N. R.G. 1045/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di PESCARA
RESPONSABILITA' AQUILIANA E ALTRO CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Rossana Villani ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 1045/2023 promossa da:
(C.F. con il patrocinio dell'avv. Parte_1 C.F._1
LEONELLO BROCCHI (c.f. – fax 085 8213244 – pec: CodiceFiscale_2
, con studio legale in Pescara, al Corso Umberto I n. 18, e Email_1 dell'avv. ATTILIO CIRONE ( c.f. – fax C.F._3 CodiceFiscale_2
085 8213244 – pec: , con studio legale in Penne, al Corso dei Email_1
Vestini n. 51; elettivamente domiciliato presso gli stessi
ATTORE contro
(C.F. in persona del Sindaco e Legale Controparte_1 P.IVA_1
Rappresentante pro-tempore Sig. corrente in Penne alla P.zza Luca da Controparte_2
Penne n. 1, elettivamente domiciliato in Penne (PE) alla Piazza Luca da Penne n. 3, presso lo studio dell'Avv. Raffaella Cantagallo (C.F. tel/fax. 085.8278182 C.F._4
- PEC del Foro di Pescara, che lo rappresenta e difende Email_2 in virtù di delibera della Giunta Comunale del 02.05.2023
CONVENUTO
e pagina 1 di 20 in persona del legale Controparte_3 rappresentante pro-tempore, avente sede legale in Verona V.le del Commercio n. 59 (C.F.
P IVA ); contumace P.IVA_2 P.IVA_3
TERZA CHIAMATA
Oggetto: domanda rimborso delle spese legali sostenute dall'attore quale amministratore comunale sottoposto a procedimento penale
Conclusioni
Come da verbale del 12/2/25 in cui le parti hanno concluso, con concessione del termine di cui all'art 190 cpc con decorrenza dal 20/3/2025
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE

Esponeva in citazione l'attore di essere stato Consigliere Comunale in carica presso il
In qualità di componente della Commissione Consiliare permanente Controparte_1
Urbanistica unitamente ad altri amministratori comunali, egli venne sottoposto al procedimento penale n. 6607/2010 R.G.N.R. Procura della Repubblica di Pescara, e perseguito per il delitto di abuso d'ufficio aggravato poiché “… grazie all'indotto interessamento del consigliere , consigliere di maggioranza ed, in Parte_1 particolare, componente la seconda commissione consiliare, il quale si rendeva consapevolmente compartecipe del programma delittuoso, usando strumentalmente la propria posizione di potere, che la proposta in questione andasse al vaglio della commissione (per il parere di ammissibilità prodromico all'approvazione del consiglio comunale), benché carente di documentazione;
abusavano degli uffici pubblici esercitati presso il Comune di Penne, in unione e concorso tra loro (il quale extraneus CP_2 interessato) e secondo i ruoli e le specificazioni sopra descritti, per la compiuta attuazione del piano criminoso - al solo fine di fare ottenere ai proponenti l'accordo di programma ingiusti vantaggi patrimoniali. Con l'aggravante di aver agito in più di cinque persone. In
Penne nelle date indicate (fino al giugno 2008)”.
pagina 2 di 20 Conclusa l'articolata fase delle indagini preliminari, con accertamenti investigativi di plurima tipologia, incluse intercettazioni telefoniche ed ambientali , l'esponente veniva quindi rinviato a giudizio a seguito dell'udienza preliminare.
In esito al complesso giudizio di primo il che aveva sempre professato la sua Parte_1 innocenza - veniva prosciolto con la formula “non doversi procedere”, per sopravvenuta prescrizione del reato ascrittogli.
A seguito di impugnativa dell'attuale attore, era celebrato il giudizio di secondo grado all'esito del quale la Corte d'Appello di L'Aquila, tuttavia, respingeva l'impugnazione confermando integralmente la pronuncia di primo grado
L'imputato, conservando l'interesse soggettivo alla compiuta verifica delle condizioni per il proscioglimento, interponeva pertanto ricorso per cassazione
All'esito del giudizio di cassazione, la Suprema Corte accoglieva il ricorso, pronunciando sentenza di piena assoluzione dell'esponente, con la formula “per non aver commesso il fatto”
Conseguentemente, ai sensi e per gli effetti dell'art. 86, comma 5, T.U.E.L., l'esponente richiedeva al il rimborso delle spese legali di difesa sopportate, con Controparte_1 istanza in data 1° settembre 2022.
Ed allora, non essendovi dubbi sull'attribuzione al Giudice ordinario delle controversie relative al rimborso delle spese legali sostenute da un amministratore comunale per la difesa in un procedimento al quale sia stato sottoposto per fatti connessi all'esercizio del suo mandato politico, trattandosi di “richiesta avanzata da persona fisica che opera per l'ente pubblico non a titolo di lavoro subordinato, ma in veste di rappresentante politico, quindi a titolo onorario” (Cass. Civ., SS.UU., 13 gennaio 2006, n. 478; T.A.R. Abruzzo,
Sezione di Pescara, 11 marzo 2008, n. 161), fermo restando il diritto al suddetto rimborso persino in assenza della legislazione speciale, sulla base della struttura ordinamentale del mandato (art. 1720 cod. civ.), secondo la consolidata giurisprudenza in materia (Cass. Civ.,
Sez. I, 13 gennaio 2000, n. 15724; Cass. Civ., Sez. I, 2 gennaio 2002, n. 54), l'attore invocava la condanna del al pagamento in favore dell'attore del Controparte_1
pagina 3 di 20 complessivo importo di €. 30.384,47= (euro trentamilatrecentottantaquattro) oltre agli interessi legali al tasso di cui all'art. 1284, comma 4, cod. civ., con la decorrenza di legge.
