N. R.G. 122/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di ROVIGO
Sezione Civile
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott.ssa Benedetta Barbera ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile di I Grado iscritta al n. R.G. 122/2024
tra
(c.f. ) in persona del legale rappresentante pro tempore e Parte_1 P.IVA_1
(c.f. ) in persona del legale rappresentante pro Controparte_1 P.IVA_2
tempore, entrambe rappresentate e difese dall'avv. Maria C. Mazzucco ed elettivamente domiciliate presso lo studio legale del predetto difensore sito in Adria (RO) via Pegolini 2, nonché in indirizzo telematico giusta procura allegata al ricorso;

RICORRENTI
e
divenuta medio tempore “ Controparte_2 [...]
(c.f. P.Iva ) in qualità di concessionaria per il Controparte_3 P.IVA_3 P.IVA_4
Comune di Porto Viro del servizio di accertamento e riscossione del Canone Patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, rappresentata e difesa dagli avv.ti Enrico
Bocchino e Sara Testani, presso i quali ha eletto domicilio in indirizzo telematico giusta procura allegata alla comparsa di risposta;

RESISTENTE
e
COMUNE DI PORTO VIRO (c.f./ P.iva: in persona del Sindaco pro tempore; P.IVA_5
pagina 1 di 9 RESISTENTE CONTUMACE
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da verbale d'udienza del 23.01.2025.
Ragioni di fatto e di diritto della decisione
Con ricorso depositato, in data 19.01.2024, le società Parte_2 Controparte_1
hanno proposto opposizione avverso gli avvisi di accertamento esecutivi per il Canone unico giornaliero (anno 2023 - n. 11 ID Pratica 15271441 del 21.11.2023, emesso a titolo di CUP dalla CP_2
e notificato alla società in data 22.11.2023 e n. 10 ID Pratica 15271429 del
[...] Parte_1
21.11.2023, emesso a titolo di CUP dalla e notificato alla società CP_2 Controparte_1
in data 29.11.2023) relativo a occupazioni di suolo pubblico accertate dalla polizia locale di Porto
[...]
Viro in seguito a sopralluoghi effettuati, con cui è stato ingiunto alla il Controparte_1 pagamento della somma di € 53.732,00 ed a il pagamento della somma di € 49.665,00 a Parte_1
titolo di canone unico giornaliero, indennità, sanzioni amministrative, interessi e spese, per i periodi indicati nell'accertamento.
In particolare, i ricorrenti hanno dedotto in punto che:
i. l' costituita dalle società e di cui CP_4 Controparte_1 Parte_1 [...]
è capogruppo mandataria, dovendo eseguire i lavori di demolizione integrale del Controparte_1
vecchio corpo della di Porto Viro e successivo adeguamento Parte_3
dell'ampliamento ovest, aveva chiesto al Comune di Porto Viro ed al Comando di Polizia municipale con pec datata 22.01.2021, che fosse regolamentato il traffico sulla via Badaloni antistante l'ospedale a partire dal giorno 01.02.2021 (data di inizio dei lavori) fino al termine dell'attività e ciò per motivi di sicurezza, dichiarando nella comunicazione che comunque sarebbe sempre stato consentito l'accesso ai frontisti , ai residenti ed agli autorizzati, con ordinanza n. 23 del 3.02.2021;
