N. R.G. 2419/2021
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI BOLOGNA
Prima Sezione Civile
La Corte di Appello nelle persone dei seguenti magistrati: dott. Antonella Allegra Presidente dott. Rosario Lionello Rossino Consigliere dott. Susanna Zavaglia Consigliere Relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado di appello iscritta al n. r.g. 2419/2021 promossa da:
con sede in Roma, via Alberto Bergamini 50, in persona Parte_1 del legale rappresentante pro tempore ing. con il patrocinio dell'avv. Giuseppe Parte_2
Pizzonia, dell'avv. Luisa Torchia, dell'avv. Laura Trimarchi e dell'avv. Francesco Giovanni Albisinni
APPELLANTE contro
, con sede legale in Roma, Lungotevere della Vittoria, 9 Controparte_1
e sede amministrativa a La Spezia viale Italia 136, con il patrocinio dell'avv. Alessandro Cardosi, dell'avv. Paolo Kurecska e dell'avv. Caterina Arrigoni.

in persona del Sindaco pro tempore, con il patrocinio dell'avv. Elena De Parte_3
Lerma Romita e dell'avv. Lorenzo Paganucci
APPELLATI
IN PUNTO A: appello contro la sentenza definitiva n. 599/2021 del Tribunale di Forlì
pubblicata in data 27.5.2021, nel procedimento di R.G. N. 3831/2020
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CONCLUSIONI DELLE PARTI
Per ome da atto introduttivo. Parte_1
Per come da comparsa di costituzione di risposta. Controparte_1
Per ome da comparsa di costituzione e risposta. Parte_3
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE
1.- Con atto di citazioni ritualmente notificato ha convenuto in Parte_1 giudizio il e la concessionaria Controparte_2 Controparte_3 chiedendo accertarsi la mancanza dell'obbligo di pagamento del COSAP, nonché di annullare, disapplicare o comunque dichiarare inefficace l'atto di accertamento, relativo al Canone di
Occupazione del Suolo ed Aree Pubbliche (COSAP) per l'anno 2019, ricevuto in data 10.11.2020, recante la complessiva somma di euro 154.491,00, dovuta per effetto dell'occupazione di suolo pubblico (soprasuolo comunale), effettuato mediante cavalcavia autostradali, sovrastanti alcune strade comunali, per carenza del presupposto applicativo del canone, nonché per insussistenza dei presupposti di legge. In subordine, in ragione della causa di esenzione di cui all'art. 27 lett. a) del Regolamento
Comunale; con disapplicazione, in ogni caso, delle sanzioni irrogate per violazione del principio di legalità; ovvero in subordine per esistenza di una causa di esclusione della responsabilità.
Si sono costituite in giudizio le convenute e Controparte_3 [...]
concludendo entrambe per il rigetto delle domande di parte attrice giacché infondate. CP_2
2.- Con sentenza n. 599/2021 del 27.5.2021, il Tribunale di Forlì ha rigettato le domande attoree, condannando al rimborso, in favore di Parte_1 [...]
e del delle spese di lite, liquidate rispettivamente Controparte_4 Controparte_2 in euro 3.000,00 ed euro 2.400,00 per compenso di avvocato, oltre spese forfettarie e accessori di legge.
In particolare, il Giudice di prime cure ha disatteso le argomentazioni della società attrice rilevando che il ha rispettato le disposizioni contenute nell'art. 63 del D. Lgs. 446/1996 con il Controparte_2 quale il legislatore statale ha concesso agli enti comunali la facoltà di escludere dal loro territorio pagina 2 di 9 l'applicazione della tassa imposta con il D. lgs. 507/1993 e di applicare, in suo luogo, un canone sulle occupazioni dei territori comunali, cd. COSAP.
Ai fini dell'applicazione di detto canone, ciò che rileva è l'elemento della occupazione del suolo, indipendentemente dall'esistenza o meno di una concessione o autorizzazione comunale.
Pertanto, la sottrazione o la limitazione del suolo pubblico da parte di un privato – alla cui stregua deve essere trattato il gestore di una autostrada, non rilevando il fatto che il suo diritto di gestione provenga dallo Stato – in assenza di concessione o autorizzazione comunale, realizza sempre un'occupazione di fatto assoggettabile al relativo canone, non sussistendo alcuna ipotesi di esenzione di legge ed essendo ininfluente la circostanza che proprietario delle opere autostradali sia lo Stato, posto che la gestione e lo sfruttamento economico dell'opera è riconducibile ad un soggetto privato.
