REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
PRIMA SEZIONE CIVILE
Composta dai magistrati: dott. FU DA Presidente dott. Antonio Mungo Consigliere dott.ssa Federica Salvatore Consigliere rel.
riunita in camera di consiglio ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A nel procedimento contrassegnato con il n. 4621/2020 R.G., avente ad oggetto “Altre controversie di diritto amministrativo”, fissato per la trattazione scritta all'udienza collegiale del 9.4.2025
TRA
(c.f. ), in persona del Direttore Parte_1 P.IVA_1
Generale pro tempore, rappresentata e difesa, in virtù di procura alle liti e giusta delibera di incarico n. 1469 del 16.11.2020, allegate all'atto di appello, da ritenersi apposte in calce allo stesso, dall'avv. DARIO ROJO (c.f. ) ed elettivamente domiciliata presso il C.F._1 suo studio, sito in Napoli, alla Via Lepanto n. 111;
APPELLANTE
E
(P.IVA ), in persona del legale Controparte_1 P.IVA_2 rappresentante p.t., rappresentata e difesa, giusta procura alle liti rilasciata in calce alla copia del
D.I. n. 893/2018 valevole anche per i successivi gradi di giudizio, da ritenersi apposta in calce alla comparsa di costituzione e risposta in appello, dall'avv. ENNIO ROMANO (c.f.
) ed elettivamente domiciliata, unitamente al procuratore costituito, in C.F._2
Napoli, alla Via Roma n. 22, presso lo studio dell'avv. Vittorio Lamberti;

APPELLATA

1 RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione notificato in data 14.5.2018, l' (d'ora innanzi solo Parte_2
Parte
) proponeva opposizione avverso il decreto ingiuntivo n. 893/2018 emesso dal Tribunale di
Santa Maria Capua Vetere in data 16.3.2018 (notificato il 4.4.2018) in favore della società
(d'ora in poi solo ”) per l'importo di € Controparte_1 CP_2
360.806,62, oltre interessi ex d.lgs. 231/2002, quale corrispettivo dovuto per le prestazioni erogate nella branca di diabetologia nell'anno 2017, sulla base del contratto stipulato tra le parti in data 27 febbraio 2018 (prot. n. 51814). Parte A fondamento dell'opposizione, l' deduceva l'infondatezza della pretesa creditoria per l'espressa previsione in contratto dell'esclusione del pagamento di somme eccedenti i limiti dei Parte tetti di spesa sanitaria. In particolare, l' sosteneva di aver applicato trimestralmente la cd.
Regressione tariffaria Unica, secondo le indicazioni riportate all'art. 5 bis dello schema di
Protocollo d'Intesa con le Associazioni di Categoria, nonché dello schema di contratto.
Costituendosi in giudizio con comparsa del 21.9.2018, il Centro deduceva l'infondatezza dell'opposizione, contestando le modalità di calcolo con cui era stata determinata la quota di Parte regressione tariffaria e deducendo che era onere dell' provare il fatto impeditivo della pretesa creditoria, ossia l'avvenuto superamento del tetto di spesa fissato per le prestazioni in esame, al fine di dimostrare la correttezza del procedimento di regressione tariffaria operato.
