REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
SEZIONE PRIMA CIVILE così composta:
Dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente
Dott. Giovanna Gianì Consigliere
Dott. Enrico Colognesi Consigliere rel. riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 4276 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2022, trattenuta in decisione all'esito della udienza ex art.127 ter c.p.c. del giorno 04/06/2025, vertente
TRA
(c.f. ), difeso dall'avv. Parte_1 P.IVA_1
AMICONI MAURO, unitamente all'avv. AMICONI MARZIA;

APPELLANTE
E
(c.f. , domiciliato in VIALE Controparte_1 P.IVA_2
REGINA MARGHERITA, 22 - 00198 ROMA, presso lo studio dell'avv. CELI
FEDERICA, che lo rappresenta e difende con procura in atti,
APPELLATA
OGGETTO: appello avverso la sentenza n. 87/2022 emessa dal Tribunale di
Velletri in data 17/01/2022.
Conclusioni dell'appellante: “IN VIA PRINCIPALE E NEL MERITO, previa ammissione della prova per testi indicata dalla società appellante, accogliere per i motivi tutti dedotti in narrativa il proposto appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza n. 87/2022 emessa dal Tribunale di
Velletri, Sezione I Civile, nell'ambito del giudizio N.R.G. 5/15, pubblicata in data 17.1.22, accogliere tutte le conclusioni avanzate in prime cure che qui si riportano: “1) accertare e dichiarare l'inesistenza di ogni e qualunque presupposto e, conseguentemente, la non debenza, in relazione all'avviso del di , contenente richiesta di pagamento (di euro CP_1 CP_1
624,06) di canone per occupazione spazi e aree pubbliche, relativo all'anno
2014, recante data 25 marzo 2014 e avente prot. 8340, inviato alla
[...]
, con contestuale addebito anche delle spese di Parte_1 spedizione;
2) conseguentemente, condannare il medesimo CP_1
r.g. n. 1 , in persona del sindaco in carica, al pagamento di tutte le CP_1 spese e gli oneri del giudizio, oltre i.v.a. e c.p.a., come per legge”; e, quindi, disattendere tutte le eccezioni e le istanze sollevate dall'appellato dinanzi il Tribunale per tutti i motivi meglio esposti nel presente atto.
Con vittoria di spese e compensi oltre il rimborso forfettario per spese generali oltre IVA e CPA come per legge relativi ad entrambi i gradi di giudizio”.”
Conclusioni dell'appellato: “in via preliminare dichiarare inammissibile l'appello proposto dalla avverso la sentenza n. 87/2022 Parte_1 del Tribunale di
Velletri per i motivi tutti di cui al presente atto;
in via principale rigettare l'appello proposto dalla Parte_1 perché infondato in fatto ed in diritto e per l'effetto confermare la sentenza n. 87/2022 resa dal Tribunale di Velletri;
in via istruttoria nella denegata ipotesi di ammissione delle istanze istruttorie di parte appellante, ammettere le prove articolate nelle memorie ex art. 183 c. VI n. 2 e 3
c.p.c.
Con vittoria di spese e del compenso oltre rimborso forfettario ed accessori come per legge.”
FATTO E DIRITTO
La vicenda da cui ha tratto origine il presente giudizio di appello è così riassunta nella sentenza impugnata: « […]con atto di citazione del 15.12.2014 la
[...]
impugnava l'avviso prot. n. 8340 del 25.03.2014 emesso dal Parte_1
Comune di per il pagamento della somma di euro 624,06, relativa al CP_1 canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche, A sostegno della domanda deduceva di esercitare l'attività di radiodiffusione sonora circolare e di non occupare alcuna area pubblica sita nel Comune di;
evidenziava di non comprendere a CP_1 quale unità immobiliare il comune facesse riferimento;
era assente un atto di concessione per l'occupazione del suolo pubblico;
già nel 2013 l'attrice si era attivata innanzi al medesimo Tribunale contro identica pretesa del convenuto per CP_1
l'anno 2013. Si costituiva il chiedendo l'accoglimento delle seguenti Controparte_1 conclusioni.
Deduceva che nel mese di gennaio del 2002 l'Ufficio Tecnico Urbanistica del
Comune e per esso il Responsabile aveva effettuato un rilievo delle emittenti radio televisive presenti su ed aveva accertato che alcuni box ed alcuni Parte_2 tralicci delle emittenti televisive e radiofoniche ivi situate insistevano su suolo pubblico;
in particolare i box contrassegnati con i numeri da 1 a 23 ed i tralicci contrassegnati dai numeri 14, 15 e 16 insistevano su area comunale;
nel 2013 gli agenti Testimone_1
e della Polizia Locale del Comune di ,
[...] Persona_1 CP_1 effettuavano un altro sopralluogo rilevando che la circostanza già rilevata nel gennaio
2002 non era mutata;
tale situazione risultava anche dalla certificazione redatta dal
Responsabile dell'Ufficio Urbanistica del Comune di che precisava che CP_1 il box n. 19 ed il traliccio n. 14 che insistono su strada pubblica erano riferibili alla
. Nel corso del giudizio veniva espletata apposita CTU. Parte_1
r.g. n. 2 All'udienza del 25.09.2020 la procuratrice di parte convenuta chiedeva di essere autorizzata alla produzione della nota dell'Agenzia del Demanio del 16.04.2019; il difensore di parte attrice si opponeva al deposito in quanto tardivo;
con ordinanza del
30.10.2020 il documento veniva acquisito agli atti».
All'esito del giudizio il Tribunale ha così statuito: “a) rigetta le domande proposte dalla nei confronti del Parte_1 [...]
; CP_1
b) condanna l'attrice al pagamento delle spese di lite in favore del CP_1 convenuto che si liquidano in euro 1.000,00, oltre rimborso forfettario, cpa e iva come per legge;

