Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. GIULIANO Angelo Presidente del 01/12/1997

1. Dott. SAVGINANO Giuseppe Consigliere SENTENZA

2. Dott. POSTIGLIONE Amedeo " N. 3166

3. Dott. NOVARESE Francesco " REGISTRO GENERALE

4. Dott. FRANCO Amedeo " N. 15187/97
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sui ricorsi proposti da SV AO n.a. Duino Aurisina il 7 aprile 1949 e KO AR n. a Trieste il 26 luglio 1943 avverso la sentenza della Corte di appello di Trieste del 10 febbraio Visti gli atti, la sentenza denunziata, ed il ricorso,
Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. F. Novarese
Udito il Pubblico Ministero in persona del Dott. Viglietta che ha concluso per rigetto del ricorso
Udito il difensore Pes Giorgio - Milano -
Svolgimento del processo
RA AO e KO MA, rispettivamente nella qualità di Presidente del Consorzio artigiani di Duino Aurisina e di direttore dei lavori, hanno proposto separati ricorsi per Cassazione avverso la sentenza della Corte di appello di Trieste, emessa in data 10 febbraio 1997, con la quale venivano condannati per il reato di costruzione abusiva di 10 scavi di fondazione e getto di plinti di dieci capannoni in calcestruzzo e ferro, uno per ogni lotto, nella zona artigianale di Aurisina, senza concessione perché non si era realizzato il silenzio-assenso sulle relative domande per dissenso espresso del Comune di Duino Aurisina del 28 giugno 1993 in conseguenza del diniego regionale dell'autorizzazione paesistica del 29 maggio 1992 alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria.
I ricorrenti hanno dedotto i seguenti motivi comuni:
a) la violazione dell'art.20 lett. c) della legge n. 47 del 1985 in relazione agli artt. 49 e 84 della legge regionale del Friuli- Venezia Giulia n. 52 del 1991, giacché erroneamente i giudici di merito hanno sostenuto l'incidenza del diniego dell'autorizzazione paesistica, relativa alla costruzione di opere di urbanizzazione primaria del P.d.L. approvato dal Consiglio Comunale, sul rilascio delle concessioni edilizie per i dieci capannoni e, quindi, sul formarsi del c.d. silenzio-assenso.
Infatti la differenza topografica dei due interventi, il primo nell'area periferica, della lottizzazione (una strada ad anello.) ed i secondi nella zona centrale, e la regolare approvazione del P.d.L. da parte dell'organo competente (Consiglio comunale), comunque efficace dal momento della stipula della convenzione di lottizzazione, avvenuta il 9 gennaio 1992, escludevano rilevanza all'autorizzazione a lottizzare rilasciata dal Sindaco, organo incompetente, in data 11 maggio 1992, mentre il termine per la formazione della concessione edilizia tacita per i dieci capannoni era già decorso prima del diniego dell'autorizzazione paesaggistica per l'edificazione delle opere infrastrutturali.
Inoltre la predetta convenzione non era stata violata e, comunque, l'inadempimento dei relativi obblighi non costituisce illecito penale ed il giudice non poteva disapplicare il P.d.L. con il prevederne una sospensione di efficacia. Infine il silenzio-assenso si forma in virtù del semplice decorso del tempo (90 giorni) prescritto dalla legge, giacché la P.A. nell'esercizio della sua potestà di autotutela può procedere all'annullamento entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione di inizio lavori.
b) l'erronea applicazione dell'art. 43 c.p. per assoluta carenza dell'elemento psicologico, giacché si era verificato un errore scusabile su legge penale determinato da una pronuncia di questa sezione in sede cautelare emessa il 27 novembre 1992, da una sentenza del T.a.r. del Friuli Venezia Giulia n. 239 del 17 maggio 1994,pur se annullata dal Consiglio di Stato con decisione della quarta sezione del 29 maggio 1995, e per la complessità della vicenda. c) il difetto di motivazione in relazione a detto punto, poiché non è esatto quanto asserito sulla pretesa volontà dei ricorrenti di sostituire al provvedimento silenzioso la pronuncia di questa Corte, ritenuta ininfluente perché emessa in sede cautelare, in quanto si vuole soltanto rilevare come la stessa enunci un principio generale valido anche per il merito circa la distinzione delle due zone, i differenti procedimenti amministrativi, l'insussistenza di una unitarietà del progetto e di un'interconnessione delle opere. d) la violazione dell'art.521 c.p.p., giacché la responsabilità sarebbe fondata anche sulla prosecuzione delle opere dopo la notifica dell'ordinanza di sospensione dei lavori adottata dal Comune di Duino Aurisina in data 1 dicembre 1993, nonostante detto autonomo reato non fosse stato contestato.
Con memoria, depositata il 12 novembre 1997, lo RA AO ha presentato una memoria con cui si chiedeva la sospensione del procedimento in pendenza di procedura amministrativa per il rilascio di concessione in sanatoria in base agli artt. 13 e 22 l.n. 47 del 1985 e 108 l.r. n. S2 del 1991, pur rappresentando che su una precedente domanda si era formato il silenzio-rifiuto, non impugnato tempestivamente dinanzi alla giurisdizione amministrativa, ed, evidenziando, comunque, i differenti presupposti della nuova istanza, si faceva presente la conformità delle opere alla normativa urbanistica, giacché era stata approvata una variante al P.d.L., che prevedeva una strada di spina al servizio dei lotti e non quella ad anello, sicché, a seguito del rilascio della concessione in sanatoria, ne sarebbe derivata l'estinzione del reato contestato. Motivi della decisione
Appare opportuno riassumere la vicenda che ha dato luogo al presente giudizio sulla base dei concordi dati risultanti dalle due decisioni di merito e dal ricorso e dalla memoria.
Il Consiglio comunale di Duino-Aurisina con deliberazioni nn. 153 del 1990 e 186 del 1991 approvava un P.d.L. ad iniziativa del Consorzio artigiani della stessa città per la realizzazione di dieci capannoni in una zona artigiana, sfornita di opere di urbanizzazione, sicché era necessario lo strumento attuativo su indicato.
Precedentemente il 30 ed il 19 dicembre 1991 il predetto Consorzio presentava rispettivamente domande di concessione edilizia e richieste di autorizzazioni paesaggisti, che per eseguire i dieci capannoni e la strada ad anello di collegamento, mentre in data 9 gennaio 1992 il Consiglio comunale approvava la convenzione di lottizzazione, registrata il successivo giorno ventiquattro. Il Comune di Duino Aurisina il 17 gennaio 1992 rilasciava i vari provvedimenti in base alla legge n. 1497 del 1939 sia in relazione all'edificazione dei capannoni sia dell'opera di urbanizzazione primaria, ma, su sollecitazione della Regione, riconosciuta la competenza della Direzione Generale della pianificazione territoriale del Friuli Venezia Giulia, annullava tale ultima autorizzazione con provvedimento del 10 marzo 1992.
Il Sindaco del predetto Comune in data 11 maggio 1992 rilasciava un'autorizzazione a lottizzare ed una concessione edilizia espressa solo per effettuare lo sbancamento e l'espianto degli alberi siti nella zona boschiva centrale.
Con provvedimento del 29 maggio 1992 il Direttore regionale della pianificazione territoriale negava l'autorizzazione paesaggistica all'esecuzione della strada ad anello, opera di urbanizzazione primaria del P.d.L., per il suo impatto ambientale, richiedendo la edificazione di una strada a spina, la cui realizzazione avrebbe comportato anche l'abbattimento di un minor numero di alberi. In seguito a questo provvedimento veniva disposto sequestro probatorio dell'area centrale su cui dovevano sorgere i capannoni e di quella periferica relativa alla strada, revocato dal Tribunale in sede di riesame.
Emesso sequestro preventivo il 18 agosto 1992, questa Corte con sentenza del 27 novembre 1992 lo annullava parzialmente solo in relazione alla zona centrale.
Pertanto il 31 maggio 1993 lo RA, nella predetta qualità, comunicava al Comune il proposito di avvalersi del silenzio-assenso formatosi per edificare i capannoni, ma il successivo 28 giugno 1993 il Commissario straordinario di Duino manifestava il suo dissenso, poiché non si era formato alcun provvedimento tacito, in quanto era necessario adottare una soluzione definitiva circa la viabilità e l'accessibilità dei lotti in seguito al diniego opposto dalla Direzione regionale su indicata al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica per l'esecuzione della strada di lottizzazione ad anello.
Il Consorzio comunicava il 20 novembre 1993 l'inizio dei lavori per costruire i capannoni, avvalendosi del silenzio-assenso formatosi sulle predette domande di concessione e richiedendo un riesame dell'intera vicenda, mentre l'ente locale provvedeva a sospendere i lavori con ordinanza emessa in data 1 dicembre 1993, ma i lavori proseguivano fino al nove successivo.
Proposta impugnativa al T.a.r. del Friuli Venezia Giulia, con sentenza n. 224 del 1994 quel giudice annullava il diniego regionale al rilascio dell'autorizzazione paesistica, il conseguente "rigetto" di concessione edilizia e, considerando assentita la possibilità edificatoria della strada ad anello, pure l'ordinanza di sospensione, emessa in data 1 dicembre 1993.
