Composta dagli Ill.mi Signori
Dott. Aldo VESSIA - Presidente -
Dott. Umberto PAPADIA - Consigliere -
Dott. Mariano BATTISTI - Consigliere -
Dott. Pietro Antonio SIRENA - Consigliere -
Dott. Giovanni SILVESTRI - Consigliere -
Dott. Pierluigi ONORATO - (est.)Consigliere -
Dott. Giuliana FERRUA - Consigliere -
Dott. Nicola MILO - - Consigliere -
Dott. Giovanni CANZIO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da 1) DE IS EN, nato a [...] il [...], 2) IA LO, nato a [...] il [...], avverso la sentenza resa l'8.2.200 dalla Corte d'appello di Salerno. Vista la sentenza denunciata e il ricorso, Udita la relazione svolta in udienza dal consigliere Pierluigi ONORATO, Udito il pubblico ministero in persona dell'Avvocato Generale Umberto TOSCANI, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso di De NI e l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata nei confronti del CO perché il reato è estinto per morte dell'imputato, Udito il difensore della parte civile, avv. Udito il difensore dell'imputato, avv. Osserva:
Svolgimento del processo

1 - EN De NI, amministratore della società ND, esercente la coltivazione di una cava nel territorio comunale di Nocera Inferiore, e LO CO, gestore e direttore responsabile della predetta coltivazione, venivano tratti a giudizio davanti al pretore di Salerno per rispondere del reato di cui all'art. 20 lett. c) legge 28.2.1985 n. 47, per aver coltivato abusivamente la cava medesima, senza la prescritta concessione, in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e ambientale (in Nocera Inferiore il 25.10.1991).
Nel corso dell'istruttoria dibattimentale, il pubblico ministero contestava agli imputati in via suppletiva anche il reato di cui all'art. 1 sexies legge 8.8.1985 n. 431, per aver coltivato la cava senza l'autorizzazione dell'autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico di cui all'art. 7 della legge 29.6.1939 n.1497 (protezione delle bellezze naturali).
Il pretore, nel corso della complessa istruttoria, accertava che la società ND a) aveva iniziato l'attività estrattiva sin dal 1977, dopo aver presentato regolare denuncia all'autorità regionale competente;
b) dopo l'entrata in vigore della legge regionale 13.12.1985 n. 54, aveva presentato domanda di proseguimento ai sensi dell'art. 36 della stessa legge, in data 30.6.1986 (e quindi nel termine prescritto di sei mesi dall'entrata in vigore della stessa legge), limitatamente alla particella 49 dell'area interessata, in ordine alla quale si formava "il tacito assenso della Regione e del Comune".
Accertava inoltre che c) successivamente erano insorte alcune problematiche di ordine ambientale e urbanistico, in seguito alle quali l'autorità regionale prima aveva comunicato che la cava non era più autorizzabile a causa del vincolo ambientale gravante sulla zona, poi, con ordinanza del 5.2.1996, aveva disposto la sospensione dei lavori, il sequestro amministrativo della cava e una sanzione amministrativa a carico della società ND;
d) il TAR, ritualmente investito dalla società, aveva sospeso la suddetta ordinanza regionale, relativamente alla particella 52 (per la quale peraltro non risultava mai autorizzata alcuna attività estrattiva), imponendo all'autorità regionale di adottare espresso e motivato provvedimento.
In conclusione, il primo giudice accertava che gli imputati, dopo l'entrata in vigore della legge n. 54/1985 della regione Campania, avevano esercitato l'attività cavatoria in assenza di qualsiasi provvedimento autorizzatorio ai sensi del citato art. 36 della legge regionale, sia con riferimento alla particella 49, sia con riferimento alla particella 52 (per la quale - come detto - non era mai stata presentata istanza di prosecuzione). Era pure pacificamente risultato che lo strumento urbanistico vigente aveva qualificato la zona prima come agricola e poi come boschiva, e che sulla stessa gravava il vincolo paesaggistico e ambientale. Sulla base di queste risultanze istruttorie, il pretore, pur accogliendo la giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione, secondo cui la coltivazione delle cave non è assoggettabile al regime della concessione sindacale, osservava tuttavia che gli imputati avevano esercitato l'attività estrattiva in contrasto con lo strumento urbanistico, con ciò incorrendo nella sanzione prevista dalla lettera a) dell'art. 20 legge 47/1985, e in violazione del vincolo paesaggistico, con ciò incorrendo nel reato di cui all'art.1 sexies legge 431/1985. Per tali motivi, riqualificando nel senso anzidetto il contestato reato di cui alla lettera c) dell'art. 20 legge 47/1985, ritenuto il concorso formale dei reati, condannava gli imputati a quarantacinque giorni di arresto e lire 25.000.000 di ammenda, col beneficio della sospensione della pena e con l'ordine di ripristino dello stato dei luoghi.

2 - La sentenza veniva impugnata dal difensore degli imputati, ma veniva confermata dalla Corte d'appello di Salerno, con sentenza dell'8.2.2000, che si limitava a ritenere i fatti commessi sino al 25.5.1999 (data della sentenza di primo grado), e a correggere alcuni errori materiali ai sensi dell'art. 130 c.p.p.. In sintesi, la Corte territoriale riteneva la sussistenza dei reati contestati perché la cava era stata coltivata in assenza del provvedimento autorizzatorio richiesto dalla norma transitoria dell'art. 36 L.R. Campania 54/1985, in una zona avente una destinazione diversa da quella estrattiva e sottoposta a vincolo paesaggistico come zona boschiva.
Riguardo alla norma transitoria della legge regionale, la Corte territoriale osservava che essa legittimava la prosecuzione delle coltivazioni già in atto, purché fosse presentata tempestivamente domanda di prosecuzione, ma solo con riferimento agli aspetti (di polizia delle cave) spettanti all'esclusiva competenza regionale, mentre per i profili urbanistici e paesaggistici non prevedeva alcuna disciplina transitoria, che peraltro era riservata alla legge dello Stato.
Quanto al vincolo ambientale, la zona era coperta da bosco ceduo sin dal 1988 ed era stata espressamente qualificata come boschiva da una variante del P.R.G. approvata nel 1997.

