Aula B' IN NOME04565/0 1 REPUBBLICA ITALI LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Oggetto SEZIONE LAVORO Lavoro Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Dott. Paolino - Presidente DELL'ANNO - R.G.N. 15275/98 Consigliere- Cron. 9273 BATTIMIELLO Dott. Bruno Dott. Florindo Consigliere- Rep. MINICHIELLO Consigliere Dott. Stefano Maria EVANGELISTA - Ud. 23/01/01 Rel. Consigliere Dott. Giovanni AMOROSO ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da: MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso 1'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro

LO EL, elettivamente domiciliata in ROMA VIA 28, presso lo studio dell'avvocato COLA DI RIENZO CABIBBO SALVATORE, che la rappresenta e difende, giusta delega in atti;
2001 controricorrente 339 avverso la sentenza n. 1542/98 del Tribunale di -1- BRESCIA, depositata il 24/06/98 R.G.N. 2434/98; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/01/01 dal Consigliere Dott. Giovanni AMOROSO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Giovanni GIACALONE che ha concluso per il rigetto del ricorso. -2- r.g.n. 15275/98 ud. 23 gennaio 2001 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 1. Con ricorso depositato il 4.2.1997 OD AD, premesso di aver inutilmente esperito ricorso in sede amministrativa avverso la deliberazione della competente Commissione sanitaria per l'accertamento del suo stato di invalidità civile, deliberazione con la quale era stata rigettata la sua domanda diretta ad ottenere l'accertamento delle condizioni di legge per l'attribuzione dell'indennità di accompagnamento, conveniva in giudizio il Ministero dell'Interno innanzi al Pretore di Brescia chiedendone la condanna al pagamento delle somme dovute a titolo di indennità di accompagnamento, oltre ad accessori di legge, a far tempo dalla data della domanda o da altra data ritenuta di giustizia. Si costituiva in giudizio il Ministero ponendo in evidenza come col D. P.R. 21.9.94 n. 698, entrato in vigore il 6.1.95, si fosse introdotta una particolare procedura per l'attribuzione delle provvidenze agli invalidi civili, articolata in due fasi, ciascuna autonoma rispetto all'altra: la prima per l'accertamento dello stato di invalidità, la seconda, condizionata dall'esito positivo della prima, per la concessione delle provvidenze economiche, ragione per cui, essendosi impugnato un provvedimento inerente la fase di accertamento sanitario, non sarebbe consentita l'introduzione in causa di domanda di condanna all'erogazione della provvidenza, che avrebbe potuto fondarsi soltanto sull'impugnazione di un atto relativo alla seconda fase. Dal pretore adito veniva quindi disposta ed effettuata C.T.U. medico-legale, che concludeva per la sussistenza dei requisiti sanitari richiesti per l'attribuzione dell'invocata provvidenza, con decorrenza dal giugno 1996. Con sentenza n. 127/97 il Pretore di Brescia accoglieva la + domanda di parte attrice condannando il Ministero convenuto alla corresponsione dell'indennità di accompagnamento con decorrenza dal 121° giorno dalla domanda amministrativa. Avverso entrambe l'anzidetta decisione ha interposto tempestivo appello il Ministero. Si è costituita la parte appellata resistendo al gravame avversario. Con sentenza del 4 novembre-20 dicembre 1997 Il tribunale di Brescia respingeva l'appello conpensando tra le parti le spese del grado. Avverso tale pronuncia ricorre per cassazione il Ministero 3 dell'interno con un unico motivo di ricorso. Resiste con controricorso l'intimata. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo di ricorso il Ministero ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 17, comma 2, legge n.400 del 1988, dell'art. 11 legge n. 537 del 1993, dell'art. 3, comma 5 e 6, comma 1, del d.P.R. 21.9.1994, n. 698, in relazione all'art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c. In particolare l'Avvocatura dello Stato sostiene che la sentenza impugnata appare censurabile nell'avere rigettato la tesi dell'inammissibilità dell'azione di condanna proposta dal ricorrente direttamente nei confronti del MInistero dell'interno, e nell'avere quindi ritenuto di unificare i due distinti momenti di tutela giurisdizionale, previsti dalla disciplina introdotta dal d.P.R. 698/94, pervenendo conseguenzialmente alla pronuncia di condanna del Ministero dell'Interno, quale soggetto passivamente legittimato alla corresponsione della provvidenza richiesta. In sostanza la sentenza impugnata avrebbe disatteso il novum introdotto dalla disciplina regolamentare sopra richiamata.

2. Con il secondo motivo di ricorso il Ministero ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell'art. 1224, primo comma, cc. dell'art. 29 c.p.c. e dell'art. 3, comma 1,4 comma 1, e 5, comma 2, del D.P.R. 21 settembre 1994, n. 698, in relazione all'art. 360, nn. 3 e 5 c.p.c.. Infondatamente il Tribunale ha respinto il secondo motivo di gravame, con il quale il Ministero appellante lamentava un'erronea applicazione degli interessi legali sulle prestazioni dovute, fatti decorrere dal 121° giorno dalla data dell'istanza amministrativa, senza tener conto del mutato assetto normativo introdotto con il D.P.R. 698/94, con il quale è stato approvato il regolamento recante il riordinamento dei procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni civili e sulle concessioni dei benefici economici. In particolare secondo il Ministero ricorrente la decorrenza degli interessi deve coincidere con la scadenza del termine stabilito dall'art. 4, primo comma, del regolamento per la conclusione delle procedure di concessione e di pagamento delle provvidenze economiche da parte della Prefettura: vale a dire centottanta giorni dalla data di ricezione di copia dell'istanza, corredata dal verbale di accertamento sanitario trasmessi dalla commissione medica sanitaria competente, con l'aggiunta eventuale di altri sessanta giorni nel caso di richiesta all'interessato di produrre ulteriore documentazione. 4 3. Il primo motivo del ricorso è infondato.

3.1. La censura mossa dall'Avvocatura di Stato alla sentenza impugnata riguarda essenziamente l'esatta interpretazione del " d.P.R. 21 settembre 1994, n. 698 (Regolamento recante norme sul riordinamento dei procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni civili e sulla concessione dei benefici economici). Dall'interpretazione di tale regolamento consegue la risposta alla questione posta dall'Avvocatura dello Stato: quella della legittimazione passiva (se del Ministero dell'interno o del Ministero del tesoro) in riferimento all'azione esercitata in giudizio dall'intimato. Anche se l'interpretazione del regolamento non può che essere complessiva, è il quinto comma dell'art. 3 che detta una specifica regola sulla legittimazione prevedendo testualmente: Avverso le decisioni di cui al comma 2 e le omesse convocazioni a visita è ammessa la tutela giurisdizionale davanti al giudice ordinario. Nei procedimenti giurisdizionali concernenti gli accertamenti sanitari relativi all'invalidità civile, alla cecità civile e al sordomutismo, effettuati a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente regolamento anche per le istanze presentate anteriormente a tale data, la legittimazione passiva spetta alla regione e al Ministero del tesoro, a seconda che l'atto impugnato sia stato emanato dalle commissioni mediche operanti presso le unità sanitarie locali o dalle commissioni mediche periferiche per le pensioni di guerra e di invalidità civile. >>.