Con sentenza n. 1136/2020 pubblicata l'11.5.2020 e non notificata, il Tribunale di Santa Maria
Capua Vetere rigettava l'opposizione e confermava il decreto ingiuntivo opposto, condannando, Parte altresì, l' al pagamento delle spese processuali. A fondamento della decisione, il Tribunale premetteva di decidere allo stato degli atti, rilevando che non si rinveniva il fascicolo di parte Parte opponente e che l' non aveva neppure adempiuto all'invito del giudice di depositare le copie informatiche degli atti di parte e dei documenti precedentemente depositati in forma cartacea;
nel merito, accertava l'esistenza tra le parti di un regolare contratto sottoscritto per la branca di diabetologia nell'anno 2017 e dichiarava che l'opposizione verteva unicamente sul quantum creditorio, non essendovi contestazione sullo svolgimento delle prestazioni sanitarie eseguite dal Parte Centro. Riteneva, quindi, che incombeva in capo all' l'onere probatorio del fatto impeditivo
(superamento del tetto di spesa) e rilevava che quest'ultima non aveva né allegato, né provato il detto superamento, specificando che “l'opponente, tenuto conto della documentazione prodotta, non ha fornito la prova dell'effettiva comunicazione della sussistenza dei presupposti per Part l'applicazione delle regressione tariffaria da parte dell' , e, quindi, del corretto espletamento del procedimento relativo, avendo prodotto le note inerenti il monitoraggio, senza fornire prova del loro invio e della loro effettiva recezione” (pag. 4 sentenza impugnata). Aggiungeva il
2 Parte Tribunale che, non avendo fornito l' la prova dell'invio al Centro delle comunicazioni sui monitoraggi dei tetti di spesa, “non può dirsi che la RTU abbia trovato un'adeguata
Parte applicazione”, tenuto anche conto che l' non aveva fornito neppure la prova dell'effettivo superamento del tetto di spesa. Aggiungeva, infine, il Tribunale che nella specie emergeva anche la violazione dell'art. 6 del contratto (Tavolo Tecnico), atteso che il Centro aveva depositato il verbale del tavolo tecnico del 6.7.2018 e la nota del 14.6.2018 nei quali veniva contestata la
Parte correttezza dell'iter istruttorio, con invito al Direttore dell' di ritirare le richieste note di credito in applicazione della RTU.
Parte Avverso tale sentenza ha proposto appello l' con atto di citazione notificato a mezzo PEC in data 11.12.2020, chiedendo, in riforma della sentenza impugnata, di dichiarare, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo e, nel merito, la non debenza dell'importo ingiunto per superamento del tetto di spesa di branca. In
Parte particolare, con il primo motivo di appello, l' ha lamentato l'erroneo riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario;
con il secondo motivo, ha eccepito la mancata attivazione del procedimento di negoziazione assistita, con conseguente improcedibilità della domanda;
con il terzo motivo di impugnazione, ha rilevato l'omessa valutazione, da parte del primo giudice, della
Parte documentazione prodotta in primo grado dall' a dimostrazione dello sforamento del tetto di spesa e, quindi, della legittimità della R.T.U. applicata;
con il quarto motivo, richiamando le singole note e la Determina Dirigenziale già depositate in primo grado, ha dedotto l'errata valutazione delle prove in ordine allo sforamento del tetto di spesa, specificando che con PEC del
24.11.2017 aveva comunicato al Centro l'esito dei monitoraggi periodici e che, comunque, il superamento del tetto di spesa risultava dallo stesso verbale del tavolo tecnico;
con il quinto motivo di gravame, infine, ha censurato l'impugnata sentenza nella parte in cui la stessa ha ritenuto che “la decurtazione effettuata per il superamento del tetto di spesa in assenza di preventiva comunicazione costituisce modifica unilaterale delle condizioni contrattuali a danno dell'altro contraente. Ciò è idoneo a rendere illegittima la condotta dell'opponente, sotto il profilo in esame”, ribadendo di aver provveduto ad effettuare la comunicazione relativa allo sforamento del tetto di spesa idonea a legittimare la decurtazione operata a titolo di RTU.
Costituendosi in giudizio, il ha dedotto l'inammissibilità dell'appello ai sensi dell'art. CP_2
Parte 348 bis c.p.c. e nel merito la sua infondatezza, ribadendo la mancata prova da parte dell' sia in ordine al superamento del tetto di spesa, sia alle modalità e ai criteri di calcolo con cui è stata determinata (erroneamente) la sua quota di regressione tariffaria.
All'udienza collegiale del 9.4.2025, trattata in modalità scritta, la causa è stata riservata in decisione, previa concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c.
3 Deve, preliminarmente, essere respinto, perché infondato, il primo motivo di appello, inerente alla carenza di giurisdizione del giudice ordinario, posto che, nella fattispecie in esame, si controverte sull'esecuzione di un accordo contrattuale intercorso tra le parti, avente contenuto meramente patrimoniale, senza alcuna implicazione di poteri autoritativi e discrezionali della P.A.
