CASS
Sentenza 20 giugno 2023
Sentenza 20 giugno 2023
Massime • 1
Al passaggio di competenze e di personale dall'Associazione Luzzatti al Ministero dello sviluppo economico, in conseguenza della soppressione dell'ente, disposta con d.l. n. 95 del 2012 (conv. dalla l. n. 135 del 2012), non è applicabile né l'art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001, stante la natura privatistica dell'Associazione, né l'art. 2112 c.c., non essendo configurabile una vicenda successoria di trasferimento d'azienda, in quanto l'art. 12, comma 54, del citato d.l. prevede solo la successione, a titolo particolare, del Ministero nei rapporti di lavoro specificamente individuati dal legislatore, in modo da predeterminare la platea dei soggetti destinatari del passaggio, limitandola ai dipendenti effettivamente in servizio presso l'ente soppresso al momento dell'intervento normativo.
Commentari • 0
Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 20/06/2023, n. 17634 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 17634 |
| Data del deposito : | 20 giugno 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 9042-2018 proposto da: MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliato ope legis in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI N. 12, presso gli uffici dell’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende;
- ricorrente -
contro EC TA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CRESCENZO N.58, presso lo studio degli avvocati BRUNO COSSU e SAVINA BOMBOI che la rappresentano e difendono;
- controricorrente- avverso la sentenza n. 4190/2017 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 13/11/2017 R.G.N. 2191/2014; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/04/2023 dal Consigliere Dott. ANNALISA DI PAOLANTONIO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. ER CC che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l'Avvocato MARINA RUSSO;
udito l'Avvocato BRUNO COSSU. Oggetto Impiego pubblico Soppressione Associazione Italiana Studi Cooperativi UI LU Passaggio del personale alle dipendenze del Ministero R.G.N.9042/2018 Cron. Rep. Ud. 19/04/2023 PU Civile Sent. Sez. L Num. 17634 Anno 2023 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: DI PAOLANTONIO ANNALISA Data pubblicazione: 20/06/2023 2 FATTI DI CAUSA 1. La Corte d’appello di Roma ha respinto l’appello proposto dal Ministero dello Sviluppo Economico avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede che, in accoglimento del ricorso di MA EC, aveva dichiarato che tra le parti «esiste all’attualità un rapporto di impiego, con diritto della ricorrente di riprendere servizio e percepire la retribuzione corrispondente al livello B 1 del C.C.N.L. della fondazione CENSIS, giusta tabella di corrispondenza di cui al d.l. 95/12 come modificato dalla l. 135/12 e successivi miglioramenti contrattuali», ed aveva condannato il Ministero al risarcimento del danno, in misura pari alle retribuzioni maturate a far tempo dal 23 novembre 2012. 2. La Corte territoriale ha premesso, in punto di fatto, che l’appellata aveva stipulato con l’Istituto Italiano Studi Cooperativi “UI LU” un primo contratto di collaborazione coordinata a progetto ex art. 61 del d.lgs. n. 276/2003 dal 1° febbraio 2009 al 31 gennaio 2010, al quale avevano poi fatto seguito, dapprima, altro contratto, di identico contenuto, stipulato con la Associazione Italiana di Studi Cooperativi “UI LU” e, successivamente, un rapporto di lavoro a tempo determinato, instaurato con l’anzidetta Associazione. La EC aveva svolto in via continuativa l’attività presso la Divisione Albi delle Società Cooperative negli uffici del Ministero, utilizzando una postazione di lavoro, rispettando l’orario giornaliero di otto ore e ricevendo direttive da personale ministeriale nonché dal responsabile dell’Associazione. 3. Il giudice d’appello, condividendo le conclusioni alle quali era già pervenuto il Tribunale, ha ritenuto privo della necessaria specificità il progetto indicato nel contratto individuale, che si limitava a descrivere le mansioni da espletare, e ne ha tratto, quale conseguenza, la costituzione fra le parti di un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, ai sensi dell’art. 69, comma 1, del d.lgs. n. 276/2003, come interpretato autenticamente dall’art. 1, comma 24, della legge n. 92/2012. 4. Ha precisato al riguardo che doveva essere esclusa l’eccepita natura pubblica dell’Istituto il quale, al contrario, aveva personalità giuridica di diritto privato, tanto che nello statuto, approvato con d.P.R. 16 novembre 1989, erano espressamente richiamati gli artt. 12 e seguenti cod. civ.. La veste pubblicistica era stata assunta solo a seguito della trasformazione disposta dall’art. 10, comma 10, della legge n. 99/2009, alla quale aveva poi fatto seguito il d.l. n. 95/2012 che, oltre a disporre la soppressione dell’Associazione Italiana di Studi Cooperativi (subentrata in tutti i rapporti 3 attivi e passivi dell’Istituto), aveva anche previsto, al comma 54, la prosecuzione con il Ministero dello Sviluppo Economico dei rapporti di lavoro con il personale in servizio a tempo indeterminato. 5. La Corte distrettuale ha ritenuto che detta ultima disposizione dovesse essere applicata ai rapporti a tempo indeterminato giuridicamente esistenti alla data della soppressione, anche se accertati giudizialmente in epoca successiva, ed ha rilevato che una diversa interpretazione determinerebbe un’ingiustificata ed inammissibile disparità di trattamento. Ha aggiunto che il Ministero non poteva fare leva sulla mancata copertura finanziaria dell’onere aggiuntivo imposto, perché le sole ragioni economiche non giustificano la negata applicazione di precise disposizioni di legge. 6. Per la cassazione della sentenza il Ministero dello Sviluppo Economico ha proposto ricorso sulla base di tre motivi, illustrati da memoria, ai quali ha opposto difese con controricorso MA EC. 7. L’Ufficio della Procura Generale ha depositato conclusioni scritte ed ha chiesto il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo il Ministero ricorrente denuncia, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001 e dell’art. 12 cod. civ. e addebita alla Corte territoriale di avere erroneamente ritenuto inapplicabile alla fattispecie il divieto di conversione. Riprendendo argomenti già sviluppati nel giudizio di merito, disattesi dalla sentenza impugnata, sostiene che anche l’Istituto Italiano di Studi Cooperativi “UI LU” era ente strumentale del Ministero, che lo sovvenzionava, provvedeva alla nomina del Presidente e del Collegio sindacale, approvava le delibere del consiglio di amministrazione, il bilancio nonché le nomine del Segretario e dei componenti del Comitato tecnico scientifico. Eguale natura di ente strumentale è stata attribuita dal legislatore all’Associazione, che ha agito come longa manus del Ministero, unico socio che esercitava anche i poteri di controllo e di indirizzo. Non poteva, di conseguenza, derivare dall’eventuale violazione del d.lgs. n. 276/2003 l’instaurazione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, impedita dall’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001. 2. La seconda censura denuncia il vizio di «violazione e/o falsa applicazione di legge in relazione all’art. 12, commi 54 e 56 d.l. 95/12 nonché agli artt. 4 81, coma 2, e art. 97 comma 4 Cost.» ed il Ministero sostiene che la disciplina del passaggio di personale, che deroga al principio dell’accesso per concorso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, deve essere interpretata restrittivamente e, quindi, essere riferita al solo personale che al momento della soppressione prestava servizio presso l’Associazione in forza di rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Richiama le finalità di riduzione della spesa pubblica che hanno ispirato la soppressione ed invoca anche il principio, imposto dall’art. 81 Cost., della necessaria copertura finanziaria, principio che risulterebbe violato in caso di interpretazione estensiva. 