3.2. Trattandosi di normativa sub-primaria di rango regolamentare, giova innanzi tutto richiamare i criteri>> ai quali essa doveva attenersi, criteri posti dall'art.11, primo comma, legge 24 dicembre 1993 n. 537, che testualmente ha previsto: Con regolamento, da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, nel termine di novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, si provvede al riordinamento dei procedimenti in materia di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo, sulla base dei seguenti criteri: a) semplificazione dei procedimenti;
b) distinzione del procedimento di accertamento sanitario dal procedimento per la concessione delle provvidenze, con attribuzione della rispettiva competenza alle commissioni mediche di cui alla legge 15 ottobre 1990, n. 295, e ai prefetti;
[...]>>. Quindi - pretermessi altri criteri che non rilevano al fine dell'esatta interpretazione della disposizione censurata - duplice era il criterio al quale doveva attenersi il Governo nell'emanare la norma sub-primaria, avente natura di regolamento autorizzato nei limiti della delega posta dalla norma primaria. Il Governo doveva innanzi tutto semplificare i procedimenti>>. Doveva poi isolare il procedimento di accertamento sanitario>> separandolo dal procedimento per la concessione delle provvidenze>>; simmetricamente poi (come conseguenza di questo previsto splitting) la competenza doveva essere attribuita rispettivamente alle commissioni mediche (di cui alla legge 15 ottobre 1990, n. 295) e ai prefetti;
ciò implicava anche - va subito rimarcato - che i procedimenti>> di cui si trattava erano quelli amministrativi, essendo amministrativi gli organi (uno tecnico, l'altro di amministrazione attiva) individuati come competenti. Quindi: due distinti procedimenti (amministrativi), due distinte competenze. In tal modo il criterio della distinzione dei procedimenti si poneva in linea di continuità con il passato (attesa la separazione funzionale già realizzata dalla legge 15 ottobre 1990 n.295 tra il procedimento di accertamento sanitario e quello di erogazione delle prestazioni) e sarebbe poi stato confermato dall'art. 3, comma 3, legge 8 agosto 1995 n. 335 (che ha ribadito il principio della separazione tra la fase dell'accertamento sanitario e quella della concessione dei benefici economici come disciplinati, appunto, dal cit. d.P.R. 21 settembre 1994 n. 698).

3.3. Il regolamento suddetto emanato nel termine prorogato dall'art. 43 d. 1. 27 giugno 1994 n. 414 (non conv.) e dall'art. 43 d. 1. 27 agosto 1994 n. 514 (non conv.), i cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 101. 5 gennaio 1996, n. 25 - ha riordinato i procedimenti>> in materia di riconoscimento delle minorazioni civili ed ha dettato norme sulla concessione dei benefici economici. Il criterio della semplificazione dei procedimenti>> (che mira ad agevolare ed a rendere più effettiva la tutela dell'invalido) può dirsi rispecchiato innanzi tutto dalla previsione di un'unica istanza, presentata dall'interessato presso le commissioni mediche UU.SS.LL., competenti per territorio, con cui l'interessato chiede (alla commissione) l'accertamento sanitario dell'invalidità civile, della cecità civile e del sordomutismo e parimenti chiede (alla competente prefettura) le provvidenze economiche spettanti in relazioni all'invalidità e alla minorazione riconosciuta (attivando contemporaneamente, con un'unica domanda, sia l'uno che l'altro procedimento amministrativo). Analoga finalità di semplificazione persegue poi la previsione del successivo impulso d'ufficio, per cui è la stessa commissione medica che, riscontrata l'effettiva sussistenza del requisito sanitario, previsto per l'erogazione di provvidenze economiche da parte del Ministero dell'interno, trasmette (alla prefettura competente) copia dell'istanza di concessione dei benefici. Coerenti all'esigenza di semplificazione dei procedimenti>> (essendo finalizzate parimenti ad agevolare e tutelare l'invalido) sono poi alcune previsioni acceleratorie: sia la cadenza temporale (per cui il procedimento relativo all'accertamento sanitario deve concludersi entro nove mesi dalla presentazione della domanda, fatta salva la richiesta di 6 sospensione della procedura da parte delle commissioni mediche periferiche per le pensioni di guerra e di invalidità civile), sia la diffida a provvedere (per cui l'assessore regionale alla sanità deve, in via sostitutiva, fissare la data della visita medica che la Commissione abbia omesso di effettuare per oltre tre mesi dalla presentazione dell'originaria istanza dell'interessato). Parimenti entro centottanta giorni (dalla data di ricezione di copia dell'istanza, corredata dal verbale di accertamento sanitario, trasmessa dalla Commissione medica sanitaria competente) deve concludersi il procedimento di concessione della provvidenza economica innanzi alla prefettura competente (salva la sospensione per un massimo di sessanta giorni nel caso di richiesta all'interessato di produrre ulteriore documentazione). Invece il criterio della distinzione>> dei procedimenti - finalizzato ad un più razionale svolgimento della funzione amministrativa, mediante la netta distinzione di ruoli (sulla scia, peraltro, della separazione già operata dalla cit. legge 15 ottobre 1990 n.295) è rispecchiato poi dalla distinta - attribuzione delle competenze alle commissioni mediche ed ai prefetti e dalla (parimenti distinta) cadenza procedimentale disciplinata rispettivamente dall'art. 1 del d.P.R. n.698/94 (rubricato appunto procedimento per l'accertamento sanitario delle minorazioni civili>>) e dal successivo art. 4 (rubricato procedimento per la concessione delle provvidenze economiche ai minorati civili>>). Distinta è poi anche la tutela in via amministrativa essendo previsto un ricorso avverso l'atto accertativo della commissione medica al direttore generale dei servizi vari e delle pensioni di guerra del Ministero del tesoro ed un simmetrico ricorso al Ministero dell'interno avverso il provvedimento del prefetto;
ricorsi che si intendono respinti qualora la decisione non intervenga nel termine rispettivamente di 180 e 120 giorni con conseguente possibilità - dopo questo distinto e duplice filtro amministrativo - di adire il giudice ordinario. Giova qui a margine ribadire che in questo giudizio non viene in rilievo perchè non se l'eventualene fa questione - improcedibilità dell'azione (deducibile su eccezione di parte e non rilevabile d'ufficio: Cass. 23 agosto 1990 n. 8575) per essere, o meno, decorsi i termini suddetti.