La Regione ricorreva avverso detta pronuncia ed il Consiglio di Stato con decisione n. 398 del 29 maggio 1995 riformava la sentenza del primo giudice e respingeva i ricorsi proposti in primo grado e, successivamente, dichiarava inammissibile il ricorso in revocazione. All'esito delle impugnative dinnanzi alle giurisdizioni amministrative il 30 giugno 1995 il Consorzio presentava un progetto di variante al P.d.L. ed elaborava una differente soluzione viaria, richiedendo il parere preventivo paesaggistico all'ente regionale, che lo concedeva il 2 ottobre 1995 e, quindi, il Consiglio comunale il 28 gennaio 1997 approvava la variante al P.d.L.,
contemporaneamente il lottizzante interessato richiedeva il 5 aprile 1997 il rilascio di una concessione in sanatoria in virtù degli artt.1 3 e 22 l.n. 47 del 1985 ed all'art.108 l.r. n. 52 del 1991. Decorsi i sessanta giorni previsti dalla legge e formatosi il silenzio-rifiuto, non impugnato, veniva presentata ulteriore istanza di concessione in sanatoria il 29 ottobre 1997 sulla base del definitivo parere favorevole espresso dal Comitato tecnico regionale in data 30 giugno 1997.
Riassunta in tal modo la complessa vicenda, appare opportuno seguire l'ordine logico-sistematico dei motivi proposti, giacché gli stessi, se fondati, potrebbero condurre ad un annullamento dell'impugnata sentenza senza rinvio per ipotesi più favorevoli rispetto alla sospensione del processo ex artt. 13 e 22 l.n. 47 del 1985 ed all'eventuale estinzione del reato per intervenuto rilascio di concessione in sanatoria in base alla citata normativa. In ordine al primo articolato motivo occorre evidenziare che è pacifica la competenza del direttore generale regionale della pianificazione territoriale a rilasciare l'autorizzazione paesistica per le opere infrastrutturali (art. 131 l.r. n. 52 del 1991), del Comitato tecnico regionale ad esprimere il parere vincolante (art. 45 l.r. cit.) sugli strumenti urbanistici-attuativi (P.d.L.) e del Sindaco, previo parere della Commissione edilizia integrata, per il rilascio dell'autorizzazione paesistica per le altre opere non attribuite alla competenza regionale (art.131 l.r. cit.), sicché sussisteva un'incompetenza del Sindaco a rilasciare il c.d. nullaosta anche per la strada ad anello stabilita dal P.d.L. quale opera di urbanizzazione primaria.
Ciò premesso, occorre rilevare che la Regione Friuli Venezia Giulia, a statuto speciale, gode di potestà esclusiva in materia urbanistica, sicché nell'elaborare l'art. 84 della sua legge n. 52 del 1991 non ha tenuto conto della esatta esegesi dell'art. 8 della legge statale n. 94 del 1982 (Cons. Stato sez. V 10 marzo 1992 n. 264
e sez. V 11 dicembre 1992 n. 1428) secondo cui la disciplina del silenzio assenso non si applica ad interventi edilizi relativi ad edilizia non residenziale, anche se misti, sicché sotto questo profilo non rileva la natura dell'intervento assentibile, certamente non rientrante in quello residenziale, sicché non sarebbero stati sussistenti, nella fattispecie, i presupposti per l'operatività di detta disciplina.
Tuttavia la conformità della costruzione agli strumenti urbanistici vigenti approvati o adottati permane quale condizione indefettibile per il formarsi del silenzio assenso, secondo giurisprudenza costante di questa Corte (Cass. sez. un. 2 3 aprile 1993 n. 3, Totaro rv. 193113) ed un orientamento recente, ma minoritario, dei giudici di legittimità amministrativi (Cons. Stato sez. V 29 ottobre 1992 n. 1104 cui adde Cons. Stato sez. V 7 maggio 1996 n. 519), giacché quello prevalente di questi giudici, citato in ricorso (Cons. Stato sez. V 23 dicembre 1986 n. 684) considera sufficiente il decorso del tempo, pur se richiede almeno l'edificabilità dell'area da parte dello strumento urbanistico attuativo ed il perfezionamento del procedimento relativo (Cons. Stato sez. V 3 luglio 1996 n. 834 cui adde in generale Cons. Stato sez. V 17 marzo 1997 n. 256), demandando l'eliminazione del silenzio-assenso illegittimo alla procedura di autotutela dell'annullamento d'ufficio.
Tale indirizzo, non condivisibile, sconta le caratteristiche proprie dell'oggetto di detta giurisdizione attento più al provvedimento ed all'atto che ai requisiti sostanziali dello stesso, mentre la necessità di detta conformità costituisce un elemento essenziale per il formarsi del silenzio-assenso (cfr. art. 84 quinto comma l.r. n. 52 del 1991), atteso che, solo se la stessa sussista, la concessione edilizia potrà considerarsi un atto dovuto e conseguentemente ritenersi ingiustificato il silenzio della pubblica amministrazione.
Ed invero la protezione del cittadino dinanzi all'inefficienza della pubblica amministrazione non può far dimenticare la primarietà degli interessi tutelati dalle norme in materia ambientale ed urbanistica e non può comportare il formarsi del silenzio-assenso in contrasto con la strumentazione urbanistica oppure senza seguire l'esile procedura stabilita a garanzia di beni fondamentali quale l'assetto del territorio.
Pertanto occorre accertare se poteva ritenersi esistente detta conformità ed in quale momento si sarebbe potuto formare il provvedimento silenzioso.
A tal ultimo proposito secondo giurisprudenza prevalente dei giudici di legittimità amministrativi ed ordinari (Cass. sez. III 18 dicembre 1984 in Riv. pen. 1985, 919; Cons. Stato sez. VI 7 luglio 1981 n.394 in Foro amm. 1981, I, 1698: Cons. Stato ad. plen. 3 ottobre 1988 n. 8 e Cons. Stato sez. V 1 febbraio 1990 n. 61) l'autorizzazione ai fini paesaggistici costituisce un provvedimento autonomo rispetto alla concessione edilizia, ma, in relazione all'art.25 del r.d. 3 giugno 1940 n. 1357, il rapporto tra i due provvedimenti deve essere considerato sotto il profilo della subordinazione e/o meglio della condizione di efficacia nel senso che la concessione edilizia diviene efficace dopo il rilascio della Predetta autorizzazione, pur potendo il sindaco emanarla prima dell'ottenimento del Provvedimento posto a protezione del vincolo paesaggistico.
Consegue, pertanto, che una concessione edilizia rilasciata senza l'autorizzazione paesaggistica non è nulla (cfr. contra Cass. sez. III 29 maggio 1992 Melone), essendo questa categoria in diritto amministrativo riservata ad ipotesi del tutto particolari, giacché detto ramo del diritto conosce maggiormente l'istituto dell'annullamento per illegittimità, mentre non si configura in detta ipotesi alcuna incompetenza assoluta e/o esercizio di poteri con modalità abnormi.
L'omesso preventivo rilascio dell'autorizzazione ai fini paesaggistici richiesta dall'art.25 del regolamento di attuazione della legge n. 1497 del 1939 costituisce una mera irregolarità procedimentale, che non rende illegittima la concessione edilizia, ma inefficace sicché impedisce che i lavori possano essere iniziati senza aver ottenuto detta autorizzazione con l'ulteriore conseguenza dell'esecuzione degli stessi in assenza di concessione edilizia e di autorizzazione paesaggistica, sicché sono configurabili i reati urbanistici e paesaggistici di cui all'art. 20 lett. c) l.n. 47 del 1985 ed 1 sexies l.n. 431 del 1985 (cfr. Cass. sez. III 17 giugno
1995 n. 1626, P.M. in proc. Cimino cui adde Cass. sez. III 14 novembre 1995, Loi non massimata sul punto). A tale prevalente orientamento della dottrina e della giurisprudenza si ispira il terzo comma dell'art.84 l.r. cit., il quale stabilisce che il termine di novanta giorni per il formarsi della concessione silenziosa decorre, nell'ipotesi di richiesta di provvedimenti taciti da parte delle autorità preposte alla tutela di vincoli, dalla scadenza dei 90 giorni dalla presentazione di detta istanza, considerati pure per detta autorizzazione tacita.
In conclusione su tali aspetti deve affermarsi che la conformità della costruzione agli strumenti urbanistici vigenti approvati o adottati costituisce condizione indefettibile per il formarsi del silenzio assenso, mentre l'autorizzazione ai fini paesaggistici configura un provvedimento autonomo rispetto alla concessione edilizia, ma, in relazione all'art. 25 del r.d. 3 giugno 1940 n.1357, il rapporto tra i due provvedimenti deve essere considerato sotto il profilo della subordinazione e/o meglio della condizione di efficacia nel senso che la concessione edilizia diviene efficace dopo il rilascio della predetta autorizzazione, pur potendo il sindaco emanarla prima dell'ottenimento del provvedimento posto a protezione del vincolo paesaggistico.
