REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI ROMA
SEZIONE I CIVILE
Nel collegio composto da:
PINTO dott. Diego Presidente
AVERSANO dott.ssa MARIA Consigliere
VERDEROSA dott.ssa Rossella Consigliere Relatore
riunito in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
Nel procedimento civile in grado d'appello iscritto al R.G. n.3598/2021 trattenuto in decisione il 04 luglio 2025 promossa da
, in persona Parte_1 del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Lioi Stefano Viti
Appellante
contro
Controparte_1 Controparte_2
, in persona dei rispettivi legali
[...] rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato,
Appellati
OGGETTO: Appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 17673 del 10 dicembre 2020.
CONCLUSIONI DELLE PARTI Come da atti di causa e verbali di udienza. Per l'appellante, in riforma della sentenza impugnata, accogliersi le conclusioni formulate nell'atto di appello. Per gli appellati, rigettarsi l'appello e confermarsi la sentenza impugnata.
1 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione in appello, la ha Parte_1 impugnato la sentenza del Tribunale di Roma, pronunciata ex art. 281 sexies c.p.c. in data 10 dicembre 2020, che ha rigettato l'opposizione al decreto n. 1188 del 6 aprile 2018. Con tale decreto, il Controparte_3
aveva accertato un debito di € 42.231,75 a carico della
[...] Parte_1
a titolo di ingiustificato arricchimento, per la fruizione di un distacco sindacale
[...] concesso al sig. , dipendente del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, per il periodo Persona_1 dal 2 ottobre 2006 al 31 ottobre 2007.
Il Tribunale di primo grado ha respinto l'opposizione, ritenendo che l'attribuzione del distacco fosse illegittima in quanto la Federazione Lavoratori Pubblici e Funzioni PubblicheF non era organizzazione sindacale rappresentativa nel comparto del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, e che l'arricchimento ingiustificato sussistesse in capo all'organizzazione sindacale, la quale aveva fruito della prestazione lavorativa del dipendente senza sostenerne il costo. Il Tribunale ha altresì ritenuto irrilevante la circostanza che il numero totale di distacchi spettanti alla
[...]
nel comparto non fosse stato superato e ha Parte_1 Parte_2 considerato l'errore dell'Amministrazione come mera "condizione agevolatrice" di un'indebita percezione, la cui responsabilità era da addebitare in via principale all'organizzazione sindacale richiedente. Ha infine rigettato la domanda riconvenzionale subordinata della Federazione Lavoratori
Pubblici e Funzioni PubblicheF in quanto basata su una considerazione "puramente ipotetica".
Avverso tale decisione, la ha proposto appello, Parte_1 articolando i seguenti motivi:
1. Inammissibilità dell'azione di ingiustificato arricchimento (art. 2041 c.c.): per difetto del requisito della sussidiarietà, essendo esperibile l'azione di ripetizione dell'indebito (art. 2033
c.c.) nei confronti del dipendente percettore delle somme, e per la natura di arricchimento
"indiretto" dell'azione proposta verso il sindacato. 2. Inesistenza dell'arricchimento e infondatezza della pretesa restitutoria: per la legittimità del distacco, non essendo richiesto che il dirigente sindacale appartenga al medesimo comparto di rappresentatività dell'O.S.; per l'assenza di pregiudizio economico per l'Erario, non essendo stato superato il contingente di distacchi spettanti e gravando comunque il costo sul bilancio dello Stato;
per la lesione del legittimo affidamento ingenerato dalla condotta dell'Amministrazione.
3. Buona fede della e concorso colposo Parte_1 dell'Amministrazione (art. 1227 c.c.): per aver l'Amministrazione concesso e rinnovato il distacco pur essendo a conoscenza di tutti gli elementi per valutarne la presunta illegittimità, con efficacia causale esclusiva o, in subordine, concorrente.
4. Erroneo rigetto della domanda riconvenzionale subordinata: per aver il Tribunale qualificato come "ipotetica" la circostanza che, in caso di diniego, la Federazione Lavoratori
Pubblici e Funzioni PubblicheF avrebbe utilizzato il distacco per un altro dirigente, privandola così di una prerogativa spettante.
Si sono costituiti in giudizio il e il Controparte_1 Controparte_2
, chiedendo il rigetto dell'appello e la conferma della sentenza
[...] impugnata.
2 La causa, all'udienza del 19 settembre 2025, è stata trattenuta in decisione sulle conclusioni delle parti come in atti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e deve essere rigettato. La sentenza di primo grado merita integrale conferma, seppur con motivazioni che, alla luce dei motivi di gravame, appare opportuno integrare e approfondire.


