REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
SEZIONE XVI CIVILE
Il Tribunale, in persona del Giudice Unico, dott. Paolo Goggi, ha emesso la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile di primo grado iscritta al n. 15941 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2023, trattenuta in decisione a seguito dell'udienza cartolare dell'1.7.2025
e vertente
T R A
(C.F.: , in persona dell'Ordinario Diocesano pro Parte_1 P.IVA_1 tempore Mons. elettivamente domiciliata in Roma, Via Varrone n. 9, presso lo Parte_2 studio legale degli Avv.ti Silvia Maria Cinquemani e Francesco Vannicelli, che la rappresentano e difendono giusta procura in calce all'atto di citazione
Attrice
E
(C.F./P.IVA: , in persona della Presidente e CP_1 P.IVA_2 rappresentante legale pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via Marcantonio
Colonna n. 27, presso l'Avvocatura Regionale dall'Avv. Tiziana Ciotola, che la rappresenta e difende giusta procura per atto Notaio in Roma, del 20.04.2023, rep. n. 15266, racc. Persona_1
n. 10744
Convenuta
E
, in persona del Sindaco pro tempore Controparte_2
Convenuto contumace
E
, in persona del Commissario pro tempore Controparte_3
Convenuto contumace
OGGETTO: Altri istituti relativi alle persone giuridiche
1 CONCLUSIONI
All'udienza cartolare di precisazione delle conclusioni, il procuratore di parte attrice così concludeva: “Voglia l'Ill.mo Tribunale adìto, ogni contraria istanza rigettata, accertare e dichiarare ai sensi dell'art.18 della Legge Regionale n. 2 del 22 febbraio 2019 e dell'art. 6 del
Regolamento regionale n. 17 del 9 agosto 2019, il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato senza scopo di lucro dell' denominata , con Pt_3 CP_3 Parte_4 sede in , sussistendone i requisiti di legge. Con vittoria di spese, competenze e onorari CP_2 di giudizio.”.
Premesso in fatto che:
Con atto di citazione ritualmente notificato la conveniva in giudizio la Parte_1
, il e l' , esponendo: CP_1 Controparte_2 Controparte_3
- che l'Asilo Infantile di rappresentava un'istituzione educativa fondata agli inizi CP_3 del Novecento per iniziativa di con l'intento di provvedere all'educazione Controparte_4 scolastica e religiosa dei bambini;

- che la vocazione morale e religiosa dell'ente si era mantenuta nel tempo grazie alla direzione continuativa affidata alle Suore della Congregazione di Santa AN DA
Thouret;
- che anche durante la temporanea sospensione delle attività delle suore, gli aspetti religiosi erano curati dal Parroco di e dal Vice Parroco, d'intesa con la Curia Vescovile;
CP_2
- che i membri del Consiglio di amministrazione erano designati in misura maggioritaria da enti ecclesiastici, quali la Curia Vescovile e l'Istituto di Suore, e in misura minoritaria dal
Comune di CP_2
- che il patrimonio dell'ente, fin dalla fondazione, era stato costituito grazie a donazioni private, destinate a sostenere le finalità educativo-religiose dell'istituzione;
- che la controversia traeva origine dalla Legge Regionale Lazio 22 febbraio 2019, n. 2
("Riordino delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza");
- che tale legge, in attuazione del D.lgs. 207/2001, prevedeva la trasformazione delle
Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) in aziende pubbliche di servizi alla persona o persone giuridiche di diritto privato senza scopo di lucro;

- che, di concerto con il Comune di aveva richiesto la trasformazione dell'asilo CP_2 in ente privato senza scopo di lucro;

2 - che la aveva tuttavia respinto tale istanza in due distinte occasioni, nel CP_1 febbraio 2020 e nel febbraio 2022;
- che secondo la non era dimostrata la natura privata dell'ente, poiché non CP_1 sussisteva la prova che una quota "significativa" dei membri dell'organo deliberante fosse designata da soggetti privati;

- che secondo la Regione il patrimonio non era più prevalentemente costituito dalla dotazione originaria o dagli incrementi della stessa, a causa del crollo di alcuni beni o dell'alienazione di terreni;

- che la Regione sosteneva che la mancanza di finalità religiosa era evincibile dal mancato inserimento dell' negli elenchi della cosiddetta "Commissione Chieppa", istituita con d.p.r. Pt_3
616/1977 per individuare gli enti a carattere educativo-religioso da non trasferire ai Comuni;

- che la aveva eccepito la scadenza del termine perentorio, fissato al 31 dicembre CP_1
2021, per la presentazione dell'istanza;
- che contestava il predetto rigetto, affermando che i requisiti per la privatizzazione erano sempre sussistiti e si erano mantenuti nel tempo;

- che il carattere privato (iniziativa di e donazioni private) e l'ispirazione CP_4 religiosa (attività didattica cattolica e designazione della maggioranza dei consiglieri da parte di
Curia e Suore), erano elementi statutari e storici;