In via meramente subordinata chiedeva la condanna del al rimborso delle Controparte_1 spese legali, corrispondente alla diversa somma, maggiore o minore, che dovesse essere individuata nel corso del giudizio o ritenuta equa e di giustizia da parte dell'adita Autorità giudiziaria, eventualmente anche a seguito di c.t.u. cui rimettere l'esatta determinazione del quantum debeatur, oltre agli interessi legali ex art. 1284, comma 4, cod. civ.

Si costituiva il convenuto che in via preliminare rilevava l'estinzione del diritto controverso per decorrenza del termine di prescrizione previsto ex lege. Evidenziava infatti che l'attore ha agito in giudizio per ottenere la condanna del dopo oltre dieci anni CP_1 dall'accadimento degli eventi, durante i quali è rimasto inerte, omettendo di esercitare qualunque diritto. I fatti per i quali avanza richiesta di condanna di pagamento risalgono agli anni 2007 e 2008 (rif. deliberazioni del Consiglio Comunale allegate da parte attrice ai doc nn. 1-4), durante il periodo del proprio mandato di Consigliere Comunale in carica presso il Comune di Penne, quale componente della Commissione Consiliare permanente
Urbanistica. Ed il procedimento penale che ha dato avvio all'assistenza legale difensiva in favore dell'imputato, dei cui costi l'attore richiede il rimborso, è rubricato all'anno 2010
(R.G.N.R. 6607) Orbene, al notiziato esclusivamente quale persona offesa dalla CP_1
Procura della Repubblica, non è mai pervenuta alcuna richiesta e/o comunicazione da parte del e tale inerzia è proseguita nel corso di tutti questi anni. Parte_1
Nel merito rilevava l'infondatezza della domanda. Il diritto al rimborso delle spese legali sostenute dai dipendenti pubblici per la difesa in un giudizio promosso nei loro confronti, per fatti connessi all'espletamento del servizio o comunque all'assolvimento di obblighi istituzionali, concluso con l'accertamento dell'esclusione della loro responsabilità, costituisce principio generale del nostro ordinamento. Un tale diritto non è previsto per gli amministratori locali (Sindaco, Assessore e Consigliere comunali), i quali operano nell'amministrazione pubblica ad altro titolo. E poiché tra questi e l'ente non è configurabile un rapporto organico di dipendenza, non è possibile una estensione in via pagina 4 di 20 analogica in loro favore delle norme speciali e generali previste per i dipendenti pubblici, né tanto mento della disciplina privatistica in tema di mandato di cui all'art. 1720, comma
2, c.c.
Quanto all'art. 86, comma 5, del D.Lgs 267/2000 (TUEL) menzionato in citazione, veniva rilevato, che tale disposizione (con cui è stata introdotta la possibilità – e non l'obbligo - della rimborsabilità delle spese legali sostenute dagli amministratori comunali), come per l'appunto riportata da parte attrice, è stata introdotta dall'art. 7 bis, comma 1, del decreto legge 19 giugno 2015 n. 78 (convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015 n.
125). La Suprema Corte di Cassazione, con pronuncia n. 6745 del 08/03/2019, ha espressamente statuito che l'art. 86, comma 5, del D.Lgs 267/2000, nel testo introdotto dalla
L. 125 del 2015, è venuta ad attribuire agli amministratori, un diritto precedentemente inesistente ed in assenza di espressa previsione di retroattività, non desumibile dal testo legislativo, trova applicazione il principio generale di efficacia della legge nel tempo.
Orbene, il procedimento penale (rubricato al 6607/2010 R.G.N.R. Procura della Repubblica di Pescara) e le vicende sottese alla richiesta di rimborso, afferiscono a fatti antecedenti l'entrata in vigore della sopracitata disposizione (anni 2007-2008: cfr. doc. n.

1-4 delibere allegate da parte attrice) che dunque non potrebbe trovare applicazione. Inoltre la Suprema
Corte con la stessa pronuncia, ha escluso che dalla normativa previgente (D.L. n. 67 del
1997, art. 18, comma 1, convertito nella L. n. 135 del 1997 e, per il personale degli enti locali, D.P.R. n. 268 del 1987, art. 67, comma 1 – invocato da parte attrice) possa ricavarsi un principio generale di rimborso delle spese legali a favore dei funzionari pubblici per i procedimenti relativi agli atti compiuti nell'esercizio delle funzioni, servizio e/o incarico. Il discrimine è stato rinvenuto nella specifica diversità delle posizioni rivestite dal dipendente pubblico che intrattiene con l'Amministrazione in cui è organicamente inserito un rapporto di lavoro subordinato e da chi è invece il titolare di carica elettiva, assimilato al funzionario onorario, che svolge l'incarico affidatogli in piena discrezionalità e senza vincolo di mandato con l'Ente politico presso il quale è stato eletto, in quest'ultimo caso mancando gli elementi caratterizzanti dell'impiego pubblico, quali: 1) la scelta del dipendente di carattere prettamente tecnico-amministrativo effettuata mediante procedure concorsuali, che, si contrappone, nel caso del funzionario onorario, ad una scelta politico-discrezionale; 2) pagina 5 di 20 l'inserimento strutturale del dipendente nell'apparato organizzativo della p.a., rispetto all'inserimento meramente funzionale del funzionario onorario;
3) lo svolgimento del rapporto secondo un apposito statuto per il pubblico impiego, che si contrappone ad una disciplina del rapporto di funzionario onorario derivante pressoché esclusivamente dall'atto di conferimento dell'incarico e dalla natura dello stesso;
4) il carattere retributivo -perché inserito in un rapporto sinallagmatico- del compenso percepito dal pubblico dipendente, rispetto al carattere indennitario rivestito dal compenso percepito dal funzionario onorario;

5) la durata tendenzialmente indeterminata del rapporto di pubblico impiego a fronte della normale temporaneità dell'incarico onorario (cfr. Cass. S.U. 09/03/2007; Cass. 01/12/2011,
n. 25690; Cass. 25/09/2014, n. 20193). Le norme di legge che riconoscono il diritto al rimborso debbono ritenersi speciali ed appaiono ragionevolmente giustificate dalla esigenza di disciplinare in modo diverso situazioni giuridicamente differenti. Nel caso di incarico politico-amministrativo, in altri termini, il rimborso viene chiesto con riguardo ad una situazione differente da quelle disciplinate dalla normativa speciale invocata dall'attore e contrassegnata, invece, dall'assenza di un rapporto organico di dipendenza con l'ente. “
Dunque fino alla riformulazione dell'art. 86, comma 5, TUEL avvenuta nel 2015, nessuna norma di legge regolava espressamente la possibilità per gli enti locali di disporre il pagamento o il rimborso di spese legali sostenute da propri amministratori per la difesa in giudizio inerente a fatti connessi all'esercizio delle proprie funzioni (Corte dei Conti Sez.
