Giorgio - Consigliere - N. 7528/2008
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di S. M. Capua Vetere;

contro la sentenza del 4 maggio 2007 emessa dal Tribunale di S.M. Capua Vetere;

nel procedimento a carico di:
OL IS, SA AF, SI CO, LA LV, AP MI, SA CO, LA UI e SA TO;

visti gli atti, la sentenza impugnata e il ricorso;

sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. FIDELBO Giorgio;

udite le conclusioni del Sostituto Procuratore Generale, Dott. SELVAGGI Eugenio, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

uditi gli avvocati Cantelli Giovanni e Giacquinto Vittorio, che hanno chiesto il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il G.u.p. del Tribunale di S.M. Capua Vetere, con la sentenza in epigrafe, ha dichiarato il non luogo a procedere, ex art. 425 c.p.p., nei confronti di OL IS, SA AF, SI CO, LA LV, MI AP, SA CO, LA UI e SA TO, imputati di concorso in abuso d'ufficio.
Dalla sentenza si apprende che la vicenda si riferisce alla nomina di TO SA, anch'egli imputato, al posto di responsabile dell'ufficio Sportello Unico delle attività produttive del Comune di Lusciano, nomina illegittima che avrebbe favorito il SA, che non possedeva i requisiti richiesti per assumere l'incarico, tra cui il diploma di laurea.
Secondo l'impostazione accusatoria OL IS, in qualità di sindaco, nonché SA AF, CO SI, LA LV e AP MI, quali componenti della Giunta Municipale, avrebbero approvato con la Delib. 10 marzo 2005, n. 64, l'avviso pubblico di selezione e lo schema di convenzione (della durata di sei mesi e per trenta ore), prevedendo fra i requisiti richiesti per l'incarico in oggetto il solo diploma di licenza media superiore, in violazione del Regolamento degli uffici e dei servizi approvato dalla Giunta Municipale con Delib. 16 dicembre 2004, n. 164 - che prevede per le funzione la qualifica D3 - e del Contratto Collettivo Nazionale degli Enti Locali che prevede che il personale dell'area "D", corrispondente all'ufficio messo a concorso, deve essere munito di laurea;
agli stessi imputati si contestava di avere dichiarato l'immediata esecutività della delibera in assenza del requisito dell'urgenza.
A UI LA, responsabile dei servizi di staff del Comune, veniva contestato di avere pubblicato all'Albo Pretorio comunale l'avviso pubblico di selezione prevedendo una data di scadenza delle domande (25.3.2005) anticipata rispetto al termine di legge per la pubblicazione (30.3.2005), al fine di impedire che altri concorrenti potessero partecipare al concorso e, quindi, per avvantaggiare TO SA, al quale poi stipulava materialmente la convenzione.
Infine, a SA CO, direttore generale del Comune, veniva imputato di non essersi astenuto in relazione al procedimento amministrativo conseguito alla delibera della Giunta Municipale, avendo delegato il responsabile dei servizi alla valutazione del colloquio e alla successiva stipula della convenzione in favore di SA TO, suo parente, assumendo su di sè la responsabilità della decisione.
Il G.u.p. ha ritenuto che nella specie difettasse il requisito della violazione di norme aventi valore di legge o di regolamento richiesto dall'art. 323 c.p.. Innanzitutto, ha rilevato come l'art. 16 del Regolamento comunale degli uffici e dei servizi, richiamato nel capo di imputazione, sia disposizione tutt'altro che tassativa, prevedendo che "alla direzione delle strutture organizzative dell'Ente è preposto di norma personale apicale appartenente alla categoria D" e che "è facoltà del sindaco conferire incarichi apicali ad interim". Inoltre, ha osservato che il caso in esame rientra nella diversa disciplina dell'instaurazione di un rapporto a termine, che viene regolamentata dal titolo 6^ del Regolamento comunale, nell'ambito delle ed. collaborazioni esterne. L'art. 29, infatti, consente al sindaco di stipulare contratti per funzionali dell'area direttiva;