Consegue, pertanto, che una concessione edilizia rilasciata senza l'autorizzazione paesaggistica non rende illegittima la prima, ma inefficace sicché impedisce che i lavori possano essere iniziati senza aver ottenuto detta autorizzazione con l'ulteriore conseguenza dell'esecuzione degli stessi in assenza di concessione edilizia e di autorizzazione paesaggistica, sicché sono configurabili i reati urbanistici e paesaggistici di cui all'art. 20 lett. c.) l.n. 47 del 1985 ed 1 sexies l.n. 431 del 1985.
Peraltro, nella fattispecie in esame, in data 17 gennaio 1992 sono state rilasciate le predette autorizzazioni, che, però, a norma dell'art. 1 della legge n. 431 del 1985 sono sottoposte al potere di annullamento del Ministro per i BB.CC.AA, sicché fino a quando non è decorso il relativo termine di sessanta giorni, sono inefficaci. Infatti l'intervento ministeriale configura un elemento costitutivo, sia pure in termini negativi ed operante nella ridotta sfera della legittimità, di una complessa fattispecie autorizzativa, nell'ambito della quale l'autorizzazione regionale o dell'autorità subdelegata costituisce un elemento essenziale, fila non esclusivo, al fine di rimuovere gli ostacoli giuridici per il concreto esercizio di una situazione giuridica soggettiva, sicché il decorso del termine di sessanta giorni per l'esercizio del potere di annullamento senza che alcun provvedimento venga adottato rende definitivamente efficace l'autorizzazione regionale, già valida, ma caducabile entro quel termine perentorio in seguito ad un'espressa disposizione di legge. Pertanto, anche se detto termine decorre dal momento in cui il provvedimento perviene all'autorità su indicata (cfr. Cons. Stato sez. VI 3 marzo 1994 n. 241 cui adde Cons. Stato sez. VI 14 febbraio 1996 n. 209), certamente fino al 17 marzo 1992 l'autorizzazione paesistica era inefficace, sicché solo da tale epoca può computarsi il periodo stabilito per il formarsi del silenzio assenso sulla domanda di concessione edilizia, onde solamente il 15 giugno 1992 si sarebbe potuto formare il silenzio-assenso sulle domande presentate il 30 dicembre 1991, anche a voler ritenere, contrariamente a quanto appare da una lettura logico-sistematica del citato art. 84, non necessario rinnovarle dopo che il P.d.L. sia divenuto efficace cioè quando il Consiglio comunale ha approvato la convenzione e la stessa è stata trascritta.
Infatti fino a detta epoca non sussisteva alcun obbligo da parte del Comune di rilasciare la concessione edilizia (Cons. Stato sez. V 17 marzo 1997 cit.), giacché, diversamente opinando, deriverebbe un sovvertimento dei principi in materia, poiché si consentirebbe alla concessione edilizia rilasciata dal Sindaco di sovrapporsi alla delibera di approvazione del P.d.L. da parte del Consiglio comunale e di rendere poco significativa la conclusione del procedimento mediante la stipulazione della convenzione e la sua trascrizione. Peraltro, ove si volesse attribuire significato di rinnovazione dell'istanza alle due comunicazioni del 7 luglio 1992 e del 31 maggio 1993 del proposito di eseguire i lavori sulla base del silenzio- assenso sulle domande di concessione edilizia ritenuto formatosi, deve rilevarsi che entrambe sono posteriori al diniego di autorizzazione paesistica del 29 maggio 1992 da parte del direttore generale regionale della pianificazione territoriale, il cui provvedimento non ha natura recettizia, ma decorre dalla data di emissione, e l'ultima, addirittura, incontra pure il differente apprezzamento del Comune palesato alle parti interessate il 28 giugno 1993.
Tuttavia dette ultime considerazioni sono state svolte per dimostrare come, in qualsiasi modo si voglia impostare la fattispecie, la formazione del silenzio-assenso sarebbe avvenuta in epoca posteriore al cennato diniego dell'autorità regionale competente al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
Riassumendo le conclusioni raggiunte in via generale su questi altri punti deve sostenersi che in tema di autorizzazione ex art.7 l.n. 1497 del 1939 l'intervento ministeriale, introdotto dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985, configura un elemento costitutivo, sia pure in termini negativi ed operante nella ridotta sfera dei vizi di legittimità, di una complessa fattispecie autorizzativa, nell'ambito della quale l'autorizzazione regionale o dell'autorità subdelegata costituisce un elemento essenziale, ma non esclusivo, al fine di rimuovere gli ostacoli giuridici per il concreto esercizio di una situazione giuridica soggettiva, sicché il decorso del termine di sessanta giorni, decorrente dal momento di ricezione di tutti gli atti da parte del Ministero competente, per l'esercizio del potere di annullamento senza che alcun provvedimento venga adottato rende definitivamente efficace l'autorizzazione regionale, già valida, ma caducabile entro quel termine perentorio in seguito ad un'espressa disposizione di legge, onde è in quel tempo inefficace. Pertanto, anche in tema di silenzio-assenso su un'istanza di concessione edilizia, l'arco temporale stabilito per il suo formarsi, nel caso in cui sia stata rilasciata un'autorizzazione espressa, dovrà farsi decorrere dal momento in cui la stessa è divenuta efficace in seguito alla consumazione dei sessanta giorni previsti per detto intervento ministeriale, sicché nella fattispecie in esame, il provvedimento tacito si sarebbe formato il 15 giugno 1992 cioè dopo il diniego della predetta autorizzazione per il rilascio della concessione edilizia per eseguire l'opera infrastrutturale (strada).
Detta importante acquisizione è asserita dai giudici di merito sulla base di non condivisibili argomentazioni e non risulta fondata sulla ricostruzione su effettuata, ma influisce sull'esatta soluzione dagli stessi prospettata in relazione all'assenza di una concessione edilizia silenziosa.
Ed invero, la Corte d'appello giuliana non ha corretto l'erronea affermazione del Pretore, secondo cui l'autorizzazione a lottizzare del Sindaco, rilasciata in data 11 maggio 1991, costituirebbe il dies a quo dal quale far decorrere il termine per il tacito assentimento, limitandosi ad acclarare l'incompetenza del Sindaco a rilasciare un simile atto, ed ha anche confuso una condizione di efficacia (approvazione della convenzione) con una di validità ("inconferenza" della precedente autorizzazione) in contrasto con pacifica giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato sez. V 1 febbraio 1989 n. 82 citata in ricorso). Tuttavia una simile errata impostazione non assume rilevanza ai fini dello svolgimento del thema centrale della decisione consistente nei rapporti di connessione esistenti tra piano di lottizzazione, convenzione, concessione edilizia, opere infrastrutturali e provvedimenti dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, poiché il periodo in cui si sarebbe potuto formare la concessione edilizia tramite silenzio- assenso è successivo al diniego del direttore regionale della pianificazione territoriale del 29 maggio 1992.
La soluzione accolta al riguardo dai giudici di merito appare esatta ove si consideri che il "comitato tecnico regionale, che approvò l'impatto paesistico aveva preso in esame il piano di lottizzazione nella sua globalità, mentre... il direttore generale si è pronunciato negativamente valutando i progetti dettagliati delle opere esecutive" (pag.17), sicché non esiste un comportamento equivoco della Regione, mentre la pluralità di provvedimenti, concernenti la lottizzazione nel suo complesso ed i progetti dettagliati, si giustifica per la necessità, avvertita dal legislatore regionale, di richiedere un'approfondita valutazione per la salvaguardia di interessi pubblici fondamentali qual è quello paesaggistico nelle varie fasi procedimentali.
Considerato questo assunto come un principio che fa da sfondo a tutta la vicenda, giustamente la Corte triestina afferma la rilevanza penale della violazione degli obblighi stabiliti nella convenzione sia ex se (cfr. Cass. sez. III 30 dicembre 1985 n. 12498, Pasceri rv. 171456) sia in rapporto alle opere da eseguire per attuare il piano di lottizzazione e per ottenere le concessioni per edificare i singoli lotti, giacché le convenzioni di lottizzazione si presentano quale momento indefettibile del complesso procedimento di pianificazione urbanistica che si conclude con l'approvazione del P.d.L., sicché le stesse configurano un modulo organizzativo attraverso il quale si imprime un determinato statuto ai beni che ne formano oggetto.
Questa valutazione è comune a tutta la dottrina sia a quella, attualmente prevalente, che segue la c.d. teoria contrattualistica sia all'altra, c.d. procedimentalista, tesa ad esaltare il momento pubblicistico rispetto all'accordo, pur se i fautori della prima devono ammettere che si tratta di contratti di natura peculiare, poiché lasciano integra la potestà pubblicistica del Comune in materia di disciplina del territorio e di regolamentazione urbanistica (cfr. Cass. civ. sez. 18 giugno 1995 n. 6482 rv. 492749), sicché sembra forse preferibile distinguere i contenuti meramente contrattuali da quelli che appaiono più propriamente pianificatori e programmatori, i quali costituiscono esercizio di pubblica funzione come tale non negoziabile.