Toscana n. 117 21.04.2023). Si eccepiva, impugnava e contestava, per le dette ragioni,
l'applicazione dell'art. 86, comma 5, del D.Lgs 267/2000 (TUEL), invocando il rigetto delle pretese di parte attrice, stante l'assenza di qualunque disposizione che imponesse, all'epoca dei fatti, un qualunque obbligo di rimborso in capo al Prima della Controparte_1 richiesta di rimborso, manca il presupposto che caratterizza la formazione di un debito fuori bilancio, in quanto non è stata assunta, in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa, alcuna obbligazione per il pagamento di una determinata somma di denaro da parte dell'Ente (Corte dei Conti sez.reg.controllo, parere 334/13).
Per mere esigenze difensive e spirito tuzioristico, nella denegata ipotesi in cui si ritenesse applicabile l'art. 86, comma 5, del D.Lgs 267/2000, la pretesa avanzata da parte attrice pagina 6 di 20 andrebbe comunque esclusa in termini di automatismo ed obbligo e né può definirsi inerte il comportamento del (rif. pag. 5 atto di citazione). Al riguardo, il nuovo Controparte_1 comma 5 dell'art. 86 TUEL non costituisce un basamento normativo idoneo a sostenere il diritto al rimborso degli amministratori locali, in quanto privo di incidenza diretta nel rapporto economico tra amministratori ed ente amministrato. Infatti, proprio in considerazione del quadro normativo vigente e del consolidato orientamento giurisprudenziale che esclude un tale diritto in capo agli amministratori, la norma citata introduce la facoltà per l'ente di procedere alla copertura assicurativa per rischi propri degli amministratori e dei rappresentanti. Secondo tale disposizione, difatti, l'ente locale non è obbligato ad assumere l'onere relativo all'assistenza legale dei propri amministratori;
la decisione di provvedere o meno al rimborso delle pese di lite sostenute da un proprio amministratore è frutto di una valutazione propria dell'ente, che deve osservare prudenti regole di sana gestione finanziaria e contabile, rientrando nelle prerogative esclusive dei relativi organi decisionali.
La ragione del credito che gli amministratori possono esercitare verso l'ente non si fonda soltanto sul pagamento delle spese legali, nei casi di cui al citato comma 5, ma sulla previa sussistenza e capienza di un apposito stanziamento. Ed il riconoscimento di un debito di rimborso maturato prima e fuori della previsione di bilancio, contrasterebbe con la necessità di garantire l'imparzialità nella concessione del vantaggio economico, ai sensi del citato art. 12, L. n. 241/1990.
E ciò non senza osservare come la previsione di una copertura assicurativa per i rischi propri degli amministratori e dei rappresentanti (destinati, come tali, a produrre i loro effetti esclusivamente nella sfera giuridica e patrimoniale degli amministratori stessi e non già nei confronti dell'ente amministrato che non risponde del fatto di colui che agisce in forza di un mandato politico-elettorale), deponga, se mai, a favore dell'inesistenza, in via generale, di un diritto di rivalsa di costoro nei confronti dell'ente di appartenenza (così sentenza di merito Trib. Ord. di Perugia ordinanza del 11.11.2015 N.R.G. 2014/8147) Secondo la più volte citata disposizione del TUEL (per l'appunto introdotta dall'art. 7 bis del d.l. n.
