Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. CHIEFFI Severo - Presidente - del 10/02/2009
Dott. VECCHIO Massimo - Consigliere - SENTENZA
Dott. DI TOMASSI Maria Stefania - Consigliere - N. 541
Dott. CAVALLO Aldo - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. BONITO CE M. S. - Consigliere - N. 29539/2008
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Pubblico ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale presso la Corte d'appello di Milano;

avverso l'ordinanza pronunziata il 6.3.2008, depositata il 10.3.2008, dal Tribunale di sorveglianza di Milano;

nei confronti di:
UT RA, nato il [...] a Militello in [...];
Visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

Udita la relazione fatta dal Consigliere Dr. M. Stefania Di Tomassi;

Lette le richieste del Sostituto Procuratore Generale Dott. Delehaye Enrico, che ha concluso chiedendo l'annullamento senza rinvio dell'ordinanza impugnata nonché del provvedimento 15.11.2007 del Magistrato di sorveglianza di Milano e la trasmissione degli atti alla competente Autorità amministrativa "per il di più a praticarsi".
FATTO

1. CE GU detenuto in espiazione pena presso la Casa di reclusione di Bollate era stato ammesso al lavoro all'esterno presso la cooperativa sociale Out & Sider di Milano con provvedimento 6.9.2007 della direzione del Carcere, approvato dal Magistrato di sorveglianza il 10.9.2007.
Il 15.11.2007 il Magistrato di sorveglianza revocava di sua iniziativa detto provvedimento (con decreto notificato al GU il 16.11.2007).
Seguivano una sollecitazione al riesame della revoca volta dal GU allo stesso Magistrato di sorveglianza, dichiarata da questo inammissibile sul presupposto che il suo provvedimento non fosse suscettibile d'impugnazione, e, tempestivamente, reclamo al Tribunale di sorveglianza nonché opposizione al decreto d'inammissibilità del Presidente di detto Tribunale.

1.1. Con l'ordinanza in epigrafe, presa a seguito di procedimento in camera di consiglio, il Tribunale di sorveglianza di Milano rilevava la irritualità della declaratoria presidenziale d'inammissibilità assunta senza l'acquisizione del parere del Pubblico ministero e, dichiaratane la nullità assoluta, accoglieva il reclamo del GU avverso il decreto del Magistrato di sorveglianza il 15.11.2007 disponendo la prosecuzione del lavoro all'esterno del GU.
A ragione, nel merito, osservava che non spettava al Magistrato di sorveglianza revocare il provvedimento d'ammissione, la competenza in materia essendo riservata dalla normativa penitenziaria (L. n. 354 del 1975, art. 21 e D.P.R. n. 230 del 2000, art. 48) alla Direzione
del carcere, con controllo di mera "approvazione" ad opera del magistrato.

2. Ha proposto ricorso il sostituto Procuratore generale presso la Corte d'appello di Milano con atto datato 4.6.2008, chiedendo l'annullamento della ordinanza del Tribunale di sorveglianza:
1) ai sensi dell'art. 606 c.p.p., comma 1, lett. a), per avere "il Tribunale di Sorveglianza di Milano emesso l'ordinanza (impugnata) nell'esercizio di poteri giurisdizionali non previsti dalla legge in tema di reclamo avverso la revoca del lavoro all'esterno, disposta dal Magistrato di Sorveglianza";
2) in subordine, ai sensi dell'art. 606 c.p.p., comma 1, lett. b) (recte, c), per violazione della legge processuale, avendo il Tribunale "applicato estensivamente al reclamo avverso la revoca del lavoro all'esterno, disposta dal Magistrato di Sorveglianza, la procedura giurisdizionale prevista specificamente dall'art. 14 ter Ord. Pen. per materie diverse";
3) in ulteriore subordine, ai sensi dell'art. 606 c.p.p., comma 1, lett. e), per difetto di motivazione, non avendo il Tribunale "motivato le ragioni di diritto in base alle quali - in contrasto con quanto deciso dalla Corte Costituzionale con sentenza 17 febbraio 1999 n. 26 - la questione dedotta dal GU CE dovesse essere decisa con la procedura giurisdizionale prevista dall'art. 14 ter Ord. pen.".
Premessa la vicenda sottostante e riassunte le cadenze procedimentali, assume:
- che è esatto che l'ammissione dei detenuti al lavoro all'esterno è regolata dalla L. n. 354 del 1975, art. 21 (legge sull'ordinamento penitenziario) e D.P.R. n. 230 del 2000, art. 48 (regolamento d'esecuzione) e che il "beneficio" può essere revocato solamente dall'organo cui spetta concederlo, e cioè dal Direttore dell'istituto di pena, al Magistrato di sorveglianza competendo solo l'approvazione di tali provvedimenti;