c) pone definitivamente a carico dell'attrice il compenso del CTU”.
A fondamento della decisione il primo giudice ha svolto le considerazioni che seguono: «[…]Deve ritenersi acclarata l'occupazione del suolo pubblico da parte dell'attrice, usufruendo la stessa del manufatto insistente su area di proprietà del Comune di . CP_1
Tale circostanza è stata accertata, oltreché dal sopralluogo eseguito il 31.01.2002 dal Geom. anche dalla relazione di servizio Parte_3 effettuata dal Maresciallo e dal Maresciallo Testimone_1 [...] del Corpo di Polizia Locale del Comune di;
Per_1 CP_1 relazione confermata poi dalla certificazione del 13.05.2014 rilasciata dal Responsabile dell'Ufficio Urbanistica del Comune di . CP_1
L'analisi coerente, logica e priva di contraddizioni effettuata dal CTU nominato nel corso del giudizio ha confermato che l'area su cui sorgono i manufatti de quo, priva di identificativo catastale con riferimento al numero di particella;
è ed è stata, strada pubblica e, come tale, la titolarità ricade in capo al . Controparte_1
Il CTU chiarisce nel suo elaborato al quale il Tribunale ritiene di dover fare riferimento che:“l'area ove insistono box ed antenna riconducibili alla altri non è che un allargamento della Parte_1 viabilità, a formare un pianoro che poi prosegue conformato come viabilità chiusa ad anello, intorno alla sommità del promontorio, ove anche oggi sono presenti manufatti tra cui rilevanti beni monumentali….. Ha chiarito inoltre il CTU la reale consistenza della particella 172, fondata sui provvedimenti di annullamento dell'Agenzia delle Entrate relativamente alle richieste di variazione della particella in discorso. Non risulta, peraltro, che vi sia stato alcun assenso da parte del di CP_1
alla cessione della strada pubblica comunale alla Leasing CP_1
Immobiliare, società che cedeva alla I.D.A. la proprietà del complesso immobiliare sito in , comprensivo della strada di accesso CP_1 alla proprietà. La non appartenenza della strada Consolare via Numiliis al Demanio dello Stato risulta anche dalla comunicazione rilasciata dall'Agenzia del Demanio in data 16.04.2019, prot. 2019/4343. La circostanza, poi, che la strada sia di proprietà comunale si evince dalla vicinanza della strada alla proprietà comunale, nonché dalla particolare natura e posizione della zona, oltre alla sua particolare idoneità a soddisfare esigenze di interesse generale;
inoltre, la gestione della strada in questione è stata sempre
r.g. n. 3 effettuata dal come dimostrato dagli avvisi Cosap notificati nel corso degli CP_1 anni. Anche con riferimento all'altro quesito proposto il CTU ha confermato la corretta quantificazione del canone richiesto, richiamando il contenuto dell'articolo 13 del regolamento comunale;
canone, peraltro, slegato dalla sussistenza di un'espressa concessione od autorizzazione rilasciata dal .». CP_2
ha proposto appello. Parte_1 Parte_1
Il ha resistito al gravame e spiegato appello Controparte_1 incidentale.
L'appello è stato trattenuto in decisione all'udienza del 04/06/2025, con concessione dei termini di legge per lo scambio di conclusionali e repliche.
L'appello contiene quattro motivi:
I) il primo è rubricato: «Erronea ricostruzione, travisamento ed errata valutazione dei fatti. Pretesa fede privilegiata delle dichiarazioni dei dipendenti comunali.
Del tutto erronea e comunque irrilevante apparirebbe la problematica – suggerita dalla difesa dell'amministrazione comunale ma, in qualche modo, recepita anche dal
Tribunale – circa il valore dei rilievi effettuati in data 31.1.02 dal geom. di Pt_3
, dell'ufficio tecnico del e successivamente da parte di agenti della Pt_3 CP_1
Polizia Locale del Comune di (maresciallo e maresciallo CP_1 Testimone_1
dal momento che, in entrambi i casi, in relazione alle strutture Persona_1 utilizzate dall'appellante, si afferma che insistono su area pubblica (esattamente come affermato dal CTU). In ogni caso, si deve ribadire come le valutazioni circa la natura dell'area di cui si controverte non possano, comunque, ritenersi assistite da alcuna “fede privilegiata”.
II) il secondo è rubricato: «Insufficienza, contraddittorietà ed illogicità della motivazione. Mancata prova dell'esistenza di un uso pubblico o servitù di pubblico passaggio sull'area e dell'attualità e la continuità dell'utilizzo pubblico”.
Infatti, il benché onerato per legge, non ha fornito prova: CP_1 dell'esistenza di alcun uso pubblico o servitù di pubblico passaggio sull'area; dell'attualità e la continuità dell'utilizzo pubblico;
dell'inserimento della pretesa “strada pubblica” nel Registro delle strade vicinali e consortili del 'ex lege' previsto. CP_1
III) il terzo è rubricato: «Violazione di legge. Inesistenza di alcun uso pubblico”
Sotto altro profilo, la sentenza, oltre che contraddittoria ed in contrasto con le prove acquisite nel processo, si rivelerebbe totalmente contraria alle norme di diritto.
Doveva considerarsi provata, infatti, l'inesistenza di alcun uso pubblico.
Era evidente, infatti (e comunque non è stata fornita prova del contrario), che il non ha in alcun modo contrastato gli atti del privato che impediscono un CP_1 qualsiasi “uso pubblico” della zona e tale circostanza doveva considerarsi totalmente incompatibile con la volontà di conservare la destinazione della strada già derelitta all'uso pubblico.
r.g. n. 4 IV) il quarto è rubricato: «Risultanze della CTU. Mancanza di prova che la c.d.
“strada pubblica” possa considerarsi compresa nel demanio del Comune di
[...]

