R.G.C. 1363/2024

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D'APPELLO DI TORINO Sezione Prima Civile

nelle persone dei Magistrati: dott.ssa Emanuela Germano Cortese Presidente dott.ssa Silvia Orlando Consigliere dott.ssa Eleonora Montserrat Pappalettere Consigliere relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel procedimento civile iscritto al numero di R.G. sopra indicato, promosso in grado di appello da:
(C.F. in persona del Presidente del Parte_1 P.IVA_1
Consiglio di Amministrazione, con sede legale in Rivoli (TO), Corso Francia 98, rappresentato e difeso, congiuntamente e disgiuntamente, dall'avv. prof. Paolo Scaparone (C.F. – – fax C.F._1 Email_1
011/540250) e dall'avv. Jacopo Gendre (C.F. – CodiceFiscale_2
– fax 011/540250) ed elettivamente domiciliato Email_2 presso gli indirizzi PEC dei medesimi, per delega ed elezione di domicilio allegata telematicamente al ricorso in appello, PARTE APPELLANTE

contro

:
CITTÀ METROPOLITANA DI (P.I. , in persona del legale CP_1 P.IVA_2 rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, disgiuntamente e congiuntamente, giusto decreto sindacale n. 12 del 20.01.2025, dagli avv.ti Nicoletta Bugalla (C.F.
- PEC e Remo C.F._3 Email_3
UD (C.F. – PEC ed C.F._4 Email_4 elettivamente domiciliata presso l'Avvocatura dell'Ente in , c.so Inghilterra n.7, agli CP_1 indirizzi di posta elettronica certificata dei medesimi, come da procura in calce alla comparsa di costituzione in appello, PARTE APPELLATA
avverso la sentenza del Tribunale di Torino, Terza Sezione Civile, n. 3167/2024 del 7.06.2024, pronunciata tra le parti nel procedimento iscritto al n. R.G. 2153/2024, avente ad oggetto l'opposizione all' Ordinanza Ingiunzione n. 411/2023 del 05/01/2024
1 emessa dal Controparte_2
.
[...]
CONCLUSIONI DELLE PARTI
PER IL APPELLANTE: Parte_1
Voglia la Corte d'Appello di Torino, respinta ogni contraria istanza, deduzione e eccezione e previa fissazione dell'udienza di discussione, A) accogliere il ricorso in appello e, per l'effetto, in totale riforma della sentenza del Tribunale di Torino 7.6.2024 n. 3167, B) annullare l'ordinanza-ingiunzione della 5.1.2014 n. Controparte_2
411/2023, notificata via pec in pari data, con la quale è stata irrogata al
[...]
e al suo Presidente la sanzione amministrativa di € 16.822,03 per non Parte_1 aver raggiunto l'obiettivo di produzione pro-capite di rifiuto indifferenziato fissato dall'art. 2 co. 4 lett. b) l. r. Piemonte 10.1.2018 n. 1 e, per l'effetto, C) condannare la a restituire al Controparte_2 Parte_1 la somma di € € 16.822,03 versata a titolo di pagamento anticipato della
[...] sanzione stessa.
PER LA CITTA' METROPOLITANA APPELLATA: Voglia l'Ill.ma Corte d'Appello di Torino, disattesa ogni contraria istanza, eccezione e deduzione, rigettare il ricorso in appello proposto dal e, per l'effetto, Parte_1 confermare la sentenza del Tribunale di Torino 7.06.2024 n. 3167/24. Con vittoria di spese del presente giudizio.

FATTO E SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La controversia trae origine da un'ordinanza-ingiunzione con cui la Controparte_2 Contr
(di seguito ha irrogato una sanzione amministrativa al
[...] Controparte_4
(di seguito o
[...] Controparte_5 Parte_1 Pt_1 per mancato raggiungimento dell'obiettivo di contenimento della quantità di rifiuto urbano indifferenziato (rifiuto secco non riciclabile). Nello specifico, la Legge Regionale Piemonte n. 1/2018 stabilisce che la Regione persegue l'obiettivo di raggiungere una produzione annua di rifiuto indifferenziato non superiore a 159 chilogrammi per abitante. La stessa legge prevede che, se tale obiettivo non è raggiunto a livello di sub- ambito di area vasta, si applica una sanzione amministrativa pecuniaria ai consorzi di area vasta. Per l'anno 2021, i dati consolidati di produzione dei rifiuti urbani (utilizzati per la rilevazione e approvati dalla Regione) hanno rivelato che il sub-ambito di area vasta registrava una produzione di 173 kg/ab, superiore, dunque al limite imposto. Pt_1