78/2015), il rimborso delle spese legali per gli amministratori locali è ammissibile, fino ad pagina 7 di 20 un massimo prestabilito dal decreto di cui all'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, soltanto in caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione, a condizione che siano rispettati i seguenti requisiti: • a) assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato;
•
b) presenza di nesso causale tra le funzioni esercitate e i fatti giuridicamente rilevanti;
• c) assenza di dolo o colpa grave. Per quanto riguarda il primo dei requisiti – a) L'assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato - il diritto al rimborso delle spese legali presuppone che l'amministratore abbia agito nell'interesse dell'ente e non in conflitto di interessi con esso. La giurisprudenza ha stabilito che la valutazione dell'esistenza di un conflitto di interessi deve essere effettuata sulla base del provvedimento giudiziario emesso nel giudizio promosso nei confronti dell'amministratore, al fine di stabilire se con esso sia stato escluso ogni profilo di responsabilità dell'amministratore stesso. Se un'attività dolosa esprime chiaramente un conflitto di interessi tra l'ente e il suo amministratore, il contrario non è necessariamente vero. In altre parole, l'assenza di dolo non implica automaticamente l'assenza di conflitto di interessi. Il requisito dell'assenza di conflitto di interessi deve essere valutato ex post, ovvero alla fine del procedimento penale, tenendo conto non solo della formula assolutoria della sentenza, ma anche di tutte le circostanze del caso, in relazione alle caratteristiche concrete del fatto e delle specifiche finalità che hanno spinto l'amministratore ad agire in quella maniera. Conseguentemente, anche se c'è una pronuncia di proscioglimento, l'ente locale ha il dovere di verificare l'effettiva portata della stessa al fine di accertare l'innocenza dell'amministratore coinvolto. Ebbene, il giudice di legittimità, a sostegno della pronuncia assolutoria, ha ritenuto sussistere l'inconsistenza probatoria e fattuale dell'addebito di abuso d'ufficio, anche alla luce ed in applicazione della nuova formulazione della fattispecie dell'abuso d'ufficio, che ne ha ristretto l'ambito di operatività con riguardo al diverso atteggiarsi delle modalità della condotta, realizzando una parziale abolitio criminis in relazione ai fatti commessi prima dell'entrata in vigore della riforma. Ed allora, pur volendo ritenere che l'amministratore abbia agito in un contesto di discrezionalità amministrativa, questa va intesa (come sostenuto in sentenza), quale autonoma scelta di merito, effettuata all'esito di una ponderazione comparativa- tra gli interessi pubblici e quelli privati - dell'interesse primario pubblico da perseguire in pagina 8 di 20 concreto. E' evidente che, l'amministratore (nella sua qualità di Parte_1
Consigliere di maggioranza), scegliendo di portare al vaglio della Commissione Edilizia per il parere di ammissibilità prodromico all'approvazione del Consiglio Comunale, la
"proposta di programma integrato presentato da per la cessione di terreno Persona_1 privato contro acquisizione di terreno pubblico", benchè carente di documentazione, ha concorso con altri imputati, autori di altre e diverse condotte, a far ottenere ai proponenti ( soggetti privati), ingiusti vantaggi patrimoniali. Pertanto, nella comparazione tra interessi pubblici e quelli privati, non ha perseguito quello pubblico, entrando in conflitto di interessi con l'Ente. Mancando il requisito previsto dalla legge per l'ammissione al beneficio: assenza di conflitto di interessi, con l'ente amministrato, la domanda di rimborso delle spese legali non può trovare accoglimento.
Circa il presupposto sub b) presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti - è altresì necessario dimostrare che le spese sono state sostenute a causa, e non semplicemente in occasione dell'incarico (Consiglio di Stato, sentenza n.
2242/2000). In altri termini, il giudizio di responsabilità si considera promosso in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento degli obblighi istituzionali, o nei casi in cui l'imputazione riguardi un'attività svolta in diretta connessione con i fini dell'ente e, come tale, ad esso imputabile (Cons. Stato n.
4448/2015).
Il terzo ed ultimo presupposto di fatto - c) assenza di dolo o colpa grave - cui la legge ricollega l'insorgenza del diritto al rimborso consiste, invece, nella pronuncia da parte del giudice di una sentenza di assoluzione che accerti l'inesistenza dell'elemento psicologico del dolo o della colpa grave negli atti posti in essere dall'amministratore. Nel sistema “a rimborso”, se la rifusione delle spese legali sostenute dagli amministratori da parte dell'ente
è consentita solo in caso di assoluzione con formula piena che escluda in modo incontrovertibile la presenza del dolo o della colpa grave, l'esito del giudizio penale non implica automaticamente il riconoscimento della non esistenza di fatti dannosi per l'erario.
L'obiettivo dell'esame della sentenza penale assolutoria, sia del dispositivo che della motivazione, consiste nel verificare se siano presenti tutte le condizioni richieste dalla legge pagina 9 di 20 per giustificare il rimborso delle spese legali sostenute dall'amministratore assolto. Tale finalità è coerente con la logica sottostante alla normativa vigente, la quale intende eliminare qualsiasi automatismo nell'assegnazione delle spese legali e, al contrario, valorizzare la valutazione della pubblica amministrazione (a proposito di ciò, si veda la sentenza CdS, sez. V, 12 febbraio 2007, n. 552).
Nemmeno è predicabile, a sostegno dell'opzione ermeneutica sostenuta dall'attore,
l'applicabilità analogica delle norme sul mandato e, in particolare, dell'art. 1720 c.c. In primo luogo, l'adattamento alla funzione pubblica dell'amministratore di un istituto tipico della sfera di cooperazione giuridica nei rapporti tra privati, qual è il mandato, non può non risultare forzato;
il che appare evidente se solo si consideri la radicale incompatibilità con la suddetta funzione pubblica, improntata ad autonomia e responsabilità anche politico- istituzionale, delle tipiche modalità di svolgimento del mandato privatistico (ancorché privo di rappresentanza). E così quanto, tra gli altri, l'obbligo del mandatario di attenersi alle direttive del mandante;
di comunicargli le circostanze sopravvenute suscettibili di determinare la revoca o la modificazione dell'incarico; di presentare il rendiconto del proprio operato. La ravvisabilità dell'eadem ratio è esclusa dalla valutazione che l'art. 1720, comma 2 c.c. iscrive l'obbligo del mandante nell'ambito di una fattispecie risarcitoria che, per sua natura, richiede che il danno subito dal mandatario si ponga in rapporto di diretta derivazione causale con l'espletamento dell'incarico. La distinzione nell'ambito di operatività dell'art. 1720 c.c, comma 2, tra rapporto di causa ed occasionalità nella risarcibilità del danno subito dal mandatario – già ritenuta dirimente da Cass. Sez. Un. N.
