CASS
Sentenza 12 febbraio 2026
Sentenza 12 febbraio 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 12/02/2026, n. 3098 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 3098 |
| Data del deposito : | 12 febbraio 2026 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 15107/2021 R.G. proposto da: C.I.P.N.E.S. GALLURA - CONSORZIO INDUSTRIALE PROVINICIALE NORD EST SARDEGNA GALLURA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati RICCARDO FUZIO, BE RU, ER RA;
- ricorrente -
contro Dott. ADRIANA DORONZO - Presidente - Dott. CATERINA MAROTTA - Consigliere rel. - Dott. NE CO - Consigliere - Dott. ROBERTO BELLE’ - Consigliere - Dott. GUGLIELMO GARRI - Consigliere - Oggetto: Direttore Consorzio industriale – RS spese legali del giudizio contabile Civile Sent. Sez. L Num. 3098 Anno 2026 Presidente: DORONZO ADRIANA Relatore: MAROTTA CATERINA Data pubblicazione: 12/02/2026 RGN 15107/2021 Pag.2 CC ZO LO, rappresentato e difeso dall’avvocato GIAN COMITA RAGNEDDA
- controricorrente -
nonché contro TU NI, rappresentato e difeso dall’avvocato MATILDE MURA;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 145/2021 della CORTE D’APPELLO di CAGLIARI, depositata il 31/03/2021 R.G.N.419/2019; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/11/2025 dal Consigliere Dott. CATERINA MAROTTA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MARIO FRESA che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli avvocati RICCARDO FUZIO, BE RU;
udito l’avvocato MATILDE MURA;
udito l’avvocato GIAN COMITA RAGNEDDA. . FATTI DI CAUSA 1. La vicenda aveva origine con la richiesta, da parte dell’avv. VA TU, al dott. Vincenzo Antonio IC, di pagamento delle competenze maturate nell’ambito di due procedimenti per responsabilità erariale avviati dal Procuratore Regionale per la Sardegna della Corte dei conti nei confronti del IC, quale Direttore del Consorzio Industriale Provinciale Nord Est Sardegna Gallura (già Consorzio per il Nucleo di Industrializzazione di Olbia), a tale titolo chiamato a rispondere (insieme con altri) rispettivamente per euro 1.600.157,99 ed euro 1.002.313,63, con riferimento a lavori nell’agglomerato industriale finanziati dalla Cassa per il Mezzogiorno, procedimento definito nel 2006 – sentenza n. 85 decisa nella camera di consiglio del 25 maggio 2005, pubblicata il 10 febbraio 2006 - con l’assoluzione del IC, senza pronuncia sulle RGN 15107/2021 Pag.3 spese (“data la natura e l’esito del presente giudizio non è luogo a pronuncia per le spese”). A fronte del rifiuto del IC di pagamento delle competenze maturate (per complessivi euro 182.194,32), l’avv. VA TU lo aveva convenuto in giudizio;
il IC aveva, a sua volta, chiamato in causa il IP per essere tenuto indenne dalle conseguenze derivanti dall’accoglimento delle domande dell’avv. TU. 2. Il Tribunale Civile di Cagliari, con la sentenza n. 1106/2019, accoglieva la domanda dell’avv. TU nei confronti del dott. IC, nonché la domanda proposta da quest’ultimo, nei confronti del IP Gallura, in rivalsa per l’importo da lui dovuto al proprio difensore a titolo di compenso professionale. 3. La Corte d’appello con la sentenza n. 145/2021 confermava la decisione di prime cure. Riconduceva la vicenda in esame nell’ambito della disciplina del RS delle spese legali di cui all’art. 3, comma 2 bis del D.L. n. 543 del 1996 conv. in legge 20 dicembre 1996, n. 639. Riteneva innovativa la successiva disciplina di cui di cui al D.L. 30 settembre 2005 n. 203 ed inapplicabili i principi espressi con riguardo a tale ultima normativa. Riteneva che, stanti gli ampi riferimenti contenuti nell’art. 3 del citato D.L. n. 543 del 1996 agli amministratori degli enti, fosse possibile estendere ai primi la disciplina sul RS delle spese legali. Escludeva, altresì, l’applicabilità della previsione sul parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato introdotta con la normativa del 2005. Rilevava che nulla era stato contestato circa la rispondenza delle competenze dell’avv. TU alle tariffe forensi. Rilevava che l’art. 3 del D.L. n. 543/1996 non prevedeva, quale presupposto per il RS, l’assenso dell’amministrazione di appartenenza circa il nominativo del legale nominato dall’incolpato. RGN 15107/2021 Pag.4 4. Avverso detta pronunzia il Consorzio ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi. 5. L’avv. VA TU e il dott. Vincenzo Paolo IC hanno resistito con separati controricorsi. 6. Le parti hanno depositato memorie. 7. Fissata l’adunanza camerale, con ordinanza interlocutoria n. 13639 del 21 maggio 2025 questa Corte, rilevato che il ricorso poneva alcune questioni (il diritto intertemporale, il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato, il comune gradimento dell’avvocato) aventi valenza nomofilattica (e non agevolmente risolvibili alla luce della recente pronuncia delle Sezioni Unite n. 31137 del 2024) ha disposto rinviarsi la causa a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza. 8. Il Procuratore Generale ha depositato memoria concludendo per il rigetto del ricorso. 9. Tutte le parti hanno depositato ulteriori memorie. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 3, comma 2-bis, del D.L. n. 543/96. Sostiene che la Corte territoriale non ha tenuto conto della interpretazione autentica di detta disciplina prevista dall’art. 10-bis del D.L. n. 203/2005. 2. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia la violazione o falsa applicazione dell’art. 18, comma 1, D.L. 25 marzo 1997, n. 67 con riferimento dell’art. 3, comma 2-bis, D.L. n. 543/96. Critica la sentenza impugnata per non aver ritenuto l’inammissibilità della domanda di RS non preceduta dall’effettivo pagamento del compenso professionale e dal parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato. 3. In particolare, con il primo motivo (e di riflesso con il secondo), il ricorrente insiste nel sostenere che erronea è la sentenza impugnata che non ha tenuto conto dell’interpretazione autentica di cui all’art. 10-bis RGN 15107/2021 Pag.5 D.L. n. 203/2005 a termini del quale: «Le disposizioni dell’art. 3, comma 2-bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e dell’art. 18, comma 1, del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n.135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di all’art. 91 del codice di procedura civile, liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di RS avanzate all’amministrazione di appartenenza». Sulla base di tale presupposto in diritto, la sentenza è censurata sotto il triplice profilo:
1. della non applicazione dell’interpretazione autentica della normativa nella parte in cui - in caso di spese legali sopportate da soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti - assegna al giudice contabile (e non ad altri) il compito di liquidare con la sentenza che definisce il giudizio l’ammontare degli onorari spettanti alla difesa del prosciolto/assolto;
2. della necessità che sulla richiesta di RS avanzata all’amministrazione di appartenenza vi sia il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato;
3. della non applicazione della disciplina dell’art. 18, comma 1, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67 in relazione all’omesso rilievo che la domanda del IC non poteva essere accolta “per mancato preventivo pagamento dei compensi dell’avv. TU da parte del IC”. 4. Con il terzo motivo il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 67 d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268 che, per gli enti locali, prevede che nei giudizi per fatti direttamente connessi all’espletamento del servizio, l’Ente Locale possa assumere a proprio carico gli oneri di difesa, facendo assistere il dipendente da un legale di “comune gradimento”, a condizione che non sussista conflitto d’interessi. 5. Il primo e secondo motivo sono infondati. RGN 15107/2021 Pag.6 5.1. Va innanzitutto premesso che, in termini generali, la rimborsabilità delle spese legali all’odierno controricorrente (Direttore del Consorzio), è possibile in base alla sua qualità di soggetto sottoposto al giudizio della Corte dei conti ai sensi dell’art. 3, comma 2-bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543. Quella contabile è, del resto, fondamentalmente una responsabilità che colpisce chi gestisce denaro o beni pubblici, indipendentemente dalla qualifica formale. Pertanto, essa riguarda sia i dipendenti sia gli amministratori, compresi quelli di enti pubblici economici, qualora vi sia stato un uso illegittimo dei suddetti denaro e beni pubblici che abbia prodotto un danno concreto ed attuale alla pubblica amministrazione;
