composta dai signori magistrati: Camera di consiglio
Dott. Luigi D'Asaro Presidente del 17/02/1999
Dott. Bruno Oliva Consigliere SENTENZA
Dott. Ugo Scelfo Consigliere N.564
Dott. Antonio Stefano Agrò Consigliere REGISTRO GENERALE
Dott. Giorgio Colla Consigliere rel. N.34553/98
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul conflitto di competenza proposto dal giudice per l'udienza preliminare del Tribunale di Napoli, con provvedimento del 2 settembre 1998, nel proc. n. 2842198 R.G. G.I.P., a carico di De OR CE;
AR GI;
HI ES;
Di TO RC;
SI AB;
Lo DE LU;

udita la relazione fatta dal Consigliere dott. Giorgio Colla;

udito il Procuratore generale nella persona del sostituto dott. Vittorio Martusciello che ha concluso per la rimessione del ricorso alle sezioni unite e, in subordine, per l'affermazione della competenza del "Tribunale dei ministri" di Napoli;

uditi i difensori Avv. Prof. Gustavo Pansini per De OR e Avv. Polizzi di Sorrentino per Lo DE e HI. Fatto e diritto
Con ordinanza del 2 marzo 1998 il Tribunale di Napoli - Collegio per i procedimenti relativi ai reati previsti dall'art. 96 della Costituzione, istituito ai sensi della l. 16 gennaio 1989, n. 1 -
pronunciando quale giudice dell'udienza preliminare sulle eccezioni di incompetenza funzionale e di illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi terzo e quinto, e 3, comma primo, della l. 5 giugno 1989, n. 219, in riferimento agli artt. 8 e 9, comma quarto, della l. cost. n. 1/1989, sollevate dalla difesa - dichiarava la propria incompetenza funzionale a pronunciare sulla richiesta di rinvio a giudizio nel procedimento a carico dell'ex Ministro della Repubblica CE De OR e di altri cinque indagati per alcuni episodi di corruzione riferibili all'epoca dell'esercizio delle funzioni ministeriali del De OR. Rimetteva, conseguentemente, gli atti al pubblico ministero presso il Tribunale di Napoli per la prosecuzione del processo secondo le norme ordinarie, ex art. 416 c.p.p., chiedendo il rinvio a giudizio al competente giudice dell'udienza preliminare.
Osservava il Collegio che la preferibile interpretazione delle norme della legge costituzionale e della relativa normativa di attuazione sopra ricordate portavano ragionevolmente a concludere, anche alla luce dei principi della Costituzione desumibili dagli artt. 3, e 24 cost., che i suoi poteri si erano esauriti con la richiesta di autorizzazione a procedere.
Contro tale decisione sulla competenza insorgeva il giudice dell'udienza preliminare - ritualmente investito della richiesta di rinvio a giudizio - il quale, andando di diverso avviso e dichiarandosi a sua volta incompetente, rimetteva gli atti a questa Corte per la risoluzione dell'insorto conflitto di competenza. Secondo il Collegio per i procedimenti relativi ai reati ministeriali di Napoli, la competenza del G.u.p. doveva ricavarsi dal complesso della norme che disciplinano la materia, in base alle seguenti considerazioni.
1) L'art. 3, primo comma, della l. n. 219/1989 - il quale stabilisce che "quando gli atti siano stati rimessi, ai sensi del comma 4 dell'art. 9 della Legge costituzionale n. 1/1981, al collegio ivi indicato, il procedimento continua secondo le norme ordinarie vigenti al momento della rimessione" -, collegato logicamente al secondo comma - che afferma che "nei casi di cui al comma 1, il Collegio provvede senza ritardo a trasmettere gli atti al procuratore della Repubblica presso il Tribunale indicato nell'art. 11 della Legge Costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1" -, dimostrerebbe come il procedimento debba nuovamente essere disciplinato dalla normativa ordinaria vigente, giacché, al contrario, non avrebbero alcun significato i riferimenti testuali alle espressioni "procedimento" e "norme ordinarie" che si rinvengono nella disposizione, ne' avrebbe senso la trasmissione degli atti al procuratore della Repubblica competente secondo le disposizioni del codice processuale dopo la concessione dell'autorizzazione a procedere.