10680 del 14.12.1994 – ha trovato applicazione proprio con specifico riguardo ad incarichi di natura pubblicistica, quale quello di consigliere comunale. La sottoposizione ad un processo penale, pur riferito a fatti connessi all'incarico, non è "causa" dell'esborso sostenuto per la difesa anche qualora l'amministratore politico venga prosciolto dall'imputazione, "poiché in tal caso la necessità di effettuare le spese di difesa non si pone in nesso di causalità diretta con l'esecuzione del mandato, ma tra l'uno e l'altro si pone un elemento intermedio, dovuto all'attività di una terza persona, pubblica o privata, e costituito dall'accusa poi rivelatasi infondata" (ordinanza 11 novembre 2015 - conf. Corte di
Cassazione, sez. I Civile, Sentenza 13 marzo 2015, n. 5264; Id., Sez. III Civile, Sentenza 25 pagina 10 di 20 settembre 2014, n. 20193; Id., Sez. lavoro, Sentenza 1 dicembre 2011, n. 25690; Cass.
16/04/2008, n. 10052; Cass. 24/05/2010, n. 12645; Cass. 09/03/2012, n. 3737; Cass.
03/04/2013, n. 8103).
In subordine l'Ente convenuto, riteneva doveroso contestare anche l'esigibilità della domanda di pagamento avanzata ed il quantum dell'importo prospettato, asseritamente carenti sotto il profilo probatorio e documentale sia in relazione all'effettivo esborso sostenuto, che in merito alle singole attività difensive espletate ed indicate nelle note pro- forma.
Quanto alla esigibilità, si osservava che la richiesta di parte attrice consiste nella domanda di condanna al pagamento, a titolo di rimborso;
ed invece la mancanza di prova dell'effettivo pagamento delle spese di cui l'attore ha chiesto il rimborso a carico dell'amministrazione comunale costituisce, di per sé, sufficiente elemento di valutazione per delibare il rigetto della domanda, a prescindere dall'applicabilità ratione temporis della normativa invocata (l'art. 86 del TUEL come innovato nel 2015). La pretesa invocata da parte attrice prevede espressamente il rimborso delle spese, non anche il diritto a conseguirne il pagamento da parte dell'amministrazione, laddove, l'attore, si ribadisce, ha allegato soltanto le note specifiche trasmessegli dal suo difensore.
Ed ancora nella denegata ipotesi in cui venisse ritenuta esigibile la domanda di rimborso, in riferimento al quantum si impugnava e contestava la richiesta avanzata da parte attrice sulla c.t.u.
Infine il convenuto argomentava sugli interessi richiesti e per l'ipotesi di accoglimento anche solo parziale della domanda attorea, chiedeva di essere manlevato dalla Compagnia
in persona del legale Controparte_3 rappresentante pro-tempore, avente sede legale in Verona V.le del Commercio n. 59 (C.F.
P IVA ) chiedendo di essere autorizzata a chiamarla in giudizio. P.IVA_2 P.IVA_3
Rilevava infatti che il ha stipulato in data 08.11.2007 la polizza TUTELA Controparte_1
LEGALE n. 11039615 per il rischio SPESE LEGALI E PERITALI che produceva (doc. n.
2), con decorrenza 08.11.2007-08.11.2010 (periodo di interesse e copertura), al cui punto
2.3. è previsto: “La garanzia è operante per le spese rese necessarie: …….. d) CP_4 pagina 11 di 20 per difendere l' in procedimenti relativi a reati colposi e contravvenzioni Parte_2 commessi nello svolgimento della sua attività. La garanzia è dovuta anche nell'ipotesi di reati dolosi, qualora il giudizio si concluda con l'assoluzione dell'imputato a seguito di proscioglimento in istruttoria e/o sentenza passata in giudicato”.
Il procedimento, che si svolgeva nella contumacia della terza chiamata, era rimesso prontamente in decisione, in quanto di natura documentale.
Anzitutto, va respinta l'eccezione di prescrizione, atteso che il termine iniziale della prescrizione relativo al dedotto diritto al rimborso delle spese processuali deve avere come necessario riferimento, ai sensi dell'art 2935 secondo comma cod civ, la data della conclusione del procedimento con sentenza definitiva di assoluzione (anno 2022 )non già la data dei fatti storici contestati nell'imputazione ascritta ( 200, 2008).
Nella questione che ci occupa il quadro normativo è segnato dall'art 86 co 5 Tuel che nella formulazione vigente dal 15-8-2015 prevede:
…. Gli enti locali di cui all'articolo 2 del presente testo unico, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato. Il rimborso delle spese legali per gli amministratori locali è ammissibile, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione, in presenza dei seguenti requisiti:a) assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato;
b) presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti;
c) assenza di dolo o colpa grave)-
Dunque la norma prevede che gli enti locali possono assicurare i propri amministratori contro i rischi derivanti dall'espletamento del loro mandato, a condizione che ciò avvenga senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Questo significa che la copertura pagina 12 di 20 finanziaria per tali assicurazioni deve essere garantita all'interno del bilancio dell'ente, senza comportare spese aggiuntive o squilibri finanziari.
In pratica, l'articolo consente agli enti locali di stipulare polizze assicurative per tutelare i propri amministratori, ma vincola questa possibilità al rispetto del principio dell'invarianza finanziaria.
Pertanto l'articolo 86, comma 5, del TUEL non ha carattere retroattivo e si applica solo alle situazioni che si verificano dopo la sua entrata in vigore, in quanto la possibilità di assicurare gli amministratori è subordinata alla condizione che ciò non comporti nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, e quindi deve essere coperta da risorse già presenti.
Il principio che sta alla base della disposizione è quello di carattere generale per cui chi agisce per conto di altri, in quanto legalmente investito del compito di realizzare degli interessi estranei alla propria sfera personale, non deve sopportare gli effetti sfavorevoli del suo operato, ma deve essere tenuto indenne dalle conseguenze economiche subite per la fedele esecuzione dell'incarico ricevuto.