3 - Avverso la decisione hanno proposto ricorso, con unico atto, entrambi gli imputati, deducendo tre motivi. In particolare lamentano:
a) manifesta illogicità di motivazione in ordine alla contravvenzione di cui all'art. 20 lett. a) legge 47/1985, perché l'attività estrattiva esercitata sin dal 1977 in zona classificata agricola non poteva ritenersi in contrasto con le previsioni urbanistiche, posto che nessuno strumento prevede specificamente aree destinate all'attività estrattiva;

b) manifesta illogicità di motivazione in relazione al reato di cui all'art. 1 sexies legge 431/1985, giacché il P.R.G. comunale classificava l'area della cava come zona agricola e solo a partire dalla variante del 1997 come "bosco";
c) manifesta illogicità della motivazione e mancata assunzione di una prova decisiva, relativamente alla prosecuzione della permanenza sino al 25.5.1999, invece che sino al febbraio 1996, data in cui era intervenuto il sequestro amministrativo. Sul punto gli imputati avevano chiesto la rinnovazione parziale del dibattimento in appello, per poter provare che dopo quest'ultima data era proseguita solo un'attività di frantumazione di pietre provenienti da altre cave;
ma la Corte aveva respinto la richiesta sulla base della deposizione di un teste, interpretata - secondo i ricorrenti - in maniera illogica e contraddittoria.

4 - Il ricorso è stato assegnato alla terza sezione penale di questa Corte, che, dopo la trattazione all'udienza pubblica del 22.5.2001, ha pronunciato ordinanza di rimessione alle sezioni unite. Esaminando la prima doglianza dei ricorrenti in ordine al reato di cui all'art. 20 lett. a) legge 47/1985, l'ordinanza rileva in linea di fatto che gli imputati avevano ottemperato alle disposizioni transitorie previste dall'art. 36 L.R. Campania e successive modifiche;
e osserva in linea di diritto che esiste un contrasto interpretativo nell'ambito della sezione circa la portata normativa delle suddette disposizioni transitorie in relazione ai profili urbanistici e ambientali.
Secondo un primo indirizzo, la tempestiva presentazione della domanda di prosecuzione costituisce la sola condizione imposta per la legittima coltivazione di una cava in corso al momento dell'entrata in vigore della legge regionale campana n. 54/1985. La prosecuzione dell'attività estrattiva potrà essere vietata dall'autorità regionale solo se risulti in contrasto con i vincoli urbanistici, paesaggistici, idrogeologici o archeologici vigenti nella zona. Infatti, secondo la ratio evidente di questa disciplina transitoria, la tutela degli interessi urbanistici e ambientali esige che non sia autorizzata l'apertura di nuove cave in contrasto con quegli interessi;
mentre quando la cava è già legittimamente in atto nelle zona vincolate ed ha quindi già compromesso gli interessi ambientali o urbanistici, spetta all'autorità competente valutare discrezionalmente se la prosecuzione dell'attività estrattiva aggravi o no in modo intollerabile il vulnus alla tutela del territorio (così Cass. Sez. III, n. 10877 del 26.10.1994, ud. 15.7.1994, Falzarono, rv. 199929; Cass. Sez. III, n. 1129 del 9.6.1998, c.c. 27.3.1998, Izzo, rv. 211098; cui adde Cass. Sez. III, n. 136 del 10.1.2001, ud. 10.11.2000, Cupo, rv. 218534, la quale, alla luce della legge regionale della Campania 13.4.1995 n. 17, che ha precisato e integrato quella precedente n. 54/1985, ha osservato che non è l'esistenza del vincolo in sé a determinare l'inibitoria alla prosecuzione della coltivazione della cava, bensì la mancata osservanza, da parte dell'interessato, degli adempimenti previsti a suo carico o il rigetto della domanda di prosecuzione da parte della regione).
Secondo il contrapposto indirizzo, invece, il regime transitorio di cui al citato art. 36 consente di continuare a coltivare la cava sulla base della mera istanza di prosecuzione solo nelle zone a ciò espressamente destinate dallo strumento urbanistico;
mentre nelle zone a diversa vocazione urbanistica e in quelle soggette a vincolo paesaggistico ex legge 1497/1939 o legge 431/1985, anche per la prosecuzione dell'attività estrattiva è richiesta l'autorizzazione ambientale (Cass. Sez. III n. 5583 del 17.5.1995, c.c. 6.4.1995, Foglia, rv. 203482; Cass. Sez. III n. 494 del 17.1.1996, ud. 5.12.1995, Rainone, rv. 204061).
Motivi della decisione