3.4. In disparte il criterio della semplificazione dei procedimenti (per il quale v. infra), occorre ora maggiormente soffermarsi sul criterio della distinzione dei procedimenti per esaminarne la ricaduta sul processo;
ricaduta che la norma regolamentare in esame non ha lasciato (come pure avrebbe potuto fare) alle mere implicazioni conseguenti alle ordinarie regole del processo, ma ha in qualche misura disciplinato espressamente. Giova subito rimarcare che, così facendo, la norma regolamentare sembra essersi mossa in un'area che andava al di là della lettera della delega la quale riguardava i procedimenti amministrativi e 7 non già il processo. Nel momento in cui il regolamento parla di legittimazione passiva>> riferita al processo, esso attinge la sfera della tutela giurisdizionale (presidiata, quale diritto fondamentale, dall'art. 24 Cost.) senza che il cit. art. 11 legge n.537/93 avesse previamente dettato alcun criterio per autorizzare la normazione regolamentare. Ciò non comporterebbe di per sè l'illegittimità di tale disciplina processuale per mancanza di base legale (che va vista più in dettaglio), ma imporrebbe un'interpretazione stretta della norma regolamentare, quale semplice proiezione processuale e mero raccordo rispetto alle innovazioni (legittimamente) introdotte nella contigua (ma diversa) area del procedimento amministrativo. Giova altresì ricordare che, prima della norma regolamentare in esame, questa Corte a partire dall'intervento delle Sezioni - Unite: Cass. 24 ottobre 1985 n.5251 aveva ritenuto - ripetutamente la legittimazione passiva del Ministero dell'interno (cfr. anche Cass. 19 febbraio 1988 n. 1757; Cass. 28 agosto 1987 n. 7107). Tale principio è stato riaffermato anche recentemente da questa Corte (Cass. 21 aprile 1999 n. 3773) che ha ribadito l'esclusiva legittimazione del Ministero dell'interno per i provvedimenti emessi prima del 7 gennaio 1995, data di entrata in vigore del Regolamento (d.P.R. n.698/94).

3.5. Venendo ora più in dettaglio ad esaminare le regole processuali poste dalla norma regolamentare in esame (limitatamente a quanto interessa in questo giudizio e quindi pretermettendo il profilo della giurisdizione condizionata che in ipotesi il regolamento possa aver introdotto, ma che qui non rileva), può dirsi che sono previste tre ipotesi di legittimazione passiva nel processo: quella della Regione quando l'atto impugnato>> (ossia l'atto di accertamento sanitario) è stato emanato da una commissione operante presso l'U.S.L.; quella del Ministero del tesoro quando l'atto impugnato>> (ossia, anche in tal caso, l'atto di accertamento sanitario) è stato emanato da una commissione medica periferica per le pensioni di guerra e di invalidità civile;
quella del Ministero dell'interno nei procedimenti giurisdizionali concernenti la concessione di provvidenze economiche ai minorati civili>>. Orbene, la prima legittimazione passiva (quella della Regione) rappresenta (anzi rappresentava) un novum di difficile raccordo con l'ordinario sistema processuale. Comunque è sufficiente rilevare che è stata caducata dall'intervento della Corte costituzionale (sent. n. 156 del 1996) che ha ritenuto che tale disposizione (nella parte oggetto del conflitto di attribuzione tra Stato e Regione innanzi alla Corte stessa instaurato) non trovasse alcun fondamento in una previsione legislativa e ponesse a carico della Regione una responsabilità che non le competeva, in quanto non conseguente ad una funzione che ad essa facesse direttamente capo, ma ad una attivita' rispetto alla quale la Regione stessa aveva un limitato controllo sostitutivo sulla fissazione della data degli accertamenti. Quindi mancanza di base legale della norma regolamentare e 8 mancato collegamento con l'esercizio di una funzione accertativa direttamente riferibile alla Regione hanno infirmato la legittimità della norma stessa;
sicchè la Corte ha dichiarato che non spetta allo Stato attribuire, con norma regolamentare, alle Regioni la legittimazione passiva in procedimenti giurisdizionali concernenti gli accertamenti sanitari relativi all'invalidita' civile, alla cecita' civile e al sordomutismo quando l'atto impugnato sia stato emanato dalle commissioni mediche operanti presso le unita' sanitarie locali, e, conseguentemente, ha annullato, in parte qua, la disposizione di cui all'art. 3, comma 5, d.P.R. 21 settembre 1994, n. 698, cit.. Non è forse superfluo rilevare anche come la Corte abbia censurato il fatto che la norma regolamentare avesse scaricato sulle Regioni i rilevanti oneri del contenzioso dissociati dalla gestione delle provvidenze>>; ciò ad evocare il principio generale (nella specie negletto) che la legittimazione passiva nel processo spetta in generale al soggetto obbligato sul piano sostanziale.

3.6. Rimangono (nella disposizione regolamentare come emendata dalla Corte costituzionale) la legittimazione passiva del Ministero del tesoro e quella del Ministero dell'interno. Si tratta in realtà più propriamente di mera legittimazione ad causam perchè in entrambi i casi è lo Stato-soggetto ad essere evocato in giudizio sia in relazione alla pretesa dell'interessato ad essere riconosciuto invalido, sia in riferimento alla rivendicazione delle provvidenze economiche da parte dello stesso. Orbene la mancanza di una specifica base legale della norma regolamentare - già evidenziata dalla cit. pronuncia della Corte costituzionale - sembra comportare che la stessa debba essere interpretata in senso stretto senza alterare il principio generale, appena richiamato, secondo cui la legittimazione passiva nel processo spetta al soggetto obbligato sul piano sostanziale. Nella specie la commissione medica è tenuta a fare l'accertamento sanitario. Tant'è che, se omette di farlo, l'interessato può presentare ex art. 3, comma 1, cit. una vera e propria diffida ad adempiere>>. L'accertamento (o il mancato accertamento) delle commissioni è poi ricorribile (in via amministrativa) innanzi al Ministero del tesoro. Sicchè risulta da una parte che la pretesa sostanziale è quella all'accertamento sanitario e che l'ultima parola in sede amministrativa spetta al Ministero del tesoro. Ed allora, operando la trasposizione sul piano processuale di questo rilievo, sembra potersi dire che quando la norma regolamentare parla di legittimazione passiva del Ministero del tesoro intenda riferirsi alle controversie aventi ad oggetto il mero accertamento della situazione di invalidità dell'attore. E' invece il prefetto che decide in ordine alla domanda di pensione o assegno di invalidità; provvidenze queste che per gli invalidi civili costituiscono oggetto di una diritto soggettivo. Parimenti è il Ministero dell'interno che decide in ordine ai ricorsi concernenti la (mancata od insufficiente) concessione delle provvidenze economiche. Analogamente quindi la legittimazione processuale del Ministero dell'interno, testualmente riferita dalla norma regolamentare ai procedimenti giurisdizionali concernenti la concessione di provvidenze economiche>>, sembra riguardare i giudizi in cui il petitum è costituito dal riconoscimento del credito assistenziale (e dalla domanda di condanna al pagamento dello stesso). In siffatti giudizi non rilevano invece le ragioni per cui la pretesa azionata non è stata riconosciuta in sede amministrativa perchè ciò attiene unicamente al merito della domanda azionata e non già alla legittimazione. Quindi, anche nel caso in cui non è stato positivamente accertato dalla competente commissione lo stato di invalidità ed è proprio il requisito sanitario ad essere controverso, sembra che rimanga comunque la legittimazione passiva del Ministero dell'interno allorchè l'interessato domandi le provvidenze economiche e non già il mero accertamento del suo stato di invalidità. Altra questione è invece quella in questa sede non dibattuta, nè rilevante - se, una volta affermata la legittimazione passiva del Ministero dell'interno, non abbia anche il Ministero del tesoro titolo a partecipare al giudizio ove la prestazione assistenziale richiesta sia stata negata in ragione del mancato accertamento del requisito sanitario, senza che comunque sia necessaria alcuna integrazione del contraddittorio perchè non c'è pluralità di soggetti nel rapporto sostanziale, ma è uno solo il soggetto obbligato (lo Stato-soggetto), mentre duplice è unicamente la legittimazione ad causam a mezzo rispettivamente del Ministero del tesoro e del Ministero dell'interno. In questi termini il novum introdotto dalla norma regolamentare in materia processuale sembra atteggiarsi a mera proiezione nel processo della distinzione>> dei procedimenti che il Governo era chiamato a fissare. Se il procedimento (amministrativo) per l'accertamento del requisito sanitario ha una sua distinta autonomia, consegue sul piano processuale che c'è un interesse ad agire (art. 100 c.p.c.) per il mero accertamento dello stato di invalidità, interesse che invece in precedenza era stato negato da questa Corte (Cass. 5 febbraio 1998 n. 1167; successivamente però in senso favorevole v. Cass. 6 luglio 1998 n. 6571). Quindi, anche se nella norma primaria manca uno specifico riferimento al processo, può ritenersi implicita conseguenza della prevista distinzione dei procedimenti amministrativi l'ammissione di un'azione di mero accertamento dello stato di invalidità ed, in relazione ad essa, la legittimazione passiva del Ministero del tesoro. Ma, quando il petitum è costituito dall'azione di condanna al pagamento della prestazione previdenziale o assistenziale, legittimato sembra essere il Ministero dell'interno, tenuto ad erogare la prestazione, a nulla rilevando che l'accertamento in sede amministrativa della condizione di invalidità sia affidato alle 10 commissioni U.S.L. e alle commissioni inserite nel Ministero del tesoro.