Tuttavia, l'ente locale non è obbligato ad assumere l'onere relativo all'assistenza legale dei propri amministratori rientrando ciò nelle prerogative esclusive dei relativi organi decisionali.
Per quanto riguarda il primo dei requisiti, è importante sottolineare che il diritto al rimborso delle spese legali presuppone che l'amministratore abbia agito nell'interesse dell'ente e non in conflitto di interessi con esso. Una situazione conflittuale si verifica quando l'interessato, agendo con dolo o con colpa grave, ostacola il perseguimento degli interessi dell'amministrazione locale adottando atti d'ufficio che non sono nell'esclusivo interesse dell'ente stesso.
La giurisprudenza ha stabilito che la valutazione dell'esistenza di un conflitto di interessi deve essere effettuata sulla base del provvedimento giudiziario emesso nel giudizio promosso nei confronti dell'amministratore, al fine di stabilire se con esso sia stato escluso ogni profilo di responsabilità dell'amministratore stesso.
pagina 13 di 20 Normalmente, è necessaria una pronuncia assolutoria per escludere il conflitto di interessi ex post. Tuttavia, la normativa ammette il diritto al rimborso anche in caso di emanazione di un provvedimento di archiviazione.
È importante sottolineare che se un'attività dolosa esprime chiaramente un conflitto di interessi tra l'ente e il suo amministratore, il contrario non è necessariamente vero. In altre parole, l'assenza di dolo non implica automaticamente l'assenza di conflitto di interessi.
Il requisito dell'assenza di conflitto di interessi deve essere valutato ex post, ovvero alla fine del procedimento penale, tenendo conto non solo della formula assolutoria della sentenza, ma anche di tutte le circostanze del caso, in relazione alle caratteristiche concrete del fatto e delle specifiche finalità che hanno spinto l'amministratore ad agire in quella maniera.
Conseguentemente, una pronuncia di proscioglimento non necessariamente esclude il conflitto di interessi. Tuttavia, nel caso in cui dalla pronuncia emerga un'affermazione in positivo dell'innocenza dell'amministratore, l'ente non può superare tale giudizio.
Così si avrà che nel caso di reato di abuso d'ufficio, se l'amministratore viene prosciolto per difetto di dolo intenzionale, non è possibile affermare in modo certo che non sussista un conflitto di interessi tra l'amministratore e l'ente o che l'operato del primo rispetti i limiti del mandato e la diligenza del buon padre di famiglia.
Ebbene, il caso di specie riguarda una fattispecie risalente al 2007 e quindi non disciplinata dalla normativa entrata in vigore il 15 agosto 2015.
Appare opportuno in proposito richiamare il principio pronunciato dalla Corte di
Cassazione con ordinanza 3887 del 17 febbraio 2020 secondo cui in tema di rimborso delle spese legali sostenute da amministratori locali per la difesa in procedimenti penali relativi
a fatti connessi all'esercizio del mandato, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, in quanto la pretesa ha natura di diritto soggettivo e non di interesse legittimo. Tale principio trova fondamento sia nell'applicazione analogica dell'art. 1720 c.c. per i fatti pagina 14 di 20 anteriori, sia nella disciplina introdotta dall'art.

7-bis del D.L. n. 78/2015 (convertito con
L. n. 125/2015) che ha modificato l'art. 86, comma 5, del D.Lgs. n. 267/2000. Il rimborso delle spese legali, nel limite massimo dei parametri stabiliti ai sensi dell'art. 13, comma 6,
L. n. 247/2012, non è subordinato a valutazioni discrezionali della P.A., ma è vincolato al ricorrere di presupposti tassativamente previsti dalla legge: la conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o provvedimento di archiviazione, l'assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato, la presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti contestati, l'assenza di dolo o colpa grave. La previsione secondo cui il rimborso deve avvenire "senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica" costituisce una mera disposizione di ordine contabile volta al rispetto dell'equilibrio di bilancio, che non attribuisce all'ente territoriale poteri discrezionali nei confronti dell'amministratore e non degrada la sua posizione ad interesse legittimo. Pertanto, la controversia avente ad oggetto la richiesta di condanna al rimborso delle spese legali sostenute da un amministratore locale assolto rientra nella giurisdizione ordinaria, in base al criterio generale di riparto fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva azionata, essendo l'ente locale tenuto a corrispondere il rimborso in presenza dei presupposti di legge, senza margini di discrezionalità amministrativa.
Le Sezioni Unite hanno infatti posto l'accento sul fatto che in precedenza la stessa Corte avesse assunto un orientamento del genere in tema di rimborso di spese legali sostenute a causa di fatti connessi all'esercizio di funzioni pubbliche: in questi casi, ove la funzione pubblica sia di natura onoraria (e pertanto relativa a persone che prestano la propria opera per conto dell'ente pubblico non a titolo di lavoro subordinato), “la giurisdizione deve essere ripartita in base alle norme del diritto comune, attribuendo al giudice ordinario le liti sui diritti soggettivi e al giudice amministrativo quelle su interessi legittimi”, quindi in mancanza di norme che disciplinino specificatamente il rapporto patrimoniale tra ente e funzionario pubblico onorario deve applicarsi una disposizione di legge in via analogica
(ex art. 12, comma 2, delle disposizioni preliminari al codice civile): trattasi nel caso di specie dell'art. 1720 c.c. che disciplina la materia delle spese e del compenso del mandatario.
pagina 15 di 20 La stessa soluzione è confermata dall'art. 86, comma 5, D.Lgs. 267 del 2000 così come novellato dalla L. n. 125 del 2015 (che ha convertito il D.L. n. 78 del 2015) posto che ai sensi di tale disposizione “l'ammissibilità del rimborso delle spese legali per gli amministratori locali (…) non è subordinata a scelte o a valutazioni discrezionali della P.A., ma ricorre nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione (…) e si ricollega al riscontro di ulteriori requisiti”. Il rimborso, ha ricordato la Corte Suprema, trova però un limite nel massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all'art. 13, comma 6, L.
n. 247 del 2012 e, inoltre, si ricollega alla presenza di ulteriori requisiti tra cui: l'assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato, la presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti, l'assenza di dolo o colpa grave. Mentre la circostanza che, ai sensi della citata disposizione, il rimborso sia ammissibile “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” non va a incidere sulla natura del diritto soggettivo, non degradandolo quindi in interesse legittimo, in quanto trattasi di una previsione di ordine contabile, dovuta alla necessità di rispettare l'equilibrio di bilancio, e non di una scelta discrezionale attribuita all'ente.
