REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
Sezione controversie di Lavoro e di Previdenza ed Assistenza composta dai signori:

1.dr.ssa Anna Carla Catalano Presidente rel.

2. dr.ssa Maristella Agostinacchio Consigliere

3. dr.ssa Laura Scarlatelli Consigliere
All'esito di trattazione scritta, riunita in camera di consiglio all'udienza del 2 OTTOBRE 2025 ha emesso la seguente
SENTENZA
Nel procedimento 3162/2024 RG Lavoro vertente
TRA
(C.F.: , rappresentato e difeso, dall'avv. Giulio Parte_1 C.F._1
Cacciapuoti(C.F.: ), ed elettivamente domiciliato presso il suo studio C.F._2 in Qualiano (NA) alla via Fratelli Rosselli n. 17. E che dichiara il seguente indirizzo per ogni comunicazione fax al n. 081.818.92.15 e pec:
Email_1
- Appellante
E
, in persona del Presidente della Giunta Regio-nale On. Controparte_1 CP_2
legale rappresentante p.t., avente sede in Napoli alla via S. Lucia n. 81, C.F.
[...]
, rapp.ta e difesa dall'Avv. Maria Filomena Luongo (C.F.: P.IVA_1
e dall'Avv. Tiziana Monti ) dell'Avvocatura C.F._3 C.F._4
Regionale in virtù di procura generale ad lites per notaio Rep. n. 33646 Persona_1
raccolta n. 15752 del 14/03/2018, elett.te dom.te in Napoli alla Via Santa Lucia n. 81, le quali dichiarano di voler ricevere tutte le comunicazioni, ivi comprese quelle di cui agli artt. 133,134 e 136 cpc al numero di fax 081/7963766 e/o all'indirizzo di PEC : egione.campania.it Email_2 Email_3
1 egione.campania.it Email_4
- Appellata
FATTO E DIRITTO
Con ricorso ex art. 414 c.p.c. depositato il 10.11.2021 l'appellante, dipendente dell' e di comandato presso il Consiglio Regionale della Campania a far CP_3 data dal 08.04.2008 e sino al 31.01.2016, sia presso gli Uffici del Questore al Personale sia presso il Garante dell'Infanzia e dell'Adolescenza, aveva lamentato l'illegittimità della condotta dell'Ente in relazione alla nota con la quale era stato preannunciato l'avvio delle procedure di recupero delle somme percepite ,tra l'anno 2009/2019 , ai sensi delle LL.RR. nn. 20/2002 e 25/2003, all'esito della dichiarazione di illegittimità costituzionale con sentenza n. 146/2019 della Corte Costituzionale, nonché l'ingiunzione di pagamento, a firma del Direttore Generale della
[...]
, recante prot. n. 2820/295/Reg.Ing. Parte_2 del 7/10/2021, predisposta ai sensi dell'art. 2 del R.D. 14.04.1910 n. 639, in relazione alle medesime somme.
Si costituì ritualmente in giudizio la rilevando che le contestate Controparte_1 procedure di recupero erano state avviate in doverosa esecuzione dell'obbligo di recupero delle somme da quest'ultima indebitamente e ingiustificatamente percepite, nel corso del servizio prestato presso il Consiglio regionale della ai sensi delle LL.RR. nn. CP_1
20/2002 e 25/2003 dichiarate costituzionalmente illegittime con sentenza della Corte Costituzionale n. 146/2019, così come ordinato dalla Corte dei Conti – Sez. Regionale di Controllo per la con Decisione n. 172/2019 PARI del 30.7.2019 CP_1
Con la sentenza del Tribunale di NAPOLI in funzione di Giudice del lavoro n. 4562/2024 pubbl. il 18/06/2024 era stato accolto parzialmente il ricorso del in quanto erano Pt_1 stati dichiarati irripetibili le somme riscosse per il periodo precedente al 12.11.2010 per intervenuta prescrizione decennale .
Con rituale ricorso il ha impugnato la suddetta sentenza, in sintesi dolendosi della Pt_1 ritenuta retroattività della pronuncia della Corte costituzionale, a suo avviso inidonea ad incidere sulle prestazioni già eseguite e comunque sulla irripetibilità delle somme ai sensi dell'art. 2041 c.c..
