REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte d'Appello di Napoli
Quinta sezione civile nelle persone dei Magistrati:
Dr. ssa Caterina Molfino Presidente
Dr. Paolo Celentano Consigliere
Dr. ssa Caterina di Martino Consigliere relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nel processo civile d'appello iscritto al n. 1598/2019 del Ruolo Generale degli affari civili contenziosi avverso la sentenza n. 8323/2018 del Tribunale di Napoli, X Sezione civile pubblicata il 28.9.2018;
TRA in persona del legale rappresentante p.t. (C.F. ), Parte_1 P.IVA_1 rappresentata e difesa dall'Avv. Gianluca Lemmo (C.F. ) C.F._1
APP ELLAN TE
E
(C.F. ) in persona del Sindaco p.t. rappresentato e difeso dall'Avv. Controparte_1 P.IVA_2
UV Di AU ( ) dell'Avvocatura Municipale C.F._2
APP ELLA TO
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso ex art. 33 R.D.639/2010 depositato il 15.10.2015 la Parte_1 proponeva opposizione avverso la ingiunzione di pagamento notificata il 15.9.2015 con cui il
Dirigente del invitava la società al pagamento di euro Controparte_2
61.009,23 per canone di occupazione, sanzione, interessi e spese di notifica o alla diversa somma di euro 38.474,84 nell'ipotesi di pagamento nel termine di 60 giorni, con sanzioni e maggiorazioni;
proponeva altresì opposizione al regolamento per l'occupazione di suolo pubblico approvato con delibera del Consiglio Comunale dell'11.4.2003 e successivamente modificato con delibera del
Consiglio Comunale del 16.9.2013.
A fondamento dell'opposizione deduceva di essere titolare di un contratto di fitto di azienda per la gestione del foyer del Teatro San Carlo, di essere stata autorizzata per silentium dal di CP_1 CP_1
1 alla occupazione quadrimestrale del suolo pubblico mediante la sistemazione di sedie, tavoli, ombrelloni e fioriere per complessivi mq 72 a decorrere dal 25.11.2013, e che tale autorizzazione era stata dapprima rinnovata con concessione del 27.5.2014 e poi trasformata in concessione triennale dal 14.1.2015,; che il aveva intimato il pagamento della somma di euro 61.009,23 Controparte_1 sull'inesistente presupposto della mancanza di autorizzazione a seguito del verbale di accertamento dei Vigili Urbani in data 18.3.2014; che l'ingiunzione di pagamento era illegittima in quanto l'occupazione era stata autorizzata, ed era illegittimo anche il regolamento comunale in quanto prevedeva il pagamento per le infrazioni suddette di una indennità per l'occupazione giornaliera maggiorata del 10%, di una sanzione amministrativa pecuniaria corrispondente all'importo dell'indennità e delle sanzioni amministrative previste dall'art. 20 commi 4 e 5 del D.Lgs.285/92, con conseguente duplicazione della sanzioni applicate.
Concludeva chiedendo previa sospensione dell'ingiunzione di pagamento “accertare e dichiarare la illegittimità della ingiunzione di pagamentoe…. e per l'effetto disporne l'annullamento della stessa dichiarando altresì illegittimi anche tutti i verbali di accertamento in essa richiamati, con ogni conseguente statuizione di legge”, vinte le spese.