La fase amministrativa e l'accertamento
Con Determinazione Dirigenziale della Regione Piemonte n. 526 del 6 ottobre 2022 (pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte il 27 ottobre 2022), venivano approvati i dati regionali di produzione dei rifiuti urbani relativi all'anno 2021.
2 La Regione, con nota del 23 gennaio 2023, comunicava i dati alla di Controparte_2
e alle Province per consentire a tali enti di dare corso all'esercizio del potere CP_1 sanzionatorio previsto dall'art. 18 della L.R. n. 1/2018. A seguito della comunicazione dei dati da parte della Regione, i Consorzi di Area Vasta (CAV) – tra cui il – richiedevano chiarimenti. Pt_1
I chiarimenti richiesti riguardavano principalmente due tematiche fondamentali per l'accertamento della violazione: l'eventuale incidenza della pandemia da COVID-19 sui dati di produzione (visto, peraltro, l'incremento del rifiuto indifferenziato dovuto alle disposizioni dell'Istituto Superiore di Sanità) e l'individuazione del soggetto responsabile, in particolare l'applicabilità della sanzione ai Consorzi che, come si erano Pt_1 costituiti soltanto alla fine dell'anno preso in considerazione (2021) anziché, come previsto dalla Legge Regionale, entro il 30 settembre 2021. La Regione Piemonte forniva i chiarimenti con una nota del 30 marzo 2023 (prot. n. 227/2023). In essa, la Regione precisava che: 1) l'incidenza dell'incremento dei rifiuti dovuto al COVID-19 era risultata irrilevante (0,08% a livello regionale); 2) ai fini del termine per la trasformazione dei Consorzi di Bacino in Consorzi di Area Vasta (CAV), bisognava fare riferimento al termine ultimo stabilito dalla legge regionale (30.09.2021) e non alla data effettiva di costituzione dei CAV, e ciò al fine di evitare che l'inadempienza diventasse, in sostanza, una sorta di garanzia d'impunità.
Con Determinazione Dirigenziale n. 2375 del 3 maggio 2023, la Controparte_2
, prendendo atto delle risultanze dell'istruttoria condotta dalla Regione, dichiarava
[...] chiusa la fase dell'accertamento, quantificando l'importo della sanzione pecuniaria.
Il verbale di contestazione di illecito amministrativo (n. 06/2023/RD) al veniva Pt_1 redatto in data 21 giugno 2023 e notificato il 5 luglio 2023.
Il presentava scritti difensivi in sede amministrativa, ma la , Pt_1 Controparte_2 respingendone le argomentazioni, emetteva l'ordinanza ingiunzione n. 411 del 5 gennaio 2024 oggetto di opposizione, per la somma complessiva di € 16.822,03 (di cui € 16.811,70 a titolo di sanzione ed € 10.33 per spese) a carico del signor CP_6
Presidente pro tempore del , indicato quale trasgressore, e del
[...] Parte_1 quale obbligato in solido. Pt_1
Il giudizio di primo grado
Il , in persona del suo Presidente pro tempore, proponeva Parte_1 ricorso in opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione dinanzi al Tribunale Civile di Torino (R.G. n. 2153/2024) articolando cinque motivi:

1. decadenza dal potere sanzionatorio per mancato rispetto del termine massimo tra accertamento e contestazione della violazione (art. 14 L. 689/81) – L'art. 14, comma 2, della L. 689/1981 stabilisce che, se la violazione non può essere contestata immediatamente (come nel caso in esame, data la natura complessa dell'accertamento sui dati annuali di produzione dei rifiuti), “gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni”. Nella specie, il verbale di contestazione di illecito amministrativo era stato
3 notificato il 5 luglio 2023, oltre novanta giorni dalla data in cui la Controparte_2 aveva ricevuto gli estremi della violazione dalla Regione (id est 23 gennaio 2023).

2. Violazione del principio di personalità della responsabilità – L'obbligo di raggiungere l'obiettivo dei 159 kg/ab di rifiuto non recuperabile è posto a carico della Regione (art. 2, comma 4, lettera b) della Legge Regionale Piemonte n. 1/2018, secondo cui "la Regione persegue l'obiettivo di raggiungere: [...]; b) entro l'anno 2020 la produzione di un quantitativo annuo di rifiuto urbano indifferenziato non superiore a 159 chilogrammi ad abitante"), non dei Consorzi di Area Vasta, ciò che renderebbe, secondo il , Parte_1 irragionevole (e incostituzionale) la previsione della sanzione a carico del (art. Parte_1
18 L.R. 1/2018).

3. Insussistenza dell'obbligo e tardiva costituzione – Il non poteva essere Parte_1 ritenuto responsabile per l'anno 2021, essendo divenuto solo a Parte_1 fine 2021 (14.12.2021) e mancando ancora, all'epoca, gli strumenti di pianificazione necessari (Piano regionale e Piano d'ambito).

4. Mancanza di strumenti efficaci (tariffazione puntuale) – Il raggiungimento dell'obiettivo di riduzione presuppone l'implementazione del sistema di tariffazione puntuale (TAP). La TAP è definita come uno strumento fondamentale e da privilegiare per la riduzione della produzione di rifiuti, poiché incentiva i cittadini a produrre una minor quota di rifiuto indifferenziato, facendo pagare il servizio anche in base alla quantità di rifiuti conferiti (secondo il noto principio “chi inquina paga”). Tuttavia, la scelta di adottare la TAP è riservata dalla legge ai singoli Comuni, non al , il quale non Parte_1 disporrebbe, pertanto, dei mezzi indispensabili per contenere la produzione di rifiuti indifferenziati.