ii. il responsabile del Comando Polizia Municipale del Comune di Porto Viro, vista la richiesta pervenuta dalle società e , “accertata la necessità di adottare tutte le misure CP_1 Parte_1
e precauzioni a salvaguardia della pubblica incolumità delle persone e delle cose, per consentire la realizzazione di dette opere, considerato che non vi sono alternative alla chiusura della strada”, così disponeva :“ordina a partire dalle 8:00 del giorno 8.2.21 sino al termine dei lavori che dovrà essere prontamente comunicato , per permettere i lavori di demolizione pagina 2 di 9 integrale del vecchio corpo dell'ospedale ed adeguamento dell'ampliamento ovest: 1) “la sospensione temporanea della circolazione di tutti i veicoli e traffico ciclo pedonale nel tratto di strada comunale compreso tra il civico 16 di via Badaloni sino all'intersezione con Via
Fiume , via Signoria e via Marconi. Dal lato est di via Badaloni è consentito sia l'accesso ai veicoli che devono entrare nel cantiere che ai frontisti e residenti, nonché al personale autorizzato dalla casa di cura per poter accedere al parcheggio posto in via Badaloni lato sud in deroga al divieto di accesso che viene confermato per la rimanente utenza…” Al punto 5) dell'ordinanza veniva espressamente previsto che “le ditte , esecutrici dei lavori sono incaricate
, di predisporre la posa, il controllo e la funzionalità della regolamentare segnaletica stradale di preavviso , di deviazione, di sbarramento e di pericolo , all'uopo prevista dal C.d.S., atta ad evitare qualsiasi danno a persone o cose , assumendosene, comunque ogni responsabilità, con totale sollievo dell'Amministrazione Comunale di Porto Viro, nonché avvisare i residenti di via
Badaloni delle modifiche alla circolazione stradale mediante avviso o consegna della presente ordinanza”;
iii. con successiva ordinanza n. 24 dell'11.02.2024 il medesimo responsabile integrava il provvedimento prevedendo l'istituzione temporanea di un senso unico in Via Cavalieri di
Vittorio Veneto con circolazione di tutti i veicoli con direzione da via Badaloni a via Fregnan, onerando anche in questo caso le imprese esecutrici dei lavori di predisporre la posa, il controllo e la funzionalità della regolamentare segnaletica stradale, di preavviso , di deviazione di sbarramento e di pericolo, all'uopo prevista dal C.d.S.;
iv. l' costituita dalle imprese (capogruppo) e , iniziava i lavori e CP_4 CP_1 Parte_1
provvedeva a sbarrare la Via Badaloni con rete amovibile, in modo che potessero transitare i frontisti, i dipendenti della e delle ditte incaricate dei lavori non per occuparla con Parte_3 il cantiere, che era posto all'interno dell'area privata della ma in ottemperanza Parte_3 all'ordinanza del Responsabile del Comune di Porto Viro, che ha posto tale onere a suo carico;