CP_1
Il non avendo prodotto alcun titolo, si deve affermare Controparte_1 che, sebbene la porzione di strada interessata dal box e dal traliccio insista su "strada pubblica" e precisamente sulla Sacra Antica Strada Consolare Via Numilis, la stessa non possa essere attribuita al Controparte_1
È pacifico, infatti, che le strade sono, per regola, attribuite al demanio statale e non a quello comunale (o provinciale) salvo diversa esplicita (e scritta) assegnazione mentre, al tempo stesso, doveva considerarsi non controverso che la zona non ricada all'interno del centro abitato del Comune di . CP_1 CP_1
Quindi, pur dovendo considerare che l'art. 63 D. Lvo 446/97 ha precisato che l'imposizione di un canone per l'occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio è legittima nel caso di "tratti di strada situati all'interno di centri abitati con popolazione superiore ai diecimila abitanti", non si può non aderire alle conclusioni dello stesso Tribunale (dott. De Cinti, sentenze n. 224/18 e 352/18) quando si afferma “… Nel difetto, quindi, di tutte le condizioni di legge, non risultando le aree comprese nel demanio o nel patrimonio indisponibile del Comune di CP_1 ovvero situate comunque all'interno del centro abitato, l'imposizione di un canone concessorio appariva ingiustificata.
L'appello è fondato.