Fissata l'udienza con sospensione inaudita altera parte dell'esecutività del provvedimento impugnato si costituiva il che eccepiva la nullità dell'atto introduttivo in quanto proposto con Controparte_1 ricorso e non con atto di citazione, la legittimità dell'avviso di pagamento in quanto fondato sul verbale di accertamento del 18.3.2014 in cui veniva rilevata la carenza di concessione di occupazione di suolo pubblico, non essendo applicabile l'istituto del silenzio-assenso ed avendo l'opponente ottenuto il rilascio della concessione per il solo giorno 25.11.2013 e successivamente dal 27.5.2014 al 24.9.2014, per cui al momento dell'accertamento non sussistevano provvedimenti di concessione;
contestava altresì anche la dedotta illegittimità del regolamento comunale non essendo i provvedimenti sindacabili dal giudice ordinario ed avendo il applicato l'art. 63 D.Lgs. CP_1
446/1997.
Concludeva chiedendo in via preliminare il rigetto dell'istanza di sospensione e nel merito il rigetto dell'opposizione.
Mutato il rito con la concessione dei termini di cui all'art. 183 comma 6 c.p.c. la causa veniva decisa dal Tribunale di Napoli con sentenza n.8323/2018 pubblicata il 28.9.2018 che, esclusa la impugnabilità dell'avviso di pagamento e del regolamento comunale e qualificata la domanda come richiesta di accertamento negativo del diritto azionato, rigettava la domanda con condanna dell'opponente al pagamento delle spese.
Avverso la sentenza proponeva appello la con atto di citazione Parte_1 notificato il 27.3.2019, deducendo l'erroneità della decisione nella parte in cui aveva ritenuto non
2 immediatamente lesivo l'avviso di pagamento e quindi non impugnabile, nonché nella parte in cui aveva ritenuto che non fosse proponibile l'opposizione avverso il regolamento, mentre invece il giudice ordinario aveva il potere di disapplicazione previsto dall'art. 5 L.2248/1865; quanto al merito ribadiva che la concessione era stata rilasciata per silenzio-assenso, che la sanzione irrogata non era proporzionale rispetto alla infrazione e che il regolamento era illegittimo in quanto incompatibile con il sistema normativo di cui alla L.689/1981.
Concludeva, pertanto, chiedendo “accogliere il proposto appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza n.8323/2018 emessa dal Tribunale di Napoli, Sezione X Civile…. depositata in cancelleria in data 28.9.2018, accogliere tutte le conclusioni avanzate in prime cure...”
Si costituiva il che eccepiva l'inammissibilità dell'appello ex art. 342 c.p.c. e 348 Controparte_1 bis c.p.c. e nel merito riteneva pretestuosi i motivi formulati e chiedeva il rigetto dell'appello.
All'udienza dell'1.7.2025 la causa era riservata in decisione con la concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e va pertanto rigettato.
Preliminarmente, va rilevata l'ammissibilità dell'appello ai sensi dell'art. 342 c.p.c., essendo chiaramente indicate, come si evince dall'esposizione svolta, le parti della sentenza che si intende impugnare e le censure che si muovono alle stesse. Del resto, l'appellato ha potuto svolgere le proprie difese nel merito, dimostrando così di aver ben compreso i motivi di impugnazione.
Tanto premesso, l'appellante ha impugnato la sentenza per i seguenti motivi:
l'erroneità della statuizione del giudice in ordine alla natura dell'azione ed alla inammissibilità della impugnazione di un atto non lesivo;