Pertanto, secondo le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in virtù di quanto sopra statuito è divenuto irrilevante, ai fini del riparto di giurisdizione, accertare se in tale vicenda, i fatti costitutivi della pretesa azionata si fossero verificati in epoca anteriore o posteriore all'entrata in vigore dell'art.

7-bis, D.L. n. 78 del 2015 (di natura non retroattiva)
e quindi stabilire se la disciplina applicabile nel caso di specie fosse da rinvenirsi nel diritto comune (ex art. 1720 c.c.) o nel novellato art. 86, comma 5, D.Lgs. n. 267 del 2000.
Come si è detto il caso che ci occupa ci riporta in un ambito ricadente in epoca precedente il novellato art 86.
Va allora anzitutto rilevato come le disposizioni che, nei diversi ambiti, riconoscono ai funzionari o ai dipendenti il diritto al rimborso delle spese processuali, comportando dirette ricadute sugli equilibri di finanza pubblica, sono da ritenersi di stretta interpretazione ed insuscettibili di applicazione analogica in favore di beneficiari diversi da quelli esplicitamente contemplati. Quindi, sia l'art. 18, comma primo, D.L. 67/1997 (per le pagina 16 di 20 amministrazioni dello Stato), che l'art. 67 D.P.R. 267/1987 (per gli enti locali), dato il loro tenore letterale, operano a vantaggio dei dipendenti, titolari di un vero e proprio rapporto di impiego, mentre ne è esclusa l'applicazione in favore dei Sindaci ed amministratori, che non sono dipendenti delle rispettive amministrazioni, essendo equiparati ai funzionari onorari (Cass. 6745/2019; Cass. 20193/2014; Cass. 25690/2011).
A differenza delle disposizioni dettate per i giudizi amministrativi, penali e civili, una analoga delimitazione soggettiva è assente nell'art. 3, comma 2 bis, D.L. 543/1996: la disposizione, con formula ampia, riconosce il diritto al rimborso a favore di tutti coloro che siano assoggettati al giudizio contabile dinanzi alla Corte dei conti, conclusosi con il proscioglimento. Tra tali soggetti vanno ricompresi anche gli amministratori comunali e i
Sindaci.
Nè appare consentito un ampliamento della tutela in applicazione delle regole del mandato
(art. 1720 c.c.): l'adattamento alle cariche pubbliche di un istituto tipico della sfera di cooperazione giuridica nei rapporti tra privati, ne svaluta le differenti connotazioni, se solo si considera la radicale incompatibilità con la funzione pubblica, improntata ad autonomia e responsabilità anche politico-istituzionale, delle tipiche modalità di svolgimento del mandato privatistico (ancorché privo di rappresentanza) e agli obblighi che gravano sul mandatario (cfr. Corte 1557/2019; Cass. 8103/2011; Cass. 20193/2014; Cass. 5264/2015).
Il discrimine è stato rinvenuto nella specifica diversità delle posizioni rivestite dal dipendente pubblico che intrattiene con l'Amministrazione in cui è organicamente inserito un rapporto di lavoro subordinato ed invece il titolare di carica elettiva, assimilato al funzionario onorario, che svolge l'incarico affidatogli in piena discrezionalità e senza vincolo di mandato con l'Ente politico presso il quale è stato eletto, in quest'ultimo caso mancando gli elementi caratterizzanti dell'impiego pubblico, quali:

1-la scelta del dipendente di carattere prettamente tecnico-amministrativo effettuata mediante procedure concorsuali, che, si contrappone, nel caso del funzionario onorario, ad una scelta politico- discrezionale, 2-l'inserimento strutturale del dipendente nell'apparato organizzativo della p.a., rispetto all'inserimento meramente funzionale del funzionario onorario, 3-lo svolgimento del rapporto secondo un apposito statuto per il pubblico impiego, che si pagina 17 di 20 contrappone ad una disciplina del rapporto di funzionario onorario derivante pressocché esclusivamente dall'atto di conferimento dell'incarico e dalla natura dello stesso, 4-il carattere retributivo - perché inserito in un rapporto sinallagmatico - del compenso percepito dal pubblico dipendente, rispetto al carattere indennitario rivestito dal compenso percepito dal funzionario onorario, 5-la durata tendenzialmente indeterminata del rapporto di pubblico impiego a fronte della normale temporaneità dell'incarico onorario (cfr. Corte cass. Sez. U„ Sentenza n. 5398 del 09/03/2007; id. Sez. L, Sentenza n. 25690 del
01/12/2011; id. Sez. 3, Sentenza n. 20193 del 25/09/2014).