Ed invero sembra poco conforme ai molteplici contenuti della convenzione affermare che la stessa non attiene alla fase della scelta pianificatoria, ma solo a quella realizzativa quasi che, in quest'ultima, non si vengono ad attuare anche contenuti pianificatori e programmatori (si pensi alla c.d. temporizzazione cioè alla disciplina temporale delle opere di urbanizzazione, la cui esecuzione, comunque, deve avvenire prima o al massimo insieme all'edificazione dei singoli lotti).
Non è, quindi, senza una ragione che anche la legge n. 941 del 1990 e le recenti leggi n. 59 e 127 del 1997 abbiano escluso dai c.d. accordi sottoposti espressamente alla disciplina civilistica (art. 11 l.n. 241 del 1990) gli atti di pianificazione e di programmazione per la loro particolare importanza.
Detta esclusione contemplata nel successivo art. 13 non significa, logicamente, che non si tratti di procedimenti partecipati e "negoziati", ma che gli stessi sono peculiari per gli interessi coinvolti, sicché devono essere regolamentati con apposita disciplina, in cui l'aspetto pubblicistico deve essere prevalente. Questa norma, oggetto di numerose critiche da parte della dottrina, deve essere inquadrata con il regime stabilito dalla legge n. 142 del 1990 agli artt. 24 e 27 e nella perdurante esclusione di procedure semplificate nei procedimenti in cui sono coinvolti interessi paesistici o urbanistici (artt. 19 e 20 l.n. 241 del 1990 ed art. 17 l.n. 127 del 1997), onde rappresenta un limite alla c.d.
"negoziazione dell'interesse pubblico", giacché le esigenze di partecipazione esistenti in questi procedimenti per la loro natura tecnica e per la loro rilevanza non possono essere soddisfatte nelle forme semplificate contenute nella legge n. 241 del 1990. Non sembra che una simile espressa esclusione possa essere superata affermando che "il legame tra convenzioni urbanistiche e contratti della p.a. è talmente consolidato da far si che le prime non possano sfuggire ad un'applicazione per via analogica delle norme generali dettate per i secondi", giacché, ribaltando gli enunciati di questi autori, potrebbe sostenersi che non si è mai affermata l'inesistenza di una parte negoziale nella convenzione di lottizzazione, ma si è soltanto rilevato che l'interesse pubblico assume un rilievo principale, influendo, persino, sulla parte disponibile della convenzione cioè quella attinente in misura minore ad un modello pianificatorio ed attuativo del piano e concernente la regolamentazione di diritti ed obblighi non coinvolgenti neppure in via indiretta la potestà pubblica e pianificatoria del Comune. Peraltro, anche seguendo la prevalente teoria contrattualistica, l'esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria costituisce un prius logico e giuridico, poiché occorre graduarne l'esecuzione ????
nell'ordine più razionale e conveniente ai fini di una corretta edificazione (cfr. in termini Cons. Stato sez. V 21 dicembre 1989 n. 863 cui adde Cons. Stato sez. V 5 giugno 1997 n. 612 in tema addirittura di lotto intercluso).
Del resto la stessa nozione di lottizzazione postula la necessità di asservire per la prima volta un'area non urbanizzata o non completamente urbanizzata ad un insediamento di carattere residenziale o produttivo, che esige per il suo armonico raccordo con il preesistente la realizzazione o il potenziamento delle opere e dei servizi indispensabili per soddisfare i bisogni di quella collettività da insediare vale a dire le opere di urbanizzazione primaria e secondaria quali strade, spazi di sosta, fognature, scuole ed altro (cfr. artt.4 l.n. 867 del 1964 e 44 l.n. 865 del 1971 e successive modificazioni ed integrazioni per la loro individuazione). L'interesse pubblico nelle lottizzazioni impone che il rilascio della concessione edilizia non può porsi in contrasto con il piano attuativo e, conseguenzialmente, nonostante l'autonomia esistente tra urbanistica e paesaggio e la differenziazione tra i due interessi, il raccordo tra gli stessi esistente comporta che, qualora le opere infrastrutturali di un P.d.L. siano ritenute in sede esecutiva incompatibili con i valori paesaggistici, che a tale fine sono autonomamente tutelati, l'impossibilità di eseguirle determina la necessità di modificarne le caratteristiche contrastanti con detto interesse.
Nè si appalesa, come già rilevato, alcun contrasto con la precedente approvazione di massima del P.d.L. effettuata dal Comitato tecnico regionale o violazione del principio di affidamento del privato nell'operato della p.a., giacché il direttore generale della pianificazione territoriale ha considerato i progetti esecutivi e nel dettaglio, sicché esattamente il Comune ed i giudici di merito hanno ritenuto condizionata l'esecuzione dei capannoni dall'effettuazione delle opere di urbanizzazione primaria (strada, reti tecnologiche ed aree di parcheggio) e, quindi, hanno attribuito al diniego dell'autorizzazione paesistica per eseguire la strada ad anello e le altre opere infrastrutturali un importante riflesso sull'operatività pure del P.d.L..
Del resto simili approdi sembrano raggiunti in questa vicenda dallo stesso Consorzio, che ha proposto una variante al P.d.L. sia pure dopo il rigetto dei ricorsi avverso i provvedimenti regionali e comunali di diniego dell'autorizzazione paesaggistica e di sospensione dei lavori, ed anche dal massimo organo di giustizia amministrativa, nonostante la decisione resa non possa fare stato nel presente giudizio ed abbia i connotati propri di quella giurisdizione, già illustrati in tema di trattazione dei difformi orientamenti del Consiglio di Stato in tema di formazione del silenzio-assenso.
Peraltro, essendo inibito a questa Corte prendere visione degli atti, se non per l'applicazione dell'art. 129 c.p.p. oppure per l'accertamento di un vizio procedurale ed a questi limitati fini, tale ultima affermazione discende dalle decisioni dei giudici di merito e dalla ricostruzione contenuta in ricorso.
Identica soluzione circa la non operatività del silenzio-assenso deriverebbe ove, per mera ipotesi di studio, si volesse ritenere, comunque, formata una concessione edilizia silenziosa, che, in tal caso, sarebbe comunque non realizzabile ed inefficace a partire dal 29 maggio 1992 ovvero si seguisse un differente ragionamento, derivante dalla suddivisione del piano in due zone, centrale e periferica, quest'ultima deputata all'esecuzione di alcune opere infrastrutturali, secondo il quale sarebbe ammissibile rilasciare un provvedimento espresso o tacito di assentimento dei capannoni, giacché la concessione in tal caso sarebbe implicitamente subordinata all'esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria ed in particolare della strada. Peraltro queste opzioni, non condivisibili, dimostrano che, in ogni caso, non può ritenersi formato un provvedimento tacito.
Pertanto la Corte giuliana non ha disapplicato alcun provvedimento amministrativo, ma ha fatto esatta applicazione dei principi più volte affermati da questa Corte in materia di concessione edilizia silenziosa e dalla stessa giurisdizione amministrativa in tema di rapporti tra P.d.L., convenzione di lottizzazione, concessioni edilizie ed autorizzazione paesistica.
In sintesi vanno affermati i principi espressi su questo aspetto nel senso che la rilevanza penale della violazione degli obblighi stabiliti nella convenzione di lottizzazione si configura sia ex se sia in rapporto alle opere da eseguire per attuare il piano di lottizzazione e per ottenere le concessioni per edificare i singoli lotti, giacché la predetta si presenta quale momento indefettibile del complesso procedimento di pianificazione urbanistica che si conclude con l'approvazione del P.d.L., sicché configura un modulo organizzativo attraverso il quale si imprime un determinato statuto ai beni che ne formano oggetto.formando un nesso inscindibile con il P.d.L..
Inoltre la stessa nozione di lottizzazione postula la necessità di asservire per la prima volta un'area non urbanizzata o non completamente urbanizzata ad un insediamento di carattere residenziale o produttivo, che esige per il suo armonico raccordo con il preesistente la realizzazione o il potenziamento delle opere e dei servizi indispensabili per soddisfare i bisogni di quella collettività da insediare vale a dire le opere di urbanizzazione. L'interesse pubblico nelle lottizzazioni impone, quindi, che il rilascio della concessione edilizia non può porsi in contrasto con il piano attuativo e, conseguenzialmente, nonostante l'autonomia esistente tra urbanistica e paesaggio e la differenziazione tra i due interessi, il raccordo tra gli stessi esistente comporta che, qualora le opere infrastrutturali di un P.d.L. siano ritenute in sede esecutiva incompatibili con i valori paesaggistici, che a tale fine sono autonomamente tutelati, l'impossibilità di eseguirle determina la necessità di modificarne le caratteristiche contrastanti con detto interesse.
Rilevata l'infondatezza del primo motivo, identica valutazione impinge quello attinente alla pretesa violazione dell'art.5 c.p. come modificato dalla nota decisione della Corte Costituzionale n. 364 del 1988, e, quindi, in definitiva alla tematica della c.d. buona fede nelle contravvenzioni.
A tal proposito appare opportuno riassumere le argomentazioni svolte in una pronuncia di questa sezione (Cass. sez. III ud. 5 dicembre 1996 dep. 29 gennaio 1997 n. 646, Ornati rv. 2106744), che rilegge in parte e, comunque, precisa alcuni assunti di una decisione delle sezioni unite (Cass. sez. un. 18 luglio 1994 n. 8154, P.G. in proc. Calzetta rv. 197885).