3.7. Questa ricostruzione però non è stata inizialmente accolta da questa Corte (Cass. 14 luglio 1998 n. 6894), che, in una fattispecie del tutto analoga, ha enunciato il principio: l'art. 11, primo comma, della legge 24 dicembre 1993 n. 537, che ha dettato una nuova disciplina in materia di invalidita' civile, nel porre la distinzione tra il procedimento di accertamento dell'esistenza dei requisiti sanitari e il procedimento per la concessione delle provvidenze economiche, ha assegnato le rispettive competenze, da un lato, alle commissioni mediche e al Ministero del Tesoro e, dall'altro, ai prefetti e al Ministero dell'Interno; con la conseguenza che, ai sensi degli artt. 3 e 6 del d.P.R. 21 settembre 1994 n. 698 (regolamento previsto dal medesimo art. 11, primo comma, della legge n. 557/1993 ed emanato ai sensi dell'art. 17, secondo comma, della legge 23 agosto 1988 n. 400) e per effetto della sentenza della Corte costituzionale 156 del 20 maggio 1996 (che ha annullato l'art. 3, quinto n. comma, del d.P.R. n. 698/1994, nella parte in cui prevede la legittimazione passiva in capo alla Regione ove l'atto impugnato sia stato emanato dalle commissioni mediche operanti presso le unita' sanitarie locali), nelle controversie promosse dagli interessati davanti al giudice ordinario ed aventi per oggetto, per un verso, l'accertamento sanitario e, per un altro verso, l'erogazione delle provvidenze economiche, la legittimazione passiva spetta, rispettivamente, al Ministero del Tesoro e al Ministero dell'Interno>>. Ossia la distinzione>> dei procedimenti ex art. 11 1. n. 537/93 cit. (che si è visto sembra concernere i procedimenti amministrativi) riguarderebbe invece anche il procedimento giurisdizionale (i.e.: il processo): come il procedimento di accertamento sanitario è tenuto distinto dal procedimento di concessione delle provvidenze, così le contestazioni in ordine alla sussistenza del requisito sanitario devono essere versate in un giudizio distinto da quello in cui - una volta già accertato (o comunque non contestato) tale requisito - si controverta di altri presupposti al fine del riconoscimento del diritto alla prestazione assistenziale. La legittimazione passiva spetterebbe nel primo giudizio al Ministero del tesoro e nel secondo al Ministero dell'interno con la conseguenza che in un'evenienza quale quella oggetto sia di questo giudizio che del giudizio definito con la citata pronuncia, in cui un soggetto alleghi di essere invalido, ma tale non sia stato riconosciuto dalla commissione medica competente, ed azioni il suo (preteso) diritto alle provvidenze assistenziali, l'azione sarebbe mal posta nei confronti del Ministero dell'interno, perchè la legittimazione spetterebbe al Ministero del tesoro;
la legittimazione passiva del Ministero dell'interno insorgerebbe soltanto a seguito dell'accertamento del requisito sanitario nei confronti del Ministero del tesoro. 11 In sintesi mentre secondo la ricostruzione ipotizzata l'elemento differenziale per riconoscere la legittimazione dell'uno o dell'altro dei due suddetti Ministeri sarebbe costituito - come sopra più diffusamente argomentato - dal petitum;
invece secondo il precedente citato il soggetto interessato dovrebbe sempre e comunque evocare in giudizio prima il Ministero della sanità per conseguire l'accertamento del suo stato invalidante e solo all'esito (se a lui favorevole) di tale giudizio potrebbe domandare la prestazione previdenziale o assistenziale ed, in ipotesi di persistente diniego, evocare in giudizio il Ministero dell'interno.

3.8. Quest'ultima opzione interpretativa però appare essere di dubbia legittimità costituzionale per plurime ragioni, che vengono in rilievo dovendo sempre privilegiarsi l'interpretazione conforme a Costituzione. Peraltro, trattandosi di normativa sub-primaria, il controllo di costituzionalità è demandato non già alla Corte costituzionale (che infatti ha conosciuto della legittimità del regolamento citato solo in sede di conflitto di attribuzione tra Stato e Regione e non già di giudizio, nè incidentale, nè principale, di costituzionalità), bensì al giudice comune e quindi nel presente giudizio il sindacato di questa Corte non è limitato alla mera verifica della non manifesta infondatezza del dubbio di costituzionalità della disposizione di cui è chiamata a fare applicazione, bensì si estende alla cognizione piena (seppur in via incidentale) della legittimità costituzionale della norma regolamentare;
in particolare con riferimento ad un (diverso) regolamento di delegificazione la Corte costituzionale, anche recentemente (ord. 30 aprile 1999 n. 150), ha ribadito trattarsi di atto privo di forza di legge>> (e quindi inidoneo ad essere oggetto di giudizio di costituzionalità in via incidentale o principale).