Anche l'applicazione analogica dell'art. 1720 comma 2 c.c. in tema di mandato, norma nella quale troverebbe fondamento il diritto al rimborso delle spese legali intese come "danni che il mandatario ha subiti a causa dell'incarico" riflette una tesi originariamente prospettata - ma ai soli fini della pronuncia sul riparto di giurisdizione- da Corte cass. Sez. U, Sentenza
n. 478 del 13/01/2006, non supera il rilievo secondo cui, nel caso in cui l'amministratore comunale sia stato prosciolto "la necessità di effettuare le spese di difesa non si pone in nesso di causalità diretta con l'esecuzione del mandato, ma tra l'uno e l'altro si pone un elemento intermedio, dovuto all'attività di una terza persona, pubblica o privata, e costituito dall'accusa poi rivelatasi infondata" (cfr. Corte cass. Sez. 1, Sentenza n. 10052 del
16/04/2008; id. Sez. 1, Sentenza n. 12645 del 24/05/2010; id. Sez. 1, Sentenza n. 3737 del
09/03/2012; id. Sez. 3, Sentenza n. 8103 del 03/04/2013); dall'altro lato, è stata definitivamente abbandonata dalla successiva giurisprudenza della Corte di Cassazione, laddove si è osservato che l'adattamento alla funzione pubblica dell'amministratore di un istituto tipico della sfera di cooperazione giuridica nei rapporti tra privati, qual è il mandato, non può non risultare forzata;
il che appare evidente se solo si consideri la radicale incompatibilità con la suddetta funzione pubblica, improntata ad autonomia e responsabilità anche politico istituzionale, delle tipiche modalità di svolgimento del mandato privatistico
(ancorché privo di rappresentanza).
Peraltro laddove si volessero superare queste considerazioni, va osservato che la giurisprudenza laddove pure abbia ritenuta configurabile per il funzionario onorario,
l'applicazione analogica dell'art. 1720, comma 2, c.c., ha ritenuto riconoscibile il rimborso delle sole spese sostenute a causa del proprio incarico, e non semplicemente in pagina 18 di 20 occasione del medesimo. Ne consegue che egli non può pretendere il rimborso delle spese effettuate per difendersi in un processo penale, iniziato in relazione a fatti pur connessi all'incarico, non solo qualora sia stato condannato (giacché la commissione di un reato non potrebbe rientrare nei limiti di un mandato validamente conferito), ma anche qualora sia stato assolto, poiché in tal caso la necessità di effettuare le spese di difesa non si pone in nesso di causalità diretta con l'esecuzione del mandato. E' stato anche ritenuto di poter assimilare sindaco e assessori di un comune ai mandatari, nella misura in cui che essi prestano la propria opera per conto dell'ente locale quali rappresentanti politici, ossia a titolo di mandato onorario;
ne consegue che, in applicazione dell'art. 1720 c.c., hanno diritto al rimborso, da parte dell'ente, delle spese legali sostenute per difendersi nell'ambito di un procedimento penale per fatti connessi all'incarico, a condizione però che dette spese siano state sostenute in stretta dipendenza dall'adempimento degli obblighi connessi al mandato e rappresentino così il rischio inerente allo svolgimento dell'incarico. (Nella specie, la S.C. ha escluso che la condotta tenuta dal sindaco del comune di Milano, per la quale era stato incriminato e poi assolto, consistita nell'accordarsi con alcuni consiglieri di maggioranza, affinché proponessero emendamenti in bianco per contrastare le iniziative ostruzionistiche della minoranza, fosse riconducibile in via esclusiva all'attività istituzionale, dovendo essere piuttosto qualificata come tecnica diretta a favorire i disegni politici della maggioranza, di cui lo stesso sindaco faceva parte, e o dunque nel mandato onorario una mera occasione).
Con ordinanza 26895 del 13/9/22, la Corte di Cassazione ha ribadito che il diritto al rimborso delle spese legali relative a giudizi di responsabilità civile, penale o amministrativa a carico di dipendenti di amministrazioni statali o di enti locali, per fatti connessi all'espletamento del servizio o comunque all'assolvimento di obblighi istituzionali, conclusi con l'accertamento dell'esclusione della loro responsabilità, non compete all'assessore comunale, non essendo configurabile tra quest'ultimo e l'ente un rapporto di lavoro dipendente, bensì un rapporto avente natura onoraria, né potendo trovare applicazione la disciplina privatistica in tema di mandato, stante la sua incompatibilità con pagina 19 di 20 la funzione pubblica rivestita, improntata ad autonomia e responsabilità anche politico- istituzionale.
Passando al caso che ci occupa appare evidente come nel caso di specie, la condotta in concreto ascrivibile alla persona del per quanto il medesimo sia stato mandato Parte_1 assolto, non risulta in linea con i suoi doveri istituzionali e con gli obblighi di diligenza stante in particolare l'aver portato in commissione una pratica priva della documentazione occorrente, come emerge in particolare dalle intercettazioni telefoniche con altro imputato avente peraltro l' obbligo di astenersi dalla trattazione della specifica pratica. La stessa motivazione della assoluzione decisa dalla Corte di Cassazione non esclude detta illegittimità. Infatti, la sentenza ha fatto applicazione nel nuovo discrimine secondo il quale non si configura il reato de quo in presenza di violazione di normativa derivante da fonte subprimaria.
Per le medesime ragioni, laddove pure si volesse ritenere applicabile la nuova normativa, mancherebbe la condizione della mancanza del conflitto d'interesse. Del resto parte attrice si è limitata a richiamare la pronuncia di assoluzione senza allegare e dimostrare la sussistenza delle condizioni cui la nuova norma subordina il riconoscimento del diritto al rimborso e ciò con particolare riferimento all' assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato.
Pertanto, la domanda va rigettata. Tuttavia considerata la peculiarità della vicenda e la infondatezza della eccezione di prescrizione, le spese vengono compensate. Nulla sulla domanda di manleva.

PQM

Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone: rigetta la domanda e compensa le spese.
Il Giudice
Dott. Rossana Villani
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