ciò, evidentemente, anche alla luce del concetto allargato (o “a geometria variabile”) di pubblica amministrazione - indicativo della flessibilità della P.A. nel cambiare forma e applicare norme diverse (pubblicistiche o privatistiche) a seconda del contesto e dello scopo, superando la visione rigida del passato e adattandosi alle esigenze della Comunità europea, agendo secondo diritto privato in atti non autoritativi e pubblico in quelli con potere di imperio, per realizzare fini pubblici attraverso diverse forme organizzative e regolamentari - che viene in rilievo in tali casi e che, quindi, consente l’applicazione della disposizione anche ad un ente pubblico economico quale il Consorzio di sviluppo industriale, costituente, nel caso in esame, l’ ”amministrazione di appartenenza” tenuta al RS delle spese legali. 5.2. Tanto precisato, quanto al primo rilievo di cui al primo motivo di ricorso, occorre rilevare che la sentenza della Corte dei conti a base del giudizio poi instaurato dinanzi al Giudice ordinario è stata decisa nella camera di consiglio del 25 maggio 2005, pubblicata il 10 febbraio 2006. Prima di tale pubblicazione (ma dopo la data della camera di consiglio in cui la causa è stata decisa) è entrato in vigore l’art. 10-bis D.L. n. 203/2005, norma intervenuta sul precedente art. 3, comma 2-bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543. RGN 15107/2021 Pag.7 La Corte dei conti ha fatto applicazione della legge previgente ed ha disposto che non vi fosse luogo a provvedere sulle spese. Nel presente giudizio anche la Corte d’appello ha considerato applicabile la legge del 1996 e, valutando come innovativa la disciplina successiva, ha escluso che fosse necessario l’assenso dell’amministrazione sull’avvocato nominato dall’incolpato. Orbene, pur a ritenere che fosse stata applicabile la disciplina intervenuta prima della pubblicazione della sentenza della Corte dei conti (argomentando da Cass., Sez. Un., 2 aprile 2008, n. 8455 la quale - ancorché con riferimento ad una camera di consiglio della Corte dei conti del 26 ottobre 2005 e pubblicazione del 5 dicembre 2005 - ha affermato che: “la disposizione di interpretazione autentica [del 2005] della norma statale non costituisce - a stretto rigore - jus superveniens perché il decreto legge, poi convertito, è del settembre 2005 e quindi la Corte d’appello, che ha deciso nella camera di consiglio del 26 ottobre 2005, con sentenza poi depositata il 5 dicembre 2005, avrebbe in realtà dovuto farne applicazione o comunque tenerne conto”, principio che adattato al caso qui all’esame porta ad attribuire rilevanza alla data della pubblicazione), il rilievo è comunque infondato. In riferimento alla pretesa insussistenza della possibilità di una liquidazione degli onorari spettanti alla difesa del prosciolto/assolto ulteriore rispetto a quella del giudice contabile di cui alla sentenza che definisce il giudizio di responsabilità, si osserva che l’art. 10 bis, comma 10, del D.L. n. 203 del 2005 - che, per la prima volta, ha attribuito alla Corte dei conti il potere di decidere sulle spese di lite - così recita: «Le disposizioni dell’art. 3, comma 2- bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e dell’art. 18, comma 1, del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui RGN 15107/2021 Pag.8 all’art. 91 del codice di procedura civile, liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di RS avanzate all’amministrazione di appartenenza». La suddetta disposizione è stata, poi, integrata dall’art. 17, comma 30 quinquies, del D.L. n. 78 del 2009, convertito dalla legge n. 102 del 2009, il quale ha prescritto che: «All’art. 10-bis, comma 10, del decreto- legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, dopo le parole: “procedura civile”, sono inserite le seguenti: “non può disporre la compensazione delle spese del giudizio”». Come evidenziato tanto dal giudice di primo grado quanto dalla Corte d’appello, la vicenda qui in esame si è svolta sviluppata e conclusa nella (affermata) vigenza del D.L. n. 543 del 1996. Lo stesso giudizio espresso dal Giudice contabile (chiaramente non rivedibile in questa sede), come si evince dalla formula utilizzata con riguardo alla regolamentazione delle spese, è stato determinato dalla disciplina normativa ante D.L. n. 203 del 2005. Tuttavia, anche l’applicazione - quanto alla disciplina delle spese - della disciplina del 2005, non appare risolutiva nel senso preteso dal ricorrente. La questione risulta, infatti, superata alla luce della citata sentenza di questa Corte (Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2024, n. 31137) che ha escluso che il menzionato art. 10 bis, comma 10, abbia riservato esclusività alla Corte dei conti la liquidazione dell’ammontare delle spese di difesa del prosciolto ed ha affermato che resta, comunque, ferma la possibilità per il soggetto prosciolto di chiedere all’amministrazione di appartenenza la liquidazione delle spese di giudizio, qualora la liquidazione operata dalla Corte dei conti non dovesse risultare pienamente satisfattiva. RGN 15107/2021 Pag.9 Hanno affermato le Sezioni Unite che: “Nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti conclusisi con il proscioglimento nel merito del pubblico dipendente convenuto, il giudice contabile deve provvedere alla liquidazione delle spese legali, da porre a carico dell’amministrazione di appartenenza, mediante una statuizione di condanna ex art. 91 c.p.c., ma il dipendente prosciolto ha diritto di chiedere a tale amministrazione - ai sensi degli artt. 3, comma 2-bis, D.L. n. 543 del 1996, conv. con modif. in l. n. 639 del 1996, e 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, conv. nella l. n. 135 del 1997, come interpretati dall’art. 10-bis, comma 10, D.L. n. 203 del 2005, conv. con modif. nella l. n. 248 del 2005 - il RS dell’eventuale maggior importo delle spese defensionali sostenute, il quale attiene al rapporto sostanziale fra amministrazione e dipendente e appartiene alla giurisdizione del giudice del rapporto di lavoro e, quindi, di regola, del giudice ordinario”. Il principio va interpretato nel senso che, se è ammissibile la liquidazione di un maggior importo delle spese legali sostenute rispetto alla liquidazione del giudice contabile, è pure ammissibile la liquidazione tout court delle spese legali medesime nel caso di non liquet del giudice contabile, come avvenuto nel caso di specie. Quanto affermato dalla Sezioni Unite di questa Corte nella citata sentenza n. 31137/2024 rende, quindi, a ben guardare, irrilevante la questione della mancata applicazione, nella specie, del D.L. n. 203 del 2005, atteso che, anche seguendo la tesi di parte ricorrente della sua vigenza al momento della pubblicazione della sentenza della Corte dei conti qui in rilievo e della sua natura di norma di interpretazione autentica (affermazioni corrette e, con riferimento alle quali, al più va corretta la motivazione della decisione qui impugnata ex art. 384, u.c., cod. proc. civ.), la controversia si sarebbe conclusa, comunque, con l’accoglimento della domanda del IC a vedersi rimborsare da parte del IP le somme dovute all’avv. TU, nella misura dal medesimo RGN 15107/2021 Pag.10 quantificata e mai contesta (né dal IC, né dal IP) - sul punto v. anche infra -. 5.3. Quanto al secondo rilievo di cui al primo motivo, relativo al parere di congruità, si osserva che prima dell’interpretazione autentica l’art. 3, comma 2 bis, così prevedeva: «2-bis. In caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dal comma 1 del presente articolo, le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza». Non vi era, nel contesto di tale disciplina, alcun riferimento al parere di congruità. L’interpretazione autentica del 2005 è riferita alla sola parte dell’art. 3, comma 2 bis, del D.L. n. 543/1996 che prevedeva che le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti fossero rimborsate dall’amministrazione di appartenenza e, di fatto, impone al giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio. Tuttavia, il «fermo restando», lungi dall’essere una locuzione a valenza interpretativa, è chiaramente inteso al mantenimento in vigore di una previsione normativa comunque già esistente. Ed infatti, il parere dell’Avvocatura dello Stato era già previsto dall’art. 