l'art. 30, nell'indicare i requisiti del soggetto cui affidare per contratto tali incarichi, non inserisce la laurea fra i titoli richiesti, limitandosi ad un generico riferimento alla "qualificata esperienza professionale nel settore al quale si riferisce la nomina".
In sostanza, il giudice ha ritenuto che la convenzione stipulata avesse ad oggetto una collaborazione esterna, a tempo determinato (sei mesi) e che nessuna norma fosse stata violata, in considerazione dell'ampia discrezionalità riconosciuta al sindaco in questa materia dallo stesso Regolamento comunale, che richiama le disposizioni del testo unico degli enti locali (D.Lgs. n. 267 del 2000). In relazione alla posizione di CO SA, il G.u.p. ha osservato che non vi è stata violazione dell'obbligo di astensione, dal momento che non vi è stato alcun intervento o partecipazione dell'imputato nella procedura che ha interessato il suo parente. Per quanto riguarda LA, la sentenza chiarisce che l'imputato non poteva che dare esecuzione alla delibera che era immediatamente esecutiva e che prevedeva essa stessa il termine di scadenza delle domande.
Contro questa decisione ricorre il pubblico ministero. Rileva che la fattispecie, stante l'ampia formulazione della delibera della Giunta Municipale e le contraddizioni in essa contenuta può essere ricondotta sia all'ipotesi di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n.267, art. 110, comma 1, (copertura di un posto in organico con contratto a tempo determinato), sia a quella prevista dal D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 110, comma 2 (contratto al di fuori della dotazione organica), tuttavia in entrambi i casi, in base agli allegati del regolamento comunale, è comunque necessaria la laurea per il posto messo a concorso - appartenente all'area D -, requisito che SA TO non possedeva.
Inoltre, il ricorrente evidenzia:
che la delibera in questione ha stabilito l'immediata esecutività senza il presupposto dell'urgenza, al fine di accelerare la procedura e di avvantaggiare così il beneficiario;

che in atti non si rilevano elementi dai quali evincere che SA TO è soggetto dotato del requisito di alta professionalità cui fa riferimento la normativa citata dalla sentenza impugnata;