- che era vero che il Magistrato di sorveglianza aveva invece revocato d'ufficio, e senza alcun sollecitazione ad opera della Direzione del carcere, il beneficio;
e tanto aveva fatto sulla base di un rilievo disciplinare per episodio antecedente l'ammissione allo stesso (e non attinente il lavoro all'esterno);
- che doveva concordarsi con quanto dedotto in merito dal GU apparendo la revoca "radicalmente e geneticamente viziata" ed anzi "ai limiti dell'abnormità" "avendo il Magistrato di sorveglianza esercitato ... poteri spettanti all'Amministrazione". Il vizio andava tuttavia dedotto mediante ricorso per Cassazione, per abnormità dell'atto; non già mediante reclamo al Tribunale di sorveglianza, essendo questo rimedio non previsto. Il provvedimento in esame, avulso da ogni modello legale, appariva difatti non "suscettibile di sanatoria con i normali mezzi d'impugnazione" e la legge sull'ordinamento penitenziario, "prevedendo tassativamente i singoli casi in cui il Tribunale di sorveglianza ha giurisdizione sui provvedimenti emessi dal magistrato di sorveglianza" non consentirebbe integrazioni analogiche.
La giurisprudenza di legittimità era d'altronde univocamente orientata per la esclusione della impugnabilità dei provvedimenti di ammissione al lavoro esterno (cita Cass. sez. 1, 2.5.1989, Moscatelli e sez. 1, 19.5.1995, Nistri) e la stessa Corte costituzionale, pur affermando la necessità di tutela giurisdizionale per tutti i provvedimenti dell'amministrazione incidenti su diritti dei detenuti, aveva censurato la lacuna normativa ma aveva espressamente affermato che spettava solo al legislatore colmarla (C. cost. n. 26 del 1999). Sicché l'illegittima investitura mediante reclamo del Tribunale di sorveglianza rendeva illegittima l'ordinanza impugnata.

3. Ha tempestivamente prodotto memoria il GU a mezzo del suo difensore, avvocato Valerio Onida.
Premette che CE GU ha terminato di espiare la pena infettagli il 18.4.2008 ma conserva interesse a vedere riconosciuta la fondatezza e l'ammissibilità del reclamo a suo tempo presentato e l'infondatezza, di converso, del ricorso del Procuratore generale, attesa la rilevanza della questione di diritto sottesa e la necessità di una interpretazione costituzionalmente conforme delle norme evocate, ovvero - nel caso in cui detta interpretazione non si ritenesse praticabile - della proposizione di questione di legittimità costituzionale.
E osserva che, in relazione a provvedimento con il quale il Magistrato di sorveglianza revoca, in assoluta carenze di potere, l'ammissione del detenuto al lavoro all'esterno, non può ritenersi rimedio sufficiente il solo ricorso per Cassazione. Costituzione e Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (le cui norme, come interpretate dalla Corte di Strasburgo, devono essere considerate interposte ex art. 117 Cost.) impongono difatti che la tutela giurisdizionale dei diritti sia effettiva, idonea cioè a rimediare tempestivamente ed efficacemente alle violazioni. Nel caso in esame, l'atto cui era diretto il reclamo del GU non aveva nulla della giurisdizione, se non la sua provenienza da un organo soggettivamente giurisdizionale: era stato adottato d'ufficio, senza alcun contraddittorio con il detenuto (e con l'amministrazione), senza essere preceduto da alcun procedimento;
non aveva ne' la forma ne' la sostanza di una decisione giudiziaria. Ed era immediatamente esecutivo e immediatamente pregiudizievole per i diritti dell'interessato.
Sicché il ricorso per Cassazione, da un lato, agli effetti pratici, non poteva costituire rimedio effettivo perché il procedimento così innescato non poteva produrre alcuna immediata riparazione del diritto leso, potendo la pronunzia della Corte intervenire solo quando il pregiudizio era oramai irrimediabilmente prodotto (nel caso in esame mancavano soltanto cinque mesi al fine pena); dall'altro, in diritto, non poteva supplire da solo alla totale carenza di tutela giurisdizionale, mancando, a monte, un attività riconducibile all'esercizio della giurisdizione.
L'assunto secondo cui l'ordinanza impugnata sarebbe stata emessa nell'esercizio di poteri giurisdizionali non previsti dalla legge, era quindi in aperto contrasto con il principio che "non può mai mancare una tutela giurisdizionale efficace nei confronti di atti lesivi di posizioni giuridiche protette dei detenuti", somministrato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 26 del 1999, al quale l'autorità giudiziaria deve comunque - in assenza dell'intervento del legislatore - conformare l'interpretazione e l'applicazione delle leggi.
DIRITTO