La questione specifica dell'ignoranza della legge si riconnette a quella generale del volto costituzionale del sistema penale inteso quale equilibrato rapporto fra la tutela dei beni giuridici, aventi almeno rilevanza costituzionale, mediante la coercizione penale e la tutela dell'individuo dinanzi al potere punitivo statale. Infatti, riassumendo i passaggi focali della decisione, si può affermare che la stessa rifiuta di continuare a privilegiare i vecchi principi su cui era fondata l'irrilevanza dell'errore sul precetto penale della presunzione assoluta di conoscenza e del "obbligatorietà" della legge, confligenti con una visione democratica della società, e, nello stesso tempo, ancora la scusabilità dell'errore inevitabile all'interpretazione del principio della responsabilità personale come responsabilità per fatto proprio colpevole e trae dall'art. 21 Cost. il dovere strumentale dei destinatari della norma di informazione e di conoscenza, di attenzione, diligenza e prudenza, poiché "la Costituzione richiede dai singoli soggetti la massima, costante tensione ai fini del rispetto degli interessi della 'altrui' persona umana, ed è per la violazione di questo impegno di solidarietà sociale che la stessa Costituzione chiama a rispondere penalmente anche chi lede tali interessi non conoscendone positivamente la tutela giuridica", qualora non abbia adempiuto ai cennati obblighi. Tuttavia l'avere delineato il principio di colpevolezza in chiave, garantista quale secondo aspetto di quello di legalità, e l'averlo correlato alla prospettiva rieducatrice della pena in uno con la necessaria riconoscibilità del precetto penale da considerare extrema ratio in presenza di una miriade di norme non sempre poste a tutela di valori almeno di rilievo costituzionale, non comportano l'apertura di uno spazio ampio all'efficacia scusante dell'ignoranza o dell'errore sul precetto per la sussistenza di specifici doveri di informazione, conoscenza, attenzione e prudenza, fondati sull'obbligo di solidarietà sociale di cui all'art. 2 Cost.. Ed invero, la pronuncia della Corte Costituzionale, pure nella parte in cui auspica un intervento legislativo per prevedere un'attenuante nel caso di ignorantia iuris evitabile, si fonda sul paragrafo 17 del codice penale tedesco e sulla dottrina relativa, in base ai quali è
sufficiente la semplice conoscibilità del carattere antigiuridico del fatto e non la sua illiceità penale per rendere inescusabile l'errore in quanto si viola quel dovere di solidarietà sociale e si dimostra un'insensibilità al rispetto dell'altrui diritto, cui è correlata l'evitabilità dell'ignoranza e dell'errore sul precetto, giacché anche nel dubbio circa la configurabilità di un fatto illecito bisogna astenersi.
La necessaria conoscibilità del contenuto normativo e non solo della disposizione induce, poi, a ritenere che debba trattarsi di ignorantia iuris e non legis, mentre l'errore deve essere inevitabile cioè non prevenibile, rilevando in questo caso uno solo degli aspetti della colpa, sicché di scusabilità può parlarsi per evidenziare detto requisito.
Pertanto l'elaborazione dei criteri con cui giudicare l'evitabilità dell'errore si basa sui principi già illustrati in uno con i requisiti fondamentali della colpa, sicché la Corte addita uno standard di diligenza ed attenzione elevato, maggiore di quello richiesto per l'error facti, in coerente applicazione dei risultati cui sono pervenuti, sotto il profilo dogmatico e normativo, i Paesi che hanno riconosciuto la rilevanza dell'ignorantia iuris inevitabile.
Ed invero l'evitabilità dell'errore sul precetto discende da un modello normativo, che come tale rinvia ad una misura ed ad un limite e viene individuato in quei doveri strumentali di conoscenza, di attenzione e di diligenza che incombono sui consociati, sicché l'ignorantia iuris scuserebbe solo qualora non sia possibile muovere al destinatario del precetto alcun addebito cioè non sussista alcuna rimproverabilità.
Tuttavia una simile conclusione finirebbe con l'espungere nuovamente dal contesto normativo la rilevanza dell'errore inevitabile e con il riproporre una responsabilità oggettiva "occulta" ove non fosse adeguatamente corretta, giacché sarebbe sempre possibile ex post indirizzare un qualche rimprovero all'agente, onde, muovendo proprio dalla teoria della colpa, è possibile individuare le condizioni d'un eccezionale e residuale errore incolpevole.
Pertanto, oltre a tali requisiti, è necessario considerare le condizioni di effettiva riconoscibilità dei doveri giuridici, nel contesto in cui il concreto soggetto agente sia tenuto ad uniformarvisi, in quanto garantire le stesse costituisce l'oggetto dell'obbligo statuale.
Il tentativo di fornire a priori alcuni criteri indicativi in ordine all'ambito di applicabilità dell'errore inevitabile sul precetto potrebbe andare incontro all'obiezione secondo cui si verrebbe a prescindere dalle particolarità dei singoli casi concreti, già evidenziate, e dal principio del libero convincimento del giudice nella loro valutazione, mentre deve rilevarsi come la materia sia difficilmente riconducibile a principi generali ed astratti applicabili ad ogni fattispecie concreta per la varietà della stessa.
Peraltro sembra opportuno delineare una linea di indirizzo tendenzialmente unitaria per eliminare una vanificazione della portata pratica della pronuncia della Corte Costituzionale e, nel contempo, oggettivare ed omogeneizzare nei limiti del possibile i criteri.. in modo da impedire la creazione di spazi di discrezionalità non facilmente controllabili e suscettibili di essere riempiti dai più diversi contenuti, generando disorientamento nei destinatari del precetto.
Punto di partenza di ogni discussione deve essere l'affermazione del giudice delle leggi secondo cui "il fondamento costituzionale della 'scusà dell'inevitabile ignoranza della legge penale vale soprattutto per chi versa in condizioni soggettive di inferiorità e non può certo essere strumentalizzata per coprire omissioni di controllo, indifferenze.. di soggetti dai quali, per la loro elevata condizione sociale e tecnica, sono esigibili particolari comportamenti realizzativi degli obblighi strumentali di diligenza nel conoscere le leggi penali".
Inoltre, considerato il rilievo non marginale del principio di colpevolezza è alla teoria della colpa alla quale occorre attingere per determinare i criteri di valutazione dell'inevitabilità o meno dell'errore e soprattutto alla figura dell'homo eiusdem condicionis ac professionis, che consente di parametrare il contenuto e la misura dei doveri di conoscenza, relativi al carattere illecito di una certa azione, in rapporto al diverso campo di esperienza ed al differente livello di socializzazione e cultura corrispondenti ai vari tipi di agente-modello cui quello concreto deve, di volta in volta, essere ricondotto.
in tal modo in primo luogo vengono in rilievo i c.d. criteri oggettivi puri secondo i quali "l'errore sul precetto è inevitabile nei casi di impossibilità di conoscenza da parte di ogni consociato", anche se l'ignoranza generalizzata non vale per chi abbia la possibilità di conoscere la legge nella sua esatta portata, giacché altrimenti sarebbe come "riconoscere all'errore comune sul divieto il valore di consuetudine abrogatrice di incriminazioni penali".
In questo ambito si considerano l'oscurità della disposizione o un "gravemente caotico.. atteggiamento interpretativo degli organi giudiziari".
Peraltro in presenza di un caos giurisprudenziale il problema si riduce alla contrapposizione fra liceità ed illiceità di una determinata condotta e, per non essere assimilato all'altro criterio misto basato sull'esistenza di varie assoluzioni ottenute dal soggetto agente per lo stesso fatto, deve essere oggettivizzato e suddiviso a seconda che si tratti di un caotico atteggiamento interpretativo degli organi giudicanti derivante dall'oscurità della norma, sicché, ove essa sia assoluta, si verte in un'ipotesi di mancanza di tassatività della fattispecie, il cui parametro costituzionale è da rinvenire nell'art.25 e, qualora si tratti di una situazione transitoria, determinata ad esempio dalla novità della normativa o da una giurisprudenza non consolidata è opportuno individuare varie evenienze.
Infatti, nel caso di una normativa totalmente nuova potrà farsi riferimento alle decisioni giudiziali edite, mentre, qualora si tratti di una legislazione modificativa di altra, occorrerà valutare le disposizioni innovative e quelle ripetitive delle precedenti e considerare l'incidenza sistematica del nuovo quadro normativo considerato nella sua globalità, sicché sarà anche utile fondarsi sulla giurisprudenza formatasi nel vigore della pregressa disciplina. Inoltre, ove si configuri un contrasto giurisprudenziale, con valutazione ripetibile pure per il criterio misto delle varie assoluzioni riportate dal soggetto agente per lo stesso fatto, occorrerà distinguere tra pronunce emesse da giudici dello stesso grado e quelle di diverso livello, dovendo prevalere, in questo ultimo caso, le decisioni rese dal giudice superiore ed, eventualmente, dalle sezioni unite della Cassazione, mentre non sembra che possa ritenersi scusabile ed inevitabile l'errore commesso sulla base di una communis opinio dottrinale difforme da alcuni pronunciati dei giudici, giacché la Costituzione assegna a questi il compito di giudicare sulla liccità o meno di una condotta. In secondo luogo occorre riferirsi ai c.d. criteri misti, secondo i quali l'inevitabilità può essere determinata da "particolari positive circostanze di fatto in cui si è formata la deliberazione criminosa", secondo le prospettazioni avanzate dalla minoritaria pregressa giurisprudenza, seguita da una parte della dottrina, in tema di buona fede nelle contravvenzioni.