Tale circostanza è stata ritenuta dal Giudice di primo grado dirimente, con conseguente assorbimento delle ulteriori argomentazioni dedotte dall'attrice.
3.- Avverso detta sentenza ha proposto appello , affidando Parte_1
l'impugnazione ai seguenti motivi.
Con il primo motivo, l'appellante ha contestato la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto applicabile il COSAP alla fattispecie in esame nonostante l'assenza delle condizioni di legge, deducendo che presupposto applicativo di tale canone sarebbe l'appartenenza degli spazi occupati al demanio o al patrimonio dell'ente locale, circostanza non sussistente nel caso di specie, atteso che, per volontà del legislatore statale, tali aree sono state sottratte alla titolarità e disponibilità del al CP_2 fine di essere destinate alla realizzazione della rete autostradale di interesse pubblico.
L'appellante ha altresì affermato di aver posto in essere un'occupazione dello spazio pubblico fondata su uno specifico titolo giuridico attribuito direttamente dallo Stato, diverso da quello comunale o provinciale e ad esso sovraordinato.
Con la seconda censura l'appellante ha dedotto l'illegittimità della sentenza nella parte in cui non ha rilevato l'assenza dell' tra le fattispecie rilevanti ai fini COSAP, di cui all'allegato “C” al Parte_4
Regolamento Comunale.
Con il terzo motivo di gravame ha contestato la decisione nella parte in cui non è stata rilevata l'applicabilità dell'esenzione COSAP prevista dall'art. 27 del Regolamento Comunale per le
“occupazioni realizzate dallo Stato”, allegando che la Società concessionaria agirebbe come mera esecutrice della volontà statale di realizzare il servizio pubblico autostradale, avendo lo Stato stesso ex ante pianificato, stabilito e deciso la costruzione dell'autostrada e la localizzazione del suo tracciato, ivi inclusi i cavalcavia oggetto della controversia. pagina 3 di 9 Qualora si fosse discriminata la società privata (che agiva per scopi di pubblica rilevanza) rispetto allo
Stato (che in ogni caso aveva assunto la decisione della realizzazione dell'autostrada), allora la Corte
d'Appello avrebbe dovuto, ai sensi dell'art. 267 TFUE, sottoporre alla Corte di Giustizia UE questione di compatibilità comunitaria volta a stabilire se gli artt. 49, 56, 63 e 345, TFUE ed in ogni caso il diritto dell'Unione consentissero, nei confronti dei concessionari di infrastrutture pubbliche, l'applicazione di un trattamento differenziato e discriminatorio rispetto ai rapporti con gli enti locali interessati, in funzione della proprietà pubblica o privata del concessionario stesso.
Infine, con il quarto motivo l'appellante ha rilevato l'illegittimità ed erroneità della sentenza nella parte in cui ha confermato la sanzione irrogata per omesso/ritardato versamento, pari al 20% del canone richiesto, sulla base dell'art. 34, comma 4, Reg. comunale citato.
A tal fine, ha lamentato, da un lato, la violazione del principio di legalità, per non essere stata la sanzione espressamente prevista dalla legge poiché stabilita dal in difformità rispetto al D. CP_2
Lgs. n. 446/1997, fuori dai casi previsti in tale provvedimento;
dall'altro, per non avere il Giudice di prime cure considerato l'esistenza della causa di esclusione della responsabilità dell'adempimento del dovere di cui all'art. 4 L. n. 689/1981 e art. 63 D. Lgs. n. 446/1997, giacché l'attività della società autostradale sarebbe limitata alla gestione di una tratta autostradale che è lo Stato stesso ad aver ex ante pianificato nella localizzazione del relativo tracciato.
Ha resistito al gravame , invocandone il rigetto. Controparte_1
Si è costituito in giudizio anche il resistendo all'appello. Controparte_2
All'udienza del 15.4.2025 la causa è stata trattenuta in decisione, con concessione dei termini ex art. 190 c.p.c.
4.- L'appello è infondato.
Il primo ed il terzo motivo di appello, data la loro stretta connessione, possono essere esaminati congiuntamente.
Come correttamente osservato dal giudice di primo grado, con il D. Lgs. n. 507/1993 il legislatore ha disciplinato l'ambito di applicazione del TOSAP, ovvero la tassa per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche appartenenti al patrimonio indisponibile degli enti locali.