5. Errata individuazione del trasgressore – Il Presidente, in quanto organo di indirizzo politico-amministrativo, non poteva essere ritenuto l'autore dell'illecito, che doveva invece ricadere sui dirigenti o responsabili di gestione, in applicazione del principio di separazione delle funzioni.
La si costituiva nel giudizio di primo grado, replicando Controparte_2 analiticamente a tutte le doglianze. Insisteva nell'affermare la tempestività della contestazione, escludendo che potesse ritenersi conclusa l'attività di accertamento prima del supplemento istruttorio richiesto dallo stesso Difendeva la legittimità della Pt_1 sanzione posta a carico dei Consorzi, in virtù dei principii già stabiliti dalla Corte costituzionale in materia analoga (L.R. 24/2002). Sottolineava che l'obbligato in solido ( non aveva facoltà di contestare l'individuazione del trasgressore (Presidente Pt_1
, poiché quest'ultimo non aveva proposto opposizione. CP_6
Il Tribunale di Torino, con la sentenza n. 3167/2024 del 7 giugno 2024, qui appellata, rigettava integralmente l'opposizione proposta dal Pt_1
Il Giudice di prime cure riteneva inammissibile l'ultimo motivo, relativo all'errata individuazione del trasgressore, per difetto di legittimazione attiva del , in Parte_1 quanto il Presidente non aveva proposto opposizione, rendendo Controparte_6 la sanzione definitiva nei suoi confronti. Dichiarava infondata l'eccezione di decadenza, confermando che l'accertamento si era completato solo dopo i necessari approfondimenti istruttori sollecitati dagli stessi Consorzi (30.03.2023), e che l'attesa era stata “doverosa e rispettosa del diritto di difesa”. Infine, il Tribunale respingeva le ulteriori censure, ritenendo che il sistema sanzionatorio della L.R. 1/2018 fosse coerente e ragionevole, in linea con l'orientamento della Corte
4 costituzionale (ordinanza n. 437/2007). Il Tribunale evidenziava che la responsabilità ricadeva sui Consorzi di Area Vasta in quanto enti di governo con funzioni di organizzazione e controllo, in continuità con i precedenti Consorzi di Bacino, e osservava che il non aveva provato di essersi diligentemente attivato per organizzare, Pt_1 promuovere e raccordare le iniziative necessarie per raggiungere l'obiettivo di riduzione dei rifiuti indifferenziati, che rientravano nei compiti di governo e controllo del
[...]
. Giudicava irrilevante la mancata adozione della tariffa puntuale da parte Parte_1 dei Comuni, in quanto era comunque compito del promuovere tale strumento. Parte_1
Nello specifico, non risultava che il si fosse “efficacemente attivato neppure per Parte_1 mettere in mora i singoli Comuni” o per porre in essere attività di “organizzazione, promozione e raccordo” per l'adozione della Tariffa Puntuale o di altri metodi efficaci. A fronte di questa “totale inerzia e condotta omissiva (mai smentita)” da parte del , Parte_1
l'obiezione relativa alla competenza gestionale dei Comuni veniva considerata dal Tribunale ininfluente ad escludere la responsabilità del . Parte_1
Il giudizio di appello
Avverso la suddetta sentenza del Tribunale di Torino n. 3167/2024, il Parte_1
ha proposto appello, chiedendone l'annullamento e l'integrale riforma.
[...]
Il appellante ha riproposto, in sostanza, i motivi di opposizione respinti in Parte_1 primo grado, ad eccezione del terzo motivo attinente alla propria tardiva trasformazione da Consorzio di Bacino in . Parte_1

1. Con il primo motivo d'appello, il censura la statuizione del Tribunale che lo ha Pt_1 ritenuto privo di legittimazione attiva rispetto alla doglianza di errata individuazione del Presidente come trasgressore. Il sostiene di essere legittimato, quale obbligato Parte_1 in solido, a denunciare l'invalidità dell'ordinanza-ingiunzione qualora la persona fisica individuata come trasgressore non sia l'autore della condotta illecita, proprio perché la propria posizione è “derivata” rispetto a quella del trasgressore.

2. Con il secondo motivo d'appello, il contesta l'affermazione del Tribunale Pt_1 secondo cui il potere sanzionatorio è stato esercitato tempestivamente. L'appellante ribadisce che la notifica del verbale di contestazione (avvenuta il 5 luglio 2023) è intervenuta oltre il termine decadenziale di novanta giorni dall'accertamento (art. 14 L. 689/81): accertamento che, a suo avviso, deve considerarsi avvenuto il 23 gennaio 2023 (data in cui la Regione Piemonte ha comunicato alla di e alle Controparte_2 CP_1
Province i dati di produzione dei rifiuti urbani relativi all'anno 2021), o, al più tardi, il 30 marzo 2023 (data in cui la Regione Piemonte ha fornito gli ultimi chiarimenti richiesti dai Consorzi di ). Parte_1

3. Con il terzo motivo d'appello, il censura la sentenza del Tribunale per aver Pt_1 ritenuto legittima la previsione di una sanzione a carico dei Consorzi di Area Vasta. L'appellante ritiene che la previsione di sanzionare il per un obiettivo proprio Parte_1 della Regione integri una violazione del principio di personalità della responsabilità. In proposito, l'appellante lamenta che il Tribunale avrebbe apoditticamente affermato che l'ordinanza della Corte costituzionale n. 437/2007, con cui era stata dichiarata manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art. 17, comma 2 della L.R. n. 24/2002, fosse applicabile alla L.R. 1/2018 per identità di ratio. Il sostiene, al Pt_1
5 contrario, che l'applicazione dei principii stabiliti dall'ordinanza 437/2007, se correttamente intesi, dovrebbe portare comunque all'esclusione della responsabilità dei Consorzi di Area Vasta. La Corte costituzionale nel 2007, infatti, aveva legittimato le sanzioni nei confronti dei Comuni perché, nell'impianto della , i Comuni Parte_2 erano titolari del servizio di gestione dei rifiuti ed erano dotati di poteri idonei ad incidere sul raggiungimento dell'obiettivo. I Consorzi di bacino (i “predecessori” dei Consorzi di Area Vasta) erano solo lo strumento attraverso cui i Comuni esercitavano le funzioni. Secondo l'appellante, questo assetto non è mutato con l'entrata in vigore della L.R. 1/2018. I Comuni rimangono i titolari del servizio di gestione dei rifiuti e i Consorzi di Area Vasta (CAV) sono semplici strumenti organizzativi dei Comuni. Sanzionare un CAV integra quindi, secondo l'appellante, una violazione del principio di personalità della responsabilità espresso dagli articoli 27 della Costituzione e 3 della L. n. 689/1981 nonché del canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione. Il quindi, Pt_1 chiede l'accoglimento di questo motivo previa eventuale rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità dell'art. 18 L.R. Piemonte n. 1/2018 per contrasto con gli artt. 3 e 27 Cost.