(cfr., da ultimo, Cass. n. 30963/2022 e Cass. n. 372/2021).
Il motivo in esame, peraltro, censura un argomento contenuto nella sentenza - la necessità da Parte parte dell' di dimostrare l'avvenuta comunicazione al Centro accreditato delle note di monitoraggio sui tetti di spesa, quale antecedente per la correttezza del procedimento di RTU - che di fatto non esorbita i poteri del giudice ordinario nel decidere la questione sottoposta al suo esame e che, a ben vedere, è anche irrilevante ai fini della decisione, ossia ai fini della valutazione della sussistenza della prova del superamento del tetto di spesa di branca quale presupposto per l'applicazione della regressione tariffaria). Il Tribunale, infatti, non ha valutato o censurato l'esercizio dell'attività amministrativa compiuta dalla P.A., né il contenuto degli atti autoritativi di regressione tariffaria da essa adottati (sebbene oggetto di doglianza da parte del ), CP_2 limitandosi, in conformità al sindacato ad esso consentito, ad accertare che, nella fattispecie, Parte l' ai fini della correttezza del richiamato procedimento di regressione tariffaria, avrebbe dovuto fornire la prova dell'invio delle comunicazioni relative ai monitoraggi e al superamento del tetto di spesa.
Parimenti, deve essere disattesa la doglianza (oggetto del secondo motivo di appello) avente ad oggetto l'improcedibilità della domanda per mancata preventiva adesione alla negoziazione assistita.
Il motivo è inammissibile, atteso che esso è stato prospettato per la prima volta in appello, Parte senza che mai l' nel primo grado di giudizio avesse formulato la relativa eccezione.
In ogni caso, non può essere ignorato che l'improcedibilità è prevista esclusivamente per i casi in cui la negoziazione assistita sia obbligatoria, e non anche quando, come nel caso di specie essa Parte sia meramente facoltativa;
peraltro, l' ha censurato genericamente l'omessa partecipazione alla procedura di negoziazione assistita, senza neppure allegare e dimostrare il suo avvio da parte dell'azienda sanitaria a cui il Centro non avrebbe partecipato.
Va, infine, dichiarato inammissibile anche il quinto motivo di appello, in quanto la statuizione censurata (“la decurtazione effettuata per il superamento del tetto di spesa in assenza di preventiva comunicazione costituisce modifica unilaterale delle condizioni contrattuali a danno dell'altro contraente. Ciò è idoneo a rendere illegittima la condotta dell'opponente, sotto il profilo in esame” cfr. pagg. 8 e 9 dell'atto di impugnazione) non è contenuta nel provvedimento impugnato, trattandosi, probabilmente, di un mero refuso.
4 Il terzo ed il quarto motivo di appello, che per la loro evidente connessione vanno esaminati congiuntamente, sono, invece, fondati e meritano accoglimento per le ragioni di seguito brevemente illustrate.
Sebbene non oggetto di uno specifico motivo di appello, va premesso che dalla consultazione del fascicolo telematico di primo grado risulta che in allegato alla citazione in opposizione era Parte stata prodotta tutta la documentazione dell' indicata in calce alla citazione.
Deve, poi, ritenersi accertato con efficacia di giudicato che le prestazioni per le quali è chiesto il pagamento sono state effettivamente e regolarmente rese dal nell'anno 2017, in quanto la CP_2 relativa statuizione contenuta nella sentenza non è stata oggetto di uno specifico motivo di appello. Parte Orbene, l' con il terzo motivo di gravame, ha sostenuto l'erroneità della sentenza Parte impugnata nella parte in cui ha ritenuto che l' non avesse fornito la prova del superamento del tetto di spesa;
in particolare, l'appellante ha invocato l'efficacia probatoria alla documentazione prodotta in primo grado a sostegno della tempestività delle comunicazioni sui monitoraggi (inviate via PEC al Centro e comunque oggetto di discussione tra le parti, come emerge dal verbale del
Tavolo Tecnico del 6.7.2018).
