Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ALDO VESSIA - Presidente aggiunto -
Dott. RAFAELE CORONA - Presidente di sezione -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. ERMINIO RAVAGNANI - Consigliere -
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - rel. Consigliere -
Dott. GIANDONATO NAPOLETANO - Consigliere -
Dott. FABRIZIO MIANI CANEVARI - Consigliere -
Dott. ROBERTO MICHELE TRIOLA - Consigliere -
Dott. GUIDO VIDIRI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
NA RI, NELLA QUALITÀ DI CAPOFILA NELL'ASSOCIAZIONE DELLE IMPRESE NA RI E GR VI, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato DOMENICO MAGISTRO, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI GALATI MAMERTINO, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA V. VENETO 7, presso lo studio dell'avvocato PAOLO TARTAGLIA, rappresentato e difeso dall'avvocato ANGELO FALZEA, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 346/98 della Corte d'Appello di MESSINA, depositata il 29/09/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/12/01 dal Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Marco PIVETTI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso, giurisdizione dell'A.G.O..
Svolgimento del processo
Con citazione in data 22 giugno 1995 IO NA, titolare dell'impresa omonima, quale capogruppo dell'associazione d'imprese NA IO e SG NZ, convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Patti il Comune di Galati Mamertino, in persona del sindaco p.t., esponendo che alla detta associazione non era stata pagata la revisione dei prezzi, prevista dall'art. 20 del capitolato speciale di appalto in relazione ai lavori di costruzione della strada di collegamento tra la S.P. 157 Forte Mulè e la frazione S. Basilio, aggiudicati per l'importo a base d'asta di lire 1.103.974.800 ed eseguiti in forza del contratto di appalto stipulato il 27 febbraio 1988.
Su tali premesse l'attore chiese che il Comune fosse condannato al pagamento della revisione, nella misura di lire 39.114.000, come da conteggio dell'ingegnere capo incaricato dal Comune stesso, oltre a lire 7.431.660 per I.v.a. al 19%, nonché al pagamento della somma ulteriore di lire 6.026.000, della quale l'ente territoriale era risultato debitore in sede di collaudo, e della somma di lire 1.144.981 per i.v.a., il tutto per l'importo di lire 53.717.858, con gli interessi legali e la rivalutazione monetaria ex art. 19/24 c.c. dal 1990 al saldo e con vittoria di spese giudiziali.
Il Comune di Galati Mamertino si costituì e addusse il difetto di giurisdizione del giudice adito, essendo competente il giudice amministrativo perché l'ente territoriale mai aveva accordato la chiesta revisione. In via subordinata eccepì l'incompetenza per valore e per territorio del Tribunale di Patti in quanto, dovendosi applicare nella specie l'aliquota agevolata del 4%, la somma dovuta era inferiore a lire 50.000.000, onde la competenza spettava al Pretore di Patti, sezione distaccata di Naso.
Nel merito contestò la spettanza della revisione, della rivalutazione monetaria e degli interessi con la decorrenza indicata, chiedendo il rigetto delle relative domande.
