Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROSARIO DE MUSIS - Presidente -
Dott. GIOVANNI LOSAVIO - Consigliere -
Dott. FRANCESCO MARIA FIORETTI - Consigliere -
Dott. ALDO CECCHERINI - rel. Consigliere -
Dott. LUIGI MACIOCE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
SA EZ, elettivamente domiciliato in ROMA VIA MARIA ADELAIDE 12, presso l'avvocato MARIA CLAUDIA IOANNUCCI, che lo rappresenta e difende, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI RIETI in persona de Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA presso la CANCELLERIA CIVILE DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato PIETRO MASSIMO D'ORAZI, giusta procura in calce al controricorso;

- controricorrente -

e sul 2^ ricorso n^. 12578/00 proposto da:
COMUNE DI RIETI in persona de Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA presso la CANCELLERIA CIVILE DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato PIETRO MASSIMO D'ORAZI, giusta procura in calce al controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
SA EZ, elettivamente domiciliato in ROMA VIA MARIA ADELAIDE 12, presso l'avvocato MARIA CLAUDIA IOANNUCCI, che lo rappresenta e difende, giusta procura a margine del controricorso;

- controricorrente al ricorso incidentale -
avverso la sentenza n. 2226/99 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 12/07/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 07/02/2002 dal Consigliere Dott. Aldo CECCHERINI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Elisabetta Maria CESQUI che ha concluso per il rigetto di entrambi i ricorsi.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione notificata il 19 aprile 1993 al Comune di Rieti, IO LA chiese alla Corte d'appello di Roma, quale giudice di unico grado, di determinare, in opposizione alla stima fatta in via amministrativa, le indennità dovutegli per l'occupazione e l'espropriazione di un'area censita al NCEU fg. 108 mapp. 40 di mq. 10.400, area espropriata con decreto in data 18 marzo 1977. Con sentenza depositata il 10 aprile 1995 n. 1224, la Corte di appello di Roma, pronunciando non definitivamente, respinse l'eccezione di inammissibilità della domanda, sollevata dal convenuto sotto il profilo della decadenza dal termine di cui all'art. 19 della legge n. 865 del 1971, rimettendo con separata ordinanza la causa sul ruolo del consigliere istruttore. La Corte territoriale ritenne che l'espropriato non fosse decaduto dal diritto ad opporsi alla stima dell'indennità di espropriazione, perché la decorrenza del termine legale di trenta giorni postula che la pubblicazione nel FAL della stima dell'indennità - avvenuta nella fattispecie il 15 giugno 1979 - contenga l'indicazione dei proprietari e delle aree, necessaria per l'individuazione dei soggetti interessati e nella specie assente, e perché la sua nullità per difetto di tali requisiti nella fattispecie non era sanata dalla notifica personale ai proprietari degli avvisi contenenti la comunicazione dell'indennità definitiva. Con successiva sentenza in data 12 luglio 1999 n. 2226, la stessa Corte ha poi determinato le indennità dovute, qualificando legalmente edificabile l'area siccome inserita in un piano di edilizia economica e popolare, e tenendo conto, quanto all'indice di edificabilità, oltre che dell'indice fondiario anche di quello territoriale.
Per la cassazione della sentenza definitiva ricorre il LA, con atto notificato il 27 aprile 2000, proponendo un mezzo di impugnazione. Il Comune di Rieti resiste con controricorso, e propone a sua volta ricorso per la cassazione della sentenza non definitiva, e di quella definitiva, con due mezzi.
Sia il ricorrente principale e sia il Comune di Rieti hanno presentato una memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
I due ricorsi proposti contro la stessa sentenza debbono essere pregiudizialmente riuniti a norma dell'art. 335 c.p.c., considerandosi il secondo, proposto dal Comune di Rieti, alla stregua di ricorso incidentale. Le questione sollevate da quest'ultimo, peraltro, sono preliminari, e devono essere esaminate con precedenza. Con il primo, articolato motivo del ricorso incidentale si censura la sentenza non definitiva, per la violazione e falsa applicazione di norme di diritto;
si deduce che - contrariamente alle affermazioni in sentenza - il Comune di Rieti aveva assolto l'onere della prova in punto di pubblicazione della stima sul FAL, e che a norma delle disposizioni della legge n. 865 del 1971 la pubblicazione dell'avviso era regolare ed idonea a far decorrere il termine, non essendo prescritta dalla legge l'indicazione dei dati catastali delle aree e dei nomi dei proprietari;
si aggiunge che la nullità della pubblicazione non poteva essere rilevata d'ufficio, e che la questione era in ogni caso superata dalla successiva notifica della stima ai proprietari;
da ultimo, si censura la sentenza per violazione dell'art. 20 della legge n. 865 del 1971, non avendo la Corte distinto il giudizio concernente l'indennità di espropriazione da quello concernente l'indennità di occupazione, per il quale il termine di legge decorre dalla notifica alla parte e non dalla pubblicazione.