2) Importanza fondamentale avrebbero, poi, i lavori parlamentari nella parte in cui il Senatore IA, relatore al Senato della Repubblica sul disegno di legge, aveva precisato che la modifica apportata dalla Camera dei deputati al testo della norma dell'art. 9, comma 4, poi divenuto testo definitivo, poteva "essere accolta solo qualora si intendesse che il Collegio non compia ulteriore attività istruttoria dopo quella preliminare ma che esso si limita a "trasmettere gli atti al pubblico ministero" perché il procedimento continui, coerentemente "con i principi che ispirano la nuova normativa che ha inteso attribuire al giudice ordinario ... la competenza dei reati ministeriali e presideriziali", e aveva ulteriormente chiarito che la norma, pur lasciata inalterata, doveva essere letta diversamente da come prospettato dalla Camera:
l'espressione "perché continui il procedimento" andavà intesa nel senso "affinché il procedimento continui" (con significato intransitivo del verbo) e non già nel senso di "perché faccia continuare il procedimento" (dove il verbo "continuare" è transitivo ed il soggetto della proposizione rimane il collegio). 3) Tutto il sistema della legge costituzionale sopra citata e delle relative disposizioni attuative (e, in particolare, le norme dell'art. 6, comma secondo, della l.1/89 e dell'art. 1, comma secondo, della n. 219/89) dimostrerebbe che le funzioni del collegio speciale sono finalizzate esclusivamente alla valutazione della fondatezza della notitia criminis e si esauriscono con l'archiviazione o con la richiesta di autorizzazione a procedere:
solo in tale fase il collegio - in via del tutto eccezionale - si sostituirebbe al P.m., con poteri di impulso processuale. 4) L'esiguità del termine - molto più breve di quello ordinario - entro il quale il collegio deve compiere l'indagine ai fini valutativi della fondatezza della notitia criminis, confermerebbe che solo nella fase anteriore alle richieste all'organo deputato a concedere l'autorizzazione a procedere si giustifica la commistione di ruoli di P.m. e di G.i.p. in capo al collegio medesimo. 5) L'obbligo del collegio di disporre l'archiviazione in caso di diniego di autorizzazione come atto dovuto, e la mancanza, in tal caso, di ogni altro potere di indagine rappresenterebbero elementi che rafforzano la tesi sostenuta.
6) La contraria soluzione lascerebbe aperta la strada a gravi sospetti di legittimità costituzionale delle norme cardine che disciplinano il sistema: tali norme, infatti, in sostanziale violazione delle disposizioni costituzionali sopra citate e anche dell'art. 34 c.p.p. - che disciplina l'incompatibilità del giudice - attribuirebbero all'organo collegiale di cui si discute, già pronunciatosi con la motivata richiesta di autorizzazione a procedere alla Camera competente, il potere di decidere, con funzione di giudice, sulla richiesta di rinvio a giudizio. Nè tali conclusioni potrebbero superarsi con la considerazione che simile eventualità potrebbe essere evitata grazie alla presenza di giudici supplenti che devono essere nominati ex art. 7 della l. cost. n. 1/89 unitamente ai giudici effettivi a seguito di sorteggio, perché la nomina dei giudici supplenti non ha tale finalità, ma solo quella di consentire la sostituzione dei membri effettivi in casi di impedimento. La difesa del De OR ha depositato memoria.