3. Infine con il terzo motivo è denunciata, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione degli artt. 61 e 69, comma 1, del d.lgs. n. 276/2003 e dell’art. 1, comma 24, della legge n. 92/2012. Rileva il ricorrente che ha errato la Corte territoriale nell’applicare retroattivamente la disposizione di interpretazione autentica perché la stessa, seppure interpretativa, limita espressamente la sua applicabilità ai soli contratti stipulati dopo l’entrata in vigore. Ne trae quale conseguenza che la EC avrebbe dovuto assolvere all’onere della prova inerente alla natura subordinata delle prestazioni rese. Aggiunge che, diversamente da quanto ritenuto dalla Corte territoriale, il contratto a progetto era specifico, in quanto collegato alla convenzione stipulata tra l’Istituto ed il Ministero e, poi, da quest’ultimo con l’Associazione. Sostiene che, una volta che il progetto sia individuabile per relationem, è sufficiente che il lavoratore assunto sia utilizzato nell’ambito di detto progetto e non occorre che il contratto contenga ulteriori specificazioni. 4. E’ logicamente preliminare l’esame del terzo motivo, che attiene alla legittimità del contratto a progetto stipulato dalla EC con l’Istituto di Studi Cooperativi. Questa Corte ha già affermato che la nozione di specifico progetto, seppure unanimemente ritenuta di non facile lettura e comprensione sul piano sistematico, evoca (anche tenuto conto delle precisazioni introdotte nell'art. 61 del d.lgs. n. 276/2003 dalla legge n. 92/2012) un’attività produttiva chiaramente descritta ed identificata e funzionalmente ricollegata ad un determinato risultato finale, cui partecipa con la sua prestazione il collaboratore. Non è richiesto, invece, che il progetto specifico debba essere inerente ad una attività eccezionale od originale o del tutto sconnessa rispetto all’attività di impresa, atteso che tale concezione restrittiva non è implicata nell'art. 61 cit., applicabile ratione temporis, né nella complessiva regolamentazione della fattispecie dettata dal d.lgs. 276/2003 e succ. mod. 5 (cfr. Cass. n. 24379/2017 e fra le più recenti Cass. n. 3663/2021 e Cass. n. 9311/2022). Dal richiamato principio non si è discostata la Corte territoriale che, valutato il contenuto del contratto stipulato dalle parti, con accertamento di merito non sindacabile in questa sede, ha escluso che la descrizione delle mansioni contenuta nel regolamento contrattuale consentisse di individuare, sia pure per relationem, un incarico professionale dotato di «minimali connotati identificativi» o che fosse specificamente individuato uno specifico «segmento della più ampia e comprensiva attività d’impresa». Il motivo, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione di legge, nella sostanza finisce per sollecitare una diversa valutazione delle risultanze di causa, non consentita nel giudizio di legittimità. 5. Parimenti infondata è la censura di violazione dell’art. 69 del d.lgs. n. 276/2003, giacché la sentenza impugnata è conforme all’orientamento, ormai consolidato di questa Corte, secondo cui il regime sanzionatorio previsto dalla norma sopra richiamata, pur imponendo in ogni caso l'applicazione della disciplina del rapporto di lavoro subordinato, contempla due distinte ipotesi, strutturalmente differenti. In particolare, al comma 1, sanziona il rapporto di collaborazione coordinata e continuativa instaurato senza l'individuazione di uno specifico progetto, realizzando un caso di cd. conversione ope legis, a prescindere da ogni accertamento sull’effettivo atteggiarsi del rapporto medesimo;
al comma 2, invece, disciplina l'ipotesi in cui, pur in presenza di uno specifico progetto, sia giudizialmente accertato, attraverso la valutazione del comportamento delle parti posteriore alla stipulazione del contratto, un rapporto di lavoro subordinato di fatto instauratosi, in difformità rispetto alla tipologia negoziale formalmente utilizzata (Cass. n. 12820/2016, Cass. n. 17127/2016, Cass. n. 27543/2020). E’ stato precisato che detta interpretazione è coerente con la finalità antielusiva perseguita dal legislatore e non contrasta né con il principio della indisponibilità del tipo contrattuale, posto a tutela del lavoro subordinato e non invocabile nel caso inverso, né con l'art. 41, comma 1, Cost. perché trae origine da una condotta datoriale posta in essere in violazione di prescrizioni di legge (cfr. Cass. n. 9471/2019). 5.1. Una volta interpretato in detti termini l’art. 69 del d.lgs. n. 276/2003 diviene irrilevante la questione, prospettata nel motivo, inerente all’efficacia retroattiva o meno della legge di interpretazione autentica dettata dall’art. 1, comma 24, della legge n. 92/2012. Indubbiamente ha errato la Corte 6 territoriale nell’affermare la retroattività di detta disposizione (si rimanda a Cass. n. 16344/2016), ma l’errore commesso può essere emendato attraverso la correzione della motivazione ex art. 384, comma 4, cod. proc. civ., giacché l’esclusione della retroattività implica che l’interprete, in relazione ai contratti stipulati in epoca antecedente all’entrata in vigore della norma interpretativa, non è vincolato all’interpretazione data dal legislatore, ma ciò non esclude che lo stesso possa pervenire alla medesima esegesi, purché a detto risultato si pervenga prescindendo dalla norma sopravvenuta. 6. L’infondatezza del terzo motivo determina il passaggio in giudicato del capo della sentenza impugnata che ha accertato l’illegittimità del contratto a progetto del febbraio 2009, sicché occorre affrontare la questione, posta con le ulteriori due censure, delle conseguenze che derivano da detta illegittimità. Sostiene, nell’ordine, il Ministero che il rapporto non potrebbe essere convertito in contratto a tempo indeterminato, in ragione della natura pubblica dell’Istituto Italiano di Studi Cooperativi UI LU e dell’Associazione nella quale lo stesso è stato trasformato. In subordine rileva che, in ogni caso, l’accertamento giudiziale di un contratto a tempo indeterminato non sarebbe opponibile al Ministero, subentrato nei soli rapporti con i dipendenti dell’Associazione in servizio al momento della soppressione dell’ente. Il primo ed il secondo motivo, quindi, possono essere trattati congiuntamente, in ragione della loro connessione logica e giuridica, e rendono necessaria la sintetica ricostruzione del quadro normativo che viene in rilievo. 6.1. In premessa va rilevata l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità, sollevata dalla difesa della controricorrente. Sebbene, infatti, il primo motivo, nello sviluppo argomentativo, faccia riferimento anche alle previsioni statutarie, il cui esame rientra nell’accertamento di fatto riservato al giudice del merito, nondimeno le censure attengono principalmente all’interpretazione delle norme di legge applicabili alla fattispecie. Occorre, inoltre, ribadire il principio, già enunciato da questa Corte, secondo cui «l'attività ricostruttiva della natura giuridica di un ente è compito del giudice di legittimità che vi provvede, anche d'ufficio, in ossequio al principio iura novit curia, laddove tale natura fondi la propria essenza in disposizioni di legge (operazione, questa, che non trova limite, pertanto, in differenti prospettazioni o posizioni delle parti), diversamente essendo l'indicato 7 compito circoscritto a quanto ritualmente allegato in causa, nel rispetto degli oneri di cui all'art. 366 cod. proc. civ., laddove una determinata natura …..abbia le radici in atti dell'autonomia delle persone» (Cass. n. 28060/2020). 