Si tratta, quindi, delle assicurazioni erronee di persone istituzionalmente destinate a giudicare sui fatti da realizzare, di precedenti varie assoluzioni dell'agente per lo stesso fatto, purché si tratti di un errore generalizzato, nel senso che "qualunque consociato sarebbe caduto nell'errore sul divieto ove si fosse trovato nelle stesse particolari condizioni dell'agente". Il principio cardine dell'adempimento dei doveri strumentali di informazione trova in questi casi il suo concreto inverarsi in un particolare affidamento in determinate fonti, che devono essere serie.
Il punto cruciale sta, dunque, nell'individuare le condizioni giustificative dell'affidamento, le quali, seguendo le indicazioni elaborate da un Chiaro Autore, che si è occupato particolarmente della tematica, possono rinvenirsi nella formale qualificazione della fonte, come interprete istituzionale del diritto oppure come soggetto dotato di specifica competenza nell'ambito della pubblica amministrazione ovvero dotato di una preparazione adeguata alla risoluzione del problema nello svolgimento di una determinata professione e nell'esercizio di una peculiare attività di cui si è esperti.
Tuttavia la qualificazione formale della fonte non è condizione sufficiente dell'affidabilità dell'informazione concreta, in quanto occorre considerare i requisiti contenutistici della stessa, le modalità con cui viene fornita, ed approfondire la problematica con il bagaglio scientifico e conoscitivo del soggetto agente. Inoltre tenuto conto della differente complessità della fattispecie concreta diversi devono essere gli obblighi di informazione ed i soggetti cui rivolgersi in base anche alla posizione dei destinatari del precetto, sicché, pure le modalità con le quali si è ricevuta o richiesta l'informazione ed il grado di socializzazione del soggetto agente costituiscono ulteriori requisiti determinanti l'inevitabilità dell'errore sul precetto.
Con particolare riguardo alla casistica innumere dell'incidenza delle pronunce giurisdizionali occorre affermare che la presenza di una sola sentenza di assoluzione (cfr. al riguardo Cass. sez. III 18 gennaio 1995, D'Angelo in tema di art.2 l.n. 283 del 1962) o di un modesto contrasto giurisprudenziale non può determinare un errore inevitabile, giacché occorre considerare l'obbligo di astenersi in caso di dubbio sulla liceità della condotta evidenziato dalla giurisprudenza non univoca (Cass. sez. VI 14 novembre 1989, Bondoni cui adde Cass. sez. VI 27 marzo 1995, Bando e Cass. sez. III 1 giugno 1994, Cherubini). Pertanto l'esatta informazione ed interpretazione del precetto devono rispondere ai canoni dell'affidabilità e dell'adeguatezza e sono valutati in base ai principi già illustrati ed ad un terzo criterio, che comporta la personalizzazione del giudizio, limitando i due precedenti parametri (oggettivo e misto).
Si tratta in sostanza del soggetto che abbia particolari conoscenze, non abbia deficit di socializzazione a lui non imputabili svolga una particolare professione o attività ed, in definitiva, della categoria già su dettagliata dell'homo eiusdem condicionis ac professionis e dell'applicazione concreta del principio già enunciato, secondo cui "il fondamento costituzionale della scusa dell'inevitabile ignoranza della legge penale vale soprattutto per chi versa in condizioni soggettive di inferiorità" e non può essere strumentalizzato da chi "per la ..elevata condizione sociale e tecnica" ha la possibilità di attingere a differenti fonti e di adempiere in modo più completo agli "obblighi strumentali di diligenza nel conoscere le leggi penali".
L'inevitabilità, poi, dovrà ritenersi sussistente anche quando il soggetto sia inadempiente a detti obblighi di conoscenza eppure in quella particolare situazione il loro adempimento non avrebbe fatto acquisire la coscienza dell'antigiuridicità della sua condotta, poiché, nonostante la base soggettiva della colpevolezza, non bisogna dimenticare anche il fondamento oggettivo dell'inevitabilità dell'errore, sicché sarebbe contrario anche al principio di colpevolezza costituzionalmente sancito ritenere evitabile un errore solo in virtù dell'omessa richiesta di informazioni. Individuati sulla base dei principi svolti dalla Corte Costituzionale nella decisione in parola i criteri astratti cui attenersi per valutare l'evitabilità dell'errore su legge penale, interessa ribadire, in relazione alla specifica fattispecie, anche la problematica della situazione di dubbio sull'antigiuridicità del comportamento, risolto in via generale nel senso che il soggetto, in caso di soggettiva invincibilità del dubbio, deve astenersi dall'azione, sicché solo in ipotesi del tutto eccezionali potrà assumere rilievo detta circostanza.
Identificati i principi a cui si ispirata la sentenza della Corte Costituzionale ed elaborati i criteri astratti ai quali riferirsi per valutare l'inevitabilità o meno dell'errore sul precetto alla luce delle affermazioni contenute nella predetta pronuncia, è opportuno, con riguardo alla fattispecie concreta esaminata dall'impugnata sentenza, considerare i reati c.d. di disubbidienza ed in specie quelli caratterizzati dalla mancanza di autorizzazione rispetto allo specifico e limitato ambito dei riflessi in tema di ignorantia iuris. Dette fattispecie sono caratterizzate da una condotta positiva costituita dallo svolgimento di una determinata attività e da un connotato negativo relativo al mancato ottenimento dell'autorizzazione, sicché detti reati vengono qualificati a condotta mista, commissiva ed omissiva.
Inoltre, all'interno di questa categoria si possono distinguere differenti ipotesi criminose, il cui discrimine deriva dalla diversa funzione dell'autorizzazione quale provvedimento amministrativo richiesto per regolamentare comportamenti in sè leciti ovvero per consentire in casi determinati lo svolgimento di attività normalmente vietate, perché lesive di interessi pubblici. In tal modo questa categoria di reati misti di azione ed omissione si suddistingue in fattispecie in cui la condotta attiva contiene il vero nucleo di disvalore dell'illecito, in altre, nelle quali l'azione e l'omissione hanno eguale disvalore, ed in altre ancora incentrate sul disvalore fondato soprattutto sulla mancanza di autorizzazione.
La fattispecie penale imperniata sull'esercizio di un'attività in mancanza di autorizzazione distinta in queste categorie presenta due differenti connotati attinenti alla "mancanza di autorizzazione", che costituisce la condotta omissiva del reato, ed all'"autorizzazione" in sè considerata da ritenersi l'oggetto materiale dell'omissione e l'elemento normativo della fattispecie.
L'errore sull'autorizzazione, in genere, determina un "error facti", giacché il soggetto è a conoscenza del precetto, che gli impone l'obbligo di richiedere il provvedimento abilitativo, ma ne sconosce l'illegittimità, la nullità o l'inesistenza ovvero l'estensione, mentre l'omessa conoscenza della necessità dell'autorizzazione produce una ignorantia iuris da valutare alla stregua dei criteri astratti su individuati.
Tuttavia non sembra assumere una peculiare rilevanza, ai fini di ritenerne l'inevitabilità, l'errore sull'obbligo di un'autorizzazione richiesta per esercitare un'attività in sè lecita, giacché il soggetto, che si accinge a svolgerla, dovrà adeguatamente informarsi, onde dovrà conoscere il dovere di attivarsi per ottenere un provvedimento abilitativo, tanto più che l'estendersi dei compiti dello Stato ha fatto proliferare la necessità di interventi permissivi per regolamentare e pianificare ogni attività dei consociati.
Logicamente sarà difficilmente configurabile un errore sull'obbligo di un'autorizzazione per svolgere un'attività generalmente vietata o in cui il margine di dubbio sulla sua assoluta liceità sussista rispetto ad altre in genere lecite, ma il dovere di informarsi, correlato con l'art. 2 della Costituzione nella sentenza n. 364 del 1938, impone pure in questo caso di assolvere allo stesso con diligenza, attenzione e prudenza.