1. Sulla dedotta inammissibilità dell'azione di ingiustificato arricchimento.
Con il primo, dirimente motivo di gravame, l'appellante sostiene che l'Amministrazione avrebbe erroneamente agito ai sensi dell'art. 2041 c.c., in violazione del principio di sussidiarietà. A suo dire,
l'azione tipica esperibile sarebbe stata quella di ripetizione dell'indebito ex art. 2033 c.c. nei confronti del sig. , quale percettore materiale delle somme. L'azione verso il sindacato, invece, Persona_1 configurerebbe un'inammissibile ipotesi di "arricchimento indiretto", in quanto il sindacato non avrebbe ricevuto le somme ma solo un beneficio mediato.
Il motivo è infondato.
L'analisi dell'appellante incorre in un errore concettuale circa la struttura e i presupposti dell'azione di ingiustificato arricchimento nel caso di specie. L'azione ex art. 2041 c.c. presuppone l'assenza di una giusta causa nello spostamento patrimoniale, un arricchimento di un soggetto, un correlativo impoverimento di un altro e un nesso di causalità diretto tra i due eventi.
Nel caso in esame, l'arricchimento dell'organizzazione sindacale non consiste nella percezione materiale delle somme erogate dall'Amministrazione, bensì nell'aver beneficiato, a titolo gratuito, della prestazione di attività sindacale da parte del sig. . Il sindacato ha potuto disporre di una Per_1 risorsa umana per i propri fini istituzionali senza sostenerne il relativo costo, che è stato invece indebitamente sopportato dall'Amministrazione. Correlativamente, l'impoverimento della P.A. consiste nell'aver erogato una retribuzione senza ricevere in cambio la prestazione lavorativa del dipendente, destinata invece a vantaggio di un soggetto terzo (il sindacato) al di fuori dei presupposti normativi.
Sussiste, pertanto, un nesso di causalità diretto e immediato tra l'impoverimento dell'Amministrazione
(pari al costo della retribuzione erogata) e l'arricchimento del sindacato (pari al valore economico della prestazione sindacale di cui ha gratuitamente fruito). Non si tratta di un arricchimento
"indiretto", in quanto il vantaggio per il sindacato non è una conseguenza mediata o riflessa, ma è
l'effetto principale e diretto del provvedimento illegittimo di distacco.
Di converso, l'azione di ripetizione dell'indebito ex art. 2033 c.c. nei confronti del dipendente, indicata dall'appellante come "azione tipica", non sarebbe stata esperibile con probabilità di successo. Il sig.
ha legittimamente percepito la retribuzione a fronte di un'attività (ancorché sindacale) Per_1 effettivamente prestata in esecuzione di un formale provvedimento amministrativo di distacco, mai annullato durante il suo periodo di efficacia. La sua posizione è quindi quella di un soggetto che ha ricevuto una prestazione patrimoniale a fronte di una controprestazione lavorativa, la cui causa giustificativa, nel rapporto sinallagmatico con il datore di lavoro pubblico, non può ritenersi mancante. Come correttamente osservato dal giudice di prime cure, la posizione del dipendente è neutra.
3 L'azione ex art. 2041 c.c. si palesa dunque come l'unico rimedio a disposizione dell'Amministrazione per ripristinare l'equilibrio patrimoniale alterato, rivolgendosi direttamente contro il soggetto che ha tratto l'effettivo e ingiustificato vantaggio dalla vicenda. La giurisprudenza ha chiarito che, in casi analoghi, l'azione di indebito arricchimento è esperibile nei confronti del soggetto che, pur non essendo il formale destinatario della prestazione, ne sia il reale e diretto beneficiario.


2. Sulla infondatezza della pretesa restitutoria, sulla legittimità del distacco e sull'assenza di pregiudizio.
Con il secondo, articolato motivo, l'appellante contesta la fondatezza della pretesa restitutoria, sostenendo la piena legittimità del distacco e l'assenza di alcun pregiudizio per l'Erario. La tesi si fonda su tre pilastri: a) la scelta del dirigente da distaccare sarebbe insindacabile e non vincolata all'appartenenza al comparto di rappresentatività; b) il mancato superamento del contingente totale di distacchi escluderebbe qualsiasi locupletazione;
c) il costo del dipendente graverebbe comunque sul bilancio dello Stato, rendendo la vicenda un "gioco a somma zero".