6.2. L’Istituto Italiano di Studi Cooperativi “UI LU” fu fondato nel 1925 con Regio Decreto n. 1764, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del Regno d’Italia n. 245 del 21 ottobre 1925, con cui, su proposta del Ministro per l'economia nazionale, venne riconosciuto come Ente morale l'Istituto superiore della cooperazione, delle assicurazioni, del lavoro e della previdenza sociale, il cui statuto fu approvato dallo stesso R.D.. Con successivo d.P.R. 12 marzo 1970 n. 411 (pubblicato sulla G.U. n. 165 del 3 luglio 1970) l’ente fu trasformato in Istituto Superiore di Studi del Lavoro e della Cooperazione UI LU, del quale venne approvato il relativo statuto, e la denominazione fu, poi, modificata in "Istituto italiano di studi cooperativi UI LU" dal d.P.R. 22 novembre 1977 n. 1177. 6.3. Con l’art. 10, comma 10, della legge 23 luglio 2009 n. 99 il legislatore, «al fine di favorire la formazione, la promozione e la vigilanza in tema di cooperazione», ne previde la trasformazione nell’Associazione italiana di studi cooperativi UI LU «avente personalità giuridica». Con detto intervento normativo la partecipazione fu limitata al Ministero dello Sviluppo Economico, «socio unico», al quale fu attribuito il potere di vigilanza, connesso al carattere strumentale dell’attività svolta dall’associazione, espressamente definita «a supporto» delle finalità istituzionali curate dal Ministero, a cui venne riservato anche il potere di emanare «direttive». Il legislatore previde che i mezzi finanziari e patrimoniali dell’associazione sarebbero stati costituiti, oltre che dal patrimonio dell’Istituto esistente al momento della trasformazione, «da una quota dello stanziamento di bilancio derivante dall'articolo 29 bis del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, ratificato, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 1951, n. 302, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.» 6.4. La disposizione richiamata, inserita dall’art. 19 della legge 17 febbraio 1971 n. 127, fa riferimento alle iniziative ministeriali da assumere in tema di sviluppo della cooperazione, di diffusione dei principi cooperativi anche attraverso corsi per cooperatori, di qualificazione professionale dei dirigenti di cooperative ed aggiunge che dette funzioni saranno attuate per il tramite o con la collaborazione «delle associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo debitamente riconosciute». Si tratta delle associazioni inizialmente previste dagli artt. 4 e 5 dello d.lgs. n. 8 1577/1947 e poi disciplinate dagli artt. 2 e 3 del d.lgs. 2 agosto 2002 n. 220, competenti ad esercitare la vigilanza sugli enti cooperativi alle stesse associati, previo riconoscimento con decreto ministeriale «produttivo anche degli effetti giuridici di cui all'art. 12 del Codice civile» ( art. 5 d.lgs. n. 1577/1947). 6.5. Infine il legislatore con l’art. 12 del d.l. 6 luglio 2012 n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012 n. 135, intitolato “ soppressione di enti e società” al comma 49 ha disposto la soppressione dell’Associazione UI LU (49. L'associazione italiana di studi cooperativi "UI LU" di cui all'articolo 10, comma 10, della legge 23 luglio 2009, n. 99, è soppressa e i relativi organi decadono, fatti salvi gli adempimenti di cui al comma 51.) ed ai commi successivi ha dettato una compiuta disciplina degli effetti derivanti dalla soppressione prevedendo: a) la liquidazione delle attività, l’estinzione delle passività e la definizione delle pendenze dell’ente soppresso (comma 50); b) il trasferimento delle funzioni al Ministero dello Sviluppo Economico «previo accertamento della sussistenza e dell'attualità dell'interesse pubblico allo svolgimento delle attività…» ( comma 52); c) la risoluzione delle convenzioni stipulate dal Ministero con l’Associazione (comma 53); d) la cessazione degli effetti, decorsi quindici giorni dall’entrata in vigore del decreto, dei contratti di collaborazione (sia occasionale che coordinata e continuativa) e dei rapporti di lavoro a tempo determinato, salva la possibilità della proroga se necessaria per il compimento delle attività di liquidazione (comma 56); e) il versamento al bilancio dello Stato dell’eventuale attivo netto della liquidazione (comma 57); f) il trasferimento al Ministero dello sviluppo economico del «personale di ruolo in servizio a tempo indeterminato presso l’associazione UI LU alla data di entrata in vigore della legge di conversione». In particolare quanto a quest’ultimo aspetto, che è quello che più specificamente rileva in questa sede, l’art. 12 prevede, ai commi 54 e 55 sulla cui interpretazione si tornerà in prosieguo, che «Con decreto del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione è approvata apposita tabella di corrispondenza per l'inquadramento del personale trasferito. Con regolamento da adottarsi ai sensi dell'articolo 17, commi 2 e 4 bis della legge n. 400 del 1988, il 9 Ministero dello sviluppo economico adegua la propria dotazione organica in misura corrispondente alle unità di personale effettivamente trasferite e la propria organizzazione. Il personale trasferito al Ministero dello sviluppo economico mantiene il trattamento previdenziale in godimento. 55. I dipendenti trasferiti mantengono il trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento. Nel caso in cui tale trattamento risulti più elevato rispetto a quello previsto per il personale del Ministero, è attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti.». 7. Ricostruito nei suoi tratti essenziali il quadro normativo, osserva il Collegio che non può essere condiviso l’assunto del Ministero dello Sviluppo Economico secondo cui, pur in assenza di una espressa norma di legge attributiva della personalità di diritto pubblico, dovrebbe essere esclusa la natura privatistica dell’Istituto Italiano di Studi Cooperativi e, poi, dell’Associazione Italiana di Studi Cooperativi UI LU in ragione del carattere strumentale degli enti in parola, dei poteri di indirizzo, di vigilanza e di controllo attribuiti al Ministero, della partecipazione totalitaria di quest’ultimo all’Associazione, delle modalità di finanziamento. Quelli che, ad avviso del ricorrente, sarebbero indici della natura pubblica dell’Istituto e, poi, dell’Associazione, in realtà sono privi di decisività ai fini della qualificazione qui in discussione, perché, come hanno osservato le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 10244 del 19 aprile 2021, seppure dell’art. 4 della legge n. 70 del 1975 (secondo cui «nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge») deve essere data una lettura non meramente formalistica, è comunque necessario, in difetto di espressa attribuzione della personalità di diritto pubblico, che all’ente vengano riconosciuti prerogative e poteri di natura pubblicistica, i quali, invece, difettano nella fattispecie. Sia la qualificazione di Ente morale contenuta nel R.D. del 1925, sia la mera attribuzione della personalità giuridica ex art. 10, comma 10, della legge n. 99 del 2009, nulla esprimono in merito alla natura pubblica o privata della personalità medesima, atteso che quest’ultima è attribuita anche alle fondazioni ed alle associazioni disciplinate dagli artt. 14 e seguenti del codice civile. La strumentalità rispetto all’azione dell’ente pubblico e la partecipazione di quest’ultimo, anche totalitaria, non sono sufficienti, in difetto della già menzionata attribuzione di poteri di imperio, a far qualificare il soggetto 10 giuridico di diritto pubblico, perché si tratta di elementi che si riscontrano anche per le società in house e per quelle controllate, in relazione alle quali le Sezioni Unite, con orientamento ormai consolidato che ha trovato riscontro nella disciplina dettata dal d.lgs. n. 175 del 2016, hanno da tempo affermato che la partecipazione pubblica non muta la natura di soggetto privato della società, la quale resta assoggettata al regime giuridico proprio dello strumento privatistico adoperato, salve specifiche disposizioni di segno contrario o ragioni ostative di sistema che portino ad attribuire rilievo alla natura pubblica del capitale impiegato e del soggetto che possiede le azioni della persona giuridica (cfr. fra le tante Cass. S.U. n. 24591/2016, Cass. S.U. n. 22712/2019; Cass. S.U. n. 32608/2019). Alle considerazioni