Il motivo, nella sua prima parte, è infondato, avendo la Corte romana fatto corretta applicazione delle norme di legge che regolano la fattispecie, interpretandole in conformità della giurisprudenza di questa Corte. Si è ripetutamente affermato, infatti, che la pubblicazione nel F.A.L. della stima dell'indennità di espropriazione effettuata dall'apposita commissione provinciale presso l'U.T.E., costituendo l'atto finale di un procedimento amministrativo incidente sulla determinazione dei beni espropriati e dei corrispettivi indennitari relativi ad essi, deve contenere - ai fini dell'impugnazione e della decorrenza del relativo termine - quanto meno l'esatta indicazione dei proprietari e delle aree, necessaria per l'individuazione dei soggetti interessati, altrimenti è affetta da nullità per inesistenza dell'oggetto (Cass. 20 maggio 1993 n. 5753). Il concreto accertamento della sussistenza dei requisiti di validità della pubblicazione sul F.A.L. costituisce questione di merito, e sfugge al sindacato della Corte suprema, investita dal ricorso con il mezzo della censura per violazione di legge. Nel caso in esame il giudice del merito, pur premettendo che l'onere della prova dell'intervenuta decadenza ricadeva sulla parte che proponeva l'eccezione, non ha ignorato il documento prodotto dalla parte, ma ha respinto l'eccezione giudicando che nella pubblicazione sul F.A.L. n. 44 del 15 giugno 1979 vi fossero bensì gli elementi di identificazione delle aree espropriate, ma mancasse ogni indicazione relativa ai proprietari, e che pertanto la pubblicazione medesima fosse affetta da nullità assoluta, e come tale inidonea a far decorrere il termine di decadenza per la proposizione dell'opposizione. Ora, trattandosi di nullità assoluta dell'atto sul quale la parte basava la propria eccezione, non ha fondamento la tesi che la nullità dovesse essere eccepita dall'altra parte. Questa Corte, poi, ha bensì ripetutamente affermato che nel procedimento di determinazione dell'indennità di espropriazione dettato della legge n. 865 del 1971, verificandosi il caso - anomalo - che la pubblicazione sul F.A.L. non sia stata preceduta dalla notifica della stima ai singoli proprietari, il termine non può cominciare a decorrere dalla pubblicazione medesima, che è viziata in quanto non conforme allo schema di procedimento voluto dal legislatore, e che il termine comincia a decorrere solo dalla data della eventuale successiva notificazione della stima dell'indennità ai singoli proprietari. Questo principio, tuttavia, non giova nella fattispecie all'ente espropriante, perché presuppone la sanatoria del vizio procedurale che impedisce il decorso del termine;
sanatoria che non può verificarsi quando la pubblicazione sul F.A.L. è affetta da una nullità intrinseca che non è influenzata dalla esistenza di un diverso atto del procedimento, quale la notificazione ai singoli proprietari. Quest'ultima, qualora non eseguita preventivamente, è idonea, intervenendo in un momento successivo, a rimuovere l'ostacolo che impedisce ad una valida pubblicazione di esplicare i suoi effetti, ma non potrebbe sostituirsi ad essa. Conseguentemente, sin quando il procedimento non si uniformi allo schema legale, e non intervenga una pubblicazione sul F.A.L. esente da vizi intrinseci, il termine di decadenza non comincia a decorrere. Quanto all'ultima parte del motivo, che allega la violazione dell'art. 20 della l. n. 865/1971 per l'omessa pronuncia di decadenza dall'opposizione alla stima dell'indennità di occupazione, dalla lettura integrale della sentenza impugnata non si evince che tale questione, distinta per i presupposti di fatto sui quali si fonda e per le norme applicabili da quella della decadenza dall'opposizione alla stima dell'indennità di espropriazione, fosse stata sottoposta al giudice di merito. La sentenza non definitiva 10 aprile 1995 n. 1224, oggetto di impugnazione con il motivo in esame e nella quale il tema dell'eccezione di decadenza dall'opposizione alla stima è stato affrontato, riporta l'eccezione del Comune di Rieti di "inammissibilità dell'opposizione perché proposta oltre il previsto termine di trenta giorni prescritto dall'art. 19 l. n. 865/71 a pena di decadenza", e tratta poi in modo del tutto conseguente, in motivazione, solo la questione della decadenza dall'opposizione alla stima dell'indennità di espropriazione;