3.8.1. Innanzi tutto una tale costruzione - per cui il soggetto obbligato alla prestazione potrebbe eccepire il suo difetto di legittimazione passiva e sottrarsi al giudizio perchè un presupposto di fatto del suo debito deve essere previamente accertato nei confronti di altro legittimato passivo costituirebbe una singolarità ed uno scostamento rispetto al principio generale che vuole essere legittimato passivo di un'azione di condanna chi è tenuto ad adempiere l'obbligazione. Sicchè nulla di ciò essendo previsto nell'art. 11 cit. - la norma regolamentare risulterebbe priva di base legale, così com'è già stato ritenuto (da C. cost. n.156/96, cit.) che fosse la previsione della legittimazione passiva della Regione. Essendo la base legale condizione di legittimità costituzionale della normativa subprimaria, perchè afferisce alla disciplina delle fonti non diversamente dall'esistenza della delega per la normativa primaria delegata, risulterebbe lo stesso vizio già evidenziato dalla Corte costituzionale, vizio che sarebbe conoscibile da questa Corte atteso che il sindacato di 12 l costituzionalità sulla normativa subprimaria (comprensiva dei regolamenti di delegificazione) non è accentrato presso la Corte costituzionale, ma rappresenta un controllo diffuso, esercitato da ogni giudice ordinario (il quale è tenuto a disapplicare la norma subprimaria contrastante con la Costituzione) e dal giudice amministrativo (che può anche annullare tale norma), oltre che dalla stessa Corte costituzionale in sede di conflitto (come in concreto nella specie è già avvenuto in parte qua). Nè sembra che la mancanza di base legale quanto a questo specifico profilo possa ritenersi emendata ex post dalla legge di riforma del sistema pensionistico che si è limitata (all'art. 3, comma 3, 1. 8 agosto 1995 n. 335) ad indicare, come criterio direttivo, al legislatore delegato il (più volte richiamato) principio della separazione tra la fase dell'accertamento sanitario e quella della concessione dei benefici economici, come disciplinato dal cit. d. P.R. n. 698/94, atteso che da una parte nessuna menzione è fatta nè del processo in generale, nè della legittimazione passiva in particolare e che d'altra parte si tratta comunque di un mero criterio direttivo sicchè semmai era il legislatore delegato che avrebbe potuto dettare norme processuali reiterative (e quindi sananti) di quelle regolamentari. Ciò a tacere della considerazione che la più volte citata sent. n. 156/96 della Corte costituzionale, nel ritenere ammissibile il conflitto di attribuzione tra Stato e Regione, ha implicitamente escluso una "legificazione" ex post del regolamento (di delegificazione).

3.8.2. Inoltre la predicata necessaria distinzione di giudizi comporterebbe una maggiore complessità ed una maggiore - lunghezza del processo nel suo complesso che ridonderebbe in illegittima compulsione della tutela giurisdizionale (perchè in sostanza il soggetto che rivendica un'unica prestazione assistenziale dovrebbe munirsi di due accertamenti giudiziali nei confronti di due distinti legittimati passivi). Una situazione giuridica unitaria (il diritto soggettivo alla prestazione assistenziale) sarebbe stata artificiosamente frazionata in un diritto al riconoscimento della condizione di invalidità e di un diritto alla prestazione economica;
quest'ultimo condizionato al previo riconoscimento del primo senza che l'accertamento della minorazione fisica - che costituisce mero riscontro di uno dei presupposti della prestazione assistenziale - possa valere a costituire una sorta di status della persona. Secondo un'interpretazione strettamente letterale della norma regolamentare la tutela dell'invalido si sgranerebbe nella sequenza di due giudizi, che potrebbero in ipotesi articolarsi ognuno in due gradi di merito ed in quello di legittimità, per la realizzazione di un'unica pretesa. Ma questa dilatazione di attività processuali (e di tempi) frustrerebbe il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale, essendo sufficiente considerare i numerosi casi in cui la Corte costituzionale ha censurato ogni possibile ostacolo o ritardo 13 alla sua realizzazione. E' stato in particolare affermato che, anche se la tutela giurisdizionale garantita dall'art. 24 Cost. non necessariamente deve porsi in relazione di immediatezza con il sorgere del diritto, la determinazione concreta di modalita' e di oneri non deve rendere difficile o impossibile l'esercizio di tale diritto, ostacolandolo fino al punto di pregiudicarlo o renderlo particolarmente gravoso (C. cost. n.67 del 1990; n. 568 del 1989). Il differimento della proponibilita' dell'azione (quale quello relativo alla prevista previa presentazione di un ricorso amministrativo) può quindi ritenersi legittimo soltanto se giustificato da esigenze di ordine generale o da superiori finalita' di giustizia, fermo restando che, pur nel concorso di tali circostanze, il legislatore deve contenere l'onere nella misura meno gravosa possibile;
sicchè è incostituzionale non solo l'esclusione della tutela giurisdizionale, soggettiva e oggettiva, ma anche qualsiasi limitazione che ne renda impossibile o anche difficile l'esercizio (C. cost. n. 233 del 1996). Sulla scorta di tali principi la Corte costituzionale è poi intervenuta più volte con dichiarazioni di incostituzionalità (da ultimo C. cost. nn. 132, 81 e 62 del 1998; ma cfr. in precedenza C. cost. n. 223 del 1996, n. 56 del 1995, n. 360 del 1994, n. 403 del 1993, n. 154 del 1992) per rimuovere il differimento della proponibilità dell'azione giudiziaria ad un certo termine decorrente dalla data di presentazione di un ricorso amministrativo. Rispetto a queste ipotesi ben maggiore sembrerebbe essere la compulsione della tutela giurisdizionale di chi non possa proprio domandare in giudizio al Ministero dell'interno la prestazione assistenziale se non abbia ottenuto l'accertamento giudiziale della sua condizione di invalidità nei confronti del Ministero del tesoro.