Il giudice adito dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in ordine alla domanda diretta ad ottenere il pagamento della revisione dei prezzi e la propria incompetenza per valore in ordine al pagamento della somma di lire 6.026.257, oltre i.v.a. Su impugnazione del NA (nella qualità) la Corte di appello di Messina, con sentenza depositata il 29 settembre 1998, rigettò il gravame e condannò l'appellante al pagamento delle spese del giudizio, considerando:
che, secondo il medesimo appellante, la sentenza impugnata avrebbe errato nel dichiarare il difetto di giurisdizione, avendo trascurato di rilevare sia che il capitolato speciale di appalto del Comune, nell'art. 20, prevedeva la revisione dei prezzi, sia che l'ingegnere capo dello stesso Comune aveva predisposto il certificato per il pagamento, sottoscritto anche dal direttore dei lavori, onde il diritto alla revisione sarebbe stato riconosciuto dall'ente e comunque contemplata dal contratto di appalto, nel quale, all'art. 2, si affermava l'integrale applicazione del capitolato speciale;

che tali censure non avevano fondamento, perché la pretesa dell'appaltatore di opera pubblica alla revisione dei prezzi contrattuali aveva consistenza d'interesse legittimo, essendo correlata. al potere discrezionale della P.A. di riconoscerla o negarla, ai sensi della legge n. 37 del 1973, che vietò le pattuizioni dirette a rendere obbligatoria la revisione medesima, onde il diritto soggettivo non poteva derivare da una clausola del contratto di appalto, essendo affetto da nullità il patto in deroga alla citata legge;
che, pertanto, il NA non poteva richiamarsi al capitolato speciale che prevedeva la revisione dei prezzi, perché questo, qualora fosse stato interpretato come diretto a rendere la revisione obbligatoria, sarebbe stato nullo;
che, inoltre, nella specie il compenso revisionale non poteva considerarsi riconosciuto dall'ente con la predisposizione del mandato ad opera dell'ingegnere capo del Comune, perché il riconoscimento doveva provenire dall'organo deliberante abilitato ad esprimere la volontà dell'ente e tale non era l'ingegnere capo, mero organo tecnico, sicché la pronunzia appellata, che aveva escluso la sussistenza di un diritto soggettivo quanto alla somma di lire 46.545.660, era corretta;

che del pari infondato era il terzo motivo dell'appello, col quale il NA censurava la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva dichiarato l'incompetenza per valore in ordine alla domanda diretta ad ottenere il pagamento della somma ulteriore di lire 6.026.217, perché, non essendovi connessione tra tale importo e quello richiesto a titolo di revisione dei prezzi (per il quale mancava un diritto soggettivo), per il pagamento della detta somma di lire 6.026.217 la competenza ratione valoris spettava al pretore. Contro la suddetta sentenza IO NA, nella qualità di capogruppo dell'associazione d'imprese NA IO e SG NZ, ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi. Il Comune di Galati Mamertina ha resistito con controricorso. La causa è stata assegnata alle sezioni unite di questa Corte essendo stata nuovamente proposta la questione di giurisdizione. Motivi della decisione
Con il primo mezzo di cassazione il ricorrente denunzia violazione e/o falsa applicazione della legge n. 37 del 22 febbraio 1973. Sostiene che, nel caso in esame, la Corte d'appello di Messina avrebbe commesso un macroscopico errore perché la legge 22 febbraio 1973, n. 37, e il D.L.C.P.S. 6 dicembre 1947 n. 1501 Sarebbero
inapplicabili nella fattispecie, in quanto in Sicilia., in forza della legislazione speciale (artt. 14 e ss. R.D.L.vo 15 maggio 1946, n. 455 - Statuto della Regione siciliana), andrebbero applicate la legge regionale siciliana n. 22 del 23 ottobre 1964 e la legge regionale siciliana n. 8 del 17 marzo 1975. Nel quadro della legislazione siciliana sarebbe possibile inserire nel contratto di appalto clausole che consentano l'applicazione automatica della revisione prezzi, e nel caso in esame le parti sarebbero state legate dal contratto di appalto, il cui art. 2 (trascritto in ricorso) faceva espresso richiamo (tra l'altro) al capitolato speciale. L'art. 20 di questo non avrebbe consentito alcun dubbio interpretativo ed avrebbe determinato tutti gli elementi per poter configurare la revisione dei prezzi come vero e proprio diritto soggettivo, tant'è che, a seguito dell'istanza avanzata dal NA, i competenti uffici comunali avrebbero subito predisposto l'apposito modello col quale riconoscevano e quantificavano la revisione. La Regione Sicilia avrebbe pieni poteri in materia di lavori pubblici e le disposizioni riguardanti la revisione dei prezzi sarebbero compatibili con il capitolato speciale di appalto che, nell'art. 20, relativo appunto alla revisione, avrebbe richiamato la normativa applicabile. Tali disposizioni, che qualificherebbero la situazione giuridica dell'appaltatore come diritto soggettivo, sarebbero state disattese datola Corte messinese, giunta all'erronea conclusione che l'art. 20 del capitolato sarebbe nullo perché patto in deroga alla legge statale.
Con il secondo mezzo di cassazione il ricorrente adduce insufficienza di motivazione ed errata valutazione del comportamento concludente. Con atto del 12 marzo 1990 il NA avrebbe chiesto al Comune di Galati, ai sensi dell'art. 20 del capitolato speciale, il compenso per la revisione dei prezzi contrattuali, pari a complessive lire 46.545.660 (compresa i.v.a.), e tale documento sarebbe stato acquisito agli atti dell'ente.