il Collegio per i reati ministeriali del Tribunale di Napoli ripropone ancora una volta, senza introdurre particolari elementi di novità, un'interpretazione delle norme che definiscono il sistema delineato dalla legge costituzionale n. 111989 in netta antitesi con quella datane dalla Corte costituzionale con la fondamentale sentenza del 25 maggio 1990, n. 265, la quale - chiarendo il significato dell'art. 3 della l. n. 219/1989, attuativa della l. n. 1/1989, sia pure nei limiti della questione devolutale - ha messo in evidenza la funzione ambivalente (di cui si dirà appresso) del "tribunale dei ministri", implicitamente ritenendo tale funzione compatibile con il dettato della nuova legge costituzionale del 1989 (id est con la Costituzione). E l'interpretazione della norma da ultimo citata data dalla Corte costituzionale rileva in questa sede sotto vari profili e deve essere tenuta presente da questa Corte, non solo per l'autorevolezza dell'intervento, ma anche per la sua persuasività, apparendo l'unica percorribile.
La richiamata decisione, interpretativa di rigetto, proprio riferendosi all'iter parlamentare che ha condotto alla pubblicazione della legge 1/1989 cit., pone in chiara evidenza la modifica del testo operata dalla Camera dei deputati rispetto a quello del Senato. Alla formulazione originaria del testo licenziato da quest'ultimo ramo del Parlamento, secondo la quale "... l'Assemblea, ove conceda l'autorizzazione, rimette gli atti al Procuratore della Repubblica perché abbia corso il procedimento secondo le norme vigenti", la Camera sostituì quello attuale, secondo cui: "L'assemblea, ove conceda l'autorizzazione, rimette gli atti al Collegio di cui all'art. 7 perché continui il procedimento secondo le norme vigenti".
Orbene, la Consulta ha chiarito che il testo della norma, attraverso l'utilizzazione di una frase che, correttamente scritta in lingua italiana, pone il soggetto della proposizione ("il collegio") davanti al verbo ("continui"), e a questo fa seguire il predicato ("il procedimento"), conferisce, oggettivamente, al periodo il significato che (dopo l'autorizzazione a procedere) è il collegio a dover continuare il procedimento secondo le norme ordinarie;
ha conseguentemente escluso che l'espressione verbale "continui" possa essere stata usata in senso intransitivo (così attribuendo all'espressione un significato completamente difforme dalla opinione, pur autorevole, del relatore del disegno di legge al Senato, richiamata dal Collegio di Napoli).
I lavori parlamentari, d'altra parte, dimostrano (anche secondo accreditati commentatori della nuova normativa costituzionale) che la modifica apportata alla Camera dei deputati era chiaramente rivolta ad attribuire al collegio di cui all'art. 7 la competenza funzionale a condurre la fase istruttoria successiva al l'autorizzazione (nella discussione sull'emendamento modificativo, il deputato Carlo Casini, nella discussione generale, individuava nel collegio l'organo più idoneo per la prosecuzione delle indagini, e auspicava in tal senso una modifica del comma quarto dell'art. 9: v. Atti Camera, X legislatura, seduta 4 marzo 1988, 11564, 11565; mentre il sottosegretario D'Aquisto osservava, in Commissione Affari costituzionali del Senato, che la modifica del comma quarto dell'art. 9 rispondeva a "un'opinione condivisa dalla maggioranza della Camera dei deputati, secondo la quale lo svolgimento delle attività istruttrici da parte del Collegio rappresenta comunque un elemento garantista per i corretti rapporti tra i poteri dello Stato": v. Atti Senato, X legislatura, Boll. Giunte e Commissioni n. 155 del 16 giugno 1988, 7). Alla luce delle suesposte premesse la Corte costituzionale ha affermato che il secondo comma dell'art. 3 della l. 219/1989 deve essere interpretato nel senso che la trasmissione degli atti dal collegio al pubblico ministero avviene non perché questi provveda allo svolgimento di tutta l'attività conseguente alla concessa autorizzazione, ma perché partecipi all'attività spettante ai collegio esercitando i suoi poteri (e svolgendo le sue richieste). Così mostrando di ritenere che la legge ordinaria di attuazione riconosce al collegio di cui si discute i poteri di istruzione, anche decisori, secondo le norme ordinarie vigenti al momento della rimessione, anche dopo la fase di autorizzazione, a norma dell'art. 9, comma quarto, della legge costituzionale.