v. la strada era stata lasciata libera per la circolazione in modo da garantire la sua transitabilità a frontisti e dipendenti;

vi. in data 24.09.2023 l' chiedeva al Comando Controparte_5 Parte_1
Polizia Municipale la modifica delle ordinanze 23 e 24 sopra citate, limitando la chiusura all'orario di lavoro, essendo i lavori in corso di ultimazione e non essendovi motivi di sicurezza tali da giustificare la chiusura della strada anche oltre tale orario;

vii. veniva quindi emessa la nuova ordinanza n. 101 del 4.10.2023 con cui veniva lasciata chiusa al pagina 3 di 9 traffico la strada solo dalle ore 7 alle ore 19 dei giorni feriali, fermo restando la possibilità di transitare in qualunque ora e giorno a frontisti e dipendenti;

viii. il 22.11.2023 le società e ricevevano via pec la Parte_1 Controparte_1
notifica di due separati avvisi di accertamento esecutivo da violazione - canone unico giornaliero, in cui si intimava loro di pagare la somma di € 49.665,00 quanto a e la Parte_1
somma di € 53.732,00 quanto a Controparte_1
ix. nell'accertamento si leggeva che “Ai sensi e per gli effetti di quanto disposto dalla legge 160 del
2019 art. 1 comma 821 lettera g ed h , avendo accertato a carico del contribuente in indirizzo le sottoelencate fattispecie soggette ad imposizione;
visto il Regolamento Comunale vigente con i criteri e le tariffe adottati, si emette il presente avviso di accertamento con contestuale irrogazione delle sanzioni amministrative , ai sensi dell'art. 1 comma792 della legge n. 160 del
27/12/2019 ...”;
x. in entrambi gli avvisi a parte una dicitura “obbligato in solido” messa di fianco al titolo su cui si fonda l'accertamento, non vi è in alcun'altra parte del provvedimento l'indicazione che si trattava di obbligazione solidale, nell'accertamento di vi è il richiamo al soggetto Parte_1
obbligato in solido né nell'accertamento di vi è il Controparte_1 Controparte_1
richiamo al coobbligato in solido né vi è l'avvertimento che il pagamento da Parte_1
parte di uno dei due soggetti destinatari dell'avviso avrebbe comportato l'estinzione dell'obbligazione anche per l'altro;
xi. sia la società che la provvedevano immediatamente a chiedere l'invio dei Parte_1 CP_1
verbali su cui si basava l'accertamento, mai loro notificati, né allegati all'accertamento.
I motivi di opposizione avverso i predetti avvisi di accertamento possono così di seguito essere compendiati:
i. inesistenza e inefficacia della notifica degli avvisi di accertamento in quanto eseguita a mezzo pec da soggetto non autorizzato, diverso dall'odierna resistente;

ii. illegittimità dei verbali di sopralluogo, non allegati all'avviso di accertamento e conseguente illegittimità dell'avviso di accertamento stesso;

iii. illegittima applicazione della presunzione di occupazione nei trenta giorni precedenti al rilievo ispettivo da parte degli agenti accertatori;
iv. sussistenza della buona fede in quanto la segnaletica stradale è stata predisposta dalle imprese esecutrici in ottemperanza a quanto previsto al punto n.5 dell'ordinanza comunale;

pagina 4 di 9 v. omessa indicazione del coobbligato tanto più che nell'accertamento di vi è il CP_1
riferimento ad un verbale di sopralluogo in cui si sarebbe individuata solo la stessa come titolare del cantiere, e quindi un'applicazione di sanzione senza previsione di obbligati in solido, che porta ad una sanzione complessiva diversa per le due imprese.
In ragione di quanto dedotto le ricorrenti hanno chiesto l'annullamento o comunque la declaratoria di inefficacia degli avvisi di accertamento impugnati.
Con comparsa di risposta depositata, in data 16.07.2024, si è costituita ritualmente in giudizio
[...]
resistendo all'opposizione di cui chiedeva il rigetto ribadendo altresì Controparte_2
la corretta applicazione del regolamento del Comune di Porto Viro segnatamente agli articoli 4, 42 e 43 in ordine alla regolarità della notifica dell'avviso di accertamento, all'operato degli agenti verbalizzanti e alla determinazione dell'importo delle sanzioni irrogate.
Nonostante la regolarità della notifica del ricorso e del decreto di fissazione dell'udienza il Comune di
Porto Viro non si è costituito in giudizio.
Le parti sono comparse all'udienza del 17.04.2024 e il giudice a scioglimento della riserva assunta in tale data, con ordinanza del 29.07.2024 ha fissato per la precisazione delle conclusioni e discussione orale ex art. 281 sexies c.p.c. l'udienza del 23.01.2025, assegnando altresì alle parti termine per il deposito di note conclusive.
All'udienza sopra indicata, all'esito della precisazione delle conclusioni da parte dei rispettivi difensori delle parti e della discussione orale, il giudice, ha trattenuto la causa in decisione ai sensi dell'art. 281 sexies c.p.c. comma III.
L'opposizione è fondata e risulta meritevole di accoglimento.

1. Preliminarmente, in ordine alla regolarità della notifica dell'avviso di accertamento, la giurisprudenza della Suprema Corte (vedi da ultimo, sent.