5 - La questione che l'ordinanza di rimessione del ricorso pone a queste sezioni unite è in sostanza la seguente: se, dopo l'entrata in vigore della legge regionale Campania 13.12.1985 n. 54, la coltivazione di una cava già esistente al momento dell'entrata in vigore della legge stessa (8.1.1986) può essere legittimamente continuata, anche se la cava ricade in zona a ciò non espressamente destinata dallo strumento urbanistico, alla sola condizione che sia presentata nel termine di sei mesi (prescritto dall'art. 36 della legge) domanda di prosecuzione, con gli adempimenti connessi;
ovvero se, in tal caso, l'esercizio della attività estrattiva dopo la domanda di prosecuzione, ma prima dell'autorizzazione prevista dal menzionato art. 36, comma 7, si ponga in contrasto con lo strumento urbanistico e configuri pertanto la contravvenzione di cui all'art.20 lett. a) della legge n. 47/1985.
Peraltro, il contrasto giurisprudenziale evocato nella stessa ordinanza di rimessione riguarda propriamente la questione del regime transitorio applicabile sulla base dell'art. 36 alla prosecuzione della attività estrattiva nelle cave situate in zone soggette a vincoli paesaggistici e ambientali: che è questione diversa da quella riguardante il regime transitorio delle cave già in esercizio situate in zone a ciò non espressamente destinate dallo strumento urbanistico.
Dovranno perciò essere esaminate entrambe le suddette questioni, posto che il ricorso investe tutti e due i profili, e considerato che la formulazione dell'ordinanza di rimessione non può limitare l'ambito dei poteri cognitivi delle sezioni unite in ordine al thema decidendum sollevato nel ricorso stesso.

6 - Poiché la prima delle suddette questioni rimanda al concetto di zonizzazione urbanistica, e poiché il primo dei motivi di ricorso adombra la compatibilità tra zona agricola e coltivazione di cava e presuppone inoltre l'impossibilità che gli strumenti urbanistici prevedano aree destinate a cave, è opportuno premettere per chiarezza alcune precisazioni in materia.
La "zona agricola", al di là della tipica zonizzazione urbanistica prevista dal D.M. n. 1444 del 2.4.1968, che non è certamente esaustiva, è stata definita in virtù della previsione che ne hanno fatto le legislazioni regionali, con una funzione di conservazione naturalistica, e quindi in primo luogo di tutela ambientale e paesaggistica ma anche di contenimento dell'espansione urbana. D'altra parte, la giurisprudenza amministrativa riconosce ormai agli strumenti urbanistici (piano regolatore generale e piano di fabbricazione) il potere di definire "zone a cave", dettando disposizioni in merito all'attività di coltivazione delle cave. Se è vero infatti che questa non è attività propriamente urbanistica (riservata alla competenza del sindaco), in quanto lo sfruttamento del sottosuolo per fini estrattivi è di competenza delle regioni (ex artt. 50 e 62 D.P.R. 616/1977), è anche vero però che la coltivazione delle cave può interessare gli strumenti urbanistici sotto il profilo della tutela del paesaggio.
Va anche detto che l'attività di cava non è ritenuta sempre incompatibile con la zonizzazione agricola, purché in genere vi sia obbligo di ripristino o di ricomposizione ambientale. E tuttavia questa astratta compatibilità non ha rilevanza in tema di applicazione dell'art. 36 della legge regionale Campania n. 54/1985, giacché ai fini dei vincoli urbanistici questa norma prende in considerazione solo le zone non espressamente destinate alla coltivazione di cave, e non già le zone con destinazione compatibile.