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, convertito con modificazioni nella legge n. 135 del 1997 -. Tale parere (dell’organo scelto in funzione del ruolo che esso svolge ai sensi dell’art. 13 R.D. n. 1611/33, norma che assegna all’avvocatura, tra gli altri, una delicata e insostituibile funzione consultiva, chiamandola a ‘provvedere’ «alle consultazioni legali richieste dalle Amministrazioni dello Stato» - cfr. Cass., Sez. Un., 16 agosto 2015, n. 13861 -), come osservato dalle stesse Sezioni Unite Civili, nella recente sentenza n. 31137 del 5 dicembre 2024, è riferito ai giudizi per responsabilità civile, penale, oltre RGN 15107/2021 Pag.11 che amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti (id est amministratori) di amministrazioni statali. In verità, pur a fronte del formale richiamo alle «Amministrazioni dello Stato», non può dubitarsi, in ragione del concetto allargato (o “a geometria variabile”) di pubblica amministrazione di cui al punto 5.1 che precede (e della nuova nozione di pubblica amministrazione di ispirazione comunitaria) oltre che della avvenuta sottoposizione del Direttore del IP al giudizio contabile, dell’applicabilità della norma anche a tale ente pubblico economico;
si consideri, del resto, che con specifico riguardo ai consorzi per le aree di sviluppo industriale, questa Corte di legittimità ha affermato che la loro mera qualificazione di enti pubblici economici, attribuita dall’art. 36, comma 4, legge n. 317 del 1991, non ne ha immutato la struttura, né i compiti e le attribuzioni, i quali attengono a funzioni pubblicistiche di interesse generale, prevalenti rispetto alle eventuali attività di tipo imprenditoriale (Cass., Sez. Un., 16 novembre 1999, n. 781; cfr. in senso conforme Cass., Sez. Un., 15 giugno 2010, n. 14293). Così, all’art. 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, che prevede il parere quale presupposto, va attribuita portata generale, con la conseguenza che lo stesso va chiesto, a seconda dei casi, alle altre avvocature di riferimento dei dipendenti/amministratori coinvolti (ad es. avvocature regionali o comunali) -. La disposizione del 2005 conserva, allora, in parte qua, la portata di norma meramente ripropositiva di un presupposto già legislativamente previsto e di portata generale. Pur tuttavia, anche alla luce di tale interpretazione, il rilievo è infondato. Come è noto, la ratio dell’art. 18 del D.L. n. 67 del 1997, convertito in L. n. 135 del 1997 (per il quale «le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti RGN 15107/2021 Pag.12 connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali ... sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato», sempreché tali giudizi si siano «conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la responsabilità» dei dipendenti medesimi) è comunemente ricollegata a un interesse generale, quello di tenere indenni i funzionari pubblici che abbiano agito in nome, per conto e nell’interesse dell’amministrazione, sollevandoli dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all’espletamento delle loro attività istituzionali. Invero, ai sensi dell’art. 10 bis D.L. n. 203/05, cit., l’art. 18 D.L. n. 67/97, cit. e l’art. 3, comma 2 bis, D.L. n. 543/96, cit., «si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’art. 91 c.p.c., liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di RS avanzate all’amministrazione di appartenenza». La norma di interpretazione autentica getta luce, dunque, sull’art. 3, comma 2 bis, D.L. n. 543 del 1996, nel senso che occorre una valutazione di congruità e tale è l’oggetto del previsto parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato, il che fa propendere per l’effettiva esistenza di una regola generale da adattarsi alle ipotesi in cui la liquidazione sia richiesta dall’incolpato prosciolto ad una amministrazione diversa dallo Stato. In termini generali, l’onere della richiesta di tale parere ricade sull’amministrazione e non sul dipendente/amministratore che, al più, può sollecitare tale richiesta (non è prevista, infatti, alcuna interlocuzione diretta tra dipendente/amministratore e Avvocatura dello Stato). Il giudice di legittimità ha più volte affermato il carattere non vincolante per il giudice del parere, nel caso in cui sorga una controversia sull’entità del RS, da parte dell’amministrazione di appartenenza, RGN 15107/2021 Pag.13 delle spese legali sostenute a causa di fatti connessi allo svolgimento di pubbliche funzioni;
il parere dell’Avvocatura, quindi, è soggetto alla valutazione di congruità da parte del Giudice, come ogni questione che influisca sui diritti soggettivi (in tale senso Cass. 23 gennaio 2007, n. 1418; Cass., Sez. Un., 2 aprile 2008, n. 8455; Cass. 29 luglio 2024, n. 21167, punto 4.2). La sindacabilità anche nel merito (e quindi non solo nelle ipotesi di illegittimità indicate nella sentenza impugnata) del parere è, del resto, già implicita nell’affermazione di cui alla sentenza di questa Corte a Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., n. 13861/2015 cit.) secondo cui l’Avvocatura dello Stato non deve appiattirsi né sulla richiesta del lavoratore, né sull’interesse della pubblica amministrazione a minimizzare la spesa. Ma è resa in ogni caso esplicita nel successivo paragrafo della motivazione, ove si legge di un necessario “vaglio del giudice” con riferimento ai “principi di affidamento, ragionevolezza e tutela effettiva dei diritti riconosciuti dalla Costituzione”. Il parere dell’Avvocatura dello Stato, resta, dunque, un atto interno (obbligatorio, ancorché non vincolante nella eventuale fase giurisdizionale) del procedimento amministrativo avente ad oggetto la richiesta del RS avanzata dal dipendente (o amministratore). Ciò, tuttavia presuppone che l’iter del RS si sia svolto direttamente ed esclusivamente in sede amministrativa essendo la norma predetta volta a garantire che una liquidazione sia disposta solo dopo il vaglio di congruità espresso dall’organo tecnico deputato a farlo. Ed infatti, il dipendente (o amministratore), ingiustamente accusato, ha diritto al RS da parte della amministrazione di appartenenza delle spese sopportate per la propria difesa, ma entro il limite di quanto strettamente necessario (trattandosi di erogazioni che gravano sulla finanza pubblica e devono quindi essere contenute al massimo) secondo il parere di un organo tecnico altamente qualificato per valutare le necessità difensive dello stesso. RGN 15107/2021 Pag.14 Va richiamato, al riguardo, l’orientamento del Giudice amministrativo (Consiglio di Stato, sentenza del 4/07/2022, n. 5556), secondo cui “è univoca la giurisprudenza amministrativa nel riconoscere il carattere costitutivo del parere obbligatorio e vincolante della Avvocatura dello Stato, ai fini del riconoscimento del diritto soggettivo al RS delle spese di giudizio”; tale sentenza ha espresso in proposito le seguenti consolidate coordinate ermeneutiche: “a) l’ art. 18 comma 1 , d. l. n. 67 del 1997, attribuisce un peculiare potere valutativo all’amministrazione con riferimento all’an ed al quantum, poiché essa deve verificare se sussistano in concreto i presupposti per disporre il RS delle spese di giudizio sostenute dal dipendente (o amministratore), nonché - quando sussistano tali presupposti - se siano congrue le spese di cui sia chiesto il RS - con l’ausilio della Avvocatura dello Stato, il cui parere di congruità ha natura obbligatoria e vincolante (Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2020, n. 8524; sez. II, 31 maggio 2017, n. 1266; sez. IV, 8 luglio 2013, n. 3593); b) in particolare, mentre l’an del diritto del dipendente (id est amministratore) ad essere tenuto indenne dalle spese sopportate per la difesa legale dipende dall’esito assolutorio nel giudizio di responsabilità amministrativa, stante l’insussistenza del danno erariale, il quantum è parametrato in base alla valutazione dell’Avvocatura dello Stato, chiamata a ponderarne la congruità, al fine di prevenire l’accollo allo Stato di spese esorbitanti rispetto alle effettive esigenze difensive (Cons. Stato, sez. IV, 4 gennaio 2022, n. 25); c) tale parere di per sé - per la sua natura tecnico- discrezionale - non deve attenersi all’importo preteso dal difensore (Cons. Stato, Sez. II, 20 ottobre 2011, n. 2054/2012), o a quello liquidato dal Consiglio dell’Ordine degli avvocati per quanto rileva nei rapporti tra il difensore e l’assistito (Cons. Stato, sez. II, 31 maggio 2017, n. 1266; sez. VI, 8 ottobre 2013, n. 4942), ma deve valutare quali siano state le effettive necessità difensive (Cass., Sez. Un., n. 13861/2015 cit.; Cons. Stato, sez. IV, 7 ottobre 2019, n. 6736; sez. II, 31 maggio 2017, n. RGN 15107/2021 Pag.15 1266; sez. II, 20 ottobre 2011, n. 2054/12); d) tale valutazione ha carattere tecnico-discrezionale ed è sindacabile in sede giurisdizionale “per errore di fatto, illogicità, carenza di motivazione, incoerenza, irrazionalità o per violazione delle norme di settore” (Cons. Stato, sez. IV, n. 8524 del 2020), laddove “l’Avvocatura esprima un parere apodittico, del tutto privo di una concreta e specifica valutazione delle emergenze di causa”. La conservazione, con la legge del 2005 e anche dopo il successivo citato intervento normativo del 2009, dell’obbligo di acquisire il parere di congruità dell’avvocatura, precedentemente introdotto dall’art. 