Anche tale motivo è destituito di fondamento in ogni sua articolazione.
a) L'assunto secondo cui un'organizzazione sindacale possa liberamente scegliere un dirigente da collocare in distacco da un comparto diverso da quello in cui ha maturato la rappresentatività è radicalmente errato e scardina i principi fondamentali del sistema delle relazioni sindacali nel pubblico impiego. Le prerogative sindacali, quali i distacchi e i permessi, non sono un beneficio astratto e fungibile, ma sono strettamente e causalmente connesse alla rappresentatività accertata in un determinato comparto o area di contrattazione. La ratio della normativa (art. 43 D.Lgs. 165/2001
e CCNQ di riferimento) è quella di fornire alle OO.SS. gli strumenti per esercitare l'attività sindacale a favore dei lavoratori del comparto in cui esse sono rappresentative.
Come chiarito dal Dipartimento della Funzione Pubblica con nota del 21/4/2009 (all. 10 fascicolo appellati), prodotta in atti e diretta anche alla stessa Federazione Lavoratori Pubblici e Funzioni
Pubbliche, "le OO.SS. possono attingere ai distacchi ed ai permessi individuati dai CCNQ solo nelle
Aree o nei Comparti nei quali siano rappresentativi", essendo esclusa "la possibilità (ammessa per le sole Confederazioni) che un dipendente di un Comparto o di un'Area possa utilizzare prerogative riconosciute in capo alle OO.SS. per ambiti di contrattazione diversi". Tale interpretazione, proveniente dall'organo di indirizzo e vigilanza sulla materia, è dirimente e questa Corte la condivide pienamente. All'epoca dei fatti, il personale del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco non apparteneva al "Comparto , ma era soggetto a un regime di diritto pubblico autonomo, essendo stato Parte_2 precedentemente inserito nel comparto delle "Aziende ed Amministrazioni Autonome dello Stato" (art. 5, D.P.R. 68/1986). La in quanto organizzazione sindacale operante a livello nazionale, Pt_1 non poteva ignorare una distinzione così fondamentale, che costituisce l'essenza stessa della sua attività.
b) Di conseguenza, la circostanza che il numero totale di 24 distacchi spettanti alla
[...]
nel comparto Ministeri non sia stato superato è del tutto Parte_1 irrilevante. Il punto non è quantitativo, ma qualitativo e giuridico. La Federazione Lavoratori Pubblici
e Funzioni Pubbliche ha utilizzato una prerogativa (un distacco) spettantele nel comparto Ministeri per una finalità non consentita, ovvero per un dirigente di un altro comparto nel quale non aveva titolo. Si tratta di un utilizzo sine titulo di una singola prerogativa, che configura di per sé
l'arricchimento, a prescindere dal fatto che altre 23 prerogative siano state utilizzate legittimamente.
c) L'argomento del "gioco a somma zero", secondo cui il costo sarebbe comunque a carico dell'Erario,
è una fallacia argomentativa che ignora le regole di contabilità pubblica e di allocazione delle risorse.
4 Il pregiudizio per l'Amministrazione non consiste in un esborso "aggiuntivo" rispetto al budget totale dello Stato, ma nell'aver sostenuto un costo per una finalità illegittima, in violazione delle norme che regolano l'attribuzione delle prerogative sindacali. L'ordinamento non ammette una compensazione
"di fatto" tra un'erogazione illegittima e una legittima che "si sarebbe potuta" effettuare.
L'Amministrazione ha subito un danno pari al valore della retribuzione corrisposta per un distacco che non doveva essere concesso, e il sindacato ha conseguito un arricchimento speculare.


3. Sulla buona fede della e sul concorso Parte_1 colposo dell'Amministrazione.
Con il terzo motivo, la invoca la propria buona Parte_1 fede e addebita l'accaduto a colpa esclusiva o, in subordine, concorrente dell'Amministrazione, la quale, in violazione dell'art. 14 del CCNQ 7 agosto 1998, non avrebbe effettuato i dovuti controlli prima di concedere e rinnovare il distacco.
Il motivo non può trovare accoglimento.
Se è indubbio che l'Amministrazione abbia agito con negligenza, concedendo e rinnovando un distacco palesemente anomalo, tale condotta non elide né attenua in misura apprezzabile la responsabilità primaria dell'organizzazione sindacale. La Federazione Parte_1
Pubbliche è un soggetto qualificato, un operatore specializzato nel diritto sindacale del pubblico impiego. Come tale, su di essa grava un onere di diligenza e perizia particolarmente elevato. Era, o avrebbe dovuto essere, perfettamente consapevole della propria assenza di rappresentatività nel comparto dei Vigili del Fuoco e, quindi, dell'illegittimità della propria richiesta.