sopra esposte si deve aggiungere che le finalità dichiarate dall’art. 10, comma 10, della legge n. 99 del 2009 non divergono da quelle indicate nell’art. 29 bis del d.lgs. n. 1577 del 1947, non a caso richiamato nella disposizione, per il raggiungimento delle quali il Ministero si è sempre avvalso di associazioni privatistiche, espressione degli enti cooperativi. Infine rileva il Collegio che la fattispecie che qui viene in rilievo non è assimilabile a quella esaminata da Cass. n. 28060 del 2020 perché in quel caso il legislatore, prendendo atto della connotazione assunta dall’Istituto per effetto di plurimi interventi normativi snodatisi nel tempo, aveva espressamente riconosciuto al momento della soppressione la natura pubblica dell’I.P.I. In via conclusiva, dunque, in difetto di espressa qualificazione normativa, di attribuzione di poteri di imperio, di assoggettamento degli atti compiuti dall’Istituto e dall’Associazione alla disciplina di diritto pubblico, si deve concludere per la natura privatistica di detti enti e dei rapporti di lavoro dagli stessi instaurati (non a caso ai sensi degli artt. 61 e seguenti del d.lgs. n. 276/2003, inapplicabili alle Pubbliche Amministrazioni), con conseguente applicabilità della disciplina dettata dall’art. 69 del d.lgs. n. 276/2003, non derogata da norme speciali. 8. Peraltro dalle conclusioni raggiunte nel punto che precede, quanto alla giuridica possibilità di ritenere instaurato ope legis, con l’Istituto e con l’Associazione, un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, quale conseguenza della mancanza di un valido progetto, non discende il diritto alla prosecuzione di detto rapporto con il Ministero dello Sviluppo Economico, diritto che l’originaria ricorrente ha fatto valere. 8.1. In premessa va osservato che, una volta ritenuta la natura privatistica dell’Associazione LU, al passaggio di competenze (tra l’altro non 11 definitivamente disposto perché condizionato ex art. 12, comma 52, del d.l. n. 95 del 2012 alla previa verifica della sussistenza e dell’attualità dell’interesse pubblico allo svolgimento delle attività) e di personale dall’Associazione al Ministero non è applicabile l’art. 31 del d.lgs. n. 165/2001, che disciplina il trasferimento del personale fra enti pubblici o da enti pubblici a soggetti privati e non viceversa (cfr. in motivazione Cass. n. 35343 del 2021, punto 4). 8.2. Né è ravvisabile nella fattispecie una vicenda successoria riconducibile a quella prevista dall’art. 2112 cod. civ., perché il legislatore ha previsto la liquidazione di tutte le attività facenti capo all’associazione, l’estinzione delle passività, la risoluzione dei contratti in corso, con la sola eccezione di quelli di lavoro a tempo indeterminato, il che esclude che sia rimasta immutata l’organizzazione del complesso dei beni destinati all’esercizio delle attività in precedenza curate dal soggetto privato. 8.3. Il comma 54 del richiamato art. 12 configura, quindi, una successione a titolo particolare, voluta dal legislatore unicamente per i rapporti specificamente individuati, che, con disposizione di carattere derogatorio rispetto alla disciplina generale, sono stati sottratti alla procedura liquidatoria ed alla risoluzione, prevista, invece, per le altre tipologie contrattuali. E’ da detto carattere derogatorio che occorre prendere le mosse nell’affrontare la questione dell’esegesi del comma 54, che, secondo il Ministero, sarebbe applicabile ai soli dipendenti inseriti nell’organico dell’Associazione al momento della soppressione;
ad avviso della Corte territoriale e dell’originaria ricorrente, invece, sarebbe estensibile a tutti i rapporti a tempo indeterminato giuridicamente esistenti, a prescindere dalla loro funzionalità, ivi compresi quelli risultanti all’esito di pronunce giudiziali accertative dell’illegittimo ricorso, da parte dell’Associazione e prima ancora dell’Istituto, alle diverse tipologie di lavoro flessibile. Il Collegio ritiene detta ultima opzione esegetica non condivisibile, perché plurime ragioni di carattere testuale e sistematico inducono a ritenere che il legislatore abbia voluto limitare l’applicazione del comma in parola ad una platea predeterminata di soggetti, ossia a quelli effettivamente in servizio presso l’ente soppresso al momento dell’intervento normativo. Già l’incipit della disposizione, che si riferisce al «personale di ruolo in servizio a tempo indeterminato presso l’associazione UI LU alla data di entrata in vigore della legge di conversione», orienta in tal senso e detta interpretazione è confermata dalla previsione dell’adeguamento della pianta 12 organica del Ministero «in misura corrispondente alle unità di personale effettivamente trasferite» nonché della conservazione del trattamento previdenziale «in godimento» e di quello « economico fondamentale ed accessorio….corrisposto al momento dell’inquadramento». Si è quindi in presenza di un insieme di riferimenti testuali che univocamente indirizzano verso l’applicazione della norma in commento ai soli rapporti a tempo indeterminato effettivamente funzionali all’atto della soppressione. Solo per quest’ultimi, infatti, la tutela dei dipendenti in servizio presso l’ente soppresso poteva essere assicurata salvaguardando, al tempo stesso, le esigenze di sostenibilità dei costi, di efficienza e di buon andamento, richiamate nei primi due commi dell’art. 97 Cost., che costituiscono la ratio ispiratrice della disciplina dettata dal d.lgs. n. 165/2001 (artt. 6 e 35) quanto alla necessaria predeterminazione per le amministrazioni pubbliche del fabbisogno di personale e che giustificano, unitamente alla previsione del concorso pubblico per l’accesso all’impiego, il divieto di conversione sancito dall’art. 36 dello stesso decreto (cfr. sul rilievo della predeterminazione del fabbisogno di personale Corte Cost. n. 59/1997 e Corte Cost. n. 135/2020). 8.4. Né vale obiettare che detta interpretazione finirebbe per realizzare un’ingiustificata disparità di trattamento fra situazioni eguali o assimilabili. Non vi è dubbio che nell’ordinamento lavoristico le diverse disposizioni che prevedono l’instaurazione del rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato in conseguenza della violazione della disciplina dettata per il ricorso al lavoro flessibile determinano la «conversione» ab origine del rapporto medesimo, che resta giuridicamente esistente anche a fronte dell’interruzione fattuale del sinallagma contrattuale, con la conseguenza che alla pronuncia giudiziale che la conversione accerti va attribuita efficacia dichiarativa e non costitutiva. Nondimeno, ai fini che qui ci occupano e tenuto conto di quanto si è sopra detto sulla necessità del bilanciamento fra esigenze contrapposte, detto rapporto non può essere ritenuto equivalente a quello esistente e funzionale, e la obiettiva diversità fra le due situazioni a confronto giustifica la limitazione posta dal legislatore ed esclude l’ipotizzata violazione dell’art. 3 Cost.. 8.5. Interpretata in detti termini la disposizione, lo si ripete derogatoria rispetto alla previsione generale della cessazione dei rapporti contrattuali in atto, non è applicabile alla fattispecie e ciò rende non rilevante nel presente giudizio la questione della legittimità costituzionale della norma di legge che prevede il passaggio automatico e la costituzione di un rapporto di impiego 13 pubblico in assenza della previa selezione concorsuale imposta dall’art. 97, ultimo comma, Cost.. 9. In via conclusiva merita accoglimento il solo secondo motivo di ricorso e la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione ad esso, con rinvio alla Corte territoriale indicata in dispositivo che procederà ad un nuovo esame attenendosi ai principi di diritto sopra enunciati e provvedendo anche al regolamento delle spese del giudizio di cassazione. 10. Non sussistono le condizioni processuali di cui all’art. 13 c. 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002.