- che il patrimonio dell'ente derivava da donazioni private ed era finanziariamente solido, come confermato da una perizia giurata;

- che l'istanza era stata presentata anche in virtù della successiva Legge Regionale n. 14 dell'11 agosto 2021, la quale consentiva la privatizzazione degli enti anche in assenza di alcuni requisiti, purché si rispettassero le tavole di fondazione e la volontà dei fondatori, elementi che l' possedeva;
Controparte_3
- che chiedeva di dichiarare l'illegittimità del comportamento della e di CP_1 ottenere il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato senza scopo di lucro per l'Asilo Infantile di , mantenendone la sua storica natura educativa e religiosa. CP_3
Concludeva, pertanto, come puntualmente riportato in epigrafe.
Instauratosi il contraddittorio, si costituiva in giudizio la , la quale esponeva: CP_1
- che eccepiva il difetto di giurisdizione del Tribunale Civile, sostenendo la competenza del
TAR di Roma;
CP_1

3 - che la controversia riguardava di fatto l'impugnazione di un provvedimento amministrativo di rigetto di un'istanza presentata oltre tre anni prima, avente ad oggetto la richiesta di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato, riproposta nel presente giudizio;

- che sosteneva che la non aveva la legittimazione attiva per presentare Parte_1
l'istanza di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato per l' Parte_5
;
[...]
- che, ai sensi della l. r. 2/2019 e del r. r. 17/2019, l'unico soggetto legittimato a presentare l'istanza era il legale rappresentante dell' o, in caso di inadempimento, il Pt_3 [...]
; Parte_6
- che la pur sostenendo di essere "Ente gestore dell' , unitamente al Pt_1 CP_3 [...]
", non aveva alcun titolo per avanzare la richiesta, essendo le enti pubblici non CP_2 Pt_3 economici dotati di autonomia e assoggettati a vigilanza regionale;

- che l'istanza precedente era stata presentata dall'allora Presidente dell , ma rigettata Pt_3 dalla struttura regionale per non conformità della documentazione, voto determinante di un soggetto non nominato dalla Regione e carenza della documentazione sui requisiti previsti dal d.p.c.m. 16 febbraio 1990;
- che contestava che l' era in possesso dei requisiti per la Parte_5 privatizzazione previsti dal d.p.c.m. 16 febbraio 1990, come sostenuto dalla Diocesi;

- che l' non era un'associazione e non aveva soci privati;
Pt_3
- che l'attività non si svolgeva sulla base di prestazioni volontarie dei soci, ma era gestita da personale laico assunto con contratto di settore;

- che lo Statuto dell' prevedeva un Consiglio direttivo di cinque componenti, ossia tre Pt_3 di nomina pubblica e due di nomina religiosa;

- che di conseguenza, la nomina del Consiglio di amministrazione era prevalentemente pubblica, senza una quota significativa designata da privati, elemento essenziale ai sensi dell'art. 1, comma 5, lett. b) del d.p.c.m. 1990;
- che il patrimonio dell' non risultava prevalentemente costituito da beni della Pt_3 dotazione originaria o suoi incrementi, essendo in gran parte acquisito a seguito dell'estinzione di altre o per la costruzione dell'Asilo Nido tramite fondi regionali, somme derivanti da Pt_3 alienazione di terreni e mutui;
Pt_3

4 - che l'attività istituzionale non perseguiva indirizzi religiosi o una generale finalità religiosa, come previsto dall'art. 1, comma 6, lett. a) del d.p.c.m. 1990;
- che lo Statuto indicava come scopo l'accoglienza e l'educazione dei bambini, senza menzionare un indirizzo religioso;

- che la gestione della Scuola Materna, in passato affidata a una Congregazione, non ricorreva più da diversi anni ed era gestita da personale laico;

- che l'istanza di riconoscimento per la specifica ipotesi di privatizzazione (l. r. n. 14/2021) doveva essere presentata entro il termine perentorio del 31 dicembre 2021, e che domande avanzate a gennaio 2021 o diciassette giorni dopo la scadenza non potevano considerarsi tempestive;

- che la nomina dei Consigli di amministrazione delle doveva avvenire con decreto Pt_3 del Presidente della , mentre due consiglieri (uno designato dal Comune, l'altro CP_1 CP_1 dalla Diocesi in sostituzione) si erano insediati senza il necessario decreto, rendendo irregolare la costituzione del Consiglio;

- che segnalava irregolarità economico-patrimoniali, con rilievi sul conto consuntivo 2017
e sulla gestione degli ultimi cinque anni, in particolare sull'uso delle somme derivanti dalle alienazioni immobiliari e per la costruzione dell'Asilo Nido;

- che evidenziava la grave situazione debitoria dell' , derivante da imposte non pagate, Pt_3 debiti erariali, un mutuo e un'anticipazione di tesoreria;