3.8.3. Infine l'interpretazione della cui legittimità costituzionale si dubita contrasterebbe con il criterio sub a) dell'art. 11 cit. della semplificazione>> dei procedimenti (del quale si è detto sopra sub-2.4.) e ci sarebbe pertanto una sorta di violazione della delega. Se infatti il (contiguo) criterio sub b dell'art. 11 della distinzione>> dei procedimenti fosse da intendersi riferito anche ai procedimenti giurisdizionali, analogo rilievo dovrebbe valere per il criterio sub a del medesimo art. 11 e quindi la norma regolamentare avrebbe dovuto tendere alla semplificazione>> dei procedimenti (anche) giurisdizionali. Invece l'interpretazione contrastata, lungi dal semplificare la via della tutela giurisdizionale, la complica sensibilmente con fatto di schermare le legittimazione passiva del Ministero dell'interno con quella del Ministero del Tesoro, richiedendo un accertamento giudiziale nei confronti di quest'ultimo quale presupposto per ottenere l'accertamento giudiziale nei confronti del primo. Con ciò non vuole escludersi che il Governo, autorizzato a porre 14 la normativa regolamentare, abbia perseguito in realtà un (macelato) intento di rendere più erta la via della tutela giurisdizionale per chi aspira alla prestazione assistenziale, se sol si pensa che, secondo una lettura meramente testuale della stessa, si potrebbe addirittura ipotizzare una regressione da una tutela diretta del rapporto (e quindi del diritto soggettivo alla prestazione assistenziale) ad una tutela di tipo impugnatorio di una decisione amministrativa (il quinto comma dell'art. 3, cit., prevede infatti la tutela giurisdizionale avverso le decisioni>> dei ricorsi aventi ad oggetto la valutazione delle commissioni mediche del requisito sanitario;
simmetricamente il terzo comma dell'art. 6 prevede la tutela giurisdizionale avverso le decisioni>> dei ricorsi aventi ad oggetto i decreti prefettizi di diniego o insufficiente concessione delle provvidenze economiche). Vale invece rilevare che questa Corte (Cass. 18 febbraio 1991, n. 1700) ha già ritenuto e qui ribadisce che la tutela - - giurisdizionale non configura, in tal genere di controversie, una mera impugnativa della decisione amministrativa;
nulla autorizzando a ritenere che il legislatore della legge 24 dicembre 1993 n. 537 intendesse innovare in pejus per gli invalidi quanto al regime della tutela giurisdizionale. Ciò sembrerebbe mostrare l'insufficienza dell'interpretazione meramente letterale che neppure potrebbe fondare la ritenuta duplicazione dei giudizi, atteso che il regolamento - chiamato a semplificare i procedimenti (ed a rendere più effettiva la - non può essere letto in chiave diametralmente opposta. tutela) 3.9. Oltre all'ipotizzato vizio di incostituzionalità (sotto i plurimi profili esaminati) che indurrebbe a disattendere il precedente citato (Cass. 14 luglio 1998 n. 6894), c'è poi da considerare - ad ulteriore conforto dell'interpretazione accolta il recente intervento del legislatore delegato (art. 130 d.lgs. 31 marzo 1998 n.112) che - innovando nella stessa materia ha dettato una norma che pare incidere sul problema esegetico - in esame. Infatti al terzo comma, nel ribadire che rimane fermo il principio della separazione tra la fase dell'accertamento sanitario e quella della concessione dei benefici economici>>, tiene ben distinti i procedimenti giurisdizionali ed esecutivi>> per i quali detta una regola specifica: la legittimazione passiva spetta alle regioni ove il procedimento abbia ad oggetto le provvidenze concesse dalle regioni stesse ed all'INPS negli altri casi>> (all'INPS - destinato a sostituirsi al Ministero dell'interno allorchè la riforma sarà a regime - è infatti trasferita la funzione di erogazione di pensioni, assegni ed indennità spettanti agli invalidi civili, mentre è trasferita alle regioni la funzione di concessione di nuovi trattamenti economici a favore degli stessi). Ossia, in sostanza, è confermato che la legittimazione passiva spetta al soggetto obbligato (INPS o Regione secondo che si tratti di prestazioni erogate dall'uno o dall'altra); mentre il principio della separazione riguarda (o meglio: continua a riguardare) i 15 procedimenti amministrativi. Il quadro normativo si è però ulteriormente evoluto. Da ultimo infatti il quarto comma dell'art. 37 legge 23 dicembre 1998 n. 448 prevede che nei procedimenti giurisdizionali relativi ai verbali di visita emessi dalle commissioni mediche di verifica, finalizzati all'accertamento degli stati di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo [...] la legittimazione passiva spetta al Ministero medesimo>>> (ossia al Ministero del tesoro). Ciò chiarisce - con il testuale riferimento ai verbali di visita medica che i giudizi in cui sussiste tale legittimazione sono quelli che hanno ad oggetto proprio e solo l'accertamento del requisito sanitario. Inoltre la medesima disposizione assegna in via eccezionale al medesimo Ministero il potere di revoca del beneficio per sopravvenuto accertamento dell'insussistenza del requisito sanitario. Sembra potersi notare che in questo ulteriore e particolare caso la legittimazione passiva è sì individuata nel Ministero del tesoro, come è ragionevole che sia atteso che in tal caso il legislatore (nella sua discrezionalità) ha inteso attribuire il potere di emettere l'atto che fa cessare l'erogazione della prestazione al Ministero del tesoro e non già al Ministero dell'interno (nè all'INPS, destinato a diventare il soggetto obbligato ad erogare le prestazioni in esame). Ma ciò che sembra potersi rilevare è che in tal caso vi è un unico processo ed un unico legittimato passivo, escludendosi che l'invalido debba proporre un giudizio per l'accertamento del suo stato di invalidità ed un ulteriore giudizio per la riattivazione della prestazione previdenziale o assistenziale;
ossia escludendosi quel frazionamento del giudizio che è invece predicato dall'interpretazione qui contrastata.

3.10. Da ultimo tale interpretazione è stata accolta dalle Sezioni Unite di questa Corte (Cass. 12 luglio 2000 n. 483) che hanno affermato che nel vigore della disciplina introdotta dalla legge n. 537 del 1993 e dal regolamento approvato con d. P. R. n. 698 del 1994, il privato che intenda ottenere una prestazione di assistenza sociale per invalidita' civile ed abbia gia' ricevuto in sede amministrativa un provvedimento negativo in ordine alla sussistenza del requisito sanitario non e' tenuto a chiedere preventivamente in giudizio l'accertamento del requisito sanitario nei confronti del Ministero del Tesoro e poi a chiedere, con distinto processo, l'attribuzione della prestazione pecuniaria nei confronti del Ministero dell'Interno, essendo invece sufficiente che egli proponga un'unica azione nei confronti di quest'ultimo Ministero;
la suddetta azione, peraltro, essendo volta all'affermazione del diritto alla prestazione pecuniaria richiesta, comporta un accertamento soltanto incidentale dello status di invalido, laddove la richiesta (del privato o del Ministero convenuto) di accertamento di tale status con efficacia di giudicato implica la chiamata in causa del Ministero del Tesoro. Tale pronuncia ha poi trovato conferma anche in una successiva sentenza delle stesse Sezioni Unite (Cass. 3 agosto 2000 n.529) 16 che ha affermato che in materia di prestazioni assistenziali in favore dei mutilati e degli invalidi civili, la distinzione delle competenze per l'accertamento dei requisiti sanitari e per la concessione delle provvidenze economiche, rispettivamente assegnate (anteriormente al trasferimento delle relative funzioni statuali al Fondo di gestione INPS e alle Regioni, ex art. 130 decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112) al Ministero del Tesoro e al Ministero dell'Interno, ai sensi dell'art. 11 della legge 24 dicembre 1993 n. 537 e degli art. 3 e 6 del regolamento contenuto nel d. P.R. 21 settembre 1994 n.698, comporta che l'interessato, dopo avere inutilmente esperito il procedimento amministrativo di accertamento della sua condizione di invalidita', deve convenire in giudizio il Ministero dell'Interno per ottenerne la condanna alla corresponsione della relativa prestazione, previo l'accertamento solo incidentale dello stato di invalidita', mentre la chiamata in causa del Ministero del Tesoro s'impone solo ove l'attore o il Ministero convenuto abbiano domandato l'accertamento dello "status" di invalido con efficacia di giudicato, dovendosi invece escludere che l'interessato debba separatamente domandare nei confronti del Ministero del Tesoro l'accertamento di invalidita' e successivamente nei confronti del Ministero dell'Interno la corresponsione della prestazione, in quanto l'imposizione di due distinti procedimenti giudiziari, non prevista nel citato art. 11 della legge delega n. 537 del 1993 e peraltro contrastante con le finalita' di semplificazione di tale disposizione, renderebbe eccessivamente difficile il diritto di difesa in giudizio, garantito dall'art. 24 Cost., e pregiudicherebbe lo stesso diritto all'assistenza, garantito dall'art. 38 Cost.. 4. Anche il secondo motivo del ricorso è infondato.