P.Q.M.
La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso e rigetta gli ulteriori motivi. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte d’Appello di Roma, in diversa composizione, alla quale demanda di
- ricorrente -
contro EC TA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CRESCENZO N.58, presso lo studio degli avvocati BRUNO COSSU e SAVINA BOMBOI che la rappresentano e difendono;
- controricorrente- avverso la sentenza n. 4190/2017 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 13/11/2017 R.G.N. 2191/2014; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/04/2023 dal Consigliere Dott. ANNALISA DI PAOLANTONIO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. ER CC che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l'Avvocato MARINA RUSSO;
udito l'Avvocato BRUNO COSSU. Oggetto Impiego pubblico Soppressione Associazione Italiana Studi Cooperativi UI LU Passaggio del personale alle dipendenze del Ministero R.G.N.9042/2018 Cron. Rep. Ud. 19/04/2023 PU Civile Sent. Sez. L Num. 17634 Anno 2023 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: DI PAOLANTONIO ANNALISA Data pubblicazione: 20/06/2023 2 FATTI DI CAUSA 1. La Corte d’appello di Roma ha respinto l’appello proposto dal Ministero dello Sviluppo Economico avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede che, in accoglimento del ricorso di MA EC, aveva dichiarato che tra le parti «esiste all’attualità un rapporto di impiego, con diritto della ricorrente di riprendere servizio e percepire la retribuzione corrispondente al livello B 1 del C.C.N.L. della fondazione CENSIS, giusta tabella di corrispondenza di cui al d.l. 95/12 come modificato dalla l. 135/12 e successivi miglioramenti contrattuali», ed aveva condannato il Ministero al risarcimento del danno, in misura pari alle retribuzioni maturate a far tempo dal 23 novembre 2012. 2. La Corte territoriale ha premesso, in punto di fatto, che l’appellata aveva stipulato con l’Istituto Italiano Studi Cooperativi “UI LU” un primo contratto di collaborazione coordinata a progetto ex art. 61 del d.lgs. n. 276/2003 dal 1° febbraio 2009 al 31 gennaio 2010, al quale avevano poi fatto seguito, dapprima, altro contratto, di identico contenuto, stipulato con la Associazione Italiana di Studi Cooperativi “UI LU” e, successivamente, un rapporto di lavoro a tempo determinato, instaurato con l’anzidetta Associazione. La EC aveva svolto in via continuativa l’attività presso la Divisione Albi delle Società Cooperative negli uffici del Ministero, utilizzando una postazione di lavoro, rispettando l’orario giornaliero di otto ore e ricevendo direttive da personale ministeriale nonché dal responsabile dell’Associazione. 3. Il giudice d’appello, condividendo le conclusioni alle quali era già pervenuto il Tribunale, ha ritenuto privo della necessaria specificità il progetto indicato nel contratto individuale, che si limitava a descrivere le mansioni da espletare, e ne ha tratto, quale conseguenza, la costituzione fra le parti di un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, ai sensi dell’art. 69, comma 1, del d.lgs. n. 276/2003, come interpretato autenticamente dall’art. 1, comma 24, della legge n. 92/2012. 4. Ha precisato al riguardo che doveva essere esclusa l’eccepita natura pubblica dell’Istituto il quale, al contrario, aveva personalità giuridica di diritto privato, tanto che nello statuto, approvato con d.P.R. 16 novembre 1989, erano espressamente richiamati gli artt. 12 e seguenti cod. civ.. La veste pubblicistica era stata assunta solo a seguito della trasformazione disposta dall’art. 10, comma 10, della legge n. 99/2009, alla quale aveva poi fatto seguito il d.l. n. 95/2012 che, oltre a disporre la soppressione dell’Associazione Italiana di Studi Cooperativi (subentrata in tutti i rapporti 3 attivi e passivi dell’Istituto), aveva anche previsto, al comma 54, la prosecuzione con il Ministero dello Sviluppo Economico dei rapporti di lavoro con il personale in servizio a tempo indeterminato. 5. La Corte distrettuale ha ritenuto che detta ultima disposizione dovesse essere applicata ai rapporti a tempo indeterminato giuridicamente esistenti alla data della soppressione, anche se accertati giudizialmente in epoca successiva, ed ha rilevato che una diversa interpretazione determinerebbe un’ingiustificata ed inammissibile disparità di trattamento. Ha aggiunto che il Ministero non poteva fare leva sulla mancata copertura finanziaria dell’onere aggiuntivo imposto, perché le sole ragioni economiche non giustificano la negata applicazione di precise disposizioni di legge. 6. Per la cassazione della sentenza il Ministero dello Sviluppo Economico ha proposto ricorso sulla base di tre motivi, illustrati da memoria, ai quali ha opposto difese con controricorso MA EC. 7. L’Ufficio della Procura Generale ha depositato conclusioni scritte ed ha chiesto il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo il Ministero ricorrente denuncia, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001 e dell’art. 12 cod. civ. e addebita alla Corte territoriale di avere erroneamente ritenuto inapplicabile alla fattispecie il divieto di conversione. Riprendendo argomenti già sviluppati nel giudizio di merito, disattesi dalla sentenza impugnata, sostiene che anche l’Istituto Italiano di Studi Cooperativi “UI LU” era ente strumentale del Ministero, che lo sovvenzionava, provvedeva alla nomina del Presidente e del Collegio sindacale, approvava le delibere del consiglio di amministrazione, il bilancio nonché le nomine del Segretario e dei componenti del Comitato tecnico scientifico. Eguale natura di ente strumentale è stata attribuita dal legislatore all’Associazione, che ha agito come longa manus del Ministero, unico socio che esercitava anche i poteri di controllo e di indirizzo. Non poteva, di conseguenza, derivare dall’eventuale violazione del d.lgs. n. 276/2003 l’instaurazione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, impedita dall’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001. 2. La seconda censura denuncia il vizio di «violazione e/o falsa applicazione di legge in relazione all’art. 12, commi 54 e 56 d.l. 95/12 nonché agli artt. 4 81, coma 2, e art. 97 comma 4 Cost.» ed il Ministero sostiene che la disciplina del passaggio di personale, che deroga al principio dell’accesso per concorso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, deve essere interpretata restrittivamente e, quindi, essere riferita al solo personale che al momento della soppressione prestava servizio presso l’Associazione in forza di rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Richiama le finalità di riduzione della spesa pubblica che hanno ispirato la soppressione ed invoca anche il principio, imposto dall’art. 81 Cost., della necessaria copertura finanziaria, principio che risulterebbe violato in caso di interpretazione estensiva. 3. Infine con il terzo motivo è denunciata, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione degli artt. 61 e 69, comma 1, del d.lgs. n. 276/2003 e dell’art. 1, comma 24, della legge n. 92/2012. Rileva il ricorrente che ha errato la Corte territoriale nell’applicare retroattivamente la disposizione di interpretazione autentica perché la stessa, seppure interpretativa, limita espressamente la sua applicabilità ai soli contratti stipulati dopo l’entrata in vigore. Ne trae quale conseguenza che la EC avrebbe dovuto assolvere all’onere della prova inerente alla natura subordinata delle prestazioni rese. Aggiunge che, diversamente da quanto ritenuto dalla Corte territoriale, il contratto a progetto era specifico, in quanto collegato alla convenzione stipulata tra l’Istituto ed il Ministero e, poi, da quest’ultimo con l’Associazione. Sostiene che, una volta che il progetto sia individuabile per relationem, è sufficiente che il lavoratore assunto sia utilizzato nell’ambito di detto progetto e non occorre che il contratto contenga ulteriori specificazioni. 