che CO SA, nonostante il rapporto di parentela con SA TO, non ha formulato una espressa dichiarazione di astensione. In conclusione, censura la sentenza rilevando che l'illegittimità dell'intera procedura di nomina non può che essere frutto di un accordo tra gli imputati per inserire nella struttura comunale un soggetto privo dei necessari requisiti di professionalità e con procedure atte ad impedire la partecipazioni di altri concorrenti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso è, in parte, fondato.
Il G.u.p. ha erroneamente ritenuto che nella fattispecie in esame non si fosse verificata alcuna violazione di legge nell'adozione della Delib. n. 64 del 2005 da parte della Giunta Comunale di Lusciano, di cui facevano parte alcuni degli imputati, e perciò ha escluso la sussistenza del reato di abuso di ufficio.
Premesso che i regolamenti comunali adottati ai sensi del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 che, come nel caso di specie, disciplinano l'ordinamento degli uffici e la dotazione organica, devono essere annoverati tra le fonti regolamentari la cui violazione può integrare il reato di cui all'art. 323 c.p. (Sez. 6^, 29 febbraio 2000, n. 5540, Pulli), si deve rilevare, condividendo la prospettiva del ricorrente, che la "violazione di regolamento" vi sia stata. Con la Delib. 10 marzo 2005, n. 64 la Giunta comunale approvava lo schema di convenzione ed avviso pubblico per il conferimento ad un esperto esterno dell'incarico di responsabile dello sportello unico delle attività produttive del Comune di Lusciano, richiamando a tal fine sia il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 110, sia l'art. 72 dello Statuto comunale. L'incarico in questione, previsto tra i servizi di staff, richiedeva una provata capacità e competenza in materia di istruttoria di procedimenti per il rilascio di autorizzazioni per l'esercizio di attività produttive e commerciali, nonché per la gestione dell'ufficio sportello unico, cioè una specifica professionalità che, stando a quanto contenuto negli atti dell'amministrazione, non era rinvenibile tra il personale interno al Comune.
L'avviso pubblico del 15 marzo 2005 prevedeva che l'incarico avesse una durata determinata (sei mesi) ed infatti richiamava l'art. 36 del regolamento comunale che disciplina l'inserimento del soggetto con contratto a termine nella struttura del comune.
In ogni caso, la delibera della Giunta faceva espressamente riferimento alla copertura di un posto previsto nella pianta organica del Comune di Lusciano, rispetto al quale gli allegati del regolamento prevedono che la figura professionale destinata a ricoprire quell'ufficio appartenga all'area D. Il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 110, comma 2, prevede espressamente che "il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire". In questo modo, la disposizione citata, ammettendo il ricorso a professionalità esterne all'amministrazione, vuole comunque assicurare un omogeneità del livello di professionalità, richiedendo i medesimi requisiti previsti per la qualifica in questione. Questa regola è ribadita dall'art. 72 della Statuto comunale che nell'ammettere il ricorso a "persone estranee dotate di professionalità adeguata alle funzioni da svolgere", richiede che tali soggetto abbiano "i requisiti richiesti dalla qualifica" da ricoprire.
Non vi è dubbio, pertanto, che per il posto di responsabile dello sportello unico delle attività produttive si dovesse far riferimento ai requisiti indicati nella categoria D dell'allegato, che prevede, tra l'altro, "elevate conoscenze pluri - specialistiche" acquisibili con il diploma di laurea.
La discrezionalità del sindaco, cui fa riferimento la sentenza impugnata, non riguarda la questione del rispetto dei requisiti per la qualifica, ma le modalità attraverso cui il sindaco può agire per assicurare la copertura dei settori e degli uffici dell'amministrazione.
Peraltro, la violazione di legge richiesta dall'art. 323 c.p. si è verificata, nella specie, anche sotto il profilo dell'incompletezza dell'istruttoria amministrativa, dal momento che non risulta vi sia stato un reale ed effettivo accertamento sul tipo di professionalità vantata dal candidato, tenuto conto che, anche prescindendo dal requisito della laurea, l'incarico presupponeva comunque elevate capacità professionali. La giurisprudenza ha, infatti, ritenuto che è idonea ad integrare la violazione di legge, rilevante ai fini della sussistenza del reato, l'inosservanza da parte dell'amministratore pubblico del dovere di compiere una adeguata istruttoria diretta ad accertare la ricorrenza delle condizioni richieste, dovere che discende dalla regola generale prevista dalla legge sul procedimento amministrativo e, in particolare, dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 3, (Sez. 6^, 14 giugno 2007, n. 37531,
Serione; Sez. 6^, 7 aprile 2005, n. 18149, Fabbri ed altri). L'individuazione della violazione regolamentare è sufficiente per annullare la sentenza impugnata, che è pervenuta alla dichiarazione di non luogo a procedere limitandosi alla sola verifica della "violazione di legge". Una volta ritenuto che tale requisito della norma incriminatrice debba ritenersi sussistente, spetterà al G.u.p. la valutazione degli altri elementi del reato, con riferimento, ad esempio, alla sussistenza del concorso nel reato tra gli imputati membri della Giunta comunale e dell'elemento soggettivo. La sentenza deve, invece, essere confermata in relazione alle posizioni di UI LA e di CO SA, il primo perché ha emesso un atto al quale era tenuto;
il secondo perché, pur non astenendosi formalmente, non ha comunque partecipato al procedimento amministrativo che ha portato alla stipula della convenzione e non sono stati evidenziati altri comportamenti che possono integrare il reato di abuso d'ufficio.

P.Q.M.

Annulla la sentenza impugnata nei confronti di OL IS, SA AF, CO SI, LA LV, AP MI e SA TO e rinvia al Tribunale di S.M. Capua Vetere per nuova deliberazione.
Rigetta il ricorso nei confronti di LA UI e SA CO.
Così deciso in Roma, il 17 marzo 2009.
Depositato in Cancelleria il 23 giugno 2009