7 - Giova a questo punto rileggere per extenso le disposizioni transitorie del menzionato art. 36, che così recita:
"La coltivazione delle cave in atto alla data dell'entrata in vigore della presente legge, per le quali, a norma dell'articolo 28 del D.P.R. 9 aprile 1959, n. 128, è stata presentata denuncia al Comune
e alla Regione Campania, potrà essere proseguita, purché, entro sei mesi dalla stessa data, l'esercente abbia presentato domanda di proseguimento, con la procedura e documentazione prevista dal precedente articolo 8 della presente legge ed adempia agli obblighi previsti dagli articoli 6 e 18 della presente legge.
In caso di mancata presentazione della domanda, alla scadenza del termine predetto, l'attività di coltivazione si considera cessata e l'eventuale continuazione dei lavori è sottoposta alle sanzioni di cui al precedente articolo 28.
L'autorizzazione di cui al primo comma non può essere denegata se non quando l'attività estrattiva risulti in contrasto con i vincoli urbanistici, paesaggistici, idrogeologici ed archeologici derivanti da altre leggi nazionali o regionali.
Qualora la cava sia ubicata in zona a ciò non espressamente destinata dallo strumento urbanistico vigente, l'autorizzazione ai sensi del primo comma del precedente articolo 11, costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico stesso purché non contrasti con la utilizzazione prevista dallo stesso strumento urbanistico per la zona circostante." Come si vede, le disposizioni transitorie riguardano le coltivazioni delle cave in atto alla data dell'entrata in vigore della legge regionale (cioè alla data dell'8.1.1986), e non quelle che siano in atto alla data di apposizione di vincoli paesaggistici, idrogeologici o archeologici. Sembra chiaro l'intento del legislatore regionale campano nel momento in cui, a seguito del D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 che ha trasferito alle regioni le funzioni amministrative in materia di cave e torbiere, si accinge a legiferare per la prima volta sulla stessa materia a norma dell'art. 117 Cost.. Prima dell'intervento della legislazione regionale, lo Stato lasciava le cave alla libera disponibilità del proprietario, salvo il potere del ministro competente (prima quello per l'economia nazionale, poi quello dell'industria) di dare in concessione a terzi le cave non adeguatamente sfruttate dal proprietario (art. 45 R.D. 29.7.1927 n. 1443). In questo quadro l'esercente attività cavatoria doveva semplicemente denunciare l'inizio dei lavori al Distretto minerario nonché al Comune territorialmente competenti (ex art. 28 del D.P.R. 9 aprile 1959 n. 128, poi sostituito senza innovazioni sostanziali dall'art. 20 D.Lgs. 25.11.1996 n. 624). Con l'avvento della legislazione regionale, invece, il regime della denuncia è stato generalmente sostituito da un regime autorizzatorio, il quale permette una più adeguata valutazione preventiva degli interessi paesaggistici, idrogeologici e urbanistici che - accanto a quelli economici - sono coinvolti nell'attività estrattiva. La necessità della previa autorizzazione dell'autorità regionale ha superato più volte il vaglio di conformità costituzionale (Corte Cost. sentenze n. 9/19 73 e n. 7/1982, ordinanza n. 469/1987). Orbene, la legge regionale campana, mentre sostituisce il regime della denuncia col più grave regime autorizzatorio, si preoccupa di disciplinare la coltivazione delle cave già legittimamente in esercizio secondo il regime precedente, prevedendo che esse possano continuare la loro attività, purché entro sei mesi presentino domanda di proseguimento all'autorità regionale competente, in modo che questa sia messa in grado di esercitare concretamente il doveroso bilanciamento tra l'interesse economico e gli interessi urbanistici, paesaggistici, idrogeologici e archeologici coinvolti nella coltivazione della cava.
Secondo l'esegesi letterale e logica del primo comma dell'art. 36 non sembra dubbio che unico titolo di legittimazione alla prosecuzione è la presentazione tempestiva della relativa domanda:
tanto che solo nel caso in cui la domanda non sia presentata nel termine prescritto la coltivazione deve cessare e, se prosegue, è soggetta a una sanzione amministrativa pecuniaria, nonché - qualora vi sia alterazione dell'ambiente - all'obbligo di ripristino o di ricomposizione ambientale (secondo comma dell'art. 36, che richiama l'art. 28). Durante il periodo utile per proporre la domanda e sino a che la domanda non è respinta, dunque, la coltivazione della cava continua a essere legittima.
L'autorità regionale può negare l'autorizzazione a proseguire solo se la coltivazione della cava risulti in contrasto con i vincoli urbanistici, paesaggistici, idrogeologici o archeologici (terzo comma art. 36); mentre quando l'autorizzazione è concessa per una cava ubicata in zona a ciò non espressamente destinata dallo strumento urbanistico, l'autorizzazione costituisce per se stessa adozione della variante allo strumento urbanistico medesimo (quarto comma).
Non sembra logico riservare questa disciplina transitoria solo alle cave ubicate in zone ad esse espressamente destinate dallo strumento urbanistico vigente, per due ordini di ragioni. Anzitutto per la formulazione generale e onnicomprensiva dei primi due commi, la quale non fa distinzione fra cave ubicate in diverse zone urbanistiche o fra cave ubicate in zone sottoposte o no a vincoli d'altro genere. In secondo luogo perché anche le cave in esercizio in zone sottoposte a vincoli idrogeologici o paesaggistici già esistenti possono essere già passate al vaglio dell'autorità preposta alla tutela del vincolo. Si consideri che anche la legislazione statale meno recente, per esempio, prevedeva la necessità dell'autorizzazione dell'autorità forestale per l'attività estrattiva in zone soggette a vincolo idrogeologico (arg. ex art. 7 R.D. 30.12.1923 n. 3267); così come, relativamente alle zone soggette a tutela paesaggistica, gli artt. 8 e 11 della legge 29.6.1939 n. 1497 prevedevano un potere di intervento inibitorio e un regime autorizzatorio, da parte delle autorità tutorie, per ogni modifica del terreno capace di recare pregiudizio allo stato esteriore delle località, quale è indubbiamente l'attività estrattiva. Orbene, non si vede per quale ragione un esercente la coltivazione di cava in zona vincolata, che fosse già legittimato prima dell'avvento della legislazione regionale, sia sotto il profilo della polizia amministrativa delle cave, sia sotto il profilo degli interessi idrogeologici, archeologici o paesaggistici, debba attendere una ulteriore autorizzazione prima di poter proseguire la sua attività; mentre invece il coltivatore di cava in zona espressamente destinata a tale scopo dallo strumento urbanistico, pur non essendo più legittimato del primo alla coltivazione pregressa, possa continuare la coltivazione senza attendere altre autorizzazioni.
Nel senso ora indicato è anche l'interpretazione della giurisprudenza amministrativa, secondo cui è possibile proseguire le coltivazioni di cava in atto al momento dell'entrata in vigore della L.R. Campania 13.12.1985 n. 54, a domanda dell'interessato ed a condizione che le coltivazioni fossero state a suo tempo denunciate ai sensi dell'art. 28 del D.P.R.

9.4.1959 n. 128 e la richiesta di prosecuzione dell'attività sia fatta dallo stesso soggetto che ha effettuato la denuncia (Cons. St., sez. VI, sent. n. 321 del 25.3.1999, Regione Campania c. Soc. C.).

8 - In seguito, il legislatore regionale campano è intervenuto nuovamente sulla materia con la legge 13.4.1995 n. 17, che ha apportato modifiche e integrazioni alla citata legge regionale n. 54/1985. In particolare ha precisato la disciplina transitoria per le cave in atto alla data dell'8.1.1986, integrando l'art. 36 e aggiungendo l'art. 36 ter, con il palese intento di risolvere per via legislativa la questione interpretativa ancora controversa nella giurisprudenza.
Infatti all'art. 36 è stato aggiunto il secondo comma, secondo il quale "la denuncia d'esercizio ai sensi dell'art. 28 del D.P.R.