di conseguenza, la denunciata violazione di legge non ha riscontro nella sentenza. Nel motivo in esame, formulato come violazione e falsa applicazione di legge (e non già come omessa pronuncia in violazione dell'art. 112 c.p.c.), si richiamano gli artt. 113 (pronuncia del giudice secondo diritto) e 115 (disponibilità delle prove) c.p.c.; ma, in base alla giurisprudenza di questa Corte, assolutamente costante nel negare l'ammissibilità del motivo di ricorso per violazione di legge vertente su questione non preventivamente sottoposta al giudice di merito, il motivo è inammissibile.
Con il secondo motivo si censura la sentenza definitiva, per la violazione e falsa applicazione di norme di diritto, e per la contraddittorietà della motivazione;
si deduce che l'affermazione della edificabilità legale dell'area, da ritenere invece esclusa dal piano di fabbricazione esistente all'epoca di imposizione del vincolo preordinato all'esproprio, anteriormente all'approvazione del piano regolatore generale che aveva recepito il piano di edilizia economica e popolare, si pone in contrasto con le norme vigenti in materia, come interpretate da questa Corte, da ultimo nella sentenza 20 giugno 2000 n. 8369. Il motivo è infondato. Occorre premettere che, secondo la consolidata giurisprudenza di questa corte suprema, il piano di edilizia economica e popolare (p.e.e.p.), pur rientrando tra i piani di zona (art. 2 l. 28 gennaio 1977 n. 10) ed assolvendo come tale una funzione di strumento urbanistico attuativo o di terzo livello (come i piani particolareggiati o di lottizzazione: art. 28 l. 17 agosto 1942 n. 1150 e succ. mod.), rientra in un disegno normativo volto a consentire che l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare sia inquadrato in uno strumento urbanistico più ampio, sicché esso non può essere in contrasto con un precedente piano urbanistico generale, di cui costituisce pur sempre l'attuazione nella versione originaria o in quella modificata dal p.e.e.p., che del P.R.G. ha effetto di variante. Il fatto stesso, quindi, che un terreno sia compreso nel p.e.e.p. ed in esso abbia destinazione all'edilizia economica e popolare, che del P.R.G. costituisce attuazione o variante, è di per sè elemento giustificativo del legale carattere edificatorio del terreno medesimo. Da quanto premesso consegue che, nella valutazione della natura edificabile del terreno secondo diritto, ai fini espropriativi non è sufficiente fare riferimento al P.R.G. nella sua originaria formulazione (nel quale il terreno in questione sia eventualmente collocato in zona agricola), ma occorre anche tenere presente la destinazione che quel terreno abbia assunto nel p.e.e.p., che del P.R.G. o del piano di fabbricazione costituisce variante, ed in base ad esso riconoscerne la natura edificatoria e valutarne le caratteristiche (Cass. S.un. 18 novembre 1997 n. 11433). Quanto sin qui detto, circa il rapporto tra il p.e.e.p. e il piano regolatore, vale anche per il caso in cui l'area sia stata inserita, ancor prima dell'approvazione del primo piano regolatore, in un piano di zona con destinazione ad edilizia economica e popolare, secondo le previsioni dell'art. 1 della legge 18 aprile 1962 n. 167, così modificando l'allora vigente piano di fabbricazione che qualificava l'area stessa coma "zona ortofrutticola", come si è verificato nel caso di specie (per un caso analogo cfr. Cass. 8 luglio 1998 n. 6656, in motivazione). Anche in tal caso, infatti, il piano di zona introduceva dei vincoli tipicamente conformativi, i quali per ciò stesso rilevano ai fini della qualificazione edificatoria dell'area.