Con atto del 25 luglio 1990 il Comune, tramite l'ing. capo, avrebbe predisposto il certificato IR per il pagamento della revisione quantificata e riconosciuta nell'importo richiesto e l'atto sarebbe stato controfirmato dal direttore dei lavori e notificato all'impresa NA.
Con tale comportamento concludente il Comune avrebbe riconosciuto all'impresa il diritto al pagamento della revisione. Non sussisterebbe in atti un conflitto su tale diritto. Soltanto in presenza di un'ipotesi conflittuale riguardante l'an debeatur sarebbe ravvisabile la competenza dell'autorità amministrativa. Nella specie tutte le disposizioni normative, in relazione al comportamento complessivo delle parti, avrebbero consentito di ravvisare un diritto soggettivo e dunque la giurisdizione del giudice ordinario.
Richiamato un precedente di questa Corte circa il riconoscimento del diritto alla revisione desumibile dal versamento di acconti all'appaltatore (10 agosto 1999, n. 585), il ricorrente sostiene che, se la P.A. avesse manifestato in qualsiasi forma l'intenzione di non voler pagare la revisione, la situazione giuridica azionata sarebbe stata d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo. Ma di fronte al comportamento del Comune, che avrebbe accettato e contabilizzato (senza muovere rilievi) la fattura inviatagli dal NA per il pagamento della revisione, non potrebbero nutrirsi dubbi circa la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.
I due suddetti motivi - che, essendo tra loro connessi, devono formare oggetto di esame congiunto - non sono fondati e deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. Va premesso che, in ordine alle questioni di giurisdizione, le sezioni unite di questa Corte sono giudice anche del fatto, dovendo esse procedere all'apprezzamento diretto delle risultanze e degli atti di causa, con piena autonomia rispetto alle valutazioni del giudice a quo e in modo indipendente dalle deduzioni delle parti (ex multis, Cass., sez. un., 19 febbraio 1999, n. 79). È altresì opportuno che l'esame delle censure addotte dal ricorrente sia preceduto dall'esposizione dei principi di diritto, in tema di revisione dei prezzi, che la giurisprudenza ormai consolidata di questa Corte ha elaborato in relazione all'ordinamento statale. Tali principi muovono dalla distinzione delle due fasi attraverso le quali la revisione dei prezzi del pubblico appalto trova attuazione. La prima di queste fasi è caratterizzata dall'esercizio del potere discrezionale dell'amministrazione appaltante di riconoscere o meno la revisione, sulla base di valutazioni correlate a preminenti interessi pubblicistici, in presenza dei quali la posizione dell'appaltatore è d'interesse legittimo, come tale tutelabile davanti al giudice amministrativo.
La seconda, che consegue alla scelta operata in senso positivo dall'appaltante, trova invece l'appaltatore in posizione di diritto soggettivo, in quanto - esauritosi il potere autoritativo e venuto meno il connesso affievolimento del diritto del privato contraente - la concreta determinazione delle somme a questo spettanti a titolo di revisione coinvolge soltanto criteri e parametri liquidatori, sicché, quando la P.A. abbia deliberato di addivenire alla revisione, la domanda dell'appaltatore diretta ad ottenere la liquidazione dei relativi importi o una liquidazione maggiore rispetto a quella effettuata rientra nella cognizione del giudice ordinario.
La decisione di concedere la revisione può avvenire anche in maniera implicita, per effetto del pagamento di acconti riferibili all'intero compenso revisionale (per i suddetti principi v., tra le più recenti: Cass., s.u., 6 luglio 2001, n. 9220; 21 luglio 2000, n. 512;
27 giugno 2000, n. 8711; 15 luglio 1999, n. 400; 2 giugno 1997, n. 906; 6 maggio 1994, n. 4388).
I principi ora ricordati devono ritenersi applicabili anche alle revisioni dei prezzi di appalti disciplinati dalla legislazione regionale siciliana.