5.03.2019 n. 6417) ha ribadito, sulla scorta del dato normativo ex art. 156 ultimo comma c.p.c. che "l'irritualità della notificazione di un atto a mezzo di posta elettronica certificata non ne comporta la nullità se la consegna dello stesso ha comunque prodotto il risultato della sua conoscenza e determinato così il raggiungimento dello scopo legale (Cass. 28 settembre 2018 n. 23620) sia che l'irritualità della notificazione di un atto a mezzo di posta elettronica certificata non ne comporta la nullità se la consegna telematica (nel caso affrontato dalla Cassazione il file era in "estensione.doc", anziché "formato.pdf") ha comunque prodotto il risultato della conoscenza dell'atto e determinato così il raggiungimento dello scopo legale (Cass. 18 aprile 2016, n. 7665), sia ancora che in tema di processo telematico, a
pagina 5 di 9 norma del D. Dirig. 16 aprile 2014, art. 12, di cui al D.M. n. 44 del 2011, art. 34 - Ministero della
Giustizia -, in conformità agli standard previsti dal Reg. UE n. 910 del 2014, ed alla relativa decisione di esecuzione n. 1506 del 2015, le firme digitali di tipo "CAdES" e di tipo "PAdES" sono entrambe ammesse e equivalenti, sia pure con le differenti estensioni ".p7m" e ".pdf"."; la
Cassazione ha inoltre precisato che "la natura sostanziale e non processuale della cartella di pagamento non osta all'applicazione di istituti appartenenti al diritto processuale, soprattutto quando vi sia un espresso richiamo di questi nella disciplina tributaria;
sicché il rinvio disposto dal D.P.R. n. 602 del 1973, art. 26, comma 5, (in tema di notifica della cartella di pagamento) al
D.P.R. n. 600 del 1973, art. 60 (in materia di notificazione dell'avviso di accertamento), il quale, a sua volta, rinvia alle norme sulle notificazioni nel processo civile, comporta, in caso di nullità della notificazione della cartella di pagamento, l'applicazione dell'istituto della sanatoria per raggiungimento dello scopo, di cui all'art. 156 c.p.c. (Cass. 30 ottobre 2018, n. 27561)".
Nel caso di specie, anche in osservanza dei principi generali del nostro ordinamento giuridico, la notifica via pec effettuata dalla resistente deve ritenersi in ogni caso sanata poiché la consegna dell'avviso di accertamento all'indirizzo di posta certificata del destinatario ha prodotto il risultato della sua conoscenza e determinato così il raggiungimento dello scopo legale.

2. In ordine alla mancata allegazione dei verbali lamentata dalle società ricorrenti, non è superfluo rammentare che “in tema di motivazione degli avvisi di accertamento, l'obbligo dell'Amministrazione di allegare tutti gli atti citati nell'avviso (L. n. 212 del 2000, art. 7) va inteso in necessaria correlazione con la finalità "integrativa" delle ragioni che, per l'Amministrazione emittente, sorreggono l'atto impositivo, secondo quanto dispone la L. n. 241 del 1990, art. 3, comma 3. Ne consegue che all'avviso di accertamento vanno allegati i soli atti aventi contenuto integrativo della motivazione dell'avviso medesimo e che non siano stati già trascritti nella loro parte essenziale, ma non anche gli altri atti cui l'Amministrazione finanziaria faccia comunque riferimento, i quali, pur non facendo parte della motivazione, sono utilizzabili ai fini della prova della pretesa impositiva". (Cass. - ordinanza n. 24417 del 05.10.2018).
Nel caso di specie, come emerge dalla lettura del documento prodotto in giudizio, l'avviso fa riferimento ai verbali della polizia municipale di constatazione dell'occupazione abusiva, senza che, tuttavia, questi verbali integrino la motivazione dell'avviso essendo la motivazione - sotto il profilo del presupposto di fatto della determinazione amministrativa - immediatamente espressa dall'indicazione - nell'avviso - (cfr. doc.