4.1. Deve considerarsi che il più volte cit. regolamento (d.P.R. n. 698 del 1994) prevede al primo comma dell'art. 5 che i benefici economici di cui al comma 1 dell'art. 4, riconosciuti dai prefetti, decorrono dal mese successivo alla data di presentazione della domanda di accertamento sanitario alla u.s.l. o dalla diversa successiva data eventualmente indicata dalle competenti commissioni sanitarie. Il primo comma dell'art. 4 poi parla genericamente di provvidenze economiche>>. Orbene, prima di tale regolamento, la giurisprudenza precedente già faceva riferimento al termine di 121 gg. come spatium deliberandi per l'ente previdenziale per provvedere ad erogare la prestazione previdenziale. In particolare Cass. 8 aprile 1999 n. 3437 ha affermato che la prescrizione decennale del credito avente ad oggetto la rivalutazione e gli interessi legali sui ratei corrisposti in ritardo di una prestazione assistenziale dovuta agli invalidi civili (prescrizione decennale applicabile in mancanza della liquidità del credito per il non completamento del procedimento amministrativo di liquidazione della spesa, secondo la peculiare disciplina al riguardo applicabile ai fini 17 della prescrizione dei ratei di prestazioni previdenziali o assistenziali) decorre, per le somme calcolate sul primo rateo, dal centoventunesimo giorno successivo alla presentazione della domanda amministrativa di prestazione. Come sopra più ampiamente esposto lo spatium deliberandi è stato incrementato con la previsione di una doppia fase di nove e di sei mesi. L'interessato presenta alle commissioni mediche U.S.L. la domanda diretta sia ad ottenere l'accertamento sanitario dello stato di invalidità civile, sia a conseguire (dalla competente prefettura) la concessione delle provvidenze economiche. La prima fase è quindi costituita dal procedimento per l'accertamento del requisito sanitario ad opera delle commissioni mediche;
procedimento che deve concludersi nel termine di nove mesi. Il decorso di questo termine può essere sospeso per sessanta giorni (per gli ulteriori accertamenti di cui all'art. 1, comma 7, 1. 15 ottobre 1990 n.295). Esaurito questo procedimento, se l'esito è favorevole all'interessato alla prestazione (ossia come recita l'art. 1, - comma 5, d.P.R. n. 698/94 - nel caso in cui la percentuale di invalidità o la minorazione riconosciute diano diritto a provvidenze economiche erogate dal Ministero dlel'interno) le commissioni trasmettono d'ufficio copia autentica del verbale sanitario e copia dell'istanza di concessione di tali benefici fatta inizialmente dall'interessato. C'è poi la seconda fase rappresentata dal procedimento per la concessione delle provvidenze economiche. Anche di questa è prevista una durata massima: il procedimento deve concludersi entro il termine di centottanta giorni. Tale termine decorre - come prevede l'art. 4, comma 1, d.P.R. n. 698/94 - dalla data di ricezione di copia dell'istanza, corredata dle verbale di accertamento sanitario trasmessi dalla commissione medica sanitaria competente. Non è prevista alcuna domanda nè atto d'impulso dell'interessato, perchè - come già rilevato - la domanda della prestazione risulta già contenuta nell'originaria (ed unica) istanza alle commissioni mediche. Le quali d'ufficio debbono trasmettere d'uffico alla prefettura competente copia di tale istanza (unitamente a copia autentica del verbale di accertamento sanitario) ed è dalla ricezione di tale documentazione che decorre il termine della seconda fase. Termine questo che può essere anch'esso sospeso fino ad un massimo di sessanta giorni nel caso di richiesta all'interessato di produrre ulteriore documentazione. Quindi in sintesi la durata massima dell'intera procedura (il c.d. spatium deliberandi per l'Amministrazione pubblica) risulta dalla sommatoria di distinti periodi: a) nove mesi per il completamento della prima fase;
b) eventualmente due mesi di sospensione del termine sub a); c) il tempo (non regolato da un limite massimo come la durata delle altre fasi) perchè la domanda dell'interessato ed il 18 verbale di accertamento sanitario siano trasmessi in copia dalle comissioni mediche alle prefetture;
d) centottanta giorni per il competamento della seconda fase;
e) eventualmente due mesi di sospensione del termine sub d). Pertanto tale durata massima ha un minimo di nove mesi e centottanta giorni (a+b) ed un massimo non solo non definito (a+b+c+d+e), ma nella disponibilità dell'Amministrazione debitrice (che può richiedere gli accertamenti che danno luogo alle menzionate sospensioni del termine;
che può semplicemente ritardare la trasmissione della documentazione dalle commissioni mediche al Ministero dell'interno). Di ciò non tiene conto l'Avvocatura dello Stato la quale - sostenendo che gli interessi legali decorrono dal quindicesimo mese successivo alla data di presentazione della domanda amministrativa volta all'accertamento dei requisiti sanitari - considera unicamente l'ipotesi della durata minima di tale termine (nove mei e centottanta giorni), che si verifica soltanto nel caso in cui non ci sia stata alcuna sospensione del termine in alcuna delle due fasi amministrative e la trasmissione della documentazione dalle commissioni mediche alle prefetture si sia perfezionata non successivamente alla scadenza del primo termine di nove mesi (evenienza possibile, ma non affatto prescritta dall'esaminata disposizione regolamentare). Ove poi l'accertamento sanitario sia sfavorevole all'interessato o manchi del tutto nel termine di nove mesi, quest'ultimo - secondo il ricordato orientamento delle Sezioni Unite di questa Corte può sia domandare in giudizio (nei confronti del Ministero del tesoro) una pronuncia di accertamento del suo stato di invalidità, sia chiedere direttamente la condanna (del Ministero dell'interno) al pagamento della prestazione assistenziale. In questa seconda evenienza (che è quella del giudizio in esame) non è previsto alcuno spatium deliberandi e quindi alcun termine perchè il Ministero dell'interno provveda;
né in realtà avrebbe senso termine alcuno perchè, mancando l'accertamento in via amministrativa del requisito sanitario, la prestazione non potrebbe certo essere erogata e quindi la pretesa dell'interessato può avere soddisfazione soltanto in giudizio.