La stessa richiesta del 28 settembre 2006 (doc. 1 fasc. appellante) appare ambigua: pur indicando che il sig. era "in servizio presso il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Perugia", Per_1 chiedeva di imputare il distacco al contingente della "tabella n. 7 (NDR Ministeri)". Tale formulazione suggerisce un tentativo di forzare la normativa, piuttosto che un errore in buona fede.
L'errore dell'Amministrazione, come correttamente qualificato dal primo giudice, ha agito come mera
"condizione agevolatrice", ma la causa efficiente dell'indebito arricchimento risiede nella richiesta illegittima avanzata dal sindacato.
Il principio del legittimo affidamento non può essere invocato a protezione di situazioni di palese e riconoscibile illegittimità, specialmente da parte di un soggetto qualificato. La buona fede è esclusa dalla colpa grave, e agire in violazione delle norme fondamentali che regolano la propria stessa attività, per un'organizzazione sindacale, integra certamente un'ipotesi di colpa grave. Pertanto, non sussistono i presupposti per escludere la pretesa restitutoria, né per applicare l'art. 1227 c.c. in termini di concorso di colpa del creditore, avendo la condotta del sindacato un'efficacia causale preponderante e assorbente nella produzione dell'evento.


4. Sull'erroneo rigetto della domanda riconvenzionale subordinata.
Con l'ultimo motivo, l'appellante lamenta il rigetto della domanda riconvenzionale con cui chiedeva, in subordine, il risarcimento del danno (pari all'importo da restituire) per essere stata di fatto privata di un distacco che le sarebbe spettato e che avrebbe altrimenti utilizzato.
Il motivo è manifestamente infondato.
La domanda risarcitoria si basa su un presupposto puramente ipotetico e sfornito di qualsivoglia prova. L'appellante si limita ad affermare che "ovviamente" avrebbe utilizzato il distacco per un altro
5 dirigente, appellandosi a una "nozione di comune esperienza". Tuttavia, in un giudizio risarcitorio, il danno non può essere meramente ipotetico, ma deve essere provato nella sua esistenza e nel suo ammontare. Gravava sulla Federazione Lavoratori Pubblici Pubbliche, in qualità di attore Parte_1 in riconvenzionale, l'onere di dimostrare, non solo il pregiudizio effettivo, ma anche la sua concreta entità e il nesso causale con la condotta dell'Amministrazione.
L'appellante non ha fornito alcun elemento di prova in tal senso. Non ha prodotto liste di altri dirigenti sindacali in attesa di distacco, né delibere interne o altra documentazione da cui potesse desumersi la volontà certa e concreta di utilizzare quella specifica prerogativa in altro modo. La tesi della "prova diabolica" è inconferente: non si chiedeva di provare un fatto negativo, ma di provare un fatto positivo, ovvero l'esistenza di un'alternativa concreta e immediatamente praticabile che fu frustrata dalla condotta dell'Amministrazione. In assenza di tale prova, la domanda si risolve in una mera allegazione astratta, correttamente rigettata dal Tribunale in quanto fondata su "una considerazione puramente ipotetica".
Per tutte le ragioni esposte, l'appello deve essere integralmente rigettato e la sentenza di primo grado confermata in ogni sua statuizione.
Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, tenuto conto del valore della causa e dell'attività difensiva svolta.
Sussistono, infine, i presupposti di cui all'art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115/2002, per il versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.


P.Q.M.


La Corte d'Appello, definitivamente pronunciando sull'appello proposto dalla
[...]
contro il e il Parte_1 Controparte_1 [...]
, avverso la sentenza del Tribunale di Roma n°17673 del Controparte_2
10 dicembre 2020, ogni altra istanza, eccezione e deduzione disattesa, così provvede:
1. RIGETTA l'appello e, per l'effetto, CONFERMA la sentenza impugnata.
2. CONDANNA l'appellante alla Parte_1 rifusione delle spese del presente grado di giudizio in favore degli appellati, che liquida in complessivi € 7800,00, oltre rimborso spese forfettarie nella misura del 15%, IVA e CPA come per legge.
3. DICHIARA la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello, a norma dell'art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115/2002.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 19 settembre 2025.
Il Consigliere Estensore Il Presidente
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