Segnatamente ha eccepito l'erroneità della sentenza qui impugnata nella parte in cui il Tribunale di Napoli ha ritenuto irrilevante la buona fede del lavoratore nella percezione delle indennità controverse, con violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2033 e 2041 c.c. e dell'art. 1 del Protocollo CEDU così come interpretato dalla CEDU.
Ha censurato la sentenza nella parte in cui ha ritenuto insussistenti i presupposti di cui all'art. 2126 c.c. .
Notificato l'atto, la si è costituita, resistendo al gravame. CP_1
La Corte ha disposto la trattazione scritta e, quindi, acquisite le note delle parti costituite, all'esito dell'udienza odierna (fissata per una trattazione congiunta di controversie analoghe) come “sostituita” ex art. 127 ter c.p.c. la causa è stata trattenute in decisione. 2 L'appello è infondato .
La presente vicenda – già esaminata in precedenti sentenze rese da altri collegi di questa Corte in analoghe controversie - trae origine dalla decisione della Corte dei conti – Sez. regionale di controllo per la – che, in sede di parifica di bilancio sul rendiconto CP_1 del 2015 e del 2016, ha rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevava questione di costituzionalità di queste ultime, cui seguiva la declaratoria di incostituzionalità delle menzionate leggi, giusta sentenza della Corte costituzionale n. 146/2019.
A fondamento della propria decisione, la Corte Costituzionale rilevava che le norme regionali istituivano nuovi fondi da destinare a risorse ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali ed introducevano “la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, era in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost. in materia di ordinamento civile”.
Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014) lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono», la Corte ha precisato che i “due livelli della contrattazione sono […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e diretti all' per l'erogazione dei fondi, CP_4 CP_5 secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
Successivamente alla declaratoria di incostituzionalità, la Corte dei Conti ha, quindi, emanato le decisioni n. 172/2019/PARI e n. 217/2019/PARI, con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo il recupero da parte dell'amministrazione degli emolumenti illegittimamente erogati.
3 Conseguentemente, le somme versate alla parte ricorrente in virtù delle disposizioni dichiarate illegittime sono divenute indebitamente percepite con effetto ex tunc ed è sorto l'obbligo per la di esercitare la pretesa restitutoria. Controparte_1
L'apprensione di quanto corrisposto opera retroattivamente, alla luce del condivisibile principio di diritto secondo cui “"l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano”, e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato (1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (cfr. Cass. n. 3314/2020; Cass. n. 14084/05).
All'ipotesi della “conditio ob causam finitam” – che ricorre quando il credito risulti
“venuto meno successivamente a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi” (così Cass. Sez. 3, sent. 28 maggio 2013, n. 13207), - va equiparata quella in esame, cioè la declaratoria di illegittimità costituzionale che ha reso “indebita” la percezione delle somme da parte della appellante, con effetto ex tunc.
Né nel caso in esame può parlarsi di “rapporti esauriti” perché, come condivisibilmente ritenuto dal giudice di prime cure, si richiama al riguardo, ex plurimis Cass. Civ. Sez. Lav.