4.2. Orbene occorre tener conto che C. cost. 12 aprile 1991 n. 156 ha dichiarato illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 38 cost., l'art. 442 c.p.c., nella parte in cui non prevede che il giudice, quando pronuncia sentenza di condanna al pagamento di somme di denaro per crediti relativi a prestazioni di previdenza sociale, deve determinare, oltre gli interessi nella misura legale, il maggior danno eventualmente subito dal titolare per la diminuzione del valore del suo credito, applicando l'indice dei prezzi calcolato dall'Istat per la scala mobile nel settore dell'industria e condannando al pagamento della somma relativa con decorrenza dal giorno in cui si sono verificate le condizioni legali di responsabilità dell'istituto o ente debitore per il ritardo dell'adempimento. Tale assimilazione del regime degli interessi (e della rivalutazione monetaria) dei crediti 19 previdenziali ai crediti di lavoro è poi stata estesa anche ai crediti per prestazioni assistenziali. Infatti C. cost. 27 aprile 1993 n. 196 ha dichiarato illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 38 cost., l'art. 442 c.p.c., nella parte in cui non prevede che il giudice, quando pronuncia sentenza di condanna al pagamento di somme di denaro per crediti relativi a prestazioni di assistenza sociale obbligatoria, debba applicare il medesimo regime riservato a prestazioni di previdenza sociale, in ordine al computo cumulativo di interessi legali e maggior danno da svalutazione monetaria. La Corte ha però precisato (nella sent. n. 156 del 1991, cit.) che la regola della rivalutazione automatica non puo' essere estesa ai crediti previdenziali in termini ricalcati integralmente sul testo dell'art. 429. Mentre il datore di lavoro è automaticamente in mora, ossia risponde del ritardo dell'adempimento, fin dal giorno della maturazione del diritto (ex art. 1219, n.3, c.c.), per i crediti aventi ad oggetto prestazioni previdenziali (e - può aggiungersi assistenziali) vale un criterio diverso perchè essi non possono diventare esigibili se non in conseguenza di un provvedimento amministrativo. Quindi - ha precisato la Corte su questi crediti gli interessi legali e la rivalutazione delle somme dovute decorrono dalla data del provvedimento di reiezione della domanda oppure dopo centoventi giorni dalla presentazione della medesima senza che l'istituto si sia pronunciato. Ed allora può dirsi che c'è un'esigenza costituzionale di assimilazione quanto alla disciplina di interessi e rivalutazione monetaria dei crediti per prestazioni - previdenziali ed assistenziali ai crediti di lavoro. Tale assimilazione non è proprio piena dovendo bilanciarsi le esigenze degli enti di previdenza ed assistenza a svolgere l'attività amministrativa necessaria per erogare la prestazione con il diritto del soggetto creditore a vedersi riconosciuti interessi e rivalutazione monetaria in termini analoghi a quelli previsti per i crediti di lavoro. Tale bilanciamento è individuato dalla Corte in uno spatium deliberandi che che è fissato con una duplice alternativa decorrenza quando al dies a quo: a) dalla data del provvedimento di rigetto della domanda della prestazione;
b) dopo centoventi giorni dalla presentazione della medesima senza che l'istituto si sia pronunciato. L'indicazione che offre la Corte integra in via interpretativa il dispositivo di incostituzionalità nel senso che - pur conservando il legislatore la discrezionalità di disciplinare diversamente la materia - uno scostamento da questo bilanciamento così operato dalla Corte farebbe rivivere il vizio di incostituzionalità emendato con le due pronunce citate.

4.3. Sulla materia è poi effettivamente intervenuto il legislatore dettando una regola specifica. L'art. 16, comma 6, 1. 30 dicembre 1991 n. 412 prevede che gli enti gestori di forme di 20 previdenza obbligatoria sono tenuti a corrispondere gli interessi legali sulle prestazioni dovute a decorrere dalla data di scadenza del termine previsto per l'adozione del provvedimento sulla domanda (disposizione questa - interpretata autenticamente dall'art. 45, comma 6, 1. 23 dicembre 1998 n. 448 - che si applica anche alle prestazioni erogate dal Ministero dell'interno: Cass. 4 giugno 1999 n. 5503). Quindi il termine di centoventi giorni, indicato da C. cost. n. 156/91 cit., è divenuto residuale nel senso che trova applicazione in tutti i casi in cui non sia previsto alcun termine per provvedere. Occorre però, perchè il criterio posto da C. cost. n.156/91 sia effettivamente schermato da un diverso specifico criterio legale, che quest'ultimo sia idoneo a realizzare quello stesso bilanciamento operato dalla Corte;
deve trattarsi di un criterio che non sminuisca (né tanto meno contrasti con) le due menzionate pronunce di incostituzionalità dell'art. 442 c.p.c.. 4.4. Occorre quindi verificare se nella fattispecie dell'erogazione della prestazione assistenziale costituita dall'indennità di accompagnamento il previsto spatium deliberandi per l'Amministrazioone pubblica, sopra descritto, sia idoneo a sovrapporsi al criterio indicato da C. cost. n. 156/91 dei centoventi giorni dalla domanda ovvero rappresenti soltanto la disciplina della modulazione temporale dell'attività dell'Amministrazione interna, ossia un termine interno inidoneo ad incidere sulla decorrenza degli interessi sulla prestazione previdenziale richiesta. Deve allora considerarsi che, se non è intervenuto l'accertamento dello stato di invalidità (ed è questo il caso della fattispecie oggetto del presente giudizio) o l'accertamento è negativo per l'interessato, non c'è alcun termine perchè il Ministero dell'interno provveda. Quindi trova applicazione il criterio residuale di centoventi giorni dalla domanda. Se invece è intervenuto l'accertamento sanitario il Ministero dell'interno ha effettivamente come sopra più ampiamente descritto un termine per provvedere che però ha una durata - massima non prefissata (ma oscillante tra un minimo ed un massimo indeterminato e dipendente dall'attività della stessa parte debitrice) e particolarmente prolungata se sommata al termine della prima fase amministrativa (per tutti i rilievi sopra fatti). Ciò svela l'inidoneità di un siffatto termine a realizzare quel bilanciamento voluto da C. cost. n. 156/91, più volte cit., ed induce a ritenere, in chiave di interpretazione adeguatrice, operante il criterio residuale dei centoventi giorni dalla domanda in ogni caso per l'individuazione del dies a quo della decorrenza degli interessi sulla prestazione assistenziale richiesta. Il complessivo termine sopra esaminato (di nove mesi della prima fase amministrativa e di diciotto giorni della seconda fase, incrementati dell'eventuale periodo di sospensione nonché 212 3 del tempo per la trasmissione della documentazione dalle commissioni mediche alle prefetture) è quindi un termine interno che scandisce l'attività dell'Amministrazione, ma non incide sugli accessori di una prestazione la cui sorte decorre ex lege dal mese successivo alla data di presentazione della domanda di accertamento sanitario.

5. Conclusivamente il ricorso deve essere respinto. Sussistono giustificati motivi, consistenti essenzialmente nella complessità delle questioni trattate, per compensare tra le parti le spese di giudizio.

PER QUESTI MOTIVI

la Corte rigetta il ricorso;
compensa tra le parti le spese di questo giudizio. Così deciso in Roma il 23 gennaio 2001. Il Presidente Il Consigliere estensore (Giovanni Amoroso) (Paolino Dell'Anno) Dand Vulin. Am mm. шосе Stille IL CANCELLIERE Depositato in Cancelleria oggi,28 MAR. 2001 IL CANCELLIERE Sh 22