Con il quarto motivo, infine, ha sostanzialmente censurato la decisione impugnata per non aver considerato che il , depositando il verbale del tavolo tecnico del 6.7.2018, e ricevendo la CP_2
PEC del 24.11.2017, sostanzialmente aveva riconosciuto lo sforamento del limite in esame. Parte Con i motivi in esame, quindi, l' ha contestato la valutazione compiuta dal primo giudice Parte circa la mancata prova da parte dell' del superamento del tetto di spesa, ritenendo che essa emergesse chiaramente dagli atti.
Preliminarmente, occorre evidenziare che, secondo l'orientamento ormai consolidato della giurisprudenza di legittimità, l'onere della prova del superamento del tetto di spesa di branca grava sul debitore, costituendo lo sforamento del limite di spesa non un elemento costitutivo, bensì un fatto impeditivo della pretesa creditoria (cfr., ex multis, Cass. 17437/2016; Cass. 3403/2018;
Cass. 23324/2018).
Va anche osservato che la violazione dell'obbligo di monitoraggio periodico e di comunicazione della data presuntiva di superamento del tetto di spesa, nonché dei termini per l'adozione dei provvedimenti che dispongono la regressione tariffaria non escludono l'applicabilità di quest'ultima. Ed infatti, come già affermato anche in numerose sentenze di questa Corte, la giurisprudenza di legittimità è assolutamente pacifica nell'affermare che, anche ove vi provveda in ritardo e seppur senza rispettare gli impegni di procedere al monitoraggio periodico, l'azienda sanitaria non perde il diritto di applicare la regressione tariffaria, rispondendo
5 l'istituto alla necessità di salvaguardare gli inderogabili limiti di spesa pubblica (cfr. Cons. Stato, sentenza n. 2857/2012).
Ed infatti, anche nello schema chiaramente ed espressamente consensualistico disegnato dal Parte d.lgs. n. 502/1992, non è possibile ipotizzare l'obbligo per l' di acquistare prestazioni sanitarie impiegando risorse superiori a quelle disponibili (cfr. Cons. Stato, sentenza n. 2581/2005;
Cons. Stato sentenza n. 4529/2011); l'esercizio del potere di fissare la regressione tariffaria, garantendo, così, l'osservanza dei limiti di spesa, non sono subordinati, né sono condizionati all'esecuzione del monitoraggio delle prestazioni erogate, in quanto, pur in assenza di tale passaggio, rimane da soddisfare l'esigenza fondamentale ed ineludibile di contenere la remunerazione a carico del servizio sanitario regionale. Il diritto di credito della struttura accreditata, quindi, incontra i limiti posti dalla disciplina sul contenimento della spesa sanitaria, che stabilisce la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, la cui remunerazione non può mai travalicare i limiti della spesa sanitaria stabiliti a monte per la branca di riferimento.
Da tale considerazione generale, la giurisprudenza di legittimità ha tratto, quale necessario corollario, il principio per cui “deve considerarsi giustificata (anche) la mancata previsione di criteri di remunerazione delle prestazioni extra budget per la necessità di dover comunque rispettare i tetti di spesa e, quindi, il vincolo delle risorse disponibili (Cass., sez. 3, 29/10/2019, n.
27608; che richiama Cons. Stato, sez. III, 10/2/2016, n. 566; Cons. Stato, sez. III, 10/4/2015, n.
1832; poi Cass., sez. 3, 6/7/2020, n. 13884). Con l'ulteriore chiarimento per cui, stante il carattere recessivo degli atti concordati convenzionali, solo il mancato superamento del tetto di spesa dà il diritto alla struttura sanitaria accreditata di ottenere la remunerazione delle prestazioni erogate;
ciò costituisce un elemento costitutivo della pretesa creditoria, con la conseguenza che, quando le prestazioni erogate dalle strutture sanitarie provvisoriamente Part accreditate superino i tetti di spesa, non vi è alcun obbligo dell' di acquistare e pagare le prestazioni suddette (Cass., n. 27608 del 2019). […] Pertanto, in caso di superamento del tetto di Part spesa la remunerazione risulta inesigibile, dovendosi giudicare corretta la condotta della stante la ricorrenza di un obbligo ex lege avente carattere prevalente rispetto agli accordi Part negoziali, risolvendosi tale obbligo in un factum principis non imputabile, cui la e la Pt_3 non avrebbero potuto sottrarsi (Cass. n. 27608 del 2019)” (cfr. Cass., n. 12584/2024).