Il precedente di questa Corte richiamato dalla parte non è invece pertinente, perché in quel caso l'edificabilità non era sostenuta sulla base di un piano di edilizia economica e popolare, nè di altro strumento urbanistico di secondo livello, ma sulla base di un piano di fabbricazione delle erigende opere pubbliche, strumento urbanistico attuativo delle generiche previsioni di zona, e quindi di terzo livello, che introduceva dei vincoli direttamente preordinati all'esproprio.
Con l'unico motivo di ricorso principale, articolato in tre parti, si denuncia anzi tutto l'insufficiente, illogica e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia, concernente il riferimento all'indice di densità territoriale in luogo di quello di densità fondiaria, per la determinazione del valore dell'area edificabile espropriata;
si deduce che il criterio prescelto sarebbe illogico, essendo il valore del terreno nel libero mercato dato dalla cubatura su di esso realizzabile, che dovrebbe essere ricavata dall'indice fondiario, ed inoltre perché tale indice sarebbe stato applicato al valore unitario di mercato indicato dal consulente tecnico in considerazione dell'indice di densità fondiaria, vale a dire su una base disomogenea.
Il motivo è infondato. Si premette che ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici, per gli insediamenti residenziali, oltre a limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, che si esprimono nell'indice fondiario di edificabilità massima, debbono essere osservati anche rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi (art. 41 quinquies l. 17 agosto 1942 n. 1150). Questi parametri devono essere rispettati anche nella formazione dei piani di edilizia economica e popolare (p.e.e.p.), che sono strumenti urbanistici, incidenti sulla zonizzazione, di attuazione o variazione del piano regolatore generale, e ciò comporta che, nelle aree espropriate per la realizzazione di tali piani, alcune zone siano destinate alla realizzazione degli edifici residenziali, ed altre a spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, fermo restando che nelle zone in cui sono realizzati gli edifici abitativi devono essere rispettati gli indici fondiari. Gli stessi piani, tuttavia, rivestono, riguardo alla destinazione che imprimono all'area, la duplice, contemporanea efficacia di strumento attuativo di terzo livello, vale a dire di previsione particolareggiata del programma edilizio che sarà realizzato: in questa ulteriore funzione (che la giurisprudenza anteriore alla citata pronuncia delle Sezioni unite n. 11433/97 privilegiava, e che più correttamente deve essere ritenuta solo concorrente con quella già indicata) i piani in questione introducono dei vincoli preordinati all'esproprio, che non potrebbero essere valorizzati ne' in danno dell'espropriato (facendo gravare esclusivamente su di lui il sacrificio corrispondente alla pubblica utilità delle destinazioni non edificatorie delle aree espropriate, per le quali il piano preveda spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi), ne' in suo vantaggio (consentendogli di avvantaggiarsi non solo della acquisita edificabilità dell'area, derivante dalla approvazione del piano in quanto strumento urbanistico di carattere generale, ma anche della specifica destinazione edificatoria impressa ad un'area particolare, che beneficia delle limitazioni edificatorie imposte ad altre aree). L'unitarietà della programmazione urbanistica e del procedimento espropriativo nei confronti di tutti i proprietari interessati, derivante da quella della pubblica utilità perseguita, comporta necessariamente che l'indice di edificabilità debba essere assunto in modo unitario per tutte le aree comprese nel piano, e che esso, pertanto, sconti anche le aree non edificabili in esso comprese. Le affermazioni che precedono si uniformano a quanto già stabilito dalle Sezioni unite di questa Corte, nella sentenza 21 marzo 2001 n. 125, dove si legge che:
- le norme del piano per l'edilizia, che direttamente od indirettamente ripartiscano costruzioni e spazi liberi nel singolo fondo espropriando o in più fondi esproprianti coinvolti dall'opera pubblica o dalle opere pubbliche globalmente previste a scopo residenziale non hanno funzione di variante del piano regolatore, essendo interne al programma di edificazione a mezzo d'espropriazione, e difettando della generalità ed astrattezza proprie delle disposizioni conformative della proprietà privata;