Successivamente, lo stesso legislatore ha attribuito a comuni e province, con il D. Lgs. n. 446/1997, la facoltà di escludere, nell'ambito dei rispettivi territori, l'applicazione della TOSAP e di applicare in suo pagina 4 di 9 luogo un canone sulle occupazioni dei territori comunali, il cosiddetto COSAP, la cui determinazione e disciplina è affidata ad apposito regolamento adottato dall'ente comunale.
In tema di TOSAP, il presupposto impositivo è costituito, ai sensi degli artt. 38 e 39 del d.lgs. n. 507 del 1993 «dalle occupazioni, di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti e sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni e delle Province, che comporti un'effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico, essendo in proposito irrilevanti gli atti di concessione o di autorizzazione relativi all'occupazione, salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione previste dall'art.49 del cit. decreto» (In applicazione del principio, la S.C. ha ritenuto soggetti alla tassa i viadotti autostradali in quanto impediscono l'utilizzazione edificatoria del fondo sottostante, nonché l'utilizzo agricolo riferito a determinate colture, e costituiscono un impianto ai fini dell'art.38, comma 2, d.lgs. n. 507 cit., essendo formati da una costruzione completata da strutture - quali gli impianti segnaletici e di illuminazione - che ne aumentano l'utilità - Cass. n. 28341 del 2019).
Anche in seguito e specificamente con riguardo al COSAP, i principi enunciati dalla Suprema Corte sono stati confermati e costituiscono quindi ormai espressione di un orientamento consolidato (ex multis Cass. n. 708/22, Cass.n. 6568/22 Cass.).
Vale la pena allora in questa sede evidenziare quanto affermato dal Supremo Collegio (Sezione
Tributaria, n. 708/2022 del 4/11/2021) in tema di comune fondamento di e COSAP e circa la CP_5 legittimità della pretesa di parte appellata: La e il COSAP "hanno natura e presupposti CP_5 impositivi differenti in quanto la prima è un tributo, che trova la propria giustificazione nell'espressione di capacità contributiva rappresentata dal godimento di tipo esclusivo o speciale di spazi ed aree altrimenti compresi nel sistema di viabilità pubblica, mentre il secondo costituisce il corrispettivo di una concessione, reale o presunta, per l'occupazione di suolo pubblico, con la conseguenza che la legittima pretesa del canone da parte dell'ente locale non è circoscritta alle stesse ipotesi per le quali poteva essere pretesa la tassa, ma richiede la sola sussistenza del presupposto individuato dalla legge nella occupazione di suolo pubblico» (Cass, n.24541 del 2/10/2019; Cass. Sez.
U. n.12167 del 19/8/2003). «Il COSAP, pertanto, risulta configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici ed è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo;
il presupposto applicativo del COSAP è costituito dall'uso particolare del bene di proprietà pubblica ed è irrilevante la mancanza di una formale concessione quando vi sia un'occupazione di fatto del suolo pubblico»
(Cass.16395/2021; Cass. n.17296 del 27/06/2019; Cass. n. 18037 del 06/08/2009; Cass. n.3710
pagina 5 di 9 dell'8/02/2019; Cass. n. 10733 del 04/05/2018; Cass. n. 1435 del 19/01/2018; in motivazione, Cass. n.
9240 del 20/05/2020).
L'art. 27 del regolamento COSAP adottato dal Comune di Forlì disciplina i casi di esenzione dal versamento del canone, fra i quali sono ricomprese le occupazioni realizzate dalla Stato, dalle Regioni,
Province, Comuni e loro Consorzi.
Tuttavia, l'occupazione deve essere direttamente ascrivile ad uno di questi enti, giacché «l'esenzione non opera ove l'occupazione sia invece ascrivibile ad una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica "in quanto è detta società ad eseguire la costruzione dell'opera e la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l'opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione» (Cass. 16395/2021 sul richiamo a Cass. n. 11886 del 12/05/2017; Cass. n. 19693 del 25/07/2018; Cass. n. 28341 del 05/11/2019).
Dando continuità a tale orientamento, la Suprema Corte ha ribadito che «il canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP) è sempre dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell'infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l'opera gestita non valgono a rendere la concessionaria - che persegue in autonomia un proprio fine di lucro - una mera "longa manus" dell'amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest'ultima» (Cass. Sez. I, Ord. n. 15010 del 29/05/2023).
Si osserva, inoltre, che le norme che prevedono esenzioni e agevolazioni hanno natura di norme eccezionali, quindi non suscettibili di applicazione analogica o estensiva.