4.Si ritiene invero fondato il motivo di gravame attinente al presupposto soggettivo per la applicazione del canone, il che, in applicazione del principio della
“ragione più liquida”, esimerebbe la Corte dalla disamina dei motivi ulteriori e precedenti, relativi alla natura giuridica dell'area su cui insistono i manufatti per cui è causa.
Il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (Cosap), costituendo il corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici, è dovuto soltanto dal soggetto che realizza materialmente l'occupazione ed assume, di diritto o di fatto, la veste di concessionario dell'uso speciale ed esclusivo del bene.
Ed invero, “il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, istituito dall'art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997, come modificato dall'art.31 della legge n. 448 del
1998, è stato concepito dal legislatore come un “quid” ontologicamente diverso, sotto il profilo strettamente giuridico, dalla tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, e risulta configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta
(nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici. Esso, pertanto, è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo;
il presupposto applicativo del Cosap è costituito dall'uso particolare del bene di proprietà pubblica ed è irrilevante la mancanza di una formale concessione quando vi sia un'occupazione di fatto del suolo pubblico”; in tale contesto, “appare
r.g. n. 5 irrilevante la fruizione dei benefici di tale attività da parte di altri soggetti in forza dei più svariati rapporti giuridici;
tale circostanza determinerebbe, se presa in considerazione, una moltiplicazione esponenziale dei soggetti passivi «fruitori» di una sola occupazione e finirebbe, paradossalmente, con il coinvolgere addirittura il consumatore utente finale, che in ultima analisi fruisce del servizio prestato”. Per l'effetto, “chi beneficia, ai titoli più svariati, del risultato dell'attività espletata da chi occupa lo spazio pubblico e intrattiene il rapporto di concessione con la Pubblica Amministrazione” (o qui il rapporto di presunta concessione conseguente all'occupazione abusiva) “appare del tutto estraneo alla relazione materiale con il bene pubblico, assoggettato attraverso la concessione ex art.823 cod. civ. all'esercizio di diritti a favore di privati nei modi e nei limiti stabiliti per legge;
tale circostanza determinerebbe, se presa in considerazione, una moltiplicazione esponenziale dei soggetti passivi “fruitori” di una sola occupazione e finirebbe, paradossalmente, con il coinvolgere addirittura il consumatore-utente finale che in ultima analisi fruisce del servizio prestato” (così Cass. ord., 17296 del 27/06/2019).
§ 1. — Tali principi, condivisi da questa Corte (già con la propria sentenza n.2800/24, tra le stesse parti, quanto alla amministrazione pubblica, ed in relazione alla medesima area del territorio comunale, e su analoghe questioni), conducono nel caso di specie a ritenere il difetto di legittimazione passiva dell'odierna appellante rispetto alla pretesa impositiva.