1-2 parte resistente) dell'indirizzo e delle dimensioni dell'area occupata nonché della durata dell'occupazione stessa (Cass. ord. 18 maggio 2022 n.
15974).
pagina 6 di 9 3. Nel merito, la legge 160/2019 (Finanziaria 2020) ha disciplinano l'istituzione da parte dei comuni, delle province e delle città metropolitane, a decorrere dal 2021, del canone patrimoniale di concessione per l'occupazione delle aree e degli spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile, destinati a mercati realizzati anche in strutture attrezzate.
Il Comune di Porto Viro con deliberazioni di Consiglio Comunale n. 41 en. 42 del 21.12.2020 ha approvato i Regolamenti per la disciplina di detti nuovi canoni, successivamente modificati con le delibere di Consiglio Comunale n.10 e 11 del 26.04.2021.
Orbene, ai sensi dell'art. 3 di tale regolamento il canone è dovuto per: a) l'occupazione, anche abusiva, delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti e degli spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico. Il canone si intende dovuto anche per l'occupazione di spazi ed aree private soggette a diritti demaniali quali, ad esempio, le strade vicinali soggette a diritto di pubblico passaggio;
b) la diffusione di messaggi pubblicitari, anche abusiva, mediante impianti installati su aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile del Comune, su beni privati laddove siano visibili da luogo pubblico o aperto al pubblico del territorio comunale, ovvero all'esterno di veicoli adibiti a uso pubblico o a uso privato.
Gli atti di concessione e autorizzazione previsti dal presente regolamento hanno altresì valore di permessi comunali in applicazione delle norme previste dal Titolo II, Capo I del D. Lgs. 30 aprile
1992 n. 285 e successive modificazioni e integrazioni (Nuovo Codice della strada), ma non si sostituiscono in alcun modo ai permessi edilizi per i quali occorre fare riferimento alla specifica disciplina.

4. Risulta agli atti che con le ordinanze nn. 23 e 24 del 2021 e 101 del 2023 (doc. 3-6) il comando di
Polizia Municipale del Comune di Porto Viro aveva autorizzato su richiesta delle imprese ricorrenti, per consentire una più agevole e sicura esecuzione dei lavori la chiusura del tratto stradale di via Badaloni. In particolare, al punto 5) dell'ordinanza n.23/2021 è stata concessa ogni più ampia facoltà alle imprese esecutrici di predisporre la segnaletica stradale, difatti è stato espressamente previsto che “le ditte esecutrici dei lavori sono incaricate, di predisporre la posa, il controllo e la funzionalità della regolamentare segnaletica stradale di preavviso, di deviazione, di sbarramento e di pericolo, all'uopo prevista dal C.d.S., atta ad evitare qualsiasi danno a persone o cose, assumendosene, comunque ogni responsabilità, con totale sollievo dell'Amministrazione
Comunale di Porto Viro, nonché avvisare i residenti di via Badaloni delle modifiche alla circolazione stradale mediante avviso o consegna della presente ordinanza”.
Con successiva ordinanza n. 24 del 11/2/21, (doc n. 4) il responsabile incaricato integrava il provvedimento prevedendo l'istituzione temporanea di un senso unico in Via Cavalieri di Vittorio
pagina 7 di 9 Veneto con circolazione di tutti i veicoli con direzione da via Badaloni a via Fregnan, onerando anche in questo caso le ditte esecutrici dei lavori di predisporre la posa, il controllo e la funzionalità della regolamentare segnaletica stradale, di preavviso , di deviazione di sbarramento e di pericolo, all'uopo prevista dal C.d.S..
Dunque, le imprese odierne ricorrenti iniziavano i lavori e provvedevano a sbarrare la strada Via
Badaloni con rete amovibile, in modo che potessero transitare i frontisti, i dipendenti della Pt_3
e delle ditte incaricate dei lavori non per occuparla con il cantiere, che era posto all'interno
[...] dell'area privata della ma in ottemperanza all'ordinanza del Responsabile del Parte_3
Comune di Porto Viro, che ha posto tale onere a suo carico.