9.4.1959 n. 128 è titolo legittimante ai fini del precedente comma
1, purché la stessa risulti presentata al Comune, o al Distretto minerario, o alla Regione o alla Provincia e sia relativa a particelle già interessate dallo svolgimento del piano di coltivazione di cava". Appare quindi espressamente chiarito che unica condizione per proseguire legittimamente nell'attività cavatoria è che sia stata presentata a suo tempo la denuncia di esercizio (secondo comma) e venga presentata domanda di prosecuzione entro sei mesi dall'avvento della legge regionale 54/1985 (primo comma).
Inoltre, la nuova legge regionale introduce anche un quinto comma all'art 36, per dettare un'analoga disciplina transitoria delle cave ubicate in zone vincolate, quando esse siano già coltivate al momento in cui il vincolo viene apposto. Più precisamente: "Nelle aree sottoposte a vincoli paesaggistici, idrogeologici ed archeologici, derivanti da leggi nazionali o regionali e già oggetto di coltivazioni alla data di apposizione degli stessi l'attività estrattiva può essere proseguita nei limiti delle superfici oggetto di legittima coltivazione e comunque entro i limiti delle particelle ovvero della superficie già oggetto di coltivazione". Anche in questo caso, quindi, le cave legittimamente in esercizio possono continuare a essere coltivate entro i confini territoriali già consentiti, purché sia presentata domanda di prosecuzione che permetta all'autorità competente di valutare la compatibilità tra esercizio della cava e tutela del vincolo.
È stato infine introdotto l'art. 36 ter per disciplinare in via transitoria la coltivazione di cave su terreni in uso civico, come tali soggetti al vincolo paesaggistico per effetto dell'art. 1 della legge 8.8.1985 n. 431. La nuova norma ha disposto che la coltivazione di cave siffatte in atto alla data dell'8.1.1986 o alla data di entrata in vigore della legge 431/1985, impositiva del vincolo, può essere esercitata in attesa dell'autorizzazione regionale ai sensi dell'art. 12 della legge 16.6.1927 n. 1766 [cioè l'autorizzazione al mutamento di destinazione da uso civico a coltivazione di cava], anche quando l'autorizzazione al mutamento di destinazione non sia stata ancora intervenuta, purché entro centoventi giorni dall'entrata in vigore della citata legge regionale n. 17/1995 l'esercente presenti apposita domanda e adempia agli obblighi previsti dalla legge regionale.
A questo punto non possono restare dubbi sulla chiara volontà del legislatore regionale. La coltivazione delle cave legittimamente in esercizio o alla data dell'8.1.1986 o alla data di apposizione di un vincolo paesaggistico può proseguire anche dopo queste date, purché l'esercente presenti tempestivamente domanda di autorizzazione all'autorità regionale, sino a che l'autorità stessa non neghi l'autorizzazione richiesta.
In realtà, la novella legislativa n. 17 del 13.4.1995 si configura in parte come norma integrativa della precedente legge regionale n. 54/1985 (così per il succitato quarto comma introdotto all'art. 36 e, sotto un certo aspetto, anche per il nuovo art. 36 ter); ma in parte si configura come una norma di interpretazione autentica, come tale avente efficacia retroattiva sino al momento dell'entrata in vigore della legge interpretata (così per il surriportato secondo comma introdotto all'art. 36, nonché, sotto un altro aspetto, per il nuovo art. 36 ter).
Al riguardo, è opportuno ricordare che, modificando un precedente orientamento che riteneva la regola della irretroattività delle leggi di cui all'art. 11 disp. prel. cod. civ. come principio fondamentale dell'ordinamento statale non derogabile dalla legislazione regionale (sent. 116/1957), la Corte Costituzionale ha ormai ammesso anche per il legislatore regionale la possibilità di emanare norme interpretative e retroattive, purché con riferimento ad altre norme di rango regionale, senza interferenza con norme di competenza statale.
Infatti: "Il principio della irretroattività della legge, sancito dall'art. 11 disp. prel. cod. civ., non può assumere per il legislatore regionale altro e diverso significato da quello assunto per il legislatore statale. È pertanto possibile anche per il legislatore regionale l'emanazione di norme aventi efficacia retroattiva, tranne che in materia penale - estranea comunque alla competenza delle Regioni - non rilevando, al riguardo, il caso in cui la normativa in questione venga ad incidere su effetti già prodotti dalla legislazione statale e, conseguentemente, si ponga in contrasto con il diverso principio "dell'unità dell'ordinamento giuridico dello Stato" (Ord. n. 713 del 9.6.1988; conformi in precedenza sentenze n. 23/1967, n. 23/1978 e n. 91 del 1982).