Non è controverso tra le parti che non sia Parte_1 proprietaria del box n. 19 e del traliccio n. 14, la cui ubicazione sul suolo
(asseritamente) pubblico costituisce il presupposto impositivo della pretesa creditoria vantata da nei confronti dell'appellante. CP_1
Il dato risulta in primo luogo dal contratto di locazione intercorso tra l'odierna appellante e la società IDA s.p.a. in data 1 aprile 1996, in forza del quale la locatrice
IDA, dichiarandosi proprietaria di un'area in Monte Cavo Vetta, dava atto che sulla stessa insistevano numerosi “installazioni radio televisive costituite da tralicci in ferro, antenne radiotelevisive e ripetitori”, manufatti dalla stessa installati “in loco” precedentemente alla sottoscrizione del contratto di locazione e di sua proprietà; tanto premesso, la suddetta società concedeva in godimento a Parte_1
“quota parte del prefabbricato distinto con il N. 19… oltre l'utilizzo del traliccio posto in prossimità del detto fabbricato”, dando espressamente atto del fatto che tali manufatti erano utilizzati anche da altri emittenti per le relative trasmissioni, e così anche con la successiva nota inviata a vari utenti dell'area del 15.04.2003 (si rimanda ai documenti B
e C del fascicolo di primo grado della . Parte_4
Tanto premesso in fatto, in applicazione dei principi esposti, deve ritenersi che il soggetto passivo della Cosap non sia individuabile nell'odierna appellante.
non è, come detto, il soggetto che ha originariamente Parte_1 realizzato le strutture irradianti, per effetto delle quali si è realizzata l'abusiva occupazione di suolo (asseritamente) pubblico, che erano preesistenti rispetto alla concessione del loro utilizzo in suo favore.
Tale soggetto non appare dunque potersi ritenere la concessionaria “di fatto” del r.g. n. 6 bene pubblico, posto appunto che, parafrasando la richiamata pronuncia della S.C., non si tratta del soggetto che ha instaurato “la relazione materiale con il bene pubblico”, ma di soggetto che ha beneficiato a posteriori, in forza di un rapporto obbligatorio con l'originario occupante, “del risultato dell'attività espletata da chi occupa lo spazio pubblico” ritraendone tra l'altro il relativo beneficio economico, e cioè il corrispettivo della concessione in godimento dei manufatti alle varie emittenti radiotelevisive che li utilizzano per le rispettive trasmissioni.
In altro termini, si ritiene che il soggetto passivo dell'imposizione sia il soggetto che ha posto originariamente in essere l'occupazione di suolo pubblico, restando poi irrilevante, a tal fine, il fatto che il bene cui inerisce l'occupazione sia stato successivamente concesso in godimento a terzi, ad esempio in forza di un contratto di locazione (come nel caso specie), a titolo derivativo e sulla base di pattuizioni “inter partes” cui l'amministrazione è estranea (in argomento, Cass., 27.7.2012, n. 13482; nello stesso senso, seppure con riguardo alla Tosap, Cass., 21.12.2007, n. 27049).
La S.C.C., con ordinanza 17296/19 ha così osservato in caso analogo, sempre relativo ad impianto tele/radiofonico di proprietà di un soggetto, ma utilizzato da altro soggetto, in assenza di contratto o concessione all'uopo: “….