5. Risulta invero pacifico e non contestato dalla resistente che l'area occupata dal cantiere era situata all'interno della proprietà della e non sulla via pubblica e che le rilevazioni effettuate Parte_3
dagli agenti verbalizzanti riguardano invece “l'intera area chiusa al traffico”.
Tale elemento emerge anche dalla circostanza per la quale le misurazioni riportate nel verbale sono differenti (cfr. docc. 9 -11) del tutto verosimilmente in ragione del fatto che la segnaletica era posizionata in maniera variabile in base alle esigenze e alle circostanze concrete, in ottemperanza a quanto disposto dalle ordinanze della polizia municipale del Comune di Porto Viro sopra richiamate “a salvaguardia della pubblica incolumità delle persone e delle cose”.
Dal contenuto delle predette ordinanze emerge, dunque, non solo una facoltà ma l'obbligo in capo alle imprese esecutrici, in osservanza dei doveri di prudenza, diligenza e perizia di dover predisporre la segnaletica e le barriere mobili/recinzioni con l'inevitabile conseguenza di occupazione di suolo pubblico da parte delle ditte stesse.

6. Orbene, in osservanza dei principi generali del nostro ordinamento è onere dell'ente amministrativo che provvede all'erogazione della sanzione, dimostrare l'inosservanza delle disposizioni legislative, nonché la sussistenza degli elementi determinanti la violazione contestata. Infatti, nei verbali non viene specificato se l'area misurata sia relativa al sito occupato dal cantiere oppure all'area chiusa al traffico per la sicurezza ed incolumità pubblica;
inoltre, non vi è alcun riferimento sulla presenza o meno di materiali o mezzi sulla sede stradale oggetto del predetto sopralluogo.
Secondo consolidata giurisprudenza, l'opposizione a sanzione amministrativa, pur formalmente strutturata come giudizio di impugnazione, sostanzialmente tende all'accertamento negativo della pretesa sanzionatoria. Attraverso l'impugnazione dell'atto si perviene, infatti, ad un giudizio di merito nel quale l'amministrazione irrogante ha veste sostanziale di attore, sotto il profilo dell'onere probatorio ( v. Cassazione civile sez. II, 22/11/2024, n.30148: “Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l'onere di allegazione è a carico dell'opponente, mentre quello probatorio
pagina 8 di 9 soggiace alla regola ordinaria ex art. 2697 c.c.; pertanto, grava sulla P.A., quale attore sostanziale, la prova dei fatti costitutivi della sua pretesa, e non sull'opponente, che li abbia contestati, quella della loro inesistenza, dovendo, invece, quest'ultimo dimostrare le sole circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall'amministrazione”).

7. In assenza di ulteriori documenti a titolo esemplificativo, rilievi fotografici, (non prodotti in giudizio dall'amministrazione) i verbali contenenti le sole misurazioni effettuate dagli agenti verbalizzanti pur godendo, come è noto, di fede privilegiata non possono essere sufficienti a fondare la sanzione irrogata vieppiù in assenza di una distinzione tra area del cantiere e area recintata per le modifiche alla viabilità, in ottemperanza a quanto disposto dalle ordinanze già ampiamente esaminate.
Nella specie nessuno degli elementi valorizzati dagli agenti verbalizzanti risulta avere caratteristiche di univocità e l'opposizione va dunque accolta.

8. Le spese di lite seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo in applicazione dei parametri di cui al d.m. 55/2014 così come modificato dal d.m. 147/2022, tenuto conto della durata del processo e della quantità e qualità dell'attività difensiva svolta, nonché degli altri criteri stabiliti dall'art. 4, comma 1 del d.m. 55/2014, in rapporto ai parametri di liquidazione propri dello scaglione di valore della controversia (da € 52.000,01 ad € 260.000,00).


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente decidendo nel procedimento R.G. 122/2024, ogni altra istanza disattesa o assorbita, così provvede:
- accoglie l'opposizione proposta da e per l'effetto Parte_4
annulla i verbali di accertamento esecutivo da violazione – canone unico giornaliero n.
15271441 del 21.11.2023 e 15271429 del 21.11.2023 entrambi emessi da
[...]
Controparte_6
- condanna i resistenti in solido tra loro al pagamento delle spese di lite liquidate in complessivi €
9.142,00 per compensi, oltre spese generali al 15% e agli oneri fiscali e previdenziali di legge
(iva e cpa).
Rovigo, 7 febbraio 2025
Il Giudice
dott.ssa Benedetta Barbera
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