9 - A questo punto, resta però il problema, già sollevato nella citata sentenza Foglia, se la legge regionale così interpretata sia costituzionalmente legittima, particolarmente in rapporto agli artt.3, 9 e 25 Cost.. Al riguardo il Consiglio di Stato ha già ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art. 36 della legge regionale campana 54/1985, in rapporto agli artt. 3, 41, 42 e 43 Cost.. nella parte in cui consente la prosecuzione dell'attività
estrattiva in cave ricadenti su aree già interessate da concreta attività di escavazione alla data di entrata in vigore della legge stessa (Sez. IV, sent. n. 810 del 19.5.1994, Italcementi S.p.A. c. Regione Campania ed altro, p.d. 950306).
Prima dell'emanazione della citata novella regionale n. 17/1995, anche la Corte Costituzionale s'è pronunciata sull'argomento, ritenendo infondata la questione, sollevata in riferimento proprio agli artt. 3, 9 e 25, comma 2, Cost., in quanto a norma della legge regionale l'attività di coltivazione delle cave nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico è in ogni caso rigorosamente vietata, "apparendo erroneo il presupposto sul quale il giudice remittente fondava le censure, secondo cui i coltivatori delle cave già in essere al momento dell'entrata in vigore della legge regionale potrebbero proseguire nell'attività estrattiva previa presentazione di domanda di autorizzazione da ritenersi concessa nel caso di silenzio da parte della pubblica amministrazione" (sent. n. 79 dell'11.3.1993). In relazione al parametro di cui all'art. 25 Cost., la Corte ha osservato che la legge regionale non interferiva sulla materia penale riservata al legislatore statale, perché il divieto di autorizzare la coltivazione di cave in aree sottoposte a vincolo ambientale (il caso sottoposto al giudice remittente riguardava il vincolo delle aree fluviali introdotto con la legge 8.8.1985 n. 431), anche con riferimento alle attività estrattive già
in corso al momento di entrata in vigore della legge regionale, non consente al cavatore di guadagnare alcuna immunità. Né - secondo la sentenza - l'inerzia dell'amministrazione regionale, che richiesta dall'interessato sulla base dell'art. 36, ometta di provvedere col diniego dell'autorizzazione, potrebbe trasformare un'attività illecita (perché lesiva del vincolo) in un'attività lecita. In conclusione, il giudice delle leggi ha ritenuto la legge regionale rispettosa della riserva statale in materia penale, ma sulla base di un'interpretazione della stessa legge regionale sostanzialmente diversa da quella sostenuta in questa sede.
Peraltro, la sentenza non opera alcuna distinzione tra la sopravvenienza del regime autorizzatorio introdotto dalla legge regionale e la sopravvenienza del vincolo. Osserva solo incidentalmente che al momento dell'entrata in vigore della legge regionale campana, il vincolo ambientale della legge 431/1985, rilevante nel caso di specie, era già in vigore. Con ciò la sentenza trascura la possibilità che al momento dell'entrata in vigore della legge regionale possa essere già in atto una coltivazione di cava in zona sottoposta a vincolo idrogeologico, perfettamente legittima perché regolarmente denunciata e perché autorizzata dall'autorità forestale (ex art. 7 del R.D. 30.12.1923 n. 3267); o una coltivazione di cava in zona soggetta a tutela paesaggistica, altrettanto legittima, in quanto denunciata al Distretto minerario e tacitamente consentita dal Ministero per i beni culturali e ambientali (art. 8 legge 29.6.1939 n. 1497) o dal sovrintendente regionale (art. 11 stessa legge). E soprattutto ignora l'interpretazione sostenuta da queste Sezioni Unite nella sentenza Midolini, secondo cui l'entrata in vigore della legge 431/1985 non ha fatto perdere efficacia alle autorizzazioni per cave e torbiere concesse in precedenza, quando le opere autorizzate avessero già avuto una parziale attuazione e quindi avessero già compromesso l'integrità dell'ambiente (sent. n. 6 del 7.11.1992, c.c. 27.3.1992).
Del tutto diversa è però l'argomentazione della Consulta in ordine a una analoga disposizione transitoria, contenuta nella legge regionale del Lazio n. 27 del 5.5.1993. L'art. 39 di questa legge prevede, al comma 2, che la coltivazione di cave legittimamente in atto, per la quale sia stata presentata domanda di prosecuzione, prosegue a condizione che non sia adottato un provvedimento di rigetto della domanda da parte dell'autorità regionale. Con i commi 4 e 5 l'articolo prende in considerazione anche l'ipotesi di vincoli ambientali imposti successivamente al legittimo inizio dell'attività estrattiva: anche in tal caso i lavori di coltivazione proseguono, ma l'esercente è tenuto a presentare, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge regionale, un progetto di coltivazione, corredato dallo studio di impatto ambientale, ai fini del successivo nulla osta regionale. Se la domanda non è presentata nel termine prescritto, ovvero se il nulla osta regionale non è rilasciato entro 180 giorni dalla richiesta di prosecuzione, i lavori di coltivazione delle cave devono cessare (silenzio-diniego). Orbene, secondo la Corte, che non menziona la sua precedente pronuncia n. 79/1993, mentre prende correttamente spunto dalla citata sentenza Midolini, il sopravvenire del vincolo non determina ipso iure né la caducazione del provvedimento autorizzatorio precedentemente rilasciato né l'illiceità della prosecuzione dell'attività estrattiva. La disciplina transitoria scrutinata, nel regolamentare un procedimento finalizzato all'eventuale revoca del titolo abilitativo, altro non fa se non organizzare il doveroso esercizio delle competenze della Regione nella materia interessata dal vincolo, attraverso la concreta ponderazione degli interessi in gioco. "Non si tratta, quindi, di una legge regionale di sanatoria indiscriminata, volta a rendere retroattivamente lecite condotte penalmente sanzionate, in quanto presupposto delle fattispecie da essa regolate è il legittimo inizio dell'attività di cavazione, da intendersi, però (...), come già intervenuta e rilevante modificazione dell'ambiente". La inutile scadenza del termine stabilito per il provvedimento dell'autorità regionale configura un diniego tacito dell'autorizzazione, e quindi, secondo la Consulta, ove continui l'attività estrattiva, resta integrato il reato previsto dall'art. 1 sexies legge 431/1985. Si potrebbe obiettare che comunque, anche secondo questa esegesi, nel non breve periodo intercorrente tra l'entrata in vigore della legge regionale e lo spirare del termine per il silenzio-diniego (90 giorni per la domanda di prosecuzione, più 180 giorni per la pronuncia espressa o tacita dell'autorità regionale) la coltivazione della cava già in atto resta esente dalla sanzione penale di cui alla legge 431/1985, con conseguente sospensione per via di legge regionale del diritto penale riservato al monopolio dello Stato. Ma l'obiezione non coglierebbe nel segno, poiché trascurerebbe di mettere a fuoco l'argomentazione più profonda che, benché non interamente sviluppata dalla sentenza 355/1996, sorregge la valutazione di legittimità costituzionale di questa e delle altre leggi regionali che dispongono la disciplina transitoria della coltivazione di cave in atto al momento in cui sopravviene il regime autorizzatorio o un vincolo di zona. A ben guardare, questa disciplina non fa che regolamentare sotto il profilo procedimentale l'intervento che l'autorità amministrativa regionale deve compiere in relazione alle cave già legittimamente in esercizio, al fine di valutare se il titolo abilitativo possa essere confermato o debba essere revocato dopo una concreta ponderazione bilanciata da una parte dell'interesse economico alla prosecuzione dei lavori e dall'altra dei preminenti interessi ambientali, idrogeologici, archeologici e urbanistici coinvolti dalla coltivazione delle cave stesse.