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza n. 28053/2018, hanno, altresì, Parte affermato che le deliberazioni dell' assunte in attuazione delle delibere regionali di fissazione dei tetti di spesa, ne assumono la stessa natura e, quindi, hanno anch'esse carattere tendenzialmente autoritativo, ancorché dirette ad incidere sul profilo del rapporto di concessione di servizio inerente al corrispettivo, specificando che: “Gli atti di attuazione della delibera
6 regionale non possono, invece, considerarsi espressione di un potere privatistico di diritto comune, cioè giustificato dall'accordo regolatore del rapporto di accreditamento provvisorio, ancorché in esso la possibilità che sui corrispettivi incida il meccanismo di imposizione del tetto di spesa sia contemplata. Si tratta di una previsione che non attribuisce al potere di fissazione del
c.d. tetto massimo ed alla sua applicazione in concreto natura contrattuale e, dunque, paritetica”.
Ancora recentemente, la Suprema Corte ha ulteriormente precisato che “la circostanza che la delibera con cui si accerta il superamento del tetto di spesa sia comunicata o meno «non possiede alcuna incidenza sul profilo del pagamento della prestazione, proprio perché l'elemento impeditivo della remunerazione è integrato dal semplice fatto del superamento dei livelli di spesa”, aggiungendo che “l'esercizio del potere di fissare la regressione tariffaria, al fine di osservare i limiti di spesa, non è subordinato o condizionato all'esecuzione del monitoraggio delle prestazioni erogate, né al ritardo o imprecisione nell'adempimento all'obbligo di eseguire controlli per il tramite dei tavoli tecnici perché essi sono organi di fonte contrattuale a cui partecipano pure i rappresentanti aziendali e delle associazioni di categoria più rappresentative”
(cfr. Cass. n. 25184/2024 e Cass. n. 4375/2023).
Alla luce di tali principi, pertanto, appaiono prive di rilievo tutte quelle difese svolte dal CP_2 in primo grado, in parte recepite nella motivazione della sentenza impugnata e riproposte nel presente grado di appello, volte a contestare, al fine di ottenere l'integrale remunerazione delle prestazioni rese, le modalità di svolgimento del procedimento di determinazione della regressione tariffaria, le risultanze del tavolo tecnico e le percentuali ivi fissate, non essendo tali circostanze sindacabili davanti al giudice ordinario.
Nel caso in esame, quindi, poiché la mancata o la tardiva comunicazione della data di presumibile sforamento dei tetti di spesa acquista rilievo solo al fine di valutare se e fino a quando Parte l' avrebbe dovuto operare la regressione tariffaria e da quale data le è, invece, consentito rifiutare integralmente il pagamento delle prestazioni rese (da ultimo, cfr. Cass., n. 16221/2025) e poiché è incontestato (e definitivamente accertato anche nella sentenza impugnata) che il Parte pagamento richiesto è stato rifiutato dall' in quanto rientrante nella quota di regressione tariffaria posta a carico del Centro, ciò che rileva è solo l'accertamento dell'avvenuto superamento del tetto di spesa da parte del Centro stesso. Parte Orbene, con la citazione introduttiva del giudizio di opposizione, l' aveva dedotto che le somme richieste a titolo di saldo non erano dovute per effetto dell'applicazione trimestrale della regressione tariffaria unica, depositando a tal fine documentazione dalla quale si desumerebbero le comunicazioni dei monitoraggi, il conteggio del superamento dei tetti di spesa, nonché, per l'effetto, le decurtazioni applicate al fatturato del centro in applicazione della suddetta regressione
7 tariffaria. A sostegno ha richiamato e depositato le note prot. n. 67985 del 13.3.2017 (doc. 10 all. produzione di primo grado); prot. 81720 del 29.3.2017 (doc. 11 all. produzione di primo grado); prot. n. 98720 del 18.4.2017 (doc. 12 all. produzione di primo grado); prot. n. 169347 del
11.7.2017 (doc. 13 all. produzione di primo grado); prot. n. 199394 del 30.8.2017 ((doc. 14 all. produzione di primo grado); prot. n. 210996 del 13.9.2017 (doc. 15 all. produzione di primo grado); prot. n. 247882 del 20.10.2017 (doc. 16 all. produzione di primo grado); prot. 276916 del
24.11.2017 (doc. 17 all. produzione di primo grado); prot. n. 294504 del 15.12.2017 (doc. 18 all. produzione di primo grado).