4. E’ logicamente preliminare l’esame del terzo motivo, che attiene alla legittimità del contratto a progetto stipulato dalla EC con l’Istituto di Studi Cooperativi. Questa Corte ha già affermato che la nozione di specifico progetto, seppure unanimemente ritenuta di non facile lettura e comprensione sul piano sistematico, evoca (anche tenuto conto delle precisazioni introdotte nell'art. 61 del d.lgs. n. 276/2003 dalla legge n. 92/2012) un’attività produttiva chiaramente descritta ed identificata e funzionalmente ricollegata ad un determinato risultato finale, cui partecipa con la sua prestazione il collaboratore. Non è richiesto, invece, che il progetto specifico debba essere inerente ad una attività eccezionale od originale o del tutto sconnessa rispetto all’attività di impresa, atteso che tale concezione restrittiva non è implicata nell'art. 61 cit., applicabile ratione temporis, né nella complessiva regolamentazione della fattispecie dettata dal d.lgs. 276/2003 e succ. mod. 5 (cfr. Cass. n. 24379/2017 e fra le più recenti Cass. n. 3663/2021 e Cass. n. 9311/2022). Dal richiamato principio non si è discostata la Corte territoriale che, valutato il contenuto del contratto stipulato dalle parti, con accertamento di merito non sindacabile in questa sede, ha escluso che la descrizione delle mansioni contenuta nel regolamento contrattuale consentisse di individuare, sia pure per relationem, un incarico professionale dotato di «minimali connotati identificativi» o che fosse specificamente individuato uno specifico «segmento della più ampia e comprensiva attività d’impresa». Il motivo, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione di legge, nella sostanza finisce per sollecitare una diversa valutazione delle risultanze di causa, non consentita nel giudizio di legittimità. 5. Parimenti infondata è la censura di violazione dell’art. 69 del d.lgs. n. 276/2003, giacché la sentenza impugnata è conforme all’orientamento, ormai consolidato di questa Corte, secondo cui il regime sanzionatorio previsto dalla norma sopra richiamata, pur imponendo in ogni caso l'applicazione della disciplina del rapporto di lavoro subordinato, contempla due distinte ipotesi, strutturalmente differenti. In particolare, al comma 1, sanziona il rapporto di collaborazione coordinata e continuativa instaurato senza l'individuazione di uno specifico progetto, realizzando un caso di cd. conversione ope legis, a prescindere da ogni accertamento sull’effettivo atteggiarsi del rapporto medesimo;
al comma 2, invece, disciplina l'ipotesi in cui, pur in presenza di uno specifico progetto, sia giudizialmente accertato, attraverso la valutazione del comportamento delle parti posteriore alla stipulazione del contratto, un rapporto di lavoro subordinato di fatto instauratosi, in difformità rispetto alla tipologia negoziale formalmente utilizzata (Cass. n. 12820/2016, Cass. n. 17127/2016, Cass. n. 27543/2020). E’ stato precisato che detta interpretazione è coerente con la finalità antielusiva perseguita dal legislatore e non contrasta né con il principio della indisponibilità del tipo contrattuale, posto a tutela del lavoro subordinato e non invocabile nel caso inverso, né con l'art. 41, comma 1, Cost. perché trae origine da una condotta datoriale posta in essere in violazione di prescrizioni di legge (cfr. Cass. n. 9471/2019). 5.1. Una volta interpretato in detti termini l’art. 69 del d.lgs. n. 276/2003 diviene irrilevante la questione, prospettata nel motivo, inerente all’efficacia retroattiva o meno della legge di interpretazione autentica dettata dall’art. 1, comma 24, della legge n. 92/2012. Indubbiamente ha errato la Corte 6 territoriale nell’affermare la retroattività di detta disposizione (si rimanda a Cass. n. 16344/2016), ma l’errore commesso può essere emendato attraverso la correzione della motivazione ex art. 384, comma 4, cod. proc. civ., giacché l’esclusione della retroattività implica che l’interprete, in relazione ai contratti stipulati in epoca antecedente all’entrata in vigore della norma interpretativa, non è vincolato all’interpretazione data dal legislatore, ma ciò non esclude che lo stesso possa pervenire alla medesima esegesi, purché a detto risultato si pervenga prescindendo dalla norma sopravvenuta. 6. L’infondatezza del terzo motivo determina il passaggio in giudicato del capo della sentenza impugnata che ha accertato l’illegittimità del contratto a progetto del febbraio 2009, sicché occorre affrontare la questione, posta con le ulteriori due censure, delle conseguenze che derivano da detta illegittimità. Sostiene, nell’ordine, il Ministero che il rapporto non potrebbe essere convertito in contratto a tempo indeterminato, in ragione della natura pubblica dell’Istituto Italiano di Studi Cooperativi UI LU e dell’Associazione nella quale lo stesso è stato trasformato. In subordine rileva che, in ogni caso, l’accertamento giudiziale di un contratto a tempo indeterminato non sarebbe opponibile al Ministero, subentrato nei soli rapporti con i dipendenti dell’Associazione in servizio al momento della soppressione dell’ente. Il primo ed il secondo motivo, quindi, possono essere trattati congiuntamente, in ragione della loro connessione logica e giuridica, e rendono necessaria la sintetica ricostruzione del quadro normativo che viene in rilievo. 6.1. In premessa va rilevata l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità, sollevata dalla difesa della controricorrente. Sebbene, infatti, il primo motivo, nello sviluppo argomentativo, faccia riferimento anche alle previsioni statutarie, il cui esame rientra nell’accertamento di fatto riservato al giudice del merito, nondimeno le censure attengono principalmente all’interpretazione delle norme di legge applicabili alla fattispecie. Occorre, inoltre, ribadire il principio, già enunciato da questa Corte, secondo cui «l'attività ricostruttiva della natura giuridica di un ente è compito del giudice di legittimità che vi provvede, anche d'ufficio, in ossequio al principio iura novit curia, laddove tale natura fondi la propria essenza in disposizioni di legge (operazione, questa, che non trova limite, pertanto, in differenti prospettazioni o posizioni delle parti), diversamente essendo l'indicato 7 compito circoscritto a quanto ritualmente allegato in causa, nel rispetto degli oneri di cui all'art. 366 cod. proc. civ., laddove una determinata natura …..abbia le radici in atti dell'autonomia delle persone» (Cass. n. 28060/2020). 6.2. L’Istituto Italiano di Studi Cooperativi “UI LU” fu fondato nel 1925 con Regio Decreto n. 1764, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del Regno d’Italia n. 245 del 21 ottobre 1925, con cui, su proposta del Ministro per l'economia nazionale, venne riconosciuto come Ente morale l'Istituto superiore della cooperazione, delle assicurazioni, del lavoro e della previdenza sociale, il cui statuto fu approvato dallo stesso R.D.. Con successivo d.P.R. 12 marzo 1970 n. 411 (pubblicato sulla G.U. n. 165 del 3 luglio 1970) l’ente fu trasformato in Istituto Superiore di Studi del Lavoro e della Cooperazione UI LU, del quale venne approvato il relativo statuto, e la denominazione fu, poi, modificata in "Istituto italiano di studi cooperativi UI LU" dal d.P.R. 22 novembre 1977 n. 1177. 