Non si vede, pertanto, come di fronte a tali conclusioni univoche, cui deve giungersi sia in base al senso fatto palese dal significato proprio delle parole sia dalle intenzioni del legislatore (art. 12 delle "preleggi"), confortate dalla pronuncia interpretativa del giudice delle leggi di cui si e detto, possa giungersi a diversa soluzione.
E infatti, tale linea interpretativa è stata costantemente seguita dalla giurisprudenza di questa Corte che si è oramai consolidata sul punto (v. Cass., sez. I, c.c. 10 ottobre 1997, Prandini, rv 209212;
Cass., sez. VI, c.c. 21 gennaio 1997, Misasi rv 207171, Cass., sez.VI, c.c. 19 febbraio 1997, Grafini, rv 208124; Cass., sez. VI, c.c.
14 ottobre 1996, Gambarotta, rv 206884; Cass., sez. I, c.c. 2 luglio 1996, Formica, rv 205696; Cass., sez. VI, c.c. 14 dicembre 1995, Lattanzio, rv 203855, Cass., sez. I, c.c. 4 marzo 1994, Prandini, rv 197439; senza che - a quel che consta - esista una sola pronuncia in senso contrario) e ha sempre ritenuto che la l. n. 1/1989 abbia istituito, per i reati ministeriali, un organo specializzato della giurisdizione ordinaria con competenza a svolgere attività di indagine, e con il potere decisionale riguardo all'archiviazione, pure in contrasto con il pubblico ministero, in funzione di garanzia e di terzietà, rafforzata dalla struttura collegiale dell'organo;
attività del tutto analoghe a quelle del giudice istruttore previsto dal codice penale del 1930.
La medesima giurisprudenza, meglio definendo la portata della citata sentenza della Corte costituzionale, ha anche precisato che la specificità o, se si vuole, l'atipicità del collegio di cui all'art. 7 della l. 1/1989 consiste nella sua "dualità" o "duplicità", in quanto il sistema normativo introdotto con le leggi sopra richiamate ne fa un organo di indagine, ma anche un organo cui sono attribuiti poteri decisori sui rinvio a giudizio, all'esito dell'udienza preliminare, secondo il codice vigente, e ha, altresì, osservato come tale profilo ambivalente dell'organo abbia il suo fondamento nella stessa legge costituzionale la quale prevede, a un tempo, l'attività di indagine (art. 8, comma primo) e le attività tipiche della funzione decisoria, riservate dal codice vigente al giudice per le indagini preliminari, dovendo l'organo stesso, non solo compiere funzioni di pubblico ministero e di giudice per le indagini preliminari nella stessa fase delle indagini (si veda, a esempio, il dualismo indagini-archiviazione), ma anche continuare il procedimento secondo le norme vigenti (art. 9, comma quarto). Tutte le residue considerazioni del "Tribunale dei ministri" di Napoli, riportate nei punti da 1) a 5) di cui sopra non sono idonee a scalfire le conclusioni raggiunte. Le espressioni di cui all'art. 3 della l. 219/1989 "procedimento" e "secondo le norme ordinarie" si conciliano perfettamente con l'interpretazione della normativa in argomento sopra riportata, dovendosi, cioè, riconoscere che dopo la fase che culmina con l'autorizzazione, al collegio compete la funzione di giudice per le indagini preliminari, e quindi la decisione sul rinvio a giudizio, fermo restando che in tale fase deve avvalersi della attività del procuratore della Repubblica, perché questi vi svolga un ruolo di partecipazione e di impulso quale titolare dell'azione penale, secondo, appunto, le "norme ordinarie";
laddove l'ordinarietà non è riferita certamente all'organo che tale fase deve condurre, che è il "tribunale dei ministri" (designato dall'art. 9, comma quarto, l. n. 1/1989 quale organo che deve "continuare" il procedimento), ma ai procedimento, ed è contrapposta alla "specialità" delle disposizioni che regolano la fase che l'art.8 della l. 1/1989 definisce delle "indagini preliminari",
eccezionalmente condotta non dal pubblico ministero, bensì dall'organo dalla stessa legge istituito in funzione di garanzia e di terzietà.