Pertanto, anche con riferimento alla tematica del dubbio su detto obbligo, che assume caratteri peculiari, perché attinente ad un reato omissivo, l'evitabilità dell'errore deve essere valutata pure in detta fattispecie, nella quale può includersi il reato contestato, giacché l'esecuzione di interventi edilizi è soggetta, in alcuni casi, a concessione edilizia e la doppi conformità sostanziale alla normativa urbanistica, pur rilevante, non esclude, in prima battuta, la possibilità di configurare il reato, indipendentemente dall'effetto sanante della concessione ex artt. 13 e 22 l.n. 47 del 1985. Con riguardo alla fattispecie concreta esaminata dall'impugnata decisione il giudice di merito in conformità a costante giurisprudenza di questa Corte ha escluso la sussistenza di qualsiasi buona fede sia per l'assenza di ogni oggettivo dubbio sulla necessità della concessione edilizia per l'esecuzione delle opere sia per il limitato oggetto della sentenza di questa sezione in tema di Procedimento incidentale di ricorso avverso un'ordinanza del Tribunale in sede di riesame su una misura cautelare reale sia per l'esistenza di risposte univoche negative da parte delle varie autorità amministrative (Comune e Regione) sia per non aver atteso l'esito del giudizio dinnanzi alla giurisdizione amministrativa, conclusosi con il rigetto del ricorso proposto dagli attuali imputati, sia per l'obbligo di astenersi in caso di dubbio. Tutte queste esatte osservazioni non possono essere contraddette dall'erroneo passaggio motivazionale, secondo cui i ricorrenti pretenderebbero di "sostituire quella pronuncia (della Cassazione) al provvedimento concessorio riservato dall'ordinamento all'autorità amministrativa", giacché una simile affermazione non coinvolge le precedenti, ma appare superflua.
Peraltro, con espresso riferimento alla sentenza di questa sezione, oltre alla pertinente osservazione in ordine alla natura del giudizio incidentale sulla misura cautelare, reso allo stato degli atti, e del sopravvenire, prima dell'edificazione, di altri provvedimenti da parte dell'autorità amministrativa, contenuta nell'impugnata sentenza, è opportuno rilevare che, sebbene la motivazione della predetta pronuncia contempli pure i capannoni, si riferisce a concessioni edilizie espresse e, quindi, a quella sola rilasciata per la sistemazione del suolo nella zona centrale prima di intraprendere gli interventi edilizi (a pag. 3 della decisione del 27 dicembre 1992 si legge che il presupposto del sequestro preventivo è dato rinvenire nella "mancata autorizzazione ex art. 7 l.n. 1497/39, anche se limitata alle opere di urbanizzazione nella zona periferica", che renderebbe "illegittima la sistemazione delle opere e dei lavori anche nell'area centrale") tralasciando del tutto di valutare la tematica attinente alla formazione del silenzio-assenso, sicché sembra basata su un'insussistente disapplicazione di un provvedimento preteso illegittimo e sulla legittimità di quella concessione edilizia (a pag. 4 si legge che "deve ritenersi la completa legittimità degli atti di concessione ed autorizzazione rilasciati dal Comune relativamente alla zona centrale").
Inoltre il carattere interinale del provvedimento, emesso in virtù di una valutazione del semplice fumus e degli atti all'epoca esistenti, giustifica le difformi decisioni rese da parte di questa Corte in sede di cognizione piena (cfr. Cass. sez. III 26 settembre 1990, Serlenga in Giur. it. 1991, II, 122 e Cass. sez. III 13 novembre 1992 n. 10956, P.M. in proc. Serlenga rv. 192340 ed in precedenza Cass. sez. III 13 febbraio 1985, Min. difesa in causa Britti e Cass. sez. III 29 maggio 1987, Morreale in Foro it. 1989, II, 627, sebbene entrambe concernenti un percorso opposto relativo al mantenimento del sequestro ed al successivo annullamento della sentenza di merito per insussistenza del fatto).
Infine, nel contesto su evidenziato della decisione in esame di questa sezione, l'affermazione, molto valorizzata dai ricorrenti, secondo cui non sono configurabili reati edilizi a causa del rapporto intercorrente tra opere infrastrutturali, P.d.L. rilascio di concessioni edilizie e diniego di autorizzazione paesistica per l'esecuzione delle prime ed "una simile impostazione urta contro elementari principi di diritto a cui sono estranei i criteri di unitarietà del progetto e di interconnessione delle opere posto che le norme del piano regolatore sono state rispettate, il piano di lottizzazione è stato regolarmente approvato e che la distinzione in due zone, con distinti procedimenti autorizzativi, risponde proprio a criteri giuridici previsti nella citata L.R. n. 52 del 1991" appare sovrabbondante per alcuni aspetti (in relazione alla sola concessione edilizia espressa), imprecisa per altri (rapporti tra provvedimenti) e generica per altri ancora (i criteri giuridici previsti dalla legge regionale non considerati in riferimento a quelle nazionali). Pertanto la pronuncia già palesava nella sua motivazione i suoi limiti, i quali rendevano problematico configurare un errore scusabile su legge penale da parte di soggetti dotati di una particolare professionalità e con approfondita conoscenza della effettiva situazione e della normativa applicabile. Peraltro, successivamente, ma prima dell'edificazione, si era formato da parte delle "autorità amministrative competenti ... un univoco atteggiamento espressamente negatorio della possibilità di costruire i capannoni" (pag. 16 della sentenza impugnata) sicché la decisione di questa Corte non assume alcun particolare significato ai fini dell'applicazione dell'art.5 c.p., non potendo ingenerare neppure una situazione di incertezza.
In conclusione sul punto deve osservarsi che l'ignoranza inevitabile su legge penale, che trova i suoi referenti in numerosi principi costituzionali, non può essere invocata qualora non esista una situazione di oggettiva o soggettiva incertezza da individuare in base a criteri obiettivi o misti e, comunque, impone l'obbligo di astenersi dall'agire in caso di dubbio.
Inoltre deve essere richiesta una particolare diligenza a chi sia fornito di specifiche cognizioni o di elevata professionalità poiché "il fondamento costituzionale della 'scusa' dell'inevitabile ignoranza della legge penale vale soprattutto per chi versa in condizioni soggettive di inferiorità e non può certo essere strumentalizzata per coprire omissioni di controllo, indifferenze di soggetti dai quali, per la loro elevata condizione sociale e tecnica, sono esigibili particolari comportamenti realizzativi degli obblighi strumentali di diligenza nel conoscere le leggi penali". Pertanto per determinare i criteri di valutazione dell'inevitabilità o meno dell'errore occorre riferirsi alla figura dell'homo eiusdem condicionis ac professionis, che consente di parametrare il contenuto e la misura dei doveri di conoscenza, relativi al carattere illecito di una certa azione, in rapporto al diverso campo di esperienza ed al differente livello di socializzazione e cultura corrispondenti ai vari tipi di agente-modello cui quello concreto deve di volta in volta essere ricondotto.
Infine, con espressa considerazione della fattispecie in esame, deve rilevarsi che a nulla rileva il noto contrasto giurisprudenziale esistente tra la giurisprudenza penale, quasi unanime, e quella amministrativa, non sempre costante, sui presupposti necessari per il formarsi del silenzio-assenso in materia urbanistica, giacché qualsiasi soggetto conosce detta diversa valutazione. Peraltro, in tema di silenzio-assenso chi agisce, reputando sussistente un provvedimento tacito, non può allegare sue erronee valutazioni ed esegue l'opera accettando il rischio dell'eventuale omessa formazione di una concessione edilizia silenziosa, tanto più che la Corte di giustizia dell'Unione Europea ha considerato con disfavore l'introduzione di questo istituto in campo lato sensu ambientale (cfr. corte giust.Ce 21 novembre e 5 dicembre 1990 nn. 11217 e 11663 in Foro it. 1991, IV, 323). Infine la decisione resa in sede di procedimento incidentale concernente un sequestro ha un limitato valore, poiché è emessa allo stato degli atti, sulla base di una valutazione sommaria del fumus della sussistenza del reato e non può costituire giudicato nel successivo giudizio di merito, sicché non può essere invocata ai fini di una pretesa buona fede, soprattutto ove esistano successivamente o precedentemente, e comunque prima dell'effettuazione di lavori edilizi abusivi, assentibili con concessione, un differente orientamento dell'autorità amministrativa competente palesato all'interessato.
Non può, neppure, essere addotto un errore scusabile su legge penale, qualora sulla base di pretesi provvedimenti silenziosi, si inizi ad edificare senza attendere la conclusione degli instaurati giudizi amministrativi o almeno della pronuncia, immediatamente esecutiva, del T.a.r., ove la stessa appaia chiara e concerna un aspetto sostanziale della vicenda e non un vizio formale del provvedimento, successivamente reiterabile o annullabile (nella specie la decisione del T.a.r. era intervenuta dopo l'inizio dell'edificazione e si fondava su una pretesa incompatibilità della normativa regionale interpretata in modo da evitare supposte duplicazioni ed interferenze, censurata dal Consiglio di Stato, che ha ritenuto legittimi i provvedimenti impugnati).
Rilevata l'infondatezza pure di questo motivo, non influisce sulla motivazione della pronuncia l'errata affermazione secondo cui "quand'anche si volesse ritenere formato il silenzio-assenso e rilasciate le concessioni ad edificare, nonché l'assenza di qualsiasi necessità di costruzione graduale, il reato sussisterebbe ugualmente ..., quantomeno con le opere eseguite fra il 2-12-1993 e il 9-12-1993", poiché "i lavori sono continuati..in spregio" all'ordinanza di sospensione emessa in data 1 dicembre 1993 dal Commissario straordinario e "ritenut(a) legittim(a) dal Consiglio di Stato" (pag.14).