6.3. Con l’art. 10, comma 10, della legge 23 luglio 2009 n. 99 il legislatore, «al fine di favorire la formazione, la promozione e la vigilanza in tema di cooperazione», ne previde la trasformazione nell’Associazione italiana di studi cooperativi UI LU «avente personalità giuridica». Con detto intervento normativo la partecipazione fu limitata al Ministero dello Sviluppo Economico, «socio unico», al quale fu attribuito il potere di vigilanza, connesso al carattere strumentale dell’attività svolta dall’associazione, espressamente definita «a supporto» delle finalità istituzionali curate dal Ministero, a cui venne riservato anche il potere di emanare «direttive». Il legislatore previde che i mezzi finanziari e patrimoniali dell’associazione sarebbero stati costituiti, oltre che dal patrimonio dell’Istituto esistente al momento della trasformazione, «da una quota dello stanziamento di bilancio derivante dall'articolo 29 bis del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, ratificato, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 1951, n. 302, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.» 6.4. La disposizione richiamata, inserita dall’art. 19 della legge 17 febbraio 1971 n. 127, fa riferimento alle iniziative ministeriali da assumere in tema di sviluppo della cooperazione, di diffusione dei principi cooperativi anche attraverso corsi per cooperatori, di qualificazione professionale dei dirigenti di cooperative ed aggiunge che dette funzioni saranno attuate per il tramite o con la collaborazione «delle associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo debitamente riconosciute». Si tratta delle associazioni inizialmente previste dagli artt. 4 e 5 dello d.lgs. n. 8 1577/1947 e poi disciplinate dagli artt. 2 e 3 del d.lgs. 2 agosto 2002 n. 220, competenti ad esercitare la vigilanza sugli enti cooperativi alle stesse associati, previo riconoscimento con decreto ministeriale «produttivo anche degli effetti giuridici di cui all'art. 12 del Codice civile» ( art. 5 d.lgs. n. 1577/1947). 6.5. Infine il legislatore con l’art. 12 del d.l. 6 luglio 2012 n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012 n. 135, intitolato “ soppressione di enti e società” al comma 49 ha disposto la soppressione dell’Associazione UI LU (49. L'associazione italiana di studi cooperativi "UI LU" di cui all'articolo 10, comma 10, della legge 23 luglio 2009, n. 99, è soppressa e i relativi organi decadono, fatti salvi gli adempimenti di cui al comma 51.) ed ai commi successivi ha dettato una compiuta disciplina degli effetti derivanti dalla soppressione prevedendo: a) la liquidazione delle attività, l’estinzione delle passività e la definizione delle pendenze dell’ente soppresso (comma 50); b) il trasferimento delle funzioni al Ministero dello Sviluppo Economico «previo accertamento della sussistenza e dell'attualità dell'interesse pubblico allo svolgimento delle attività…» ( comma 52); c) la risoluzione delle convenzioni stipulate dal Ministero con l’Associazione (comma 53); d) la cessazione degli effetti, decorsi quindici giorni dall’entrata in vigore del decreto, dei contratti di collaborazione (sia occasionale che coordinata e continuativa) e dei rapporti di lavoro a tempo determinato, salva la possibilità della proroga se necessaria per il compimento delle attività di liquidazione (comma 56); e) il versamento al bilancio dello Stato dell’eventuale attivo netto della liquidazione (comma 57); f) il trasferimento al Ministero dello sviluppo economico del «personale di ruolo in servizio a tempo indeterminato presso l’associazione UI LU alla data di entrata in vigore della legge di conversione». In particolare quanto a quest’ultimo aspetto, che è quello che più specificamente rileva in questa sede, l’art. 12 prevede, ai commi 54 e 55 sulla cui interpretazione si tornerà in prosieguo, che «Con decreto del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione è approvata apposita tabella di corrispondenza per l'inquadramento del personale trasferito. Con regolamento da adottarsi ai sensi dell'articolo 17, commi 2 e 4 bis della legge n. 400 del 1988, il 9 Ministero dello sviluppo economico adegua la propria dotazione organica in misura corrispondente alle unità di personale effettivamente trasferite e la propria organizzazione. Il personale trasferito al Ministero dello sviluppo economico mantiene il trattamento previdenziale in godimento. 55. I dipendenti trasferiti mantengono il trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento. Nel caso in cui tale trattamento risulti più elevato rispetto a quello previsto per il personale del Ministero, è attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti.». 7. Ricostruito nei suoi tratti essenziali il quadro normativo, osserva il Collegio che non può essere condiviso l’assunto del Ministero dello Sviluppo Economico secondo cui, pur in assenza di una espressa norma di legge attributiva della personalità di diritto pubblico, dovrebbe essere esclusa la natura privatistica dell’Istituto Italiano di Studi Cooperativi e, poi, dell’Associazione Italiana di Studi Cooperativi UI LU in ragione del carattere strumentale degli enti in parola, dei poteri di indirizzo, di vigilanza e di controllo attribuiti al Ministero, della partecipazione totalitaria di quest’ultimo all’Associazione, delle modalità di finanziamento. Quelli che, ad avviso del ricorrente, sarebbero indici della natura pubblica dell’Istituto e, poi, dell’Associazione, in realtà sono privi di decisività ai fini della qualificazione qui in discussione, perché, come hanno osservato le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 10244 del 19 aprile 2021, seppure dell’art. 4 della legge n. 70 del 1975 (secondo cui «nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge») deve essere data una lettura non meramente formalistica, è comunque necessario, in difetto di espressa attribuzione della personalità di diritto pubblico, che all’ente vengano riconosciuti prerogative e poteri di natura pubblicistica, i quali, invece, difettano nella fattispecie. Sia la qualificazione di Ente morale contenuta nel R.D. del 1925, sia la mera attribuzione della personalità giuridica ex art. 10, comma 10, della legge n. 99 del 2009, nulla esprimono in merito alla natura pubblica o privata della personalità medesima, atteso che quest’ultima è attribuita anche alle fondazioni ed alle associazioni disciplinate dagli artt. 14 e seguenti del codice civile. La strumentalità rispetto all’azione dell’ente pubblico e la partecipazione di quest’ultimo, anche totalitaria, non sono sufficienti, in difetto della già menzionata attribuzione di poteri di imperio, a far qualificare il soggetto 10 giuridico di diritto pubblico, perché si tratta di elementi che si riscontrano anche per le società in house e per quelle controllate, in relazione alle quali le Sezioni Unite, con orientamento ormai consolidato che ha trovato riscontro nella disciplina dettata dal d.lgs. n. 175 del 2016, hanno da tempo affermato che la partecipazione pubblica non muta la natura di soggetto privato della società, la quale resta assoggettata al regime giuridico proprio dello strumento privatistico adoperato, salve specifiche disposizioni di segno contrario o ragioni ostative di sistema che portino ad attribuire rilievo alla natura pubblica del capitale impiegato e del soggetto che possiede le azioni della persona giuridica (cfr. fra le tante Cass. S.U. n. 24591/2016, Cass. S.U. n. 22712/2019; Cass. S.U. n. 32608/2019). Alle considerazioni sopra esposte si deve aggiungere che le finalità dichiarate dall’art. 10, comma 10, della legge n. 99 del 2009 non divergono da quelle indicate nell’art. 29 bis del d.lgs. n. 1577 del 1947, non a caso richiamato nella disposizione, per il raggiungimento delle quali il Ministero si è sempre avvalso di associazioni privatistiche, espressione degli enti cooperativi. Infine rileva il Collegio che la fattispecie che qui viene in rilievo non è assimilabile a quella esaminata da Cass. n. 28060 del 2020 perché in quel caso il legislatore, prendendo atto della connotazione assunta dall’Istituto per effetto di plurimi interventi normativi snodatisi nel tempo, aveva espressamente riconosciuto al momento della soppressione la natura pubblica dell’I.P.I. In via conclusiva, dunque, in difetto di espressa qualificazione normativa, di attribuzione di poteri di imperio, di assoggettamento degli atti compiuti dall’Istituto e dall’Associazione alla disciplina di diritto pubblico, si deve concludere per la natura privatistica di detti enti e dei rapporti di lavoro dagli stessi instaurati (non a caso ai sensi degli artt. 61 e seguenti del d.lgs. n. 276/2003, inapplicabili alle Pubbliche Amministrazioni), con conseguente applicabilità della disciplina dettata dall’art. 69 del d.lgs. n. 276/2003, non derogata da norme speciali. 