Del tutto priva di qualsiasi consistenza ai fini del problema di cui si discute è la circostanza - sottolineata dal Collegio per i reati ministeriali di Napoli per dimostrare la validità della sua tesi - che il "tribunale dei ministri" debba necessariamente pronunciare l'archiviazione se la Camera competente rifiuti l'autorizzazione:
trattasi di disposizione di valenza del tutto neutra ai fini che interessano, la cui ratio è quella di individuare un decisivo punto dì equilibrio politico-istituzionale nel senso che, in caso di disaccordo tra Parlamento e autorità giudiziaria sul materiale d'indagine raccolto, deve prevalere l'orientamento di quest'ultimo. Ugualmente deve dirsi per ciò che attiene al termine entro il quale deve svolgersi la fase dell'indagine: circostanza del tutto priva di significato ai fini della dimostrazione della tesi del Collegio napoletano.
Alla luce delle suesposte considerazioni non ritiene questa Corte di dover rimettere la decisione del conflitto di competenza alle sezioni unite, non risultando contrasti giurisprudenziali tra le decisioni sopra riportate nei punti rilevanti ai fini della soluzione del conflitto (cioè, se sia il giudice previsto dall'art. 7, comma 1, l.1/1989 a doversi pronunciare sul rinvio a giudizio, a nulla rilevando che Cass., sez. I, Prandini, cit., abbia dato una peculiare interpretazione della normativa richiamata sulle forme con cui il "tribunale dei ministri" dovrebbe disporre il rinvio a giudizio, cioè secondo le norme del codice del 1930, anche nella vigenza del nuovo codice).
I dubbi di legittimità costituzionale della interpretazione di cui sopra, affacciati dal Collegio napoletano, non hanno ragione di sussistere.
È sicuramente condivisibile la deduzione del Collegio secondo la quale i profili di incompatibilità che possono prospettarsi per i giudici chiamati a pronunciarsi sul rinvio a giudizio in sede di udienza preliminare (essendosi gli stessi già pronunciati con la richiesta di autorizzazione) non possono essere risolti affermando che i giudici supplenti previsti dall'art. 7, comma primo, della l. n. 1/1989 potrebbero essere chiamati a comporre il collegio che deve pronunciarsi sul rinvio a giudizio in sede di udienza preliminare. Sarebbe questo un modus procedendi sicuramente non consentito perché, quei giudici supplenti sono esclusivamente chiamati dalla legge a sostituire i titolari in caso di impedimento. I motivi per cui non si pongono i paventati problemi di incompatibilità, vanno ricercati nel fatto che tale istituto, nel caso del "tribunale dei ministri", è diversamente regolato, rispetto alla disciplina ordinaria, dall'art. 11 della più volte citata l. n.1/1989, norma di rango costituzionale che si sostituisce a ogni altra e che prevede l'incompatibilità solamente per i giudici chiamati a pronunciarsi nella fase del dibattimento, al quale non possono partecipare "i magistrati che hanno fatto parte del collegio di cui all'art. 7 nel tempo in cui questo ha svolto indagini sui fatti oggetto dello stesso procedimento". Di tal che un problema di incompatibilità nel senso sollevato dai giudici di Napoli non è neppure proponibile. D'altra parte, non sembra che tale conclusione possa destare perplessità, perché è del tutto in linea con i principi affermati in materia dalla Corte costituzionale che, pronunciandosi sulle svariate ipotesi di incompatibilità che negli ultimi anni le sono state rimesse, ha chiaramente e ripetutamente affermato che non può configurarsi nessun problema di incompatibilità per il giudice delle indagini in relazione ad atti compiuti in precedenza, in quanto egli, nell'udienza preliminare, è chiamato non già a svolgere una valutazione sul merito dell'accusa, bensì a controllare la legittimità della domanda di giudizio formulata dal pubblico ministero, dandole ingresso ovvero paralizzandola, con una delibazione di carattere processuale (sentenze nn. 311, 206 e 94 del 1997; ordinanze nn. 91 del 1998, 367 e 97 del 1997, 410, 333, 279, 232 e 24 del 1996). Si deve, infine, dichiarare manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma secondo, della l. n.219/1989, in relazione agli artt. 3, 24 e 112 cost., sollevata dalla difesa del De OR.