7.7.2020 n. 14085 per cui “le pronunce dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano la norma con effetto "ex tunc", con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione. Il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo riguarda le sole ipotesi in cui si sia formato il giudicato, si sia verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero si siano prodotte preclusioni processuali, decadenze o prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti formativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità”.
Si richiama, altresì, Cass. Civ. Sez. III 6.5.2010 n. 10958 secondo cui “le sentenze di accoglimento di una questione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte cost. hanno effetto retroattivo, con l'unico limite delle situazioni consolidate per essersi il relativo rapporto definitivamente esaurito, potendosi, in proposito, legittimamente ritenere «esauriti» i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato, ovvero sia decorso il termine prescrizionale o decadenziale previsto dalla legge”. Allo stesso modo C.d.S. Sez. VI 18.10.2011 n. 5600 per cui “le sentenze di accoglimento di una questione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte Costituzionale hanno effetto retroattivo, con l'unico limite delle situazioni consolidate per essersi il relativo rapporto definitivamente esaurito, potendosi, in proposito, legittimamente ritenere esauriti i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato, ovvero sia decorso il termine prescrizionale o decadenziale previsto dalla legge”.
Ciò stante, essendo incontestabile ed incontestato che in relazione alla fattispecie in esame non è mai intervenuta pronuncia passata in giudicato dichiarativa del diritto del ricorrente alla corresponsione delle somme in esame, né che sia maturato integralmente
4 il termine decennale di prescrizione dell'azione di recupero, del tutto legittimamente (recte, doverosamente stanti anche le cogenti indicazioni della Corte dei Conti sul punto) l'Amministrazione ha proceduto ad operare, in sede di compensazione e/o conguaglio tra l'obbligazione retributiva ed il diritto/dovere alla ripetizione delle somme già percepite dai dipendenti per effetto delle norme poi dichiarate costituzionalmente illegittime, le contestate trattenute, nel decennio anteriore alla richiesta di restituzione.
Nè l'azione recuperatoria troverebbe un limite nel principio di affidamento e nel consolidamento delle situazioni giuridiche intervenuto medio tempore.
Orbene a seguito dell'intervento della Corte di Cassazione (cfr. l'ordinanza n. 40004 del 14.12.2021), la Consulta (con sentenza n. 8/2023) ha da ultimo ha richiamato i presupposti e la nozione di affidamento incolpevole elaborati dalla Corte EDU (cioè la buona fede soggettiva del beneficiario, la provenienza dell'attribuzione da un ente pubblico e fondata su di una disposizione di legge, regolamento o contratto, il carattere ordinario e reiterato dell'erogazione ecc.) e ha fissato i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, all'art. 117, primo comma, Cost.
Ha, quindi, enunciato il principio che “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale” (cfr. C.Cost. n. 8/2023).
Ebbene, tenuto conto del rispetto dei criteri di valorizzazione del legittimo affidamento della appellante nel senso voluto dalla Corte Costituzionale, va confermata la legittimità dell'operato dell'ente.
Non v'è dubbio che la creditrice della prestazione indebita, abbia esercitato la CP_1 pretesa in maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento ai debitori ed agli atti risultano depositate le delibere che hanno deciso la rateizzazioni delle somme indebitamente erogate, tenendo conto delle condizioni economico-patrimoniali in cui versano gli obbligati ed applicando una consistente riduzione sulla somma lorda dovuta.
Nella fattispecie in esame, diversamente da quanto sostiene l'appellante, non può farsi riferimento all'art. 2126 c.c, infatti come chiarito dalla Suprema Corte nella sentenza n.8/2023 “L'art. 2126 cod. civ. costituisce un presidio contro pretese restitutorie avanzate dal datore di lavoro, compresa la pubblica amministrazione (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanze 5 novembre 2021, n. 32263 e 31 agosto 2018, n. 21523), ma a condizione che l'indebito retributivo corrisponda a una specifica prestazione, effettivamente eseguita (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 23 novembre 2021, n. 36358)…per converso, la norma non trova applicazione qualora la
5 prestazione si configuri, come nel caso in esame, quale mero aumento della retribuzione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare - dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale - «il trasmodare dell'incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. ordinanza n. 36358 del 2021)”. Il principio, pur affermato in riferimento alla qualifica dirigenziale, è idoneo ad essere applicato anche al pubblico dipendente sprovvisto della qualifica dirigenziale, relativamente ai compensi accessori e/o aggiuntivi che accedono al trattamento economico fondamentale, per i quali vi è la riserva di legislazione nazionale, dal momento che valorizza, tra le caratteristiche tutte cumulativamente necessarie, l'elemento della novità della prestazione remunerabile, a prescindere dal ruolo ricoperto all'interno delle pubbliche amministrazioni.
Tali rilievi consentono di escludere in radice anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 c.c., dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A.
La ripetizione dell'indebito da parte dell'ente è, pertanto, legittima.
Alla luce delle suesposte considerazioni, il gravame va respinto.
In considerazione della complessiva particolarità dei profili giuridici trattati, reputa la Corte equo, anche nel contesto ordinamentale di cui al vigente art. 92 c.p.c., come temperato da Corte Cost. n. 77 del 2018, dichiarare integralmente compensate tra le parti le spese di lite del grado.
Va, infine, dato atto che ricorrono le condizioni, ai sensi dell'art.1, comma 17, della l.n. 228/2012, che ha introdotto il comma 1quater all'art.13 d.p.r. n. 115/2002, per il pagamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art.13, comma 1 bis, del d.p.r. n.115/2002 se dovuto.

P.Q.M.


La Corte così provvede: rigetto l'appello; compensa le spese del grado;
dà atto, ai fini delle valutazioni di competenza di questo Collegio, della sussistenza, dei presupposti processuali per versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto dal primo periodo dell'art. 13, 1 quater, DPR n. 115/2002 come introdotto dall'art. 1 comma 17 legge 228/2012, se dovuto.
Così deciso in Napoli, il 2 ottobre 2025
Il Presidente est.
Dr.ssa Anna Carla Catalano
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