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, come pure la conservazione della richiesta di RS da rivolgere all’amministrazione, induce, quindi, a ritenere che il legislatore abbia voluto continuare a consentire al dipendente (o amministratore) prosciolto di chiedere il RS “stragiudiziale” delle spese sostenute, per l’importo eccedente quello giudizialmente liquidato, o compensato in violazione del divieto in proposito introdotto. Tanto è indiscutibile ma riguarda, evidentemente, una richiesta di RS avanzata, appunto, stragiudizialmente, in sede amministrativa;
ciò in coerenza con l’obiettivo di operare un contenimento dei costi per la finanza pubblica (in uno con l’intento deflattivo del contenzioso), limitando gli esborsi a favore dei dipendenti prosciolti nei giudizi contabili per responsabilità amministrativa, essendo la conservazione dell’obbligo anzidetto di acquisire il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato una garanzia sufficiente a tal fine. Qualora invece (come nella fattispecie in esame) la vicenda si sia sviluppata direttamente in sede giudiziale (peraltro su iniziativa del difensore TU che aveva citato in giudizio, per il pagamento delle proprie competenze, il IC il quale, a sua volta, aveva chiamato in causa il IP, per essere tenuto indenne dalle conseguente derivanti dall’accoglimento della avversata domanda), la richiesta di parere resta RGN 15107/2021 Pag.16 confinata ad una scelta difensiva dell’amministrazione chiamata in causa, essendo la necessaria valutazione di congruità rimessa ormai esclusivamente al Giudice. Significativo è sul punto, il passaggio contenuto in Cass., Sez. Un., n. 13861/2015 cit. secondo cui: “Nel momento in cui l’Avvocatura rilascia il parere di congruità non è impegnata nella ‘difesa dello Stato’, difesa che assumerà in sede giurisdizionale se e quando verrà attivato da un procedimento giurisdizionale”, “Il suo parere è quindi scevro da ‘doveri’ difensivi, ma legato solo all’obbligo di fornire consiglio nel rispetto della legge, somministrando un parere in una fase che è ancora tipicamente amministrativa”. Opinando diversamente, del resto, si introdurrebbe, nella sostanza, una condizione di procedibilità della domanda che, invero, non è prevista. D’altra parte, un’amministrazione che ometta di chiedere il parere non può, poi, farsi scudo di tale omissione. È pur vero che l’amministrazione, convenuta direttamente in sede giudiziale, in ragione del fatto che potrebbe non essere stata necessariamente parte del giudizio davanti alla Corte dei conti (nel quale può solo spiegare in esso intervento ad adiuvandum se chiamata in causa) potrebbe anche non sapere nulla dell’esistenza del giudizio contabile, o comunque del suo esito favorevole al soggetto prosciolto, e trovarsi improvvisamente di fronte ad una richiesta giudiziale di condanna al RS della quale ignora l’an ed il quantum. Tuttavia, la stessa non vincolatività del parere sposta comunque sul giudice l’onere di valutazione di congruità delle spese ulteriori (non essendo, peraltro, prevista una qualche sospensione del processo per lo svolgimento della fase amministrativa). 5.4. Quanto al rilievo del ricorrente secondo il quale la Corte territoriale non avrebbe tenuto conto del fatto che non era stata data prova del preventivo pagamento dei compensi di VA TU, la relativa censura è inammissibile, considerato che la Corte d’appello di RGN 15107/2021 Pag.17 Cagliari ha condannato parte ricorrente a “rimborsare” le somme dovute dal controricorrente a VA TU, il che implica che vengano in rilievo, atteso l’utilizzo del termine “rimborsare”, importi già pagati (e il ricorrente non censura adeguatamente questa affermazione, neppure deducendo se, quando e dove la questione del mancato pagamento sarebbe stata sottoposta al giudice del merito). 6. È da respingere anche il terzo motivo con il quale il IP reitera la deduzione secondo cui il RS richiesto dal IC non è dovuto perché l’avv. TU non è stato nominato con il preventivo gradimento del Consorzio. Va, al riguardo, innanzitutto osservato che l’art. 3, comma 2 bis, del D.L. n. 543/1996 (sia ante intervento ex art. 10 bis co. 10 D.L. n. 203/05 sia post intervento), specifico per le spese dei giudizi di responsabilità erariale, non subordina l’obbligo di RS ad un previo gradimento sulla nomina del legale. Vi era, invece, una chiara previsione del ‘comune gradimento’ nell’art. 67 del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268 che riguardava il comparto enti locali il quale stabiliva al comma 1: «L’ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento», disposizione, come tutto il d.P.R., abrogata dall’art. 62, comma 1, del D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 essendosi rimessa alla contrattazione collettiva la relativa regolamentazione. In effetti vari c.c.n.l. lo hanno fatto (si pensi, ad esempio, all’art. 28 del c.c.n.l. 14.9.2000 per i dipendenti del comparto delle regioni e delle autonomie locali), in genere riproducendo il contenuto dell’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987. RGN 15107/2021 Pag.18 Nella specie, non è neppure dedotto sulla base di quale disposizione pattizia (applicabile alle figure apicali, responsabili della gestione operativa, esecutiva e amministrativa dei consorzi industriali) il suddetto ‘comune gradimento’ sia in concreto previsto per il giudizio di responsabilità cui sia stato sottoposto un dipendente/amministratore di ente pubblico economico. In ogni caso, anche a voler ammettere che possa ricavarsi una “regola generale”, desumibile dal sistema e valida per tutti i dipendenti della pubblica amministrazione ed anche per gli amministratori, dalla previsione della necessaria assenza del conflitto di interessi (nel senso che il comune gradimento serva a ‘certificare’ appunto tale assenza), vi è da dire che, nello specifico, il motivo non si confronta con il passaggio argomentativo con il quale la Corte d’appello di Cagliari, dopo aver rilevato che il caso di specie è regolato soltanto dall’art. 3, comma 2-bis del D.L. n. 543/96, che disciplina specificamente le spese dei giudizi di responsabilità amministrativa davanti la Corte dei conti, e che non prevede “quale presupposto per il RS, l’assenso dell’amministrazione di appartenenza circa il nominativo del negale nominato dal dipendente/amministratore” ha aggiunto che, peraltro, che con riferimento a tale profilo, l’appellante non aveva nemmeno “sollevato nel concreto rilievi circa controindicazioni di sorta alla nomina dell’avv. TU”. La sentenza, sul punto, non è stata censurata dal ricorrente, che, invero, si limita ad invocare in modo del tutto apodittico l’applicazione al caso di specie, dell’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987. 7. Conclusivamente il ricorso va rigettato. 8. La complessità delle questioni trattate e il sopravvenuto intervento delle Sezioni Unite di questa Corte inducono a compensare tra le arti le spese processuali. RGN 15107/2021 Pag.19 9. Va dato atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso;
