Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: n. 23228/98
Dott. Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA Primo Presidente

1. Dott. Giovanni TRANFO Componente

2. Dott. Francesco SACCHETTI "

3. Dott. Umberto PAPADIA " (Rel.)

4. Dott. Pasquale LACANNA "

5. Dott. Carmelo SCIUTO "

6. Dott. Torquato GEMELLI "

7. Dott. Pietro Antonio SIRENA "

8. Dott. Adalberto ALBAMONTE "
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto dal P.M.

contro

:
ZZ TO nato a [...] il [...];
avverso la sentenza del G.I.P. Pretura di Venezia in data 3.4.1998. Visti gli atti, la sentenza impugnata ed il ricorso;

udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere dott. Umberto PAPADIA;

Udito il pubblico ministero in persona dell'Avvocato Generale dott. Filippo Fiore, il quale ha concluso per l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata.
Svolgimento del processo
Il GIP della Pretura circondariale di Venezia, in data 3.4.1998, assolveva ZZ TO "perché il fatto non è previsto dalla legge come reato" dalla imputazione di cui all'art. 9 della legge 16.4.1973 n. 171, per avere, nella sua qualità di titolare di insediamento produttivo, aperto e mantenuto uno scarico nella laguna veneta senza avere ottenuto l'autorizzazione prescritta, di cui aveva fatto richiesta. Il reato veniva dichiarato permanente sino al giorno 21.10.1997, data del rilascio della autorizzazione. Il giudice rilevava che la normativa speciale per Venezia non prevedeva alcuna sanzione per coloro che avessero effettuato scarichi in laguna dopo la presentazione della istanza di autorizzazione e prima che questa fosse concessa, al contrario di quanto prevedeva la legge 319/76 in materia di inquinamento idrico.
Ha proposto ricorso per Cassazione il P.M. rilevando l'erroneità di una interpretazione secondo cui una normativa speciale diretta a tutelare un bene ambientale particolarmente importante avrebbe omesso di prevedere come reato un comportamento sanzionabile secondo la normativa generale sull'inquinamento idrico. Il ricorso, assegnato per competenza interna alla III Sez. penale, è stato rimesso alla Sezioni Unite essendo stato ravvisato un contrasto giurisprudenziale nell'ambito della stessa sezione. Il Primo Presidente ha fissato per la trattazione l'udienza odierna.
Motivi della decisione
1. - La prima normativa organica relativa alla tutela e al risanamento della laguna veneta, che ha stabilito norme speciali per le lagune di Venezia e di Marano-Grado, è stata dettata dalla legge 5.3.1963 n. 366, il cui articolo 10 disponeva il divieto generalizzato di scarico di qualsiasi sostanza tale da inquinare le acque della laguna, nonché la creazione di dispositivi di depurazione prescritti dal Magistrato delle acque all'atto della concessione.
La sanzione penale, poi depenalizzata, unica per tutte le violazioni della legge, era prevista nella ammenda sino a lire 300.000, salvo che il fatto non costituisse reato più grave (art. 26).
Con il secondo intervento legislativo (legge 16.4.1973 n. 171), destinato alla salvaguardia di Venezia, vennero ribaditi e specificati gli obblighi della costruzione e mantenimento di impianti di depurazione per gli scarichi. Quanto alle sanzioni penali, fu disposto "in deroga a quanto previsto dall'art. 26 della legge 5.3.1963 n.366", che "chiunque apra, mantenga, o comunque effettui nella laguna uno scarico senza l'autorizzazione prescritta o con inosservanza delle disposizioni date con l'atto di autorizzazione" è punito con l'ammenda da lire 100.000 ad un milione ovvero da lire 1.000.000 a 5.000.000 a seconda che lo scarico non abbia, ovvero abbia, anche temporaneamente, prodotto una "degradazione delle acque recipienti".
Interveniva, quindi, la legge 10.5.1976 n. 319 la quale disciplinava gli scarichi di qualsiasi tipo, pubblici o privati. Con norma di carattere generale, l'art. 26 della predetta legge dichiarava abrogate tutte le altre norme che "direttamente o indirettamente" disciplinavano la materia degli scarichi in acque, sul suolo o nel sottosuolo.
Subito dopo il legislatore si rendeva conto che la norma abrogatrice, così come formulata, poteva essere interpretata nel senso di riferirla anche alla legge speciale di salvaguardia della laguna veneta, n. 171 del 1973. Per cui, con successivo d.l. 10.8.1976 n. 544, conv. con mod. in l.