Lo stesso vale in rapporto al comma 2 dell'art. 38 del D. lgs. n. 507/93, che sancisce l'assoggettabilità alla tassa delle occupazioni soprastanti il suolo pubblico, fatta eccezione per le sole fattispecie di esenzione previste dall'art. 49 comma 1 lett. a) del D. lgs. 507/1993, come quella riferibile all'occupazione da parte dello Stato.
Sul punto la Suprema Corte ha ribadito la non applicabilità di tale esenzione «ogniqualvolta sia ravvisabile una condizione di effettiva alterità soggettiva rispetto agli enti pubblici espressamente e tassativamente menzionati dalla norma (Cass. n. 19693/18; v. anche Cass. n. 25300/17 in fattispecie, segnata da ben più stretta interdipendenza con l'ente territoriale di quella riscontrabile nel presente caso, di società comunale "in house providing"); a nulla rilevando, in senso contrario, né la natura demaniale del bene oggetto dell'attività occupativa (Cass. n. 19693/18 cit., Cass. n. 11886/17), né
l'interesse generale (dell'ente territoriale e della collettività) perseguito da tale attività (Cass. ord. n.
22489/17)» (Cass. Civ., Sez. V, Ord. n.21102 del 7.8.2019).
pagina 6 di 9 Nel caso di specie, non si ravvisa un'occupazione da parte dello Stato poiché, nel periodo di durata della concessione, il bene è costruito e gestito in regime di concessione da un ente che agisce in piena autonomia e non quale longa manus dello Stato nello sfruttamento dei beni, con la conseguenza che l'esenzione prevista dall'art. 49 comma 1 lett. a, del citato decreto non spetta ad CP_6
Ad ogni modo, non rileva che l'infrastruttura sia di proprietà statale, in quanto, nel periodo di durata della concessione, la società appellante ha disposto del pontone, per la relativa gestione quale concessionaria, in tal modo realizzando la condotta di “occupazione” – in assenza di concessione – dello spazio sovrastante la strada comunale, integrando così il presupposto di applicazione del COSAP, da parte del Controparte_2
Il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) rappresenta il corrispettivo dell'utilizzazione particolare (o eccezionale) di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione« «essendo sufficiente l'occupazione di fatto dei menzionati beni, sicché la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un'opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l'opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d'impresa» (Cass. Sez. 1, Sent.
n. 16395 del 10/06/2021).
Non si ravvisa, quindi, alcuna finalità o modalità discriminatoria, essendo, pertanto, infondato quanto dedotto dall'appellante in punto a necessaria rimessione interpretativa alla Corte di Giustizia delle disposizioni della cui applicazione si tratta;
dovendosi, peraltro, osservare che la scelta di assoggettare l'occupazione di suolo pubblico facente parte del demanio provinciale o comunale al pagamento di un canone è essa stessa espressione della volontà dello Stato affermata con gli artt. 52 e 63 del D.lgs. n.
446/1997, che trovano attuazione, nel caso di specie, con il Regolamento COSAP del di Forlì. CP_2
5.- Parimenti infondato è il secondo motivo di gravame, essendo evidente la coincidenza tra la fattispecie in esame e quanto previsto dall'art. 19 del Regolamento del Comune di Forlì, il quale definisce abusive le occupazioni realizzate senza la concessione o l'autorizzazione comunale, prevedendo che a tali occupazioni si applichi un'indennità pari al canone maggiorato del cinquanta per cento, considerando permanenti le occupazioni abusive realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile.
Pertanto, alla luce di tali disposizioni, appare irrilevante il richiamo che l'appellante fa all'art.20 del
Regolamento del Comune di Forlì e dell'allegato C a detto Regolamento.
6.- Risulta, infine, infondato il quarto motivo di impugnazione a mezzo del quale l'appellante ha censurato la sentenza impugnata per avere il primo Giudice confermato la sanzione irrogata. pagina 7 di 9 Ad avviso dell'appellante, il principio di legalità sarebbe violato in quanto l'art. 63 comma 2 lett. g bis)
D. lgs. 446/1997 si sarebbe limitato a enunciare i criteri di determinazione delle sanzioni, senza individuare, tra le fattispecie sanzionabili, l'omesso pagamento del canone di occupazione.
Tuttavia, la disposizione citata deve essere letta alla luce di quanto previsto dal comma 2 lett. g) dello stesso articolo del citato Decreto Legislativo, il quale dispone l'applicazione alle occupazioni abusive di un'indennità pari al canone maggiorato fino al 50 per cento, considerando permanenti le occupazioni abusive realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile, mentre le occupazioni abusive temporanee si presumono effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento, redatto da competente pubblico ufficiale.