compensa le spese. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13, se dovuto. Roma, così deciso nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte Suprema di cassazione il 19 novembre 2025. Il Consigliere estensore La Presidente Dott. Caterina Marotta Dott. Adriana Doronzo
- ricorrente -
contro Dott. ADRIANA DORONZO - Presidente - Dott. CATERINA MAROTTA - Consigliere rel. - Dott. NE CO - Consigliere - Dott. ROBERTO BELLE’ - Consigliere - Dott. GUGLIELMO GARRI - Consigliere - Oggetto: Direttore Consorzio industriale – RS spese legali del giudizio contabile Civile Sent. Sez. L Num. 3098 Anno 2026 Presidente: DORONZO ADRIANA Relatore: MAROTTA CATERINA Data pubblicazione: 12/02/2026 RGN 15107/2021 Pag.2 CC ZO LO, rappresentato e difeso dall’avvocato GIAN COMITA RAGNEDDA
- controricorrente -
nonché contro TU NI, rappresentato e difeso dall’avvocato MATILDE MURA;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 145/2021 della CORTE D’APPELLO di CAGLIARI, depositata il 31/03/2021 R.G.N.419/2019; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/11/2025 dal Consigliere Dott. CATERINA MAROTTA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MARIO FRESA che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli avvocati RICCARDO FUZIO, BE RU;
udito l’avvocato MATILDE MURA;
udito l’avvocato GIAN COMITA RAGNEDDA. . FATTI DI CAUSA 1. La vicenda aveva origine con la richiesta, da parte dell’avv. VA TU, al dott. Vincenzo Antonio IC, di pagamento delle competenze maturate nell’ambito di due procedimenti per responsabilità erariale avviati dal Procuratore Regionale per la Sardegna della Corte dei conti nei confronti del IC, quale Direttore del Consorzio Industriale Provinciale Nord Est Sardegna Gallura (già Consorzio per il Nucleo di Industrializzazione di Olbia), a tale titolo chiamato a rispondere (insieme con altri) rispettivamente per euro 1.600.157,99 ed euro 1.002.313,63, con riferimento a lavori nell’agglomerato industriale finanziati dalla Cassa per il Mezzogiorno, procedimento definito nel 2006 – sentenza n. 85 decisa nella camera di consiglio del 25 maggio 2005, pubblicata il 10 febbraio 2006 - con l’assoluzione del IC, senza pronuncia sulle RGN 15107/2021 Pag.3 spese (“data la natura e l’esito del presente giudizio non è luogo a pronuncia per le spese”). A fronte del rifiuto del IC di pagamento delle competenze maturate (per complessivi euro 182.194,32), l’avv. VA TU lo aveva convenuto in giudizio;
il IC aveva, a sua volta, chiamato in causa il IP per essere tenuto indenne dalle conseguenze derivanti dall’accoglimento delle domande dell’avv. TU. 2. Il Tribunale Civile di Cagliari, con la sentenza n. 1106/2019, accoglieva la domanda dell’avv. TU nei confronti del dott. IC, nonché la domanda proposta da quest’ultimo, nei confronti del IP Gallura, in rivalsa per l’importo da lui dovuto al proprio difensore a titolo di compenso professionale. 3. La Corte d’appello con la sentenza n. 145/2021 confermava la decisione di prime cure. Riconduceva la vicenda in esame nell’ambito della disciplina del RS delle spese legali di cui all’art. 3, comma 2 bis del D.L. n. 543 del 1996 conv. in legge 20 dicembre 1996, n. 639. Riteneva innovativa la successiva disciplina di cui di cui al D.L. 30 settembre 2005 n. 203 ed inapplicabili i principi espressi con riguardo a tale ultima normativa. Riteneva che, stanti gli ampi riferimenti contenuti nell’art. 3 del citato D.L. n. 543 del 1996 agli amministratori degli enti, fosse possibile estendere ai primi la disciplina sul RS delle spese legali. Escludeva, altresì, l’applicabilità della previsione sul parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato introdotta con la normativa del 2005. Rilevava che nulla era stato contestato circa la rispondenza delle competenze dell’avv. TU alle tariffe forensi. Rilevava che l’art. 3 del D.L. n. 543/1996 non prevedeva, quale presupposto per il RS, l’assenso dell’amministrazione di appartenenza circa il nominativo del legale nominato dall’incolpato. RGN 15107/2021 Pag.4 4. Avverso detta pronunzia il Consorzio ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi. 5. L’avv. VA TU e il dott. Vincenzo Paolo IC hanno resistito con separati controricorsi. 6. Le parti hanno depositato memorie. 7. Fissata l’adunanza camerale, con ordinanza interlocutoria n. 13639 del 21 maggio 2025 questa Corte, rilevato che il ricorso poneva alcune questioni (il diritto intertemporale, il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato, il comune gradimento dell’avvocato) aventi valenza nomofilattica (e non agevolmente risolvibili alla luce della recente pronuncia delle Sezioni Unite n. 31137 del 2024) ha disposto rinviarsi la causa a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza. 8. Il Procuratore Generale ha depositato memoria concludendo per il rigetto del ricorso. 9. Tutte le parti hanno depositato ulteriori memorie. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 3, comma 2-bis, del D.L. n. 543/96. Sostiene che la Corte territoriale non ha tenuto conto della interpretazione autentica di detta disciplina prevista dall’art. 10-bis del D.L. n. 203/2005. 2. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia la violazione o falsa applicazione dell’art. 18, comma 1, D.L. 25 marzo 1997, n. 67 con riferimento dell’art. 3, comma 2-bis, D.L. n. 543/96. Critica la sentenza impugnata per non aver ritenuto l’inammissibilità della domanda di RS non preceduta dall’effettivo pagamento del compenso professionale e dal parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato. 3. In particolare, con il primo motivo (e di riflesso con il secondo), il ricorrente insiste nel sostenere che erronea è la sentenza impugnata che non ha tenuto conto dell’interpretazione autentica di cui all’art. 10-bis RGN 15107/2021 Pag.5 D.L. n. 203/2005 a termini del quale: «Le disposizioni dell’art. 3, comma 2-bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e dell’art. 18, comma 1, del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n.135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di all’art. 91 del codice di procedura civile, liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di RS avanzate all’amministrazione di appartenenza». Sulla base di tale presupposto in diritto, la sentenza è censurata sotto il triplice profilo:
1. della non applicazione dell’interpretazione autentica della normativa nella parte in cui - in caso di spese legali sopportate da soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti - assegna al giudice contabile (e non ad altri) il compito di liquidare con la sentenza che definisce il giudizio l’ammontare degli onorari spettanti alla difesa del prosciolto/assolto;
2. della necessità che sulla richiesta di RS avanzata all’amministrazione di appartenenza vi sia il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato;
3. della non applicazione della disciplina dell’art. 18, comma 1, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67 in relazione all’omesso rilievo che la domanda del IC non poteva essere accolta “per mancato preventivo pagamento dei compensi dell’avv. TU da parte del IC”. 4. Con il terzo motivo il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 67 d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268 che, per gli enti locali, prevede che nei giudizi per fatti direttamente connessi all’espletamento del servizio, l’Ente Locale possa assumere a proprio carico gli oneri di difesa, facendo assistere il dipendente da un legale di “comune gradimento”, a condizione che non sussista conflitto d’interessi. 5. Il primo e secondo motivo sono infondati. RGN 15107/2021 Pag.6 5.1. Va innanzitutto premesso che, in termini generali, la rimborsabilità delle spese legali all’odierno controricorrente (Direttore del Consorzio), è possibile in base alla sua qualità di soggetto sottoposto al giudizio della Corte dei conti ai sensi dell’art. 3, comma 2-bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543. Quella contabile è, del resto, fondamentalmente una responsabilità che colpisce chi gestisce denaro o beni pubblici, indipendentemente dalla qualifica formale. Pertanto, essa riguarda sia i dipendenti sia gli amministratori, compresi quelli di enti pubblici economici, qualora vi sia stato un uso illegittimo dei suddetti denaro e beni pubblici che abbia prodotto un danno concreto ed attuale alla pubblica amministrazione;