4. Con il quarto ed ultimo motivo d'appello, il contesta la decisione del Tribunale Pt_1 che ha ritenuto irrilevante la mancata implementazione del sistema di tariffazione puntuale (TAP) da parte dei Comuni e la tardiva approvazione del Piano Regionale dei Rifiuti. L'appellante sostiene che, non disponendo il degli strumenti essenziali Parte_1
(TAP e pianificazione regionale/d'ambito) per controllare e influenzare la produzione dei rifiuti, non poteva essere ritenuto colpevole del mancato raggiungimento dell'obiettivo in base al principio ad impossibilia nemo tenetur.
Si è costituita in appello la , chiedendo l'integrale conferma Controparte_2 della sentenza di primo grado, ripercorrendone le argomentazioni, sottolineando la tempestività della contestazione rispetto all'accertamento, conclusosi soltanto con la Determinazione Dirigenziale n. 2375 del 3 maggio 2023, e sostenendo la piena legittimità dell'attribuzione della responsabilità ai Consorzi di Area Vasta in quanto organi di governo del ciclo dei rifiuti.
All'udienza del 21 ottobre 2025, i procuratori delle parti hanno discusso oralmente la causa, giunta a decisione sulle conclusioni riportate in epigrafe. Alla medesima udienza, il Collegio, successivamente alla deliberazione in camera di consiglio, ha dato lettura del dispositivo.
%%%%%%%%%%

6 MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e va respinto.
I. SUL PRIMO MOTIVO DI APPELLO (erronea individuazione del trasgressore)
Con il primo motivo di appello, il censura la sentenza appellata per aver Parte_1 dichiarato inammissibile la doglianza relativa all'errata individuazione del Presidente del come trasgressore. Il appellante argomenta che, essendo il Parte_1 Parte_1
Presidente un organo di indirizzo politico-amministrativo, non avrebbe compiti di gestione e controllo inerenti alla raccolta differenziata dei rifiuti, e pertanto, l'annullamento della sanzione nei suoi confronti (e di conseguenza per il , in Parte_1 virtù dell'immedesimazione organica) sarebbe dovuto.
Tale motivo non può trovare accoglimento.
Innanzitutto, deve ribadirsi la correttezza della statuizione del Giudice di prime cure che ha ritenuto il carente di legittimazione attiva su tale punto. L'opposizione è Parte_1 stata proposta unicamente dal , quale obbligato solidale. Essendo pacifico che Parte_1 il Presidente, Sig. non ha proposto opposizione, la Controparte_6 responsabilità a lui ascritta quale trasgressore-persona fisica si è definitivamente consolidata e, di conseguenza, in virtù del rapporto di immedesimazione organica tra il Presidente e l'Ente, quella solidale del . Parte_1
In ogni caso, la censura risulta infondata nel merito. La violazione contestata attiene al mancato raggiungimento di un obiettivo prefissato dalla legge regionale (riduzione della produzione annua di rifiuto indifferenziato), un tema che rientra pienamente nella sfera di indirizzo politico, verifica e vigilanza proprie dell'organo apicale dell'ente. Non essendo stata allegata o provata l'esistenza di una valida delega di responsabilità, con autonomi poteri decisionali e di spesa, ad un dirigente o a un ufficio specifico all'interno del
, vige il principio sussidiario della responsabilità del legale rappresentante. Non Parte_1
è ammissibile un vuoto di responsabilità nella gestione amministrativa del . Di Parte_1 conseguenza, l'individuazione del Presidente quale responsabile è stata correttamente effettuata in qualità di legale rappresentante dell'ente, titolare – come si vedrà di seguito
– dei compiti di indirizzo e garanzia del rispetto della normativa regionale di settore.

II. SUL SECONDO MOTIVO DI APPELLO (decadenza dal potere sanzionatorio)
L'appellante lamenta la violazione dell'art. 14, comma 2, della Legge n. 689/1981, secondo cui la contestazione della violazione, se non immediata, deve avvenire entro il termine perentorio di novanta giorni dall'accertamento. Il mancato rispetto di tale termine comporta la decadenza dall'esercizio del potere sanzionatorio.
7 Anche questo motivo è infondato e va respinto.
Il verbale di contestazione di illecito amministrativo n. 06/2023/RD, redatto il 21 giugno 2023, è stato notificato al appellante in data 5 luglio 2023. Tale ultima data Parte_1 costituisce il dies ad quem del termine di novanta giorni cui al citato art. 14. Il punto centrale del contendere risiede nell'individuazione del dies a quo (cioè la data di decorrenza) per il computo del termine di novanta giorni. È ben vero, come rilevato dal Tribunale, che l'accertamento non era completo al momento della semplice comunicazione dei dati da parte della Regione del 23 gennaio 2023. La
ha, infatti, acquisito tutti gli elementi necessari e sufficienti per Controparte_2 formulare la contestazione solo dopo il supplemento istruttorio richiesto dagli stessi Consorzi. Tale supplemento istruttorio (riguardante l'incidenza del COVID-19 e l'individuazione del soggetto responsabile) si è concluso con la nota della Regione del 30 marzo 2023. Solo dopo aver ricevuto queste precisazioni, la ha concluso Controparte_2
l'attività di accertamento con la Determinazione Dirigenziale n. 2375 del 3 maggio 2023, quantificando l'importo della sanzione pecuniaria e così decidendo:
“DETERMINA
…


1. di prendere atto dei dati formalmente approvati dalla Regione Piemonte con Determinazione Dirigenziale n. 526 del 6/10/2022 (Allegato 2, trasmessi con nota n. 8726 del 23/01/2021 - Allegato 1), relativi al consuntivo per l'anno 2021 dei dati di produzione dei rifiuti urbani;



2. di prendere atto delle precisazioni in ordine all'applicazione delle sanzioni di cui alla L.R. 1/2018 della Regione Piemonte (Allegato 3);


3. di approvare la quantificazione delle sanzioni di cui all'art. 18 della L.R. 1/2018, nei confronti di ciascuno dei Consorzi inadempienti per l'anno 2020, come da prospetto contenuto nell'Allegato 4;