l'erroneità della decisione relativa alla inammissibilità dell'opposizione al regolamento comunale;

l'erroneità della decisione nel merito in quanto il provvedimento impugnato era illegittimo poiché fondato su un verbale di accertamento che aveva erroneamente ritenuto insussistente la concessione per l'occupazione del suolo pubblico;
la sproporzione tra infrazione e sanzione.
Il primo motivo di appello è infondato.
Correttamente l'azione proposta nel caso di specie è stata qualificata dal Tribunale come domanda di accertamento negativo della pretesa creditoria, in quanto l'atto impugnato non è né un'ordinanza ingiunzione, né un'ingiunzione fiscale, ma un mero invito al pagamento propedeutico alla procedura ex R.D. 639/1910, e volto a portare a conoscenza dell'interessato l'entità dell'importo dovuto ed a consentirgli la possibilità di provvedere al pagamento in misura ridotta.
3 Quanto al secondo motivo di appello per erroneità della statuizione inerente la inammissibilità dell'opposizione al regolamento istitutivo del canone COSAP, la deduzione che il giudice ordinario può disapplicare un provvedimento amministrativo non è sufficiente a contestare i motivi posti a fondamento della decisione: il giudice di prime cure ha infatti ritenuto che vi fosse un palese difetto di giurisdizione del giudice ordinario ma ha anche motivato in ordine alla irrilevanza delle considerazioni svolte ai fini della disapplicazione dell'atto amministrativo.
In particolare, nella sentenza impugnata, si legge “Del pari inammissibile, sussistendo invece un palese difetto di giurisdizione, è l'opposizione avverso il Regolamento istitutivo del canone COSAP.
Trattasi, infatti, all'evidenza, di atto amministrativo non impugnabile in questa sede. Né le deduzioni svolte, per altro verso, possono essere prese in considerazione ai fini della cd. disapplicazione dell'atto amministrativo giacchè, a tutto concedere, esse sono parametrate su canoni ermeneutici del tutto inconferenti. Ed invero, la ricorrente pretende di confrontare la disciplina introdotta dal regolamento con le regole generali in tema di potestà sanzionatoria, in tal modo disattendendo la prevalente opinione giurisprudenziale, di cui si è reso conto in precedenza, che qualifica il canone per l'occupazione di suolo pubblico quale corrispettivo di una- ancorchè virtuale- concessione.”
Dall'esame del provvedimento impugnato discende, pertanto, l'inammissibilità del secondo motivo di appello.
Il terzo ed il quarto motivo di appello sono infondati.
Correttamente il giudice di primo grado ha ritenuto, in conformità con la prevalente giurisprudenza amministrativa, che l'istituto del silenzio-assenso non opera nell'ipotesi di concessione per l'occupazione di suolo pubblico.
In questo senso “L'occupazione di suolo pubblico richiede invero un provvedimento di concessione rilasciato dal Comune competente, provvedimento che non può essere sostituito dal silenzio-assenso ex articolo 20 della legge 241 del 1990 considerato che il procedimento concessorio presuppone l'esercizio di una potestà discrezionale anzitutto sull'an, che esclude in radice l'applicabilità del regime del silenzio-assenso” ( Consiglio di Stato n.4660/2022 e nello stesso senso ex multis TAR Salerno 712/2020, TAR Milano 350/2018 ).
Esclusa pertanto la possibilità di rilascio di una concessione per l'occupazione di suolo pubblico mediante silenzio-assenso, va rilevato che l'appellante aveva ottenuto la concessione per la sola giornata del 25.11.2013 (cfr. all.4 della produzione di primo grado del , ed ha Controparte_1 successivamente (circostanza incontestata tra le parti) ottenuto la concessione dal 27.5.2014 al
24.9.2014, pertanto, alla data dell'accertamento compiuto dai VV.UU (18.3.2014) non vi erano provvedimenti concessori resi in suo favore.
4 Non si comprende, infine, la doglianza concernente la sproporzione della sanzione irrogata rispetto all'infrazione, considerato che la sanzione è contenuta nei limiti stabiliti dall'art. 63 comma 2 lett. g bis) d.lgs.446/1997.
Alla luce delle osservazioni che precedono, l'appello va rigettato con conferma della sentenza di primo grado.
Al rigetto dell'appello segue, ai sensi dell'art.91 c.p.c., la condanna dell'appellante a pagare alla controparte le spese del processo d'appello, che, in mancanza della relativa nota specifica, vanno liquidate d'ufficio facendo applicazione dei parametri indicati nelle tabelle allegate al d.m. Giustizia
n. 55/2014 (come modificato con d.m. n. 147/2022). Tenuto conto dello scaglione applicabile, parametrato al valore della controversia (da collocare nello scaglione compreso tra € 52.000,01 e €
260.000,00), vanno riconosciuti € 7.200,00 per i compensi e € 1080,00 per il rimborso forfettario delle spese generali, oltre agli eventuali accessori che non è possibile (né peraltro necessario) liquidare in questa sede, dipendendo da fattori futuri e incerti.
Deve, infine, darsi atto, in ragione dell'esito dell'impugnazione proposta, che ricorrono le condizioni per il versamento di un ulteriore importo, da parte dell'appellante, a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione, ai sensi dell'art. 13, co. 1 quater, D.P.R. n.115/02.

P.Q.M.


La Corte di Appello di Napoli, definitivamente pronunziando sull'appello proposto dalla
[...] avverso la sentenza n. 8323/2018 del Tribunale di Napoli, Sezione X Civile, Parte_1 pubblicata in data 28.9.2018:

1. Rigetta l'appello e conferma la sentenza impugnata;

2. Condanna l'appellante al pagamento, in favore del delle spese del presente Controparte_1 grado di giudizio che si liquidano in euro 7.200,00 per compensi professionali ed euro 1080,00 per il rimborso delle spese generali;

3. ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater d.P.R. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'appello.
Così deciso in Napoli, il 2 dicembre 2025
Il Cons. estensore La Presidente
Dr. ssa Caterina di Martino Dr.ssa Caterina Molfino
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