Dalla suddetta documentazione non può effettivamente ricavarsi la prova dell'avvenuto superamento dei limiti di spesa per i trimestri dell'anno 2017, atteso che si tratta o di note di richiesta ai centri dei dati necessari ai fini del monitoraggio periodico a firma del Direttore
Generale ovvero di note attestanti sì il superamento dei tetti di spesa, ma di rilevanza meramente interna, in quanto prive della sottoscrizione del Direttore Generale.
Tuttavia, va dato atto che il superamento del tetto di spesa deve ritenersi provato in virtù sia del principio di non contestazione, che della missiva datata 14.6.2018 inviata al Direttore Generale Parte dell' dai componenti del tavolo tecnico della macroarea di specialistica ambulatoriale. Parte A fronte della puntuale e ripetuta allegazione da parte dell' del superamento del tetto di Part spesa, infatti, il Centro creditore si è limitato a contestare la mancata prova da parte dell' della circostanza e l'erronea applicazione della regressione tariffaria (“si discute solo ed esclusivamente di come sia stata determinata la quota di regressione tariffaria a carico dell'opposto laddove il tetto di spesa relativo alla branca per cui si chiede il pagamento delle prestazioni erogate fosse stato superato. In parole povere si controverte di come l' abbia rispettato le obbligazioni Pt_2 assunte contrattualmente e soprattutto di come abbia eseguito i conteggi che hanno determinato la quota di regressione tariffaria a carico dell relativa Controparte_1 alla branca di Diabetologia…”; pag. 5 della comparsa di costituzione e risposta di primo grado), senza mai specificamente contestare l'avvenuto superamento del tetto di spesa della branca diabetologia. Anche nel presente grado di appello le difese del Centro sono tutte incentrate sul Parte mancato assolvimento dell'onere della prova da parte dell' e sull'erroneo computo delle percentuali di regressione attribuite al Centro.
In ogni caso, la prova del superamento del tetto di spesa risultava implicitamente anche dalla nota agli atti del 14.6.2018, avente ad oggetto “tetti di spesa 2017- DCA n. 89 del 2016”, a firma dei componenti del Tavolo Tecnico per la Macro Area della Specialistica Ambulatoriale (all. sub doc i della produzione di primo grado), da cui emerge chiaramente che i Centri erano perfettamente a conoscenza dell'avvenuto superamento dei limiti di spesa della macroarea e
8 contestavano le risultanze del tavolo tecnico in cui erano state fissate le percentuali di regressione per inosservanza del necessario iter istruttorio.
In accoglimento dell'appello ed in riforma della sentenza di primo grado, quindi, il decreto ingiuntivo n. 893/2018 emesso dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere in data 16.3.2018 va revocato.
Con riferimento al regime delle spese di lite relative al doppio grado di giudizio, la Corte, tenuto conto dell'evoluzione giurisprudenziale in corso di causa e del parziale accoglimento dell'appello, ritiene che sussistano eccezionali ragioni per compensarle interamente.


P.Q.M.


La Corte di Appello, definitivamente pronunciando sull'appello proposto dall' Parte_4
, avverso la sentenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere n. 1136/2020 pubblicata
[...] in data 11.5.2020, nei confronti della società in Controparte_1 accoglimento dell'appello e in riforma della sentenza impugnata, così provvede:
1) revoca il decreto ingiuntivo n. 893/2018 emesso in data 16.3.2018 dal Tribunale di Santa
Maria Capua Vetere;

2) compensa interamente tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 3.9.2025
Il Consigliere estensore Il Presidente dott.ssa Federica Salvatore dott. FU DA
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