In altri termini, in una materia come quella della cave, attribuita alla competenza legislativa delle regioni cosiddetta ripartita o concorrente, il legislatore regionale disciplina la coltivazione delle cave già in esercizio senza vanificare il precetto penale stabilito dalle leggi statali, che configurano come reato sia la coltivazione di cava contrastante con gli strumenti urbanistici vigenti (art. 20 lett. a) legge 47/1985) sia la coltivazione non autorizzata di cava in zona sottoposta a vincolo ambientale (art. 1 sexies legge 431/1985): più semplicemente, quel legislatore, si limita a disciplinare la gestione amministrativa del vincolo urbanistico, ambientale etc. in seguito alla sopravvenienza del regime autorizzatorio introdotto per le cave o alla sopravvenienza di un vincolo di zona.
Al riguardo non bisogna dimenticare che nelle ipotesi considerate dalle disposizioni transitorie di cui si discute la coltivazione pregressa delle cave è per definizione perfettamente legittima sotto tutti i profili, di talché resta solo da stabilire se e a quali condizioni possa legittimamente proseguire. A tal fine, è previsto che il presidente della Giunta regionale, competente a confermare o revocare il precedente titolo abilitativo, debba prima acquisire i pareri dei comuni interessati e della Soprintendenza per i beni archeologici (art. 5, comma 1, e art. 10, comma 3, della citata legge 54/1985), e debba inoltre sentire una Commissione
tecnico-consultiva in cui sono rappresentati tutti gli interessi ambientali, culturali e paesaggistici (ai sensi dell'art. 3 della stessa legge); e soprattutto è previsto che, per le zone soggette a vincoli, l'autorizzazione è comunque subordinata al preventivo nullaosta delle autorità preposte alla tutela del vincolo (art. 11, comma 4, della stessa legge). Anche la menzionata legge 27/1993 della regione Lazio prevede analoghe procedure consultive (artt. 9 e 16) e subordina l'autorizzazione per le cave ricadenti in zone vincolate a preventivo nullaosta delle autorità tutorie (comma 4 art. 16).
Ciò significa che, in definitiva, la disciplina transitoria delle leggi regionali non facoltizza la coltivazione di cave lesive dei vincoli urbanistici e ambientali, e per conseguenza non depenalizza fatti di reato previsti dall'art. 20 lett. a) della legge 47/1985 o dall'art. 1 sexies legge 431/1985; ma più propriamente regolamenta le procedure per sottoporre a un vaglio aggiornato i titolo abilitativi preesistenti, permettendo una nuova ponderazione degli interessi coinvolti alla luce della normativa sopravvenuta. In tal senso non può ravvisare alcun vulnus alla riserva statale in materia penale di cui all'art. 25, comma 2, Cost.. Tanto meno può ravvisarsi contrasto con il principio di eguaglianza di cui all'art.3 Cost., posta la evidente diversità tra la prosecuzione di una cava già legittimamente in esercizio e la apertura di una cava nuova. Così come non può ravvisarsi contrasto con il principio di tutela dell'ambiente e del paesaggio contenuto nell'art. 9, secondo comma, Cost., giacché la legislazione regionale in esame si fa propriamente carico di attribuire all'autorità regionale il controllo sul rispetto ambientale anche per le cave già in atto.
10 - In conclusione, in relazione alla fattispecie di cui al presente processo, e tenendo presente che tutte le disposizioni transitorie di cui trattasi si riferiscono alle cave già in esercizio al momento dell'entrata in vigore della legge regionale, si possono stabilire i seguenti principi:
- l'art. 36 della legge regionale Campania 13.12.1985 n. 54, così come integrato e interpretato dalla legge regionale 13.4.1995 n. 17, consente di proseguire la coltivazione delle cave già legittimamente esercitata al momento dell'entrata in vigore della stessa legge 54/1985, compresa quella delle cave ubicate in zone a ciò non espressamente destinate dallo strumento urbanistico o in zone soggette ad altri vincoli, a condizione che il soggetto interessato presenti entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge (cioè entro l'8.1.1986) domanda di prosecuzione all'autorità regionale competente, ottemperando ai connessi adempimenti formali e sostanziali previsti dalla legge (commi 1 e2 dell'art. 36 novellato);
- le cave ubicate in zone soggette a vincoli apposti prima dell'entrata in vigore della legge 54/1985, già legittimamente esercitate al momento dell'apposizione del vincolo, possono essere proseguite alla condizione predetta nei limiti territoriali già consentiti o comunque nei limiti territoriali già oggetto di coltivazione (comma 5 dell'art. 36 novellato);
- le cave già legittimamente esercitate alla predetta data dell'8.1.1986 in zone vincolate per le quali il vincolo sia però apposto successivamente alla data predetta, sono soggette all'autorizzazione del Presidente della Giunta regionale, subordinata al preventivo nullaosta dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, ai sensi dell'art. 11 della legge nel testo novellato (comma 6 dell'art. 36);
- l'autorizzazione a proseguire nella coltivazione può essere negata dall'autorità regionale solo quando l'attività estrattiva risulti in contrasto con i vincoli urbanistici, paesaggistici, idrogeologici o archeologici (comma 4 dell'art. 36);
- qualora la cava sia ubicata in zona a ciò non espressamente destinata dallo strumento urbanistico vigente, l'autorizzazione rilasciata ai sensi del predetto art. 11 della legge, costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico stesso (comma 7 dell'art. 36 novellato);
- qualora la coltivazione prosegua senza che sia presentata tempestiva domanda di prosecuzione o dopo che l'autorizzazione richiesta sia stata negata, è configurabile il reato di cui all'art.20 lett. a) legge 47/1985 (nel caso in cui la cava risulti in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti), ovvero il reato di cui all'art. 1 sexies legge 431/1985 (nel caso in cui la cava risulti in contrasto con i vincoli esistenti nella zona). In questi casi sono anche applicabili le sanzioni amministrative pecuniarie, nonché l'obbligo al ripristino o alla ricomposizione ambientale ai sensi dell'art. 28 della legge.
11 - Alla luce di questi principi è agevole disattendere tutte le censure sollevate nel ricorso.
In linea di fatto risulta pacificamente accertato a) che la società ND esercitava legittimamente la cava alla data di entrata in vigore della legge regionale campana 54/1985 e che ha presentato tempestivamente domanda di prosecuzione ai sensi dell'art. 36 della stessa legge, limitatamente alla particella 49 dell'area interessata;
b) che l'autorità regionale competente aveva poi negato l'autorizzazione in ragione del vincolo ambientale gravante sulla zona, disponendo la sospensione dell'attività estrattiva in data 5.2.1996; c) che il TAR della Campania ha sospeso la suddetta ordinanza regionale limitatamente alla particella 52, per la quale sicuramente non era mai stata presentata domanda di prosecuzione e non era mai stata rilasciata alcuna autorizzazione. Per conseguenza la società ND ha continuato illegittimamente a coltivare la cava dopo l'8.1.1986 relativamente alla particella 52, e dopo il diniego dell'autorizzazione anche relativamente alla particella 49. Il che da una parte configura l'illecito amministrativo di cui all'art. 28 della legge regionale;
e dall'altra integra i contestati reati di cui all'art. 20 lett. a) legge 47/1985 (perché la coltivazione contrastava con la destinazione di zona, prima agricola e poi boschiva, stabilita dallo strumento urbanistico) e di cui all'art. 1 sexies legge 431/1985 (perché la coltivazione contrastava con il vincolo paesaggistico gravante sulla zona sin dal 1988).
In particolare è privo di fondamento il primo motivo di ricorso (v. lett. a) del par. 3), giacché correttamente i giudici di merito hanno ritenuto il contrasto con la destinazione urbanistica della zona (quanto meno con la sua destinazione boschiva). Si è già osservato più sopra che - contrariamente alla tesi accennata nel ricorso - lo strumento urbanistico può anche prevedere una zona specificamente destinata a cave. Come già rilevato, risulta quindi integrato il reato di cui all'art. 20 lett. a) legge 47/1985 (ora art. 44, comma 1, lett. a) del testo unico approvato con D.P.R.