Vero è, infatti, che - ai sensi dell'art 14 del R.D.L.vo 15 maggio 1946, n. 455 (recante approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2
- la legislazione esclusiva in materia (tra le altre) di lavori pubblici, eccettuate le grandi opere pubbliche d'interesse prevalentemente nazionale, spetta all'Assemblea regionale. Ma ne' la legge regionale 23 ottobre 1964, n. 22 (recante nuova disciplina della revisione dei prezzi di appalto di opere pubbliche) ne' le leggi successivamente emanate (tra cui la legge regionale 10 agosto 1978, n. 35 e la legge regionale 29 aprile 1985, n. 21) contengono norme idonee a giustificare la tesi che, in tema di appalti pubblici regolati dalla legislazione della Regione siciliana, la revisione dei prezzi fosse senz'altro dovuta, attribuendo così all'appaltatore, fin dall'origine, un diritto soggettivo al riguardo. Codesta tesi non potrebbe basarsi sull'art. 1 della citata L.R. n. 22 del 1964 (alla stregua del quale la Regione, gli enti locali e gli altri enti pubblici istituiti dalla Regione provvedono ad effettuare la revisione dei prezzi), perché tale precetto, come emerge dal contesto in cui è collocato, è riferito alle modalità di determinazione e di calcolo della revisione medesima, non al momento preliminare del suo riconoscimento. Nè la tesi suddetta trova espressione in altre norme della legislazione regionale (che lo stesso ricorrente non indica), legislazione che, lungi dal rivelare una marcata divergenza dalla legislazione statale, a questa più volte si richiama.
Si deve quindi affermare che, anche in tema di appalti pubblici disciplinati dalla legislazione della Regione siciliana, il procedimento di revisione dei prezzi, nella fase del riconoscimento, è presidiato dal potere discrezionale dell'amministrazione appaltante e, in tale fase, vede l'appaltatore in posizione d'interesse legittimo. In tal senso, del resto, questa Corte si è già espressa (Cass., sez. un., 23 febbraio 1995, n. 2080; sez. un., 17 dicembre 1991, n. 133606). Peraltro il ricorrente, muovendo dal presupposto che nella Regione Sicilia non troverebbe applicazione la legge n. 37 del 1973 (la quale, nell'art. 2 comma secondo, afferma che "la facoltà di procedere alla revisione dei prezzi è ammessa, secondo le norme che la regolano, con esclusione di qualsiasi patto in contrario o in deroga" sostiene la possibilità, in base alla legislazione siciliana, d'inserire nei contratti di appalto clausole che consentano l'applicazione automatica della revisione dei prezzi, come sarebbe avvenuto nel caso in esame, e pone l'accento sull'art. 2 del contratto de quo e sull'art. 20 del capitolato speciale dal primo richiamato.
In effetti, nella legislazione regionale siciliana non si rinviene un espresso riferimento alla citata legge statale n. 37 del 1973. Tuttavia il collegio non ritiene necessario verificare se, pur in assenza di un richiamo espresso, quella legge debba trovare applicazione anche nella Regione Sicilia per ragioni di coerenza interna relative al sistema normativo regionale in materia di lavori pubblici. Rileva, infatti, che le clausole invocate dal NA (che questa Corte deve esaminare per quanto esposto in premessa circa l'indagine in ordine alla giurisdizione) non ne confortano l'assunto. L'art. 2 del contratto di appalto stipulato il 27 febbraio 1988 disponeva che l'appalto fosse disciplinato dalle norme comprese nelle leggi e regolamenti per l'esecuzione di opere pubbliche di competenza dello Stato e della Regione siciliana, nonché dalle condizioni specificate nel capitolato generale approvato con D.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, e nel capitolato speciale d'appalto. Come si vede, la clausola (al pari delle altre contenute nel contratto) non contemplava alcun riconoscimento, neanche in forma implicita, del diritto alla revisione, ma si risolveva in un rinvio alla normativa sugli appalti secondo la legge, i regolamenti e i capitolati. Ed anzi l'ampio richiamo (anche) alla normativa statale implicava il riferimento ai relativi principi, compresi quelli sopra enunciati. A sua volta il capitolato speciale di appalto, nell'art. 20, disponeva che la revisione dei prezzi fosse regolata dalla legge regionale 23 ottobre 1964, dal regolamento approvato con decreto del presidente della Regione n. 1 del 25 novembre 1965, dalla legge regionale 26 maggio 1973 n. 21 e dalla legge regionale 10 agosto 1978 n. 35, così operando un rinvio alla disciplina legale, senza però stabilire che le parti si obbligavano contrattualmente a far luogo alla detta revisione. E, se qualche dubbio potesse residuare circa il significato meramente ricognitivo della disciplina legale da attribuire al citato articolo 20, esso sarebbe dissolto dalla lettura dell'art. 7 del medesimo capitolato che, nello stabilire l'invariabilità dei prezzi, faceva salvi i casi previsti dalla legge sulla revisione, così ribadendo che questa restava affidata alla disciplina normativa, sicché, nella fase del riconoscimento, era demandata al potere discrezionale dell'amministrazione appaltante, a fronte del quale l'appaltatore era titolare di una posizione d'interesse legittimo.