- la stessa decisione di collocare in alcuni fondi una cubatura maggiore, rispetto a quella mediamente prevista dal piano regolatore, utilizzando poi altri fondi limitrofi per servizi ed infrastrutture diverse dai fabbricati ad uso abitativo (come i parcheggi e il verde pubblico), è momento soltanto attuativo ed esecutivo del piano urbanistico generale attraverso il piano particolareggiato, non esprime una revisione di valutazioni generali inerenti alla densità abitativa, non implica un mutamento delle possibilità edificatorie suscettibili di vita autonoma dal progetto espropriativo, e, quindi, non incide sull'indennità, insuscettibile di essere incrementata o compressa per mero effetto della sorte assegnata a ciascun terreno nell'ambito di un articolato programma di edificazione pubblica tramite espropriazioni;

- pertanto, al fine della determinazione dell'indennità di espropriazione di un fondo incluso in un piano per l'edilizia economica e popolare, la valutazione della edificabilità legale deve trascurare la maggiore o minore fabbricabilità che il fondo venga a godere o subire per effetto delle disposizioni del piano per l'edilizia attinenti dalla collocazione sui singoli fondi di specifiche edificazioni ovvero di servizi ed infrastrutture. Quanto alla denunciata illogicità, per l'adozione di valori disomogenei nel calcolo del valore dell'area espropriata (indice fondiario per la determinazione del valore unitario dell'area, indice territoriale per la determinazione del valore complessivo), essa non sussiste. Nella specie, il valore unitario per metro quadro di un'area compresa in zona edificabile costituiva un elemento del calcolo nella determinazione del valore di mercato con il criterio analitico-ricostruttivo; detto elemento è stato opportunamente corretto con l'applicazione del coefficiente dell'indice territoriale, dovendosi ritenere che, anche nella libera contrattazione sul mercato, il prezzo dell'intera area destinata all'edilizia residenziale avrebbe risentito della necessità (imposta dal ricordato art. 41 quinquies l. 17 agosto 1942 n. 1150) di destinare una parte della superficie a spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, con la conseguente impossibilità di realizzare su ciascuna parte dell'area compresa nel piano il volume massimo di edificazione consentito dall'indice fondiario.
L'ulteriore censura sviluppata con lo stesso mezzo di impugnazione, concernente (B) la correttezza della determinazione del valore unitario di mercato del terreno da parte del consulente tecnico, si risolve in una questione di puro merito, inammissibile nel presente giudizio di legittimità.
L'ultima censura (C) concerne il rigetto della domanda attrice di ulteriore risarcimento ex art. 1224 cpv. c.c., dovuto, in tesi, per il colposo inadempimento dell'Amministrazione comunale;
la Corte territoriale, si sostiene, avrebbe dovuto motivare l'affermazione che il maggior danno non era stato provato, dal momento che le circostanze del mancato conseguimento di qualsiasi ristoro patrimoniale per l'ablazione subita dal 1976, e della qualità - in capo all'espropriato - di coltivatore diretto del fondo espropriato, dal quale lo stesso espropriato traeva la fonte essenziale di sostentamento economico per sè e per la propria famiglia non erano state nemmeno oggetto di contestazione da parte del comune. Il motivo è generico. La decisione sul punto è stata dalla Corte territoriale adeguatamente motivata con l'affermazione - che si uniforma alla giurisprudenza di questa Corte suprema - che il maggior danno non risultava provato "non essendo sufficiente a tal fine il generico richiamo alla svalutazione monetaria o a non meglio precisati investimenti produttivi". Nella riportata enunciazione, della quale non si denuncia la contraddittorietà con altre parti della sentenza, è manifesto che l'ostacolo all'accoglimento della domanda, prima ancora del difetto di prova, era costituito dal difetto di una puntuale ed adeguata allegazione. Le censure della parte, sopra sintetizzate, non hanno colto la ratio decidendi, e pretendono di basarsi sulla mancata contestazione, da parte dell'ente espropriante, di circostanze di fatto che non si assumono neppure allegate nel giudizio di merito a titolo di ragione della domanda. Il motivo è pertanto inammissibile.
La reciproca soccombenza giustifica la compensazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte riunisce i ricorsi e li rigetta. Dichiara compensate tra le parti le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso a Roma, nella camera di consiglio, il 7 febbraio 2002.
Depositato in Cancelleria il 11 giugno 2002