6.6.2001 n. 380). Manifestamente infondata è anche la seconda censura (lett. b) del n. 3), giacché l'art. 82, comma 5 lett. g), del D.P.R. 24.7.1977 n. 616 (ora art. 146, comma 1, lett. g), del testo unico approvato con D.Lgs. 29.10.1999 n. 490) sottopone a vincolo paesaggistico i territori coperti da boschi: sicché la prosecuzione non autorizzata della coltivazione della cava, sita in territorio boschivo, integra il reato di cui all'art. 1 sexies legge 431/1985 (ora art. 163 del D.Lgs. 490/1999). Infine, va rigettato anche il terzo motivo di ricorso (lett. c) n. 3). Con esso è dedotta manifesta illogicità della motivazione e mancata assunzione di una prova decisiva in ordine al protrarsi della permanenza dei reati sino alla sentenza di primo grado (25.5.1999). La sentenza impugnata ha argomentato al riguardo sulla base della deposizione del teste BI, che - sentito una seconda volta all'udienza pretorile del 25.5.1999 - aveva precisato che, nel sopralluogo da lui effettuato dopo il fermo amministrativo imposto dall'autorità regionale in data 5.2.1996, aveva constatato che l'attività era continuata quanto meno sotto il profilo della frantumazione degli inerti. Da ciò la Corte distrettuale ha legittimamente e logicamente dedotto che la società ND aveva tutt'al più cessato l'impiego degli esplosivi, ma aveva proseguito l'attività estrattiva con l'uso di martelli pneumatici e la frantumazione del materiale lapideo proveniente dalla cava. Di qui l'ineccepibile diniego della richiesta rinnovazione dell'istruttoria dibattimentale ai sensi dell'art. 603 c.p.p., posto che legittimamente la corte ha ritenuto di essere in grado di decidere allo stato degli atti.
Per conseguenza va respinto il ricorso del De NI, con conseguente condanna alle spese processuali. Mentre nei confronti di LO CO, che è deceduto nelle more del processo, va dichiarato non doversi procedere perché i reati sono estinti per morte dell'imputato.

P.Q.M.

la Corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata nei confronti di LO CO perché i reati sono estinti per morte dell'imputato; rigetta il ricorso di EN De NI, che condanna al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma il 31.10.2001.
Depositato in cancelleria il 17 dicembre 2001