ciò, evidentemente, anche alla luce del concetto allargato (o “a geometria variabile”) di pubblica amministrazione - indicativo della flessibilità della P.A. nel cambiare forma e applicare norme diverse (pubblicistiche o privatistiche) a seconda del contesto e dello scopo, superando la visione rigida del passato e adattandosi alle esigenze della Comunità europea, agendo secondo diritto privato in atti non autoritativi e pubblico in quelli con potere di imperio, per realizzare fini pubblici attraverso diverse forme organizzative e regolamentari - che viene in rilievo in tali casi e che, quindi, consente l’applicazione della disposizione anche ad un ente pubblico economico quale il Consorzio di sviluppo industriale, costituente, nel caso in esame, l’ ”amministrazione di appartenenza” tenuta al RS delle spese legali. 5.2. Tanto precisato, quanto al primo rilievo di cui al primo motivo di ricorso, occorre rilevare che la sentenza della Corte dei conti a base del giudizio poi instaurato dinanzi al Giudice ordinario è stata decisa nella camera di consiglio del 25 maggio 2005, pubblicata il 10 febbraio 2006. Prima di tale pubblicazione (ma dopo la data della camera di consiglio in cui la causa è stata decisa) è entrato in vigore l’art. 10-bis D.L. n. 203/2005, norma intervenuta sul precedente art. 3, comma 2-bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543. RGN 15107/2021 Pag.7 La Corte dei conti ha fatto applicazione della legge previgente ed ha disposto che non vi fosse luogo a provvedere sulle spese. Nel presente giudizio anche la Corte d’appello ha considerato applicabile la legge del 1996 e, valutando come innovativa la disciplina successiva, ha escluso che fosse necessario l’assenso dell’amministrazione sull’avvocato nominato dall’incolpato. Orbene, pur a ritenere che fosse stata applicabile la disciplina intervenuta prima della pubblicazione della sentenza della Corte dei conti (argomentando da Cass., Sez. Un., 2 aprile 2008, n. 8455 la quale - ancorché con riferimento ad una camera di consiglio della Corte dei conti del 26 ottobre 2005 e pubblicazione del 5 dicembre 2005 - ha affermato che: “la disposizione di interpretazione autentica [del 2005] della norma statale non costituisce - a stretto rigore - jus superveniens perché il decreto legge, poi convertito, è del settembre 2005 e quindi la Corte d’appello, che ha deciso nella camera di consiglio del 26 ottobre 2005, con sentenza poi depositata il 5 dicembre 2005, avrebbe in realtà dovuto farne applicazione o comunque tenerne conto”, principio che adattato al caso qui all’esame porta ad attribuire rilevanza alla data della pubblicazione), il rilievo è comunque infondato. In riferimento alla pretesa insussistenza della possibilità di una liquidazione degli onorari spettanti alla difesa del prosciolto/assolto ulteriore rispetto a quella del giudice contabile di cui alla sentenza che definisce il giudizio di responsabilità, si osserva che l’art. 10 bis, comma 10, del D.L. n. 203 del 2005 - che, per la prima volta, ha attribuito alla Corte dei conti il potere di decidere sulle spese di lite - così recita: «Le disposizioni dell’art. 3, comma 2- bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e dell’art. 18, comma 1, del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui RGN 15107/2021 Pag.8 all’art. 91 del codice di procedura civile, liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di RS avanzate all’amministrazione di appartenenza». La suddetta disposizione è stata, poi, integrata dall’art. 17, comma 30 quinquies, del D.L. n. 78 del 2009, convertito dalla legge n. 102 del 2009, il quale ha prescritto che: «All’art. 10-bis, comma 10, del decreto- legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, dopo le parole: “procedura civile”, sono inserite le seguenti: “non può disporre la compensazione delle spese del giudizio”». Come evidenziato tanto dal giudice di primo grado quanto dalla Corte d’appello, la vicenda qui in esame si è svolta sviluppata e conclusa nella (affermata) vigenza del D.L. n. 543 del 1996. Lo stesso giudizio espresso dal Giudice contabile (chiaramente non rivedibile in questa sede), come si evince dalla formula utilizzata con riguardo alla regolamentazione delle spese, è stato determinato dalla disciplina normativa ante D.L. n. 203 del 2005. Tuttavia, anche l’applicazione - quanto alla disciplina delle spese - della disciplina del 2005, non appare risolutiva nel senso preteso dal ricorrente. La questione risulta, infatti, superata alla luce della citata sentenza di questa Corte (Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2024, n. 31137) che ha escluso che il menzionato art. 10 bis, comma 10, abbia riservato esclusività alla Corte dei conti la liquidazione dell’ammontare delle spese di difesa del prosciolto ed ha affermato che resta, comunque, ferma la possibilità per il soggetto prosciolto di chiedere all’amministrazione di appartenenza la liquidazione delle spese di giudizio, qualora la liquidazione operata dalla Corte dei conti non dovesse risultare pienamente satisfattiva. RGN 15107/2021 Pag.9 Hanno affermato le Sezioni Unite che: “Nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti conclusisi con il proscioglimento nel merito del pubblico dipendente convenuto, il giudice contabile deve provvedere alla liquidazione delle spese legali, da porre a carico dell’amministrazione di appartenenza, mediante una statuizione di condanna ex art. 91 c.p.c., ma il dipendente prosciolto ha diritto di chiedere a tale amministrazione - ai sensi degli artt. 3, comma 2-bis, D.L. n. 543 del 1996, conv. con modif. in l. n. 639 del 1996, e 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, conv. nella l. n. 135 del 1997, come interpretati dall’art. 10-bis, comma 10, D.L. n. 203 del 2005, conv. con modif. nella l. n. 248 del 2005 - il RS dell’eventuale maggior importo delle spese defensionali sostenute, il quale attiene al rapporto sostanziale fra amministrazione e dipendente e appartiene alla giurisdizione del giudice del rapporto di lavoro e, quindi, di regola, del giudice ordinario”. Il principio va interpretato nel senso che, se è ammissibile la liquidazione di un maggior importo delle spese legali sostenute rispetto alla liquidazione del giudice contabile, è pure ammissibile la liquidazione tout court delle spese legali medesime nel caso di non liquet del giudice contabile, come avvenuto nel caso di specie. Quanto affermato dalla Sezioni Unite di questa Corte nella citata sentenza n. 31137/2024 rende, quindi, a ben guardare, irrilevante la questione della mancata applicazione, nella specie, del D.L. n. 203 del 2005, atteso che, anche seguendo la tesi di parte ricorrente della sua vigenza al momento della pubblicazione della sentenza della Corte dei conti qui in rilievo e della sua natura di norma di interpretazione autentica (affermazioni corrette e, con riferimento alle quali, al più va corretta la motivazione della decisione qui impugnata ex art. 384, u.c., cod. proc. civ.), la controversia si sarebbe conclusa, comunque, con l’accoglimento della domanda del IC a vedersi rimborsare da parte del IP le somme dovute all’avv. TU, nella misura dal medesimo RGN 15107/2021 Pag.10 quantificata e mai contesta (né dal IC, né dal IP) - sul punto v. anche infra -. 5.3. Quanto al secondo rilievo di cui al primo motivo, relativo al parere di congruità, si osserva che prima dell’interpretazione autentica l’art. 3, comma 2 bis, così prevedeva: «2-bis. In caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dal comma 1 del presente articolo, le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza». Non vi era, nel contesto di tale disciplina, alcun riferimento al parere di congruità. L’interpretazione autentica del 2005 è riferita alla sola parte dell’art. 3, comma 2 bis, del D.L. n. 543/1996 che prevedeva che le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti fossero rimborsate dall’amministrazione di appartenenza e, di fatto, impone al giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio. Tuttavia, il «fermo restando», lungi dall’essere una locuzione a valenza interpretativa, è chiaramente inteso al mantenimento in vigore di una previsione normativa comunque già esistente. Ed infatti, il parere dell’Avvocatura dello Stato era già previsto dall’art. 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, convertito con modificazioni nella legge n. 135 del 1997 -. Tale parere (dell’organo scelto in funzione del ruolo che esso svolge ai sensi dell’art. 13 R.D. n. 1611/33, norma che assegna all’avvocatura, tra gli altri, una delicata e insostituibile funzione consultiva, chiamandola a ‘provvedere’ «alle consultazioni legali richieste dalle Amministrazioni dello Stato» - cfr. Cass., Sez. Un., 16 agosto 2015, n. 13861 -), come osservato dalle stesse Sezioni Unite Civili, nella recente sentenza n. 31137 del 5 dicembre 2024, è riferito ai giudizi per responsabilità civile, penale, oltre RGN 15107/2021 Pag.11 che amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti (id est amministratori) di amministrazioni statali. In verità, pur a fronte del formale richiamo alle «Amministrazioni dello Stato», non può dubitarsi, in ragione del concetto allargato (o “a geometria variabile”) di pubblica amministrazione di cui al punto 5.1 che precede (e della nuova nozione di pubblica amministrazione di ispirazione comunitaria) oltre che della avvenuta sottoposizione del Direttore del IP al giudizio contabile, dell’applicabilità della norma anche a tale ente pubblico economico;