8. Peraltro dalle conclusioni raggiunte nel punto che precede, quanto alla giuridica possibilità di ritenere instaurato ope legis, con l’Istituto e con l’Associazione, un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, quale conseguenza della mancanza di un valido progetto, non discende il diritto alla prosecuzione di detto rapporto con il Ministero dello Sviluppo Economico, diritto che l’originaria ricorrente ha fatto valere. 8.1. In premessa va osservato che, una volta ritenuta la natura privatistica dell’Associazione LU, al passaggio di competenze (tra l’altro non 11 definitivamente disposto perché condizionato ex art. 12, comma 52, del d.l. n. 95 del 2012 alla previa verifica della sussistenza e dell’attualità dell’interesse pubblico allo svolgimento delle attività) e di personale dall’Associazione al Ministero non è applicabile l’art. 31 del d.lgs. n. 165/2001, che disciplina il trasferimento del personale fra enti pubblici o da enti pubblici a soggetti privati e non viceversa (cfr. in motivazione Cass. n. 35343 del 2021, punto 4). 8.2. Né è ravvisabile nella fattispecie una vicenda successoria riconducibile a quella prevista dall’art. 2112 cod. civ., perché il legislatore ha previsto la liquidazione di tutte le attività facenti capo all’associazione, l’estinzione delle passività, la risoluzione dei contratti in corso, con la sola eccezione di quelli di lavoro a tempo indeterminato, il che esclude che sia rimasta immutata l’organizzazione del complesso dei beni destinati all’esercizio delle attività in precedenza curate dal soggetto privato. 8.3. Il comma 54 del richiamato art. 12 configura, quindi, una successione a titolo particolare, voluta dal legislatore unicamente per i rapporti specificamente individuati, che, con disposizione di carattere derogatorio rispetto alla disciplina generale, sono stati sottratti alla procedura liquidatoria ed alla risoluzione, prevista, invece, per le altre tipologie contrattuali. E’ da detto carattere derogatorio che occorre prendere le mosse nell’affrontare la questione dell’esegesi del comma 54, che, secondo il Ministero, sarebbe applicabile ai soli dipendenti inseriti nell’organico dell’Associazione al momento della soppressione;
ad avviso della Corte territoriale e dell’originaria ricorrente, invece, sarebbe estensibile a tutti i rapporti a tempo indeterminato giuridicamente esistenti, a prescindere dalla loro funzionalità, ivi compresi quelli risultanti all’esito di pronunce giudiziali accertative dell’illegittimo ricorso, da parte dell’Associazione e prima ancora dell’Istituto, alle diverse tipologie di lavoro flessibile. Il Collegio ritiene detta ultima opzione esegetica non condivisibile, perché plurime ragioni di carattere testuale e sistematico inducono a ritenere che il legislatore abbia voluto limitare l’applicazione del comma in parola ad una platea predeterminata di soggetti, ossia a quelli effettivamente in servizio presso l’ente soppresso al momento dell’intervento normativo. Già l’incipit della disposizione, che si riferisce al «personale di ruolo in servizio a tempo indeterminato presso l’associazione UI LU alla data di entrata in vigore della legge di conversione», orienta in tal senso e detta interpretazione è confermata dalla previsione dell’adeguamento della pianta 12 organica del Ministero «in misura corrispondente alle unità di personale effettivamente trasferite» nonché della conservazione del trattamento previdenziale «in godimento» e di quello « economico fondamentale ed accessorio….corrisposto al momento dell’inquadramento». Si è quindi in presenza di un insieme di riferimenti testuali che univocamente indirizzano verso l’applicazione della norma in commento ai soli rapporti a tempo indeterminato effettivamente funzionali all’atto della soppressione. Solo per quest’ultimi, infatti, la tutela dei dipendenti in servizio presso l’ente soppresso poteva essere assicurata salvaguardando, al tempo stesso, le esigenze di sostenibilità dei costi, di efficienza e di buon andamento, richiamate nei primi due commi dell’art. 97 Cost., che costituiscono la ratio ispiratrice della disciplina dettata dal d.lgs. n. 165/2001 (artt. 6 e 35) quanto alla necessaria predeterminazione per le amministrazioni pubbliche del fabbisogno di personale e che giustificano, unitamente alla previsione del concorso pubblico per l’accesso all’impiego, il divieto di conversione sancito dall’art. 36 dello stesso decreto (cfr. sul rilievo della predeterminazione del fabbisogno di personale Corte Cost. n. 59/1997 e Corte Cost. n. 135/2020). 8.4. Né vale obiettare che detta interpretazione finirebbe per realizzare un’ingiustificata disparità di trattamento fra situazioni eguali o assimilabili. Non vi è dubbio che nell’ordinamento lavoristico le diverse disposizioni che prevedono l’instaurazione del rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato in conseguenza della violazione della disciplina dettata per il ricorso al lavoro flessibile determinano la «conversione» ab origine del rapporto medesimo, che resta giuridicamente esistente anche a fronte dell’interruzione fattuale del sinallagma contrattuale, con la conseguenza che alla pronuncia giudiziale che la conversione accerti va attribuita efficacia dichiarativa e non costitutiva. Nondimeno, ai fini che qui ci occupano e tenuto conto di quanto si è sopra detto sulla necessità del bilanciamento fra esigenze contrapposte, detto rapporto non può essere ritenuto equivalente a quello esistente e funzionale, e la obiettiva diversità fra le due situazioni a confronto giustifica la limitazione posta dal legislatore ed esclude l’ipotizzata violazione dell’art. 3 Cost.. 8.5. Interpretata in detti termini la disposizione, lo si ripete derogatoria rispetto alla previsione generale della cessazione dei rapporti contrattuali in atto, non è applicabile alla fattispecie e ciò rende non rilevante nel presente giudizio la questione della legittimità costituzionale della norma di legge che prevede il passaggio automatico e la costituzione di un rapporto di impiego 13 pubblico in assenza della previa selezione concorsuale imposta dall’art. 97, ultimo comma, Cost.. 9. In via conclusiva merita accoglimento il solo secondo motivo di ricorso e la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione ad esso, con rinvio alla Corte territoriale indicata in dispositivo che procederà ad un nuovo esame attenendosi ai principi di diritto sopra enunciati e provvedendo anche al regolamento delle spese del giudizio di cassazione. 10. Non sussistono le condizioni processuali di cui all’art. 13 c. 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002.
P.Q.M.
La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso e rigetta gli ulteriori motivi. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte d’Appello di Roma, in diversa composizione, alla quale demanda di