4. di dare atto che la presente Determinazione costituisce atto conclusivo del procedimento di accertamento ai fini dell'applicazione dell'art. 4, comma 2, della L. 689/1981;


5. di affidare di concerto con il Controparte_2 [...]
la contestazione dell'illecito e, in caso di mancato pagamento, la Controparte_7 trasmissione del rapporto all'Ufficio Contenzioso per la successiva irrogazione delle sanzioni, pure prevista dal Capo I della L. 689/1981; 6. di dare atto dell'insussistenza di conflitto di interessi ai sensi dell'art. 6 bis della legge 241/90 e degli artt. 6, comma 2, e 7 del D.P.R. 62/13 e dell'art. 7 del Codice di comportamento della ”. Controparte_2
L'art. 14, comma 2, L. 689/1981 stabilisce che, qualora la violazione non sia contestata immediatamente, “gli estremi della violazione devono essere notificati agli interessati entro novanta giorni dall'accertamento”. Tale disposizione, di carattere perentorio, è espressione del principio di legalità e di garanzia che governa il procedimento sanzionatorio: essa intende assicurare che il cittadino non resti esposto sine die all'esercizio del potere punitivo della pubblica amministrazione e impone che la violazione sia contestata non appena l'organo accertatore disponga di elementi completi e sufficienti per individuarla e imputarla.
8 Secondo il costante e consolidato principio di giurisprudenza affermato dalla Suprema Corte, “l'art. 14 della legge n. 689/1981, facendo riferimento all'accertamento e non alla data di commissione della violazione, dev'essere interpretato nel senso che il termine di novanta giorni, ivi previsto, comincia a decorrere dal momento in cui è compiuta o si sarebbe dovuta compiere, anche in relazione alla complessità o meno della fattispecie, l'attività amministrativa volta a verificare tutti gli elementi dell'infrazione. L'accertamento non coincide, quindi, con la generica ed approssimativa percezione del fatto, ma con il compimento delle indagini necessarie per riscontrare, secondo le modalità previste dall'art. 13, l'esistenza di tutti gli elementi dell'infrazione e richiede la valutazione dei dati acquisiti ed afferenti agli elementi dell'infrazione e la fase finale di deliberazione, correlata alla complessità delle indagini tese a riscontrare la sussistenza dell'infrazione medesima ad acquisire piena conoscenza della condotta illecita ed a valutarne la consistenza agli effetti della corretta formulazione della contestazione” (ex multis, Cass. civ., Sez. I, Ord., c.c. 10/01/2025, dep. 11/02/2025, n. 3550, e giurisprudenza ivi citata). Nel caso di specie, i tempi di adozione della determinazione del 3 maggio 2023 appaiono pienamente compatibili con la necessaria rielaborazione e valutazione, da parte della
, dei dati acquisiti sino al 30 marzo precedente. In tal senso, sulla Controparte_2 scorta della giurisprudenza di legittimità appena citata, l'accertamento deve ritenersi compiuto, nella specie, con la Determinazione Dirigenziale n. 2375 del 3 maggio 2023. Rispetto a quest'ultima, la notifica della contestazione al in data 5 luglio 2023 Parte_1
è senz'altro tempestiva.
Di conseguenza, il secondo motivo di appello si appalesa infondato.
III. SUL TERZO MOTIVO DI APPELLO (non sanzionabilità dei Consorzi di Area Vasta)
Il terzo motivo di appello ripropone la censura di presunta illegittimità costituzionale e irragionevolezza della L.R. n. 1/2018 per violazione del principio di personalità della responsabilità (art. 3 L. 689/81 e artt. 3 e 27 Cost.). Il Consorzio appellante sostiene che, poiché l'obiettivo della produzione massima di rifiuto indifferenziato (159 kg/ab) è posto dall'art. 2 della L.R. n. 1/2018 a carico della Regione e poiché solo i Comuni hanno poteri operativi, non è coerente né legittimo sanzionare i Consorzi di per il Parte_1 mancato raggiungimento di tale obiettivo.
Anche questa doglianza deve essere rigettata.
L'impianto sanzionatorio trova fondamento nel combinato disposto dell'art. 205 del D.Lgs. n. 152/2006 e degli artt. 2, comma 4, lett. b), e 18, comma 2, della L.R. Piemonte n. 1/2018, che fissano il limite massimo di produzione dei rifiuti indifferenziati e prevedono la sanzione a carico dei Consorzi di Area Vasta in caso di superamento (“se non è raggiunto, a livello di ambito di area vasta, l'obiettivo di produzione di un quantitativo annuo di rifiuto urbano indifferenziato di cui all'articolo 2, comma 4, lettera b), si applica ai consorzi di area vasta una sanzione amministrativa pecuniaria …”).
9 L'art. 18, comma 6, della L.R. 1/2018 attribuisce alla Metropolitana e alle Province CP_2 il potere di accertamento e irrogazione, “secondo le norme e i principi di cui al capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) …”.
Il Tribunale ha correttamente richiamato l'Ordinanza n. 437/2007 della Corte costituzionale, che – pur riferita alla previgente L.R. n. 24/2002 – ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della disciplina che prevedeva sanzioni a carico dei Comuni per il mancato raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata, riconoscendo la coerenza del sistema con il principio di personalità della responsabilità.
Occorre qui focalizzare l'attenzione sulla ratio decidendi dell'ordinanza n. 437/2007 della Corte costituzionale, richiamata dal Tribunale. In quella pronuncia, la Corte, valutando la legittimità della disposizione della Legge della Regione Piemonte n. 24 del 24 ottobre 2002 (Norme per la gestione dei rifiuti) che sanzionava i Comuni per il mancato raggiungimento di obiettivi di raccolta differenziata, ritenne manifestamente infondata la questione sollevata sotto il profilo della ragionevolezza perché, tra l'altro, la sanzione risultava riferita a enti che, per la disciplina vigente, disponevano di effettivi poteri e strumenti idonei a incidere sul raggiungimento degli obiettivi. All'ordinanza della Corte costituzionale sono quindi sottesi due criteri fondamentali: (i) il rapporto di strumentalità tra la funzione conferita all'ente e la finalità normativa perseguita;
e (ii) la ragionevolezza e proporzionalità della sanzione rispetto ai poteri effettivamente assegnati all'ente sanzionato.
Anche la L.R. n. 1/2018 risponde ai predetti criteri.
La transizione avvenuta in Piemonte dalla disciplina dei Consorzi di Bacino a quella dei Consorzi di Area Vasta (CAV) rappresenta un passaggio di rilievo nell'evoluzione della governance del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani.
La differenza tra i due modelli risiede non tanto nella mera denominazione degli enti, quanto nel quadro normativo di riferimento e nella profonda revisione delle funzioni e delle responsabilità che ne è conseguita.
La Legge Regionale Piemonte 10 gennaio 2018, n. 1 ha profondamente riorganizzato il sistema di gestione dei rifiuti, prevedendo che i consorzi di bacino esistenti fossero fusi e trasformati nei nuovi consorzi di area vasta. L'art. 33 della legge dispone espressamente che i consorzi operanti ai sensi della previgente L.R. 24/2002 siano riorganizzati attraverso la fusione dei consorzi di bacino, così da costituire il nuovo livello di governo territoriale.
Sotto la disciplina previgente (L.R. 24/2002), la gestione del servizio e la responsabilità per il mancato raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata gravavano primariamente sui Comuni, mentre i consorzi di bacino agivano come strumento organizzativo delle funzioni comunali, privi di autonoma soggettività di governo. Con la L.R. 1/2018, la Regione ha invece introdotto una nuova architettura di governance fondata sul principio di unitarietà gestionale a livello di sub-ambito territoriale.
10 I Consorzi di Area Vasta sono divenuti gli enti titolari delle funzioni di organizzazione, programmazione e controllo del servizio integrato dei rifiuti, esercitate in nome e per conto dei Comuni consorziati, ma con autonomia funzionale e responsabilità proprie. In coerenza con tale riforma, il sistema sanzionatorio è stato ridefinito: non sono più i singoli Comuni, bensì i CAV i diretti destinatari della sanzione amministrativa per il mancato raggiungimento dell'obiettivo di riduzione del rifiuto indifferenziato a livello di sub-ambito. La sanzione è dunque correlata alla nuova responsabilità di governo e coordinamento attribuita ai CAV. Le competenze dei Consorzi di Area Vasta sono elencate e specificate dall'art. 9 della L.R. 1/2018. Tra esse rientrano:
• la predisposizione e approvazione del piano d'ambito di area vasta;