È quindi evidente che il richiamo operato dalla lettera g bis del comma 2 alla lettera g del medesimo comma comporti che la fattispecie sanzionata sia proprio quella dell'omesso pagamento del canone di occupazione abusiva, nel senso di occupazione di fatto, vale a dire in assenza di un provvedimento di concessione, come nel caso che ci occupa.
Legittimamente, dunque, è stata irrogata ad sanzione Parte_1 amministrativa pecuniaria per l'omesso pagamento del canone dovuto per occupazione di fatto (quindi abusiva) di suolo comunale, in forza di quanto previsto dall'art. 34 del Regolamento Comunale.
Infine, la società appellante sostiene che la propria attività è limitata alla gestione di una tratta autostradale, in forza di apposita concessione rilasciata da ANAS, sulla base di quanto originariamente stabilito dalla Legge n. 729/1961, la cui pianificazione e localizzazione del relativo tracciato, con conseguente decisione di 'occupare' una porzione di suolo dell'ente locale, è riconducibile alla volontà statale;
pertanto, a fronte di questa “facoltà legittima” riconosciuta ed attribuita dal legislatore statale, non è configurabile una violazione amministrativa ascrivibile al concessionario in virtù di quanto disposto dall'art. 4, comma 1, Legge 24 novembre 1981, n. 689, il quale sancisce che «non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima».
Osserva la Corte che il motivo di appello ripercorre nuovamente le tesi già sostenute nell'ambito degli altri motivi, circa la legittimità del comportamento tenuto, per cui, sul punto, è sufficiente rinviare a quanto detto sul primo e sul terzo motivo della impugnazione, con richiamo ai principi della Suprema
Corte sopra enunciati. La scelta di assoggettare l'occupazione di suolo pubblico provinciale o comunale al pagamento di un canone è, d'altra parte, essa stessa espressione della volontà dello Stato affermata con gli artt. 52 e 63 del D.lgs. n. 446/1997, attuati, nel caso di specie, con il Regolamento COSAP del
Controparte_2
7.- L'appello di deve, in definitiva, essere rigettato. Parte_1
pagina 8 di 9 8.- Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate, per ciascuno dei due appellati, in base al valore della causa (154.491,00 Euro), con esclusione della fase istruttoria, non svoltasi, secondo i parametri di cui al DM 147/2022, che ha modificato il DM 55/2014, essendosi le prestazioni dei difensori esaurite successivamente al 23 ottobre 2022, in 9.991,00 Euro per compenso di avvocato
(2.977,00 Euro per la fase di studio, 1.911,00 Euro per la fase introduttiva e 5.103,00 Euro per la fase decisionale).
L'avere proposto gravame reiterando tesi giuridiche già giudicate infondate in plurimi precedenti di questa stessa Corte (C.d.A. Bologna, Sez.I, 09.11.2023, n.2231; C.d.A. Bologna, Sez.I, 09.11.2025,
n.811; C.d.A. Bologna, Sez.I, 21.07.2023, n.1610; C.d.A. Bologna, Sez. I, 22.11.2022, n.2352), poiché manifestamente contrastanti con l'orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità (ribadito di recente - cfr. Cass. civ., Sez. I, Ord. 15/03/2025, n. 6905), pertanto agendo nella chiara consapevolezza dell'infondatezza delle proprie pretese, costituisce una condotta oggettivamente valutabile alla stregua di abuso del processo che giustifica la condanna della società appellante al pagamento, in favore delle controparti, della somma equitativamente determinata in misura pari al 50% dell'importo delle spese di lite, ai sensi dell'art. 96 c. 3 c.p.c.
9.- Sussistono infine le condizioni per il raddoppio del contributo unificato ex art. 13, c. 1 quater d.P.R.
n. 115/2002.


P.Q.M.


La Corte, definitivamente pronunciando, ogni altra istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:
I – rigetta l'appello di;
Parte_1
II – condanna l'appellante a rimborsare a e al Controparte_1 CP_2 le spese del grado, liquidate, per ciascuno dei due appellati, in euro 9.991,00, oltre a spese
[...] generali e oneri di legge;

III – condanna l'appellante al pagamento, in favore di ciascuna delle parti appellate, della somma di euro 4.995,50 ex art. 96, c.3 c.p.c.
IV – dichiara la sussistenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato ex art. 13, c. 1 quater d.P.R. n. 115/2002.
Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile, il 21.7.2025
Il Consigliere estensore Il Presidente dott. Susanna Zavaglia dott. Antonella Allegra pagina 9 di 9