1. Osserva il Collegio che il ricorso è inammissibile. È assunto del ricorrente che i provvedimenti in materia di ammissione e di revoca del lavoro all'esterno, di competenza dell'Autorità amministrativa, non sono suscettibili d'impugnazione e che quello annullato dall'ordinanza impugnata, abnorme perché adottato senza potere dal Magistrato di sorveglianza, era solo ricorribile per Cassazione. Il tutto sul presupposto che le norme dell'ordinamento penitenziario siano tassative quanto ad individuazione e a regolazione dei mezzi d'impugnazione e che eventuali lacune non siano colmabili in via interpretativa. La prospettazione non può essere condivisa.

1.1. Il diritto al lavoro costituisce diritto fondamentale e tale deve ritenersi anche per il detenuto, per il quale il lavoro costituisce altresì, ex L. n. 354 del 1975, art. 15, componente essenziale del trattamento rieducativo (tra le molte affermazioni in tal senso si vedano quelle di C. cost. n. 532 del 2002). E se è vero che il lavoro del detenuto, intramurario o esterno, presenta - e per i profili di accesso e per gli aspetti organizzativi e disciplinari - inevitabili peculiarità, che giustificano varianti o deroghe rispetto al rapporto di lavoro in generale, è tuttavia principio consolidato che ne' tale specificità, ne' la circostanza che il datore di lavoro possa coincidere con il soggetto che sovrintende alla esecuzione della pena o sia alle determinazioni di questo comunque sottoposto, "valgono ad affievolire il contenuto minimo di tutela che, secondo la Costituzione, deve assistere ogni rapporto di lavoro subordinato" (C. cost. n. 158 del 2001). Sicché, come "non v'è dubbio che il detenuto abbia diritto a far valere in giudizio le pretese nascenti dalla prestazione di attività lavorative", e cioè dal rapporto,. (C. cost. n. n. 341 del 2006, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della L. n. 354 del 1975, art. 69, comma 6, lettera a), perché dettava "regole processuali inidonee, se riferite alle controversie di lavoro, ad assicurare un nucleo minimo di contraddittorio e di difesa, quale spetta a tutti i cittadini nei procedimenti giurisdizionali"), così non può esservi dubbio che un controllo giurisdizionale effettivo e regole processuali idonee devono essere assicurati anche in relazione ai provvedimenti idonei ad incidere sul titolo, ovverosia sui provvedimenti che consentono o revocano l'ammissione al lavoro (come ricorda C. cost. n. 526 del 2000 "sarebbe ... vano rinvenire nel sistema legislativo il riconoscimento dei diritti del detenuto, se non sussistessero forme di tutela giurisdizionale degli stessi, o queste non risultassero efficaci per mancanza dei presupposti necessari all'esercizio del controllo giurisdizionale"). A ragione occorreva perciò fare applicazione nella situazione in esame - di reclamo avverso la revoca del provvedimento di ammissione al lavoro esterno adottato (effettivamente senza potere) dal Tribunale di sorveglianza, in assenza di rimedi espressamente previsti dall'ordinamento - dei principi fissati da C. cost. n. 26 del 1999, che, ribadita l'esigenza della garanzia della giurisdizione e l'esclusione di ogni potere libero da controlli a fronte dei diritti dei detenuti (sentenze nn. 349 e 410 del 1993, 227 del 1995, 351 del 1996), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della L. n. 354 del 1975, artt. 35 e 69, nella parte in cui non prevedono una tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della amministrazione penitenziaria lesivi di diritti di coloro che sono sottoposti a restrizione della libertà personale. Nè poteva considerarsi d'ostacolo - come pretende il ricorrente - la natura di sentenza "additiva di principio" di tale pronunzia: la circostanza cioè che essa non avesse indicato un procedimento di controllo giurisdizionale applicabile a rime obbligate.
È difatti principio consolidato che mediante siffatta tipologia di decisioni, la Corte costituzionale afferma la sussistenza di un'incostituzionalità ma, per la necessità di non oltrepassare i limiti che le sono imposti dal proprio ruolo, s'arresta nell'opera di integrazione dell'ordinamento, poiché di fronte a più addizioni possibili (costituzionalmente consentite), ritiene di non essere legittimata a scegliere. Chiama così il legislatore a colmare la lacuna o il difetto normativo. Ma la sentenza si rivolge anche, e immediatamente, ai giudici, sui quali ricade, nelle more o in assenza dell'intervento legislativo, il compito di dar seguito, nella concretezza dei rapporti giuridici, al principio enunciato nella decisione di illegittimità costituzionale. Esplicita, con riguardo a tale effetto, era già la sentenza n. 295 del 1991, secondo cui: "la dichiarazione di illegittimità costituzionale di una omissione legislativa - com'è quella ravvisata nell'ipotesi di mancata previsione, da parte della norma di legge regolatrice di un diritto costituzionalmente garantito, di un meccanismo idoneo ad assicurare l'effettività di questo - mentre lascia al legislatore, riconoscendone l'innegabile competenza, di introdurre e di disciplinare anche retroattivamente tale meccanismo in via di normazione astratta, somministra essa stessa un principio cui il giudice comune è abilitato a fare riferimento per porre frattanto rimedio all'omissione in via di individuazione della regola del caso concreto" (nello stesso senso vedi, tra molte, ordinanza n. 272 del 1993, sentenza n. 84 del 1996).