Ne deriva che, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, nella specie deve escludersi l'esistenza di un riconoscimento pattizio della revisione, e ciò rende superflua l'indagine circa la validità del presunto patto.
Quanto, poi, all'assunto secondo cui il diritto al compenso revisionale sarebbe stato riconosciuto dall'ente territoriale tramite un comportamento concludente, deve osservarsi che tale comportamento andrebbe ravvisato nell'acquisizione agli atti comunali dell'istanza del NA in data 12 marzo 1990, diretta ad ottenere la revisione, nella predisposizione ad opera dell'ingegnere capo del certificato IR per il pagamento, controfirmato dal direttore dei lavori e notificato all'impresa, nell'inesistenza di un conflitto sul diritto alla revisione, nella contabilizzazione della fattura inviata dall'impresa.
Si deve però replicare che, come questa Corte ha già affermato (tra le più recenti: Cass., 15 settembre 2000, n. 12178; Cass., sez. un., 19 marzo 1999, n. 165), il riconoscimento di cui si tratta deve provenire dall'organo dell'ente pubblico abilitato a manifestarne la volontà, cioè dall'organo deliberativo dell'ente pubblico appaltante, sicché non hanno rilevanza atti e comportamenti riferibili ad organi meramente tecnici come l'ingegnere capo o il direttore dei lavori, oppure ad uffici addetti alla contabilità. Nè rileva che non si sia manifestato un conflitto sul diritto alla revisione, o che il Comune non abbia esternato la volontà di non pagarla, perché spettava all'interessato sollecitare tale esternazione (se del caso attraverso la procedura del silenzio- rigetto e la conseguente impugnativa.), azionando quindi nelle competenti sedi giurisdizionali la propria situazione giuridica d'interesse legittimo.
Vero è, poi, che il riconoscimento può essere anche implicito, ma esso è configurabile soltanto in presenza di un comportamento del committente che presupponga la volontà del suo organo deliberativo di accordare la revisione prezzi (così Cass., sez. un., n. 165/1999 cit., in motivazione). In questa prospettiva è stato ritenuto che il riconoscimento sia implicito in presenza del pagamento di acconti sul futuro compenso revisionale globalmente considerato, perché tale pagamento postula l'esercizio del potere in ordine all'an debeatur della revisione (Cass., sez. un., 7 novembre 1997, n. 10931). Ma nel caso di specie non risulta il pagamento di acconti sul compenso revisionale, sicché il principio suddetto non è invocabile.
Conclusivamente, alla stregua delle precedenti considerazioni i primi due motivi del ricorso vanno respinti e deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla domanda del NA, nella qualità, diretta ad ottenere la revisione dei prezzi. Ai sensi dell'art. 142 disp. att. c.p.c. gli atti vanno rimessi al Primo Presidente di questa Corte per l'assegnazione ad una sezione semplice ai fini della pronuncia sul terzo motivo e per la statuizione sulle spese del giudizio.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, rigetta i primi due motivi del ricorso, dichiara la giurisdizione sul punto del giudice amministrativo, dispone la trasmissione degli atti al Primo Presidente per l'assegnazione ad una sezione semplice in ordine all'esame del terzo motivo e per la statuizione sulle spese del giudizio. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione, il 13 dicembre 2001. Depositato in Cancelleria il 19 aprile 2002