• la determinazione del modello tariffario volto al conseguimento degli obiettivi di legge;

• le attività di prevenzione e riduzione della produzione dei rifiuti urbani;

• il coordinamento operativo e tecnico dei gestori del servizio, nonché la vigilanza sulla corretta esecuzione delle prestazioni.
Per comodità di lettura, si riporta qui di seguito il testo dell'articolo 9, comma 2 L.R. 1/2018:
“… I consorzi di area vasta in particolare: a) approvano il piano d'ambito di area vasta che, in coerenza con le indicazioni e i criteri stabiliti dal piano regionale di gestione dei rifiuti e dal piano d'ambito regionale, è finalizzato a programmare l'acquisizione delle attività e delle dotazioni necessarie all'erogazione dei segmenti di servizio di competenza;
b) predispongono, acquisito il parere dei comuni interessati, i piani finanziari per ciascun comune, anche sulla base di dati di costo di trattamento forniti dalla Conferenza d'ambito regionale e approvano il conseguente piano finanziario consortile;
c) determinano, in accordo con ciascuna area territoriale omogenea, il modello tariffario che consente il raggiungimento degli obiettivi della presente legge e del Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani;
d) definiscono, in accordo con le indicazioni di ciascuna delle aree territoriali omogenee, il modello organizzativo sul territorio e individuano le forme di affidamento della gestione dei segmenti di servizio di competenza;
e) procedono, secondo le indicazioni di ciascuna delle aree territoriali omogenee, all'affidamento dei segmenti di servizio di loro competenza, conseguente all'individuazione della loro modalità di produzione;
f) procedono al controllo operativo, tecnico e gestionale sull'erogazione dei segmenti di servizio di loro competenza;
g) definiscono, acquisiti i pareri delle singole aree territoriali omogenee, criteri omogenei per la stesura dei regolamenti comunali di disciplina della raccolta e del trasporto dei rifiuti urbani e assimilati agli urbani e dei regolamenti relativi alla gestione operativa dei centri di raccolta”.
Si tratta di funzioni di indirizzo, pianificazione e controllo, che non si limitano a esprimere la volontà collettiva dei Comuni consorziati, ma configurano un livello di responsabilità autonomo e direttamente incidente sull'effettivo conseguimento degli obiettivi regionali.
11 In sintesi, i Consorzi di Bacino erano organismi operanti nei limiti dei bacini di utenza, con compiti essenzialmente gestionali e di raccordo tra i Comuni;
i Consorzi di Area Vasta, introdotti dalla L.R. 1/2018, sono invece soggetti di governo e coordinamento unitario a livello di sub-ambito territoriale, dotati di competenze strategiche e di poteri di impulso e controllo. Essi non esercitano soltanto le attribuzioni comunali in forma collettiva, ma possiedono attribuzioni proprie, di natura non meramente operativa ma programmatoria e regolatoria, idonee a incidere in misura diretta sul raggiungimento o sul mancato raggiungimento degli obiettivi regionali di riduzione del rifiuto indifferenziato. Tale configurazione, fondata su una responsabilità di livello superiore, giustifica la previsione di una sanzione a carico dei Consorzi di Area Vasta in caso di inadempimento, coerente con il principio di personalità della responsabilità amministrativa e con la logica di un sistema che affida ai CAV il compito di assicurare l'efficienza e l'omogeneità della gestione del ciclo dei rifiuti nell'ambito territoriale di competenza.
In altri termini, non si assiste ad una traslazione arbitraria della responsabilità ad un ente privo della possibilità diretta di intervento nelle dinamiche correlate all'obiettivo di riduzione della quantità di rifiuto indifferenziato: la sanzione colpisce, infatti, il mancato o il cattivo esercizio, da parte del , dei poteri che ad esso fanno Parte_1 capo e che sono funzionali al raggiungimento del citato obiettivo – coincidente con l'interesse pubblico tutelato anche dalla norma sanzionatoria.
Inoltre, la L.R. n. 1/2018 tempera la severità del meccanismo sanzionatorio con l'art. 18, comma 4, che consente ai Consorzi sanzionati di ripartire l'onere economico tra i Comuni che non abbiano collaborato al raggiungimento degli obiettivi, confermando, così, la coerenza dell'assetto normativo e la connessione tra la responsabilità di indirizzo del e quella gestionale dei Comuni. Parte_1
La sanzione prevista dall'art. 18, comma 2, L.R. n. 1/2018 non implica, pertanto, l'affermazione di una responsabilità oggettiva, trattandosi, invece, di una responsabilità per una condotta (attiva od omissiva) del , integrante, in ultima analisi, il Parte_1 mancato o cattivo esercizio della funzione affidatagli. La personalità dell'illecito risiede quindi nel comportamento dell'ente che non si sia correttamente e diligentemente attivato per conseguire l'obiettivo imposto dalla normativa regionale.
Il motivo deve, in definitiva, essere rigettato.
Sia detto, per inciso, che, nel caso di specie, come già rilevato dal Tribunale, il Parte_1 non ha allegato né dimostrato di essersi in alcun modo attivato per promuovere e coordinare le azioni necessarie alla riduzione del rifiuto indifferenziato, né di aver esercitato funzioni di impulso o vigilanza verso i Comuni consorziati, ad esempio, adottando una pianificazione efficace, svolgendo controlli o mettendo in mora i Comuni al fine di indurli ad adottare misure incisive come la tariffazione puntuale.