si consideri, del resto, che con specifico riguardo ai consorzi per le aree di sviluppo industriale, questa Corte di legittimità ha affermato che la loro mera qualificazione di enti pubblici economici, attribuita dall’art. 36, comma 4, legge n. 317 del 1991, non ne ha immutato la struttura, né i compiti e le attribuzioni, i quali attengono a funzioni pubblicistiche di interesse generale, prevalenti rispetto alle eventuali attività di tipo imprenditoriale (Cass., Sez. Un., 16 novembre 1999, n. 781; cfr. in senso conforme Cass., Sez. Un., 15 giugno 2010, n. 14293). Così, all’art. 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, che prevede il parere quale presupposto, va attribuita portata generale, con la conseguenza che lo stesso va chiesto, a seconda dei casi, alle altre avvocature di riferimento dei dipendenti/amministratori coinvolti (ad es. avvocature regionali o comunali) -. La disposizione del 2005 conserva, allora, in parte qua, la portata di norma meramente ripropositiva di un presupposto già legislativamente previsto e di portata generale. Pur tuttavia, anche alla luce di tale interpretazione, il rilievo è infondato. Come è noto, la ratio dell’art. 18 del D.L. n. 67 del 1997, convertito in L. n. 135 del 1997 (per il quale «le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti RGN 15107/2021 Pag.12 connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali ... sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato», sempreché tali giudizi si siano «conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la responsabilità» dei dipendenti medesimi) è comunemente ricollegata a un interesse generale, quello di tenere indenni i funzionari pubblici che abbiano agito in nome, per conto e nell’interesse dell’amministrazione, sollevandoli dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all’espletamento delle loro attività istituzionali. Invero, ai sensi dell’art. 10 bis D.L. n. 203/05, cit., l’art. 18 D.L. n. 67/97, cit. e l’art. 3, comma 2 bis, D.L. n. 543/96, cit., «si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’art. 91 c.p.c., liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di RS avanzate all’amministrazione di appartenenza». La norma di interpretazione autentica getta luce, dunque, sull’art. 3, comma 2 bis, D.L. n. 543 del 1996, nel senso che occorre una valutazione di congruità e tale è l’oggetto del previsto parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato, il che fa propendere per l’effettiva esistenza di una regola generale da adattarsi alle ipotesi in cui la liquidazione sia richiesta dall’incolpato prosciolto ad una amministrazione diversa dallo Stato. In termini generali, l’onere della richiesta di tale parere ricade sull’amministrazione e non sul dipendente/amministratore che, al più, può sollecitare tale richiesta (non è prevista, infatti, alcuna interlocuzione diretta tra dipendente/amministratore e Avvocatura dello Stato). Il giudice di legittimità ha più volte affermato il carattere non vincolante per il giudice del parere, nel caso in cui sorga una controversia sull’entità del RS, da parte dell’amministrazione di appartenenza, RGN 15107/2021 Pag.13 delle spese legali sostenute a causa di fatti connessi allo svolgimento di pubbliche funzioni;
il parere dell’Avvocatura, quindi, è soggetto alla valutazione di congruità da parte del Giudice, come ogni questione che influisca sui diritti soggettivi (in tale senso Cass. 23 gennaio 2007, n. 1418; Cass., Sez. Un., 2 aprile 2008, n. 8455; Cass. 29 luglio 2024, n. 21167, punto 4.2). La sindacabilità anche nel merito (e quindi non solo nelle ipotesi di illegittimità indicate nella sentenza impugnata) del parere è, del resto, già implicita nell’affermazione di cui alla sentenza di questa Corte a Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., n. 13861/2015 cit.) secondo cui l’Avvocatura dello Stato non deve appiattirsi né sulla richiesta del lavoratore, né sull’interesse della pubblica amministrazione a minimizzare la spesa. Ma è resa in ogni caso esplicita nel successivo paragrafo della motivazione, ove si legge di un necessario “vaglio del giudice” con riferimento ai “principi di affidamento, ragionevolezza e tutela effettiva dei diritti riconosciuti dalla Costituzione”. Il parere dell’Avvocatura dello Stato, resta, dunque, un atto interno (obbligatorio, ancorché non vincolante nella eventuale fase giurisdizionale) del procedimento amministrativo avente ad oggetto la richiesta del RS avanzata dal dipendente (o amministratore). Ciò, tuttavia presuppone che l’iter del RS si sia svolto direttamente ed esclusivamente in sede amministrativa essendo la norma predetta volta a garantire che una liquidazione sia disposta solo dopo il vaglio di congruità espresso dall’organo tecnico deputato a farlo. Ed infatti, il dipendente (o amministratore), ingiustamente accusato, ha diritto al RS da parte della amministrazione di appartenenza delle spese sopportate per la propria difesa, ma entro il limite di quanto strettamente necessario (trattandosi di erogazioni che gravano sulla finanza pubblica e devono quindi essere contenute al massimo) secondo il parere di un organo tecnico altamente qualificato per valutare le necessità difensive dello stesso. RGN 15107/2021 Pag.14 Va richiamato, al riguardo, l’orientamento del Giudice amministrativo (Consiglio di Stato, sentenza del 4/07/2022, n. 5556), secondo cui “è univoca la giurisprudenza amministrativa nel riconoscere il carattere costitutivo del parere obbligatorio e vincolante della Avvocatura dello Stato, ai fini del riconoscimento del diritto soggettivo al RS delle spese di giudizio”; tale sentenza ha espresso in proposito le seguenti consolidate coordinate ermeneutiche: “a) l’ art. 18 comma 1 , d. l. n. 67 del 1997, attribuisce un peculiare potere valutativo all’amministrazione con riferimento all’an ed al quantum, poiché essa deve verificare se sussistano in concreto i presupposti per disporre il RS delle spese di giudizio sostenute dal dipendente (o amministratore), nonché - quando sussistano tali presupposti - se siano congrue le spese di cui sia chiesto il RS - con l’ausilio della Avvocatura dello Stato, il cui parere di congruità ha natura obbligatoria e vincolante (Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2020, n. 8524; sez. II, 31 maggio 2017, n. 1266; sez. IV, 8 luglio 2013, n. 3593); b) in particolare, mentre l’an del diritto del dipendente (id est amministratore) ad essere tenuto indenne dalle spese sopportate per la difesa legale dipende dall’esito assolutorio nel giudizio di responsabilità amministrativa, stante l’insussistenza del danno erariale, il quantum è parametrato in base alla valutazione dell’Avvocatura dello Stato, chiamata a ponderarne la congruità, al fine di prevenire l’accollo allo Stato di spese esorbitanti rispetto alle effettive esigenze difensive (Cons. Stato, sez. IV, 4 gennaio 2022, n. 25); c) tale parere di per sé - per la sua natura tecnico- discrezionale - non deve attenersi all’importo preteso dal difensore (Cons. Stato, Sez. II, 20 ottobre 2011, n. 2054/2012), o a quello liquidato dal Consiglio dell’Ordine degli avvocati per quanto rileva nei rapporti tra il difensore e l’assistito (Cons. Stato, sez. II, 31 maggio 2017, n. 1266; sez. VI, 8 ottobre 2013, n. 4942), ma deve valutare quali siano state le effettive necessità difensive (Cass., Sez. Un., n. 13861/2015 cit.; Cons. Stato, sez. IV, 7 ottobre 2019, n. 6736; sez. II, 31 maggio 2017, n. RGN 15107/2021 Pag.15 1266; sez. II, 20 ottobre 2011, n. 2054/12); d) tale valutazione ha carattere tecnico-discrezionale ed è sindacabile in sede giurisdizionale “per errore di fatto, illogicità, carenza di motivazione, incoerenza, irrazionalità o per violazione delle norme di settore” (Cons. Stato, sez. IV, n. 8524 del 2020), laddove “l’Avvocatura esprima un parere apodittico, del tutto privo di una concreta e specifica valutazione delle emergenze di causa”. La conservazione, con la legge del 2005 e anche dopo il successivo citato intervento normativo del 2009, dell’obbligo di acquisire il parere di congruità dell’avvocatura, precedentemente introdotto dall’art. 