Infatti si tratta di una superfetazione motivazionale, che la Corte triestina ha ritenuto di svolgere per suffragare ancor più la tesi accolta e ritenuta esatta, ma che involgerebbe un'omessa contestazione di un ulteriore reato, secondo quanto rilevato dai ricorrenti, pur se sembra sviluppata anche per dimostrare la pervicace volontà degli imputati, l'impossibilità di configurare una loro buona fede e l'illegittimità della costruzione. Tuttavia il giudice d'appello non considera che il proseguimento dei lavori dopo l'emissione di un ordinanza di sospensione legittima configura una differente contravvenzione, non contestata, e non impinge all'esecuzione di opere senza concessione edilizia, sicché la predetta motivazione è superflua ed errata, ma non vizia la pronuncia giacché sono da condividere le argomentazioni principali già riferite su cui si basa la responsabilità per aver eseguito alcune opere senza concessione edilizia espressa e senza che si fosse formato alcun-silenzio assenso sulle relative domande. Esaminati i motivi dedotti in ricorso, il cui eventuale accoglimento avrebbe comportato l'annullamento senza rinvio dell'impugnata sentenza per insussistenza del fatto o perché non costituisce reato, occorre esaminare le richieste avanzate con la memoria, depositata il 12 novembre 1997, con la quale si chiede la sospensione del processo per pendenza della domanda di conformità urbanistica ex artt. 13 e 22 l.s. n. 47 del 1985 ed art. 108 l.r. n. 52 del 1991.
Al riguardo detta sospensione non è ammissibile per una pluralità di ragioni.
Ed invero, secondo quanto già affermato da questa Corte (Cass. sez. IV 20 settembre 1989 n. 12674, Grilli rv. 182096), il rigetto dell'istanza di concessione in sanatoria in base alle norme su indicate, espresso o tacito, costituisce l'evento conclusivo del periodo di sospensione del giudizio penale, il quale non può essere ulteriormente sospeso, "ad nutum", in virtù della presentazione di ulteriori domande relative alla medesima costruzione. Conforto a questa tesi si rinviene in una nota decisione di queste sezioni unite (Cass. sez. un. 7 aprile 19921 n. 4154, Passerotti rv. 190245), secondo cui la sospensione stabilita dall'art.22 l.n. 47 del 1935 ha la durata massima di sessanta giorni, si configura come obbligatoria, sicché il provvedimento del giudice ha natura dichiarativa, e non può essere disposta per un periodo superiore, giacché, altrimenti, decorre egualmente il termine prescrizionale. Peraltro, non essendo stato impugnato il precedente silenzio-rifiuto, si potrebbe richiamare la costante giurisprudenza dei giudici amministrativi sull'inammissibilità del ricorso avverso il provvedimento confermativo di un atto inoppugnabile (Cons. Stato sez. V 3 maggio 1995 n.668). Non rileva, neppure, il preteso differente contenuto dell'atto, presentato dopo aver ottenuto il parere favorevole definitivo regionale sulla variante al P.d.L., giacché, qualora la domanda di concessione in sanatoria interessi la stessa costruzione abusiva, il variare dei presupposti su cui si fonda configura la rappresentazione di differenti prospettazioni per sollecitare un provvedimento della p.a., che, pur se non adottato entro il termine di sessanta giorni, può essere sempre reso in epoca successiva con l'effetto estintivo previsto dalla legge, qualora corrisponda al parametro normativo già individuato, ma non può determinare un'ulteriore sospensione del processo in virtù degli artt. 13 e 22 l.n. 47 del 1985. Infatti la p.a., quando valuta l'istanza, esamina la situazione nel suo complesso e, quindi, entro il termine di sessanta giorni, può rilasciare la concessione in sanatoria pure per ragioni diverse da quelle prospettate dall'istante, mentre il decorso di quel tempo fa formare il silenzio-rifiuto, che, se non tempestivamente impugnato, consente alla p.a. di rilasciare, comunque, il provvedimento espresso richiesto, ma rende inammissibile un eventuale successivo ricorso avverso un provvedimento confermativo, espresso o tacito, e, comunque, ripetesi, impedisce di sospendere il giudizio ex artt. 13 e 22 l.n. 47 del 1985, poiché tale possibilità è ormai consumata. Ed invero, se la stessa consegue alla presentazione della domanda di concessione in sanatoria, sicché non è necessario accertare i presupposti ed i requisiti legittimanti l'applicazione della causa estintiva, dovendosi una simile valutazione riservare alla fase di giudizio sul merito, una tale indagine è richiesta, qualora venga reiterata l'istanza assumendo che la stessa è fondata su nuovi presupposti, nonostante concerna lo stesso oggetto. Infatti, in tal caso, può configurarsi soltanto, attraverso un'esegesi estensiva in bonam parte dell'art. 4119 c.p.p., una sospensione facoltativa del processo per la cui effettuazione, però, è necessario accertare la complessità della questione e la sua rilevanza al fine di decidere sull'esistenza del reato, sicché si deve valutare la sussistenza della c.d. doppia conformità della costruzione al momento della realizzazione e della presentazione della domanda agli strumenti urbanistici generali e di attuazione vigenti o adottati, costituente il presupposto indefettibile per l'operare della speciale causa estintiva, i cui requisiti sono soggetti alla valutazione del giudice penale, rientrando nei suoi poteri (Cass. sez. III 28 maggio 1990 n. 7351, Simonetti). Orbene, proprio le argomentazioni addotte in memoria per far rilevare la novità dei presupposti della diversa istanza ed escludere il c.d. provvedimento confermativo, dimostrano l'insussistenza di questo requisito, poiché il p.d.l., strumento attuativo, è stato variato rispetto a quello adottato ed approvato al momento della realizzazione delle opere.
Tale situazione, del resto, sembra presente nella memoria che cita due decisioni, una della giurisdizione amministrativa (Cons. Stato sez. V 13 febbraio 1995 n. 298, oggetto di critica da parte di un'annotatrice, in Foro amm. 1995, I, 343) ed un'altra di un giudice di merito (Pret. 18 febbraio 1937 in Riv. giur. ed. 1987, I, 539), riferentesi alla c.d. concessione in sanatoria di origine giurisprudenziale e non a quella prevista quale causa estintiva in virtù del paradigma legislativo delineato dagli artt. 13 e 22 l.n. 47 del 1985. Infatti detto istituto, dedotto dai principi generali attinenti al buon andamento ed all'economia dell'azione amministrativa, ritenuto da parte della dottrina e della giurisprudenza incompatibile con la nuova disciplina della concessione in sanatoria ex artt. 13 e 22 l.cit. senza una particolare giustificazione, non configura una causa estintiva, bensì consente esclusivamente in sede amministrativa e penale di rendere inapplicabili le sanzioni ed in particolare l'ordine di demolizione ex art. 7 ultimo comma l.n. 47 del 1985. Riassumendo quanto sin qui affermato in ordine a questo ultimo aspetto deve rilevarsi che il rigetto dell'istanza di concessione in sanatoria richiesta in base alle norme su indicate, sia esso espresso o tacito, costituisce l'evento conclusivo del periodo di sospensione del giudizio penale, il quale non può essere ulteriormente sospeso, "ad nutum", in virtù della presentazione di altre domande relative alla medesima costruzione, pur se contenente differenti prospettazioni ed avanzata dopo aver ottenuto altri provvedimenti amministrativi.
Ed invero, lo stesso schema procedimentale, la possibilità della p.a. di rilasciare la concessione anche dopo il decorso del termine, l'inammissibilità di un'impugnazione avverso un provvedimento confermativo dinnanzi al giudice amministrativo, l'efficacia estintiva connessa al paradigma normativo stabilito dagli artt. 13 e 22 l.n.47 del 1985 e la possibilità di applicare la predetta causa pur se la concessione è stata rilasciata successivamente al decorso del termine dei sessanta giorni, nonché la natura obbligatoria della sospensione escludono la possibilità di reiterarla. Infatti, in tal caso, può configurarsi soltanto, attraverso un'esegesi estensiva in bonam parte dell'art. 419 c.p.p., una sospensione facoltativa del processo per la cui effettuazione, però, è necessario accertare la complessità della questione e la sua rilevanza al fine di decidere sull'esistenza del reato, sicché si deve valutare la sussistenza della c.d. doppia conformità della costruzione al momento della realizzazione e della presentazione della domanda agli strumenti urbanistici generali e di attuazione vigenti o adottati, costituente il presupposto indefettibile per l'operare della speciale causa estintiva, i cui requisiti sono soggetti alla valutazione del giudice penale, rientrando nei suoi poteri.
Qualora non sussista la c.d. doppia conformità, ma solo quella relativa al momento di presentazione della domanda ovvero di rilascio della concessione in sanatoria si è in presenza di un diverso istituto (la c.d. sanatoria di origine giurisprudenziale), dedotto dai principi generali attinenti al buon andamento ed all'economia dell'azione amministrativa, il quale non configura una causa estintiva, bensì consente esclusivamente in sede amministrativa e penale di rendere inapplicabili le sanzioni ed in particolare l'ordine di demolizione ex art. 7 ultimo comma l.n. 47 del 1985.

P.Q.M.

Rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti, in solido, al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, il 1 dicembre 1997. Depositato in cancelleria il 9 febbraio 1998