8.10.1976 n. 690,
introduceva (art. 1 ter) una modifica all'art. 26 l. 319/76 aggiungendo ad esso un secondo comma con cui venivano fatte salve le disposizioni della legge per la salvaguardia di Venezia, aggiungendo poi due commi all'art. 9 l. 171/73 con i quali si riproduceva, per gli scarichi in laguna, la disciplina penale prevista dagli artt. 21 e 22 l. 319/76 per l'intero territorio nazionale.
Veniva, invece, omesso, quanto all'apertura dello scarico in laguna effettuato dopo la presentazione della richiesta ma prima del rilascio della autorizzazione, l'esplicito richiamo della violazione prevista dall'art. 23 l. 319/76. Ne è derivato, nell'ambito della III Sez. Pen. di questa Corte Suprema, un contrasto di giurisprudenza, essendo stato in alcuni casi affermato che la fattispecie in esame non costituisce reato, perché non contemplata dalla legge speciale di salvaguardia della laguna veneta, e, in altri casi, che essa viola l'art. 23 l. 319/76, ovvero l'art. 9 della l. 171/73. 2 - Il contrasto va composto affermando che nella fattispecie come quella in esame, ricorre la contravvenzione di cui all'art. 9 della l. n. 171 del 1973.
È da rilevare che le leggi speciali per la salvaguardia ed il risanamento della laguna veneta hanno rappresentato, sin dal loro primo apparire, un complesso di previsioni completo ed organico, con il quale sono stati disciplinati gli interventi straordinari di restauro e di risanamento, pianificando regole a difesa dagli inquinamenti e prevedendo vincoli protettivi.
La salvaguardia di Venezia è stata dichiarata problema di preminente interesse nazionale;
ed in applicazione di tale principio sono state fissate competenze prevalentemente statali. La previsione di sanzioni penali è stata completa e particolareggiata. La citata legge 5.3.1963 n. 366, che ha stabilito norme speciali per la laguna di Venezia e di Marano- Grado (artt. 6,7,10,13,20,21,23 e 25), ha posto tutta una serie di divieti specifici, per la cui violazione un'unica norma (art. 26) ha stabilito la sanzione dell'ammenda sino a lire 300.000. I testi legislativi, com'è confermato dai relativi lavori preparatori, perseguono il fine di creare un corpo di norme amministrative e penali tale da costituire una disciplina particolare, adatta alla speciale situazione del territorio veneziano. Le leggi per la salvaguardia di Venezia e della sua laguna costituiscono dunque un sistema speciale di norme, applicabile ad un territorio limitato e dettato per la specifica tutela della "vitalità socio-economica di Venezia" e per la protezione dei valori culturali del territorio (art. 1). Le funzioni amministrative vengono per la prima volta ripartite tra regione Stato, rimanendo ferma la competenza del Magistrato delle acque (art. 9); d le sanzioni penali riguardano i soli scarichi in laguna;
i limiti di accettabilità sono stabiliti in relazione all'ambiente particolare della laguna stessa;
sono prescritti per gli scarichi specifici impianti di depurazione diversi in relazione alla provenienza ed alle caratteristiche delle acque da trattare (d.P.R. n. 962 del 1973, emanato in seguito alla delega di cui all'art. 9, 3° comma l. 171/73, previsto proprio per ribadire la specialità del sistema degli scarichi in laguna). La specialità è confermata dalla successiva l. n. 171/73 che mette in evidenza il carattere di autonomia della tutela penale della laguna veneta, ribadita per effetto del richiamo operato dall'art. 1 ter l.

6.10.1976 n. 690.. In definitiva l'intera normativa riguardante Venezia e la sua laguna, costituendo un sistema di norme speciali creato allo scopo di disciplinare e tutelare in modo specifico l'ambiente della laguna veneta, denota in modo inequivocabile la specialità e l'organicità della disciplina, sia amministrativa che penale, degli scarichi nelle acque della laguna stessa, indicate dall'art. 1 della l.

5.3.1963 n. 366.

3 - La specialità della disciplina normativa è stata affermata anche dalla Corte costituzionale, investita della eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 4 c.5 l.

8.11.1991 n. 360 e 10 d.l.