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, come pure la conservazione della richiesta di RS da rivolgere all’amministrazione, induce, quindi, a ritenere che il legislatore abbia voluto continuare a consentire al dipendente (o amministratore) prosciolto di chiedere il RS “stragiudiziale” delle spese sostenute, per l’importo eccedente quello giudizialmente liquidato, o compensato in violazione del divieto in proposito introdotto. Tanto è indiscutibile ma riguarda, evidentemente, una richiesta di RS avanzata, appunto, stragiudizialmente, in sede amministrativa;
ciò in coerenza con l’obiettivo di operare un contenimento dei costi per la finanza pubblica (in uno con l’intento deflattivo del contenzioso), limitando gli esborsi a favore dei dipendenti prosciolti nei giudizi contabili per responsabilità amministrativa, essendo la conservazione dell’obbligo anzidetto di acquisire il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato una garanzia sufficiente a tal fine. Qualora invece (come nella fattispecie in esame) la vicenda si sia sviluppata direttamente in sede giudiziale (peraltro su iniziativa del difensore TU che aveva citato in giudizio, per il pagamento delle proprie competenze, il IC il quale, a sua volta, aveva chiamato in causa il IP, per essere tenuto indenne dalle conseguente derivanti dall’accoglimento della avversata domanda), la richiesta di parere resta RGN 15107/2021 Pag.16 confinata ad una scelta difensiva dell’amministrazione chiamata in causa, essendo la necessaria valutazione di congruità rimessa ormai esclusivamente al Giudice. Significativo è sul punto, il passaggio contenuto in Cass., Sez. Un., n. 13861/2015 cit. secondo cui: “Nel momento in cui l’Avvocatura rilascia il parere di congruità non è impegnata nella ‘difesa dello Stato’, difesa che assumerà in sede giurisdizionale se e quando verrà attivato da un procedimento giurisdizionale”, “Il suo parere è quindi scevro da ‘doveri’ difensivi, ma legato solo all’obbligo di fornire consiglio nel rispetto della legge, somministrando un parere in una fase che è ancora tipicamente amministrativa”. Opinando diversamente, del resto, si introdurrebbe, nella sostanza, una condizione di procedibilità della domanda che, invero, non è prevista. D’altra parte, un’amministrazione che ometta di chiedere il parere non può, poi, farsi scudo di tale omissione. È pur vero che l’amministrazione, convenuta direttamente in sede giudiziale, in ragione del fatto che potrebbe non essere stata necessariamente parte del giudizio davanti alla Corte dei conti (nel quale può solo spiegare in esso intervento ad adiuvandum se chiamata in causa) potrebbe anche non sapere nulla dell’esistenza del giudizio contabile, o comunque del suo esito favorevole al soggetto prosciolto, e trovarsi improvvisamente di fronte ad una richiesta giudiziale di condanna al RS della quale ignora l’an ed il quantum. Tuttavia, la stessa non vincolatività del parere sposta comunque sul giudice l’onere di valutazione di congruità delle spese ulteriori (non essendo, peraltro, prevista una qualche sospensione del processo per lo svolgimento della fase amministrativa). 5.4. Quanto al rilievo del ricorrente secondo il quale la Corte territoriale non avrebbe tenuto conto del fatto che non era stata data prova del preventivo pagamento dei compensi di VA TU, la relativa censura è inammissibile, considerato che la Corte d’appello di RGN 15107/2021 Pag.17 Cagliari ha condannato parte ricorrente a “rimborsare” le somme dovute dal controricorrente a VA TU, il che implica che vengano in rilievo, atteso l’utilizzo del termine “rimborsare”, importi già pagati (e il ricorrente non censura adeguatamente questa affermazione, neppure deducendo se, quando e dove la questione del mancato pagamento sarebbe stata sottoposta al giudice del merito). 6. È da respingere anche il terzo motivo con il quale il IP reitera la deduzione secondo cui il RS richiesto dal IC non è dovuto perché l’avv. TU non è stato nominato con il preventivo gradimento del Consorzio. Va, al riguardo, innanzitutto osservato che l’art. 3, comma 2 bis, del D.L. n. 543/1996 (sia ante intervento ex art. 10 bis co. 10 D.L. n. 203/05 sia post intervento), specifico per le spese dei giudizi di responsabilità erariale, non subordina l’obbligo di RS ad un previo gradimento sulla nomina del legale. Vi era, invece, una chiara previsione del ‘comune gradimento’ nell’art. 67 del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268 che riguardava il comparto enti locali il quale stabiliva al comma 1: «L’ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento», disposizione, come tutto il d.P.R., abrogata dall’art. 62, comma 1, del D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 essendosi rimessa alla contrattazione collettiva la relativa regolamentazione. In effetti vari c.c.n.l. lo hanno fatto (si pensi, ad esempio, all’art. 28 del c.c.n.l. 14.9.2000 per i dipendenti del comparto delle regioni e delle autonomie locali), in genere riproducendo il contenuto dell’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987. RGN 15107/2021 Pag.18 Nella specie, non è neppure dedotto sulla base di quale disposizione pattizia (applicabile alle figure apicali, responsabili della gestione operativa, esecutiva e amministrativa dei consorzi industriali) il suddetto ‘comune gradimento’ sia in concreto previsto per il giudizio di responsabilità cui sia stato sottoposto un dipendente/amministratore di ente pubblico economico. In ogni caso, anche a voler ammettere che possa ricavarsi una “regola generale”, desumibile dal sistema e valida per tutti i dipendenti della pubblica amministrazione ed anche per gli amministratori, dalla previsione della necessaria assenza del conflitto di interessi (nel senso che il comune gradimento serva a ‘certificare’ appunto tale assenza), vi è da dire che, nello specifico, il motivo non si confronta con il passaggio argomentativo con il quale la Corte d’appello di Cagliari, dopo aver rilevato che il caso di specie è regolato soltanto dall’art. 3, comma 2-bis del D.L. n. 543/96, che disciplina specificamente le spese dei giudizi di responsabilità amministrativa davanti la Corte dei conti, e che non prevede “quale presupposto per il RS, l’assenso dell’amministrazione di appartenenza circa il nominativo del negale nominato dal dipendente/amministratore” ha aggiunto che, peraltro, che con riferimento a tale profilo, l’appellante non aveva nemmeno “sollevato nel concreto rilievi circa controindicazioni di sorta alla nomina dell’avv. TU”. La sentenza, sul punto, non è stata censurata dal ricorrente, che, invero, si limita ad invocare in modo del tutto apodittico l’applicazione al caso di specie, dell’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987. 7. Conclusivamente il ricorso va rigettato. 8. La complessità delle questioni trattate e il sopravvenuto intervento delle Sezioni Unite di questa Corte inducono a compensare tra le arti le spese processuali. RGN 15107/2021 Pag.19 9. Va dato atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso;
compensa le spese. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13, se dovuto. Roma, così deciso nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte Suprema di cassazione il 19 novembre 2025. Il Consigliere estensore La Presidente Dott. Caterina Marotta Dott. Adriana Doronzo