IV. SUL QUARTO MOTIVO DI APPELLO (mancanza di strumenti operativi e tariffazione puntuale)
12 Il quarto motivo di appello si incentra sulla presunta impossibilità per il di Parte_1 raggiungere l'obiettivo contestato, data la mancanza degli strumenti operativi essenziali, in particolare: 1) l'assenza del Piano Regionale di gestione rifiuti (approvato solo nel 2023) e, di conseguenza, del Piano d'Ambito di Area Vasta;
2) l'impossibilità di imporre la tariffazione puntuale, strumento ritenuto fondamentale per la riduzione dei rifiuti, la cui adozione è riservata ai Comuni.
Tale motivo d'appello è infondato.
La tesi secondo cui l'impossibilità di raggiungere l'obiettivo deriverebbe dall'assenza di atti di pianificazione (Piano Regionale/Piano d'Ambito) è inaccoglibile. L'obiettivo di riduzione del rifiuto indifferenziato (159 kg/ab) è imposto direttamente dalla legge regionale — art. 2, comma 4, lett. b), L.R. Piemonte n. 1/2018 — e non è subordinato alla previa approvazione o aggiornamento del Piano Regionale o del Piano d'Ambito. I Consorzi di Area Vasta restano quindi tenuti a operare con diligenza, adottando tutte le misure possibili per avvicinarsi al risultato normativamente imposto, anche in un contesto pianificatorio incompleto. La mancata approvazione dei piani può eventualmente rendere più complessa la programmazione operativa, ma non rende “impossibile” l'esercizio dei poteri che la legge attribuisce ai Consorzi di Area Vasta. Essi, come detto, dispongono infatti di poteri propri (art. 9 L.R. 1/2018): organizzazione dei servizi, promozione di modelli tariffari, coordinamento dei gestori e vigilanza. Si tratta poteri concreti e autonomi, esercitabili anche in assenza di un Piano Regionale o di un Piano d'Ambito approvato. Di conseguenza, non può invocarsi la carenza di strumenti di pianificazione per escludere l'illecito, poiché la legge attribuisce comunque al poteri sufficienti a incidere Parte_1 sul risultato. Anche qualora si ritenesse che la mancata pianificazione regionale abbia inciso sull'efficienza del sistema, spetterebbe comunque al allegare e provare in modo Parte_1 specifico come tale circostanza abbia reso impossibile il raggiungimento dell'obiettivo, fermo restando che il dovrebbe essersi nondimeno attivato diligentemente nei Parte_1 limiti dei propri poteri. Nella specie, invece, il CADOS non ha allegato né dimostrato di aver esercitato i propri poteri di impulso e coordinamento, né di aver intrapreso azioni sostitutive, correttive o di sollecito verso i Comuni e i gestori. L'ente sanzionato non può limitarsi a dedurre la difficoltà oggettiva, ma deve dimostrare di essersi comunque attivato per superarla (ad impossibilia nemo tenetur, ma solo se l'impossibilità è oggettiva e non imputabile a inerzia propria del soggetto obbligato).
Analoghe considerazioni valgono per la doglianza riguardante la tariffazione puntuale. È vero che la L.R. 1/2018 attribuisce ai Comuni la competenza diretta in materia di approvazione delle tariffe e dei regolamenti locali di gestione, ma ciò non esclude — anzi, presuppone — che i Consorzi di Area Vasta esercitino un ruolo di impulso, indirizzo e coordinamento volto a promuovere l'applicazione di strumenti di tariffazione coerenti con gli obiettivi regionali.
13 L'art. 9 della L.R. 1/2018 affida ai Consorzi di Area Vasta funzioni di programmazione, pianificazione e controllo del servizio integrato dei rifiuti, nonché di determinazione del modello tariffario di riferimento. Ciò implica che il non è un mero soggetto passivo rispetto alle scelte comunali, Parte_1 ma un ente di governo che deve definire linee guida, strumenti economici e criteri tecnico-gestionali capaci di orientare i Comuni verso la riduzione della produzione di rifiuti. In altri termini, pur non potendo imporre la tariffazione puntuale con un atto autoritativo, il ha il potere di promuoverla attivamente, predisponendo modelli Parte_1 uniformi, assistenza tecnica e azioni di coordinamento, e sollecitando gli enti locali a conformarsi agli obiettivi regionali. Sebbene la tariffazione puntuale sia riconosciuta come uno strumento altamente efficace e fondamentale per incentivare la riduzione della quota indifferenziata dei rifiuti e aumentare la raccolta differenziata, la normativa regionale non la impone come unica e obbligatoria modalità per conseguire gli obiettivi. Comunque, rientra tra le prerogative dei Consorzi di Area Vasta, nell'esercizio delle loro funzioni di governo e coordinamento, determinare il modello tariffario idoneo al raggiungimento degli obiettivi previsti dalla legge (Art. 9 co. 2 lett. c L.R. 1/2018).
I limiti dei poteri del in materia di tariffazione non comportano, quindi, Parte_1 un'esenzione di responsabilità, poiché l'ente resta titolare di ampi poteri di impulso e coordinamento, la cui omissione può verosimilmente concorrere al mancato raggiungimento dell'obiettivo regionale. In coerenza con la L.R. 1/2018 e con i principii di imputabilità di cui all'art. 3 L. 689/1981, il è pertanto responsabile non per Parte_1 mancato esercizio di un potere gestionale o autoritativo inesistente, ma per omessa attivazione dei poteri effettivamente attribuiti, funzionali al perseguimento del risultato normativamente imposto.
Come osservato dal Tribunale, il non risulta aver posto in essere alcuna delle Parte_1 iniziative correlate ai propri poteri, non avendo efficacemente promosso, organizzato o messo in mora i Comuni consorziati affinché adottassero le misure necessarie, ivi compresa l'attivazione di modalità più efficaci di raccolta e tariffazione. La sentenza ha quindi correttamente ritenuto irrilevante la mancata implementazione del sistema di tariffa puntuale da parte dei Comuni, a fronte di una totale inerzia mai smentita da parte del nel perseguimento dei compiti di organizzazione e coordinamento unitario Parte_1 ad esso demandati dalla legge.
La sentenza appellata va, in definitiva, integralmente confermata.
Le spese del presente grado seguono la soccombenza dell'appellante e si liquidano in complessivi euro 3.966,00 (tremilanovecentosessantasei/00) per compensi – di cui euro 1.134,00 per la fase di studio, euro 921,00 per quella introduttiva ed euro 1.911,00 per quella decisionale – oltre rimborso spese forfettarie 15%, IVA e CPA. La liquidazione è effettuata sulla base del valore della causa, con riferimento all'importo del credito portato dall'ordinanza-ingiunzione, e quindi con riferimento allo scaglione da euro 5.201,00 ad euro 26.000,00, applicando i compensi medi. Nulla si liquida per la fase istruttoria e di trattazione, non essendosi svolta istruttoria in appello ed essendo consistita la trattazione nel richiamo, in udienza, delle difese scritte già depositate, senza un effettivo apporto contenutistico.
14 Il appellante va quindi condannato a pagare la predetta somma alla Parte_1 [...]
. CP_2
Ricorrono, infine, i presupposti di cui all'art. 13 comma 1 quater del D.P.R. 115/2002 e s.m.i. perché il , quale parte appellante soccombente, sia tenuto al versamento Parte_1 di ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari all'importo dovuto per lo stesso titolo e la stessa impugnazione.