7. Il presupposto del canone così quantificato è, anche nell'ambito della norma in analisi, la realizzazione di occupazioni permanenti di spazi pubblici, mediante cavi, condutture, impianti o con qualsiasi altro manufatto da aziende di erogazione dei pubblici servizi e da quelle esercenti attività strumentali ai servizi medesimi. Deve pagare il Cosap, cioè, chi realizza l'occupazione e quindi assume di diritto o di fatto la veste di concessionario all'uso speciale ed esclusivo del bene pubblico.


8. Il ricorrente, infine, sostiene che la diversa natura giuridica della tassa occupazione spazi ed aree pubbliche (Tosap) e del Cosap (puntualizzata dalla sentenza delle Sezioni Unite n.61 del 7/1/2016) non determinava alcuna conseguenza, visto che comunque tanto il canone, quanto la tassa, sono basati sul medesimo presupposto di fatto, ossia l'occupazione di strade, aree e relativi spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile [….]”.
La conclusione è del resto congruente con la considerazione che gli stessi manufatti concessi in uso a , ovvero, come detto, Parte_1 il box 19 e traliccio n. 14, ubicati in Monte Cavo Vetta, sono utilizzati da numerose altre emittenti per le rispettive esigenze. Il dato, oltre che dal contratto di locazione sopra menzionato, risulta dalla svolta c.t.u. del primo grado, dalla quale emerge che tutti i prefabbricati ed i tralicci insistenti nell'area per cui è causa (e per quanto qui interessa, quelli di cui al n. 19 e
14) sono stati concessi in uso ad una pluralità di emittenti, che utilizzano contemporaneamente i suddetti manufatti per le rispettive trasmissioni radiotelevisive, dal che pure discende la conclusione dell'incongruenza di addebitare ad una sola di esse (per l'intero) il corrispettivo dovuto per l'occupazione dell'area che il assume essere di sua proprietà. CP_1
L'uso del manufatto edificato su suolo asseritamente pubblico, dunque, non è affatto “esclusivo”, in capo all'odierna appellante, come invece ritenuto dalla S.C. al r.g. n. 7 fine dell'individuazione del rapporto di concessione “di fatto” con l'ente pubblico, il che pure concorre a sostenere l'interpretazione qui prospettata.
Alla luce delle considerazioni che precedono, ritiene la Corte che difetti il presupposto soggettivo necessario ai fini dell'imposizione del canone, posto appunto che il soggetto che ha realizzato materialmente l'occupazione dell'area e che è proprietario dei relativi manufatti, e che dunque potrebbe in ipotesi assumere la veste di concessionario presunto dell'uso, non è l'odierna appellante.

1-3.Ma anche quanto agli ulteriori motivi di gravame, costituiti dall'accertamento della natura non patrimoniale o demaniale pubblica dell'area di sedime delle installazioni in oggetto, si rileva che una recente sentenza della Suprema Corte resa in caso analogo relativo ad una altra emittente radiofonica (la n.29455 del 26.12.2024.), ha statuito che
“il non può richiedere il pagamento Controparte_1 del COSAP agli editori radiofonici per l'uso di Monte Cavo Vetta, un sito di proprietà privata cruciale per la trasmissione radiotelevisiva. posto nel territorio del Comune di in località Monte Cavo CP_1
Vetta, dal quale gli impianti radiotelevisivi servono un'area di circa


5.000.000 utenti… Da un quarantennio la società privata proprietaria dell'area (proprietà confermata anche da specifiche e risalenti sentenze di Cassazione) aveva definito con i vari soggetti utenti e/o manutentori, contratti di locazione per l'utilizzo dei box e dei tralicci multiutenti sui quali si trovano gli impianti d'antenna… L'accoglimento del primo motivo di ricorso, sopra indicato aveva reso inutile l'esame dei plurimi ulteriori.”.
Dopo pronunciamenti alterni in primo e secondo grado, la Cassazione – per la prima investita della questione- in accoglimento del ricorso della società titolare di un'emittente radiofonica nazionale, ha stabilito infatti che la richiesta del non fosse fondata, non avendo l'ente stesso CP_1 provato la decisiva appartenenza delle aree in questione al demanio comunale o al proprio patrimonio indisponibile.
Anche in relazione all'ulteriore presente motivo di gravame, il presente appello deve considerarsi fondato.
Spese di lite dei due gradi secondo soccombenza, come da dispositivo.

PER QUESTI MOTIVI

la Corte d'Appello di Roma, definitivamente pronunciando sull'appello rubricato al n.4276/2022, R.G., così provvede:
1. accoglie l'appello e per l'effetto, in riforma dell'impugnata pronuncia, dichiara la non debenza, da parte di delle somme richieste nei Parte_1
r.g. n. 8 suoi confronti dal per i titoli di cui è causa;
Controparte_1

2. condanna l'appellato al rimborso, in favore di parte appellante, delle spese di lite del giudizio di primo grado, che si liquidano in euro 43,00 per esborsi ed euro mille per compensi, oltre accessori di legge e spese di c.t.u. come liquidate in corso di causa;

3.condanna l'appellato al rimborso, in favore di parte appellante, delle spese di lite del presente grado di giudizio, che si liquidano in euro 64,50 per esborsi ed euro mille per compensi, oltre accessori di legge;

Così deciso in Roma il giorno 22/07/2025. il Consigliere Estensore il Presidente dott. Enrico Colognesi Dott. Diego Rosario Antonio Pinto
r.g. n. 9