2. Soprattutto, però, è d'immediata evidenza l'assoluta carenza d'interesse del Procuratore generale all'annullamento del provvedimento del Tribunale di sorveglianza che ha posto nel nulla l'atto abnorme in vista di una decisione di contenuto difforme. Il ricorrente pone infatti esclusivamente un problema procedurale o di competenza. Nella sostanza condivide appieno la stigmatizzazione come "radicalmente e geneticamente viziata", ed anzi "ai limiti dell'abnormità", della revoca annullata dal provvedimento impugnato e non ne contesta in alcun modo la nullità. Sostiene che doveva essere però questa Corte, investita da ricorso diretto, a pronunziarsi.
Insomma, a tutto voler concedere al ricorrente, la Corte di Cassazione, annullata l'ordinanza impugnata, dovrebbe decidere direttamente nel merito dell'istanza, in applicazione del principio generale, desumibile dall'art. 620 c.p.p., comma 1, lett. i), e art.621 c.p.p., secondo il quale, nel caso in cui altro giudice abbia pronunciato in materia di sua competenza la Corte procede all'annullamento senza rinvio e ritiene il giudizio, valevole anche ove il provvedimento impugnato consista in un ordinanza (S.U. n. 6925 del 12/05/1995, Romanelli), per confermare poi (a distanza di mesi) il medesimo risultato del provvedimento impugnato. Ora, avuto riguardo alla natura di parte pubblica del pubblico ministero, e alla fondamentale funzione di vigilanza sull'osservanza delle leggi e sulla "pronta" e regolare amministrazione della giustizia a lui assegnata (sancita dall'art. 73 dell'ordinamento giudiziario), sussiste certamente per tale organo l'interesse ad impugnare ogni qual volta ravvisi la violazione o l'erronea applicazione di una norma giuridica, sempre che, tuttavia, tale interesse presenti - secondo le regole comuni - i caratteri della concretezza e dell'attualità (cfr., con specifico riferimento alle impugnazioni del Pubblico ministero S.U. n. 9616 del 24.3.1995, Boido;
S. U. n. 42 del 13.12.1995, Timpani;
S.U. n. 6203 del 23.6.1993, Amato;
nonché, più in generale e tra moltissime: S.U. n. 7 del 25.6.1997, Chiappetta;
S. U. n. 4419 del 25/01/2005 Gioia). Il Pubblico ministero può dunque impugnare per ottenere la corretta applicazione della legge (anche a favore dell'imputato) alla sola, ma ineliminabile, condizione che la sua impugnazione non tenda esclusivamente all'astratto riconoscimento o applicazione di un principio di diritto, bensì a un risultato decisorio diverso da quello raggiunto mediante l'errore di cui chiede la correzione. Condizione che nel caso in esame non ricorre.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso.
Così deciso in Roma, il 10 febbraio 2009.
Depositato in Cancelleria il 13 maggio 2009