P.Q.M.



La Corte d'Appello di Torino, Prima Sezione civile, definitivamente pronunciando, ogni diversa domanda, eccezione e deduzione respinta o assorbita, così provvede:
1) Rigetta l'appello proposto dal , in persona del Parte_1
Presidente del Consiglio di Amministrazione, contro la sentenza del Tribunale di Torino, Terza Sezione Civile, n. 3167/2024 del 7.06.2024, pronunciata tra le parti nel procedimento iscritto al n. R.G. 2153/2024, che ha respinto l'opposizione all'ordinanza ingiunzione n. 411/2023 del 05/01/2024 emessa dal
[...]
nei confronti del Controparte_2 Parte_1 medesimo, confermando integralmente, per l'effetto, detta sentenza.
2) Dichiara tenuto e condanna il , in persona del Parte_1
Presidente del Consiglio di Amministrazione, a rimborsare a favore della
[...]
, in persona del legale rappresentante pro tempore, le spese Controparte_2 del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 3.966,00 (tremilanovecentosessantasei/00), oltre rimborso forfettario, IVA e CPA come per legge.
3) Dichiara sussistenti i presupposti di cui all'art. 13 comma 1 quater del D.P.R. 115/2002 e s.m.i. perché l'appellante soccombente Parte_1
in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione, sia tenuto al
[...] versamento di ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari all'importo dovuto per lo stesso titolo e la stessa impugnazione.
Dispositivo letto all'udienza del 21 ottobre 2025
Il Consigliere estensore Dottoressa Eleonora Montserrat Pappalettere La Presidente Dottoressa Emanuela Germano Cortese

15