5.2.1990 n. 16 conv. in l. n. 71/90 in riferimento all'art. 3 Costituzione ed in relazione al diverso sistema sanzionatorio esistente tra scarichi effettuati nei centri storici di Venezia e Chioggia rispetto a quelli di altri luoghi. La Corte ha dichiarato la questione manifestamente inammissibile (ordinanza 29.1.1993 n. 17) considerando "che il diverso trattamento denunciato trova una ragionevole giustificazione nella diversità dell'insediamento territoriale dei soggetti messi a raffronto nonché nelle differenti condizioni socio-economiche in cui essi operano".
Alla stessa conclusione la Corte è pervenuta con l'ordinanza 16.4.1998 n. 115 la quale ha ritenuto non irrazionale la diversa disciplina prevista a tutela della laguna veneta in ragione della sua particolare situazione e giustificata la sanzione penale ex art. 9 c.6 l. 16.4.1973 n.171 (come sostituito dall'art. 1 ter d.l. n. 544/76), di contro alla sanzione amministrativa prevista dall'art. 21 c.3 l. 10.5.1976 n. 311 (come modif. dall'art. 3 c.1 d.l. 17.3.1995 n. 79 conv. in l. 17.5.1995 n. 172) applicabile nel resto del territorio nazionale. La Corte ha richiamato inoltre la direttiva CEE 21.5.1991 circa la esigenza di un trattamento più severo nelle aree sensibili che comprendono i bacini chiusi con scarso ricambio e ove possono verificarsi fenomeni di accumulazione ed implicitamente esclude che nella laguna veneta possano trovare applicazione le norme della legislazione nazionale sugli scarichi che prevedono ipotesi di reato più lievi o addirittura non più penalmente sanzionate.

4 - Occorre infine considerare che con il d.l. n. 16/90 conv. in l. n. 71 del 1990, è stata prevista all'art. 10 la sospensione dei procedimenti penali relativi alla violazione per mancata autorizzazione sino all'esito dei procedimenti amministrativi indicati nello stesso articolo. Si è altresì disposto che "il rilascio in sanatoria delle autorizzazioni entro i termini previsti estingue i reati di cui all'art. 9 l. 16.4.1973 n. 171 e succ. mod. ed integrazioni". Anche il successivo d.l. n. 96/95 conv. in l. n. 206/95 prevede analogo meccanismo ed identica sanatoria.
La espressa indicazione del solo art. 9 l. 171/73 e non di altre violazioni nonché la formula unitaria adottata di "scarico senza autorizzazione" costituisce una espressa conferma legislativa che tutti gli scarichi in laguna necessitano di espressa preventiva autorizzazione e che l'art. 9 della stessa legge sanziona ogni forma di violazione di tale obbligo, anche se commessa dopo la proposizione dell'istanza di autorizzazione ma prima che questa sia concessa.
In caso contrario, risulterebbe illogica la previsione della sanatoria per una violazione più grave, e l'esclusione della sanatoria per un reato che, ai sensi della legge n. 319/76, è considerato più lieve, come dimostra la sanzione comminata.

5 - Il carattere di specialità della l. 171/73 rispetto alla legge Merli comporta che nella specie non può trovare applicazione il disposto di cui all'art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale in tema di abrogazione implicita. Nè risulta una volontà del legislatore in tal senso essendo stato espressamente previsto che restano in vigore la legge n. 171/73 ed il d.P.R. 962/73. Neppure può essere adottata una pretesa indeterminatezza della fattispecie nonché la violazione del principio di tassatività della norma penale, posto che la ipotesi in esame è definita in modo da consentire la chiara ed esatta individuazione della condotta criminosa considerata.

6 - Sulla base di quanto innanzi esposto, queste Sezioni Unite ritengono che la condotta del ZZ debba trovare la sua qualificazione giuridica nell'art. 9 della l. 171/73 e succ. mod., nulla rilevando che fosse stata presentata l'istanza per ottenere l'autorizzazione allo scarico.

P.Q.M.

annulla la sentenza impugnata e rinvia alla Pretura circondariale di Venezia, per nuovo giudizio in ordine al reato previsto e punito dall'art. 9, 6° comma legge 16.4.1973 n. 171, così qualificato il fatto di cui alla imputazione.
Roma, 12.3.1999.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 3 GIUGNO 1999.