Da quanto sopra si è detto risulta evidente che la legge speciale di attuazione, in modo conforme alla legge costituzionale, correttamente interpretata alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 265/1990 cit., ha riconosciuto al collegio di cui si discute la duplice funzione di organo delle indagini e di organo decisionale in ordine al rinvio a giudizio.
Tale dualismo non viola la disposizione dell'art. 3 cost., giustificandosi la diversità di disciplina rispetto al processo ordinario con la speciale posizione che rivestono i soggetti nei confronti dei quali si svolge il giudizio per reati ministeriali. Nè si ravvisano lesioni del diritto di difesa che ben può esplicarsi in tutti i passaggi e in tutte le fasi previsti dalla legge, sino all'udienza preliminare.
Può aggiungersi che il fatto che il legislatore del 1988, nel disciplinare la fase delle indagini preliminari del codice di procedura penale attuale, abbia selezionato fra le varie opzioni possibili quella del binomio pubblico ministero-giudice per le indagini preliminari, non assume un'importanza decisiva: tale scelta, invero, non era affatto obbligata da un punto di vista della legittimità costituzionale, giacché alla luce della Costituzione anche altre soluzioni sarebbero state possibili, compresa quella dell'organo monocratico dotato, a un tempo, di poteri di indagine e di poteri decisori sul rinvio a giudizio. E ciò è tanto vero che nella vigenza dell'abrogato codice processuale la Corte costituzionale, mentre fece sentire i suoi moniti al legislatore con riferimento alla esigenza di modificare l'assetto processuale con riguardo alla figura del pretore per i suoi poteri inquirenti e di decisione sul merito della notitia criminis, non lanciò mai analoghi inviti nei confronti della figura del giudice istruttore, organo che sommava in sè le funzioni di indagine e di decisione sul rinvio a giudizio, in una configurazione che ha resistito per più di un quarantennio dall'entrata in vigore della Carta costituzionale senza destare sospetti di non conformità alla medesima, sino alla nuova scelta processuale del 1988.
Neppure, può dirsi, infine, che la legge n. 219/1989 abbia privato il pubblico ministero dell'esercizio dell'azione penale, rimanendo investito detto organo del potere di richiedere il rinvio a giudizio, dopo la fase dell'autorizzazione della Camera competente, nel che si sostanzia, appunto, l'esercizio dell'azione penale. Si deve, quindi, dichiarare la manifesta infondatezza della sollevata questione di legittimità costituzionale e affermare la competenza del collegio per i reati ministeriali di Napoli a decidere sulla richiesta di rinvio a giudizio.

P.Q.M.

Dichiara la manifesta infondatezza della proposta questione di legittimità costituzionale. Risolvendo il conflitto sollevato, dichiara la competenza del collegio per i reati ministeriali al quale ordina trasmettersi gli atti per l'ulteriore corso. Così deciso in Roma, il 17 febbraio 1999.
Depositato in Cancelleria il 9 aprile 1999