- che doveva essere dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del TAR Lazio – Roma;

- che doveva essere dichiarata l'inammissibilità della domanda per carenza di legittimazione attiva della e, comunque, rigettata perché infondata nel merito. Parte_1
Concludeva, pertanto, chiedendo: “Piaccia all'Ecc.mo Tribunale adito, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione disattesa: IN VIA PREGIUDIZIALE dichiarare: - Il difetto di giurisdizione del Giudice adito in favore del Giudice amministrativo e quindi il TAR Lazio –
Roma per i motivi esposti in narrativa;
IN VIA PRELIMINARE dichiarare: - L'inammissibilità della domanda per carenza di legittimazione attiva della , per i motivi esposti Parte_1 in narrativa;
IN VIA PRINCIPALE rigettare: - la domanda spiegata dalla Parte_1 perché inammissibile e comunque infondata in fatto ed in diritto. Con il favore di spese, competenze ed onorari del giudizio”.
5 La causa, istruita con l'acquisizione di documenti, veniva trattenuta in decisione a seguito dell'udienza cartolare dell'1.7.2025, con assegnazione alle parti dei termini ex art. 190 c.p.c., per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica.
OSSERVA IN DIRITTO
Preliminarmente, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, così disattendendo l'eccezione formulata dalla convenuta sul punto. CP_1
Ed invero, così come affermato anche dalla Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite in sede di regolamento di giurisdizione, con pronuncia n. 32727/2018, “la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi guardare, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, non già alla prospettazione compiuta dalle parti, bensì al “petitum sostanziale”. Quest'ultimo deve essere identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della “causa petendi”, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuarsi con riguardo ai fatti allegati (Cass., Sez. Un.: n. 15323 del
25/06/2010; n. 20902 del 11/10/2011; n. 2360 del 09/02/2015; n. 11229 del 21/05/2014). Con particolare riferimento alla natura giuridica degli enti di assistenza e beneficenza, queste
Sezioni Unite hanno costantemente statuito che, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 396 del 1988 (dichiarativa dell'illegittimità costituzionale della L. 17 luglio
1890, n. 6972, art. 1, nella parte in cui non prevede che le regionali e infraregionali Pt_3 possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tuttora i requisiti di un'istituzione privata), la natura pubblica o privata di tali istituzioni deve essere accertata, in concreto, dal giudice ordinario, facendo ricorso ai criteri indicati dal d.p.c.m. 16 febbraio 1990 (ricognitivo dei principi generali dell'ordinamento, e ritenuto legittimo dalla sentenza della Corte costituzionale n. 466 del 1990), indipendentemente dalle denominazioni assunte dagli enti, dalla volontà dei loro organi direttivi e dall'esito delle procedure amministrative eventualmente esperite (Cass., Sez. Un.: n. 1151 del 27/01/2012; n.
10365 del 06/05/2009; n. 6342 del 06/06/1995; n. 4631 del 07/05/1998; n. 13666 del
18/09/2002).”.
Nel caso di specie, la questione sottoposta all'attenzione dell'odierno giudicante è afferente all'accertamento della natura privata dell'ente, sicché, il petitum sostanziale, per come individuato, depone per la giurisdizione del giudice ordinario (così anche Cass. n. 8627/2024).
6 Ciò precisato in punto di giurisdizione, la domanda attorea deve comunque essere dichiarata inammissibile per carenza di legittimazione attiva in capo alla . Parte_1
Al riguardo, devesi ricordare che, com'è noto, la legittimatio ad causam, attiva o passiva, consiste nella titolarità del potere di promuovere o subire un giudizio in relazione al diritto azionato secondo la prospettazione della parte, e si distingue dall'effettiva titolarità del rapporto controverso, che è questione di merito (cfr., ex multis, Cass. 7776/2017).
Alla luce dell'art. 81 c.p.c., per il quale “Fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui”, dunque, la legittimazione spetta a chiunque faccia valere nel processo un diritto assumendo di esserne titolare. Oggetto di analisi, dunque, al fine di valutare la sussistenza della legittimazione ad agire, è la domanda, nella quale l'istante deve affermare di essere titolare del diritto dedotto in giudizio.
Sicché, la legittimazione ad agire mancherà tutte le volte in cui dalla stessa prospettazione della domanda emerga che il diritto vantato in giudizio non appartiene all'attore
In particolare, è questione di legittimazione attiva soltanto quella attinente all'esistenza del potere dell'attore di agire in giudizio in base alla prospettazione del rapporto oggetto della controversia, indipendentemente dall'effettiva sussistenza della titolarità del rapporto stesso;
costituendo, invece, questione di merito quella sollevata dal convenuto che deduce l'estraneità dell'attore a quel rapporto, ossia la mancanza di detta titolarità, affermata invece da parte attrice.
A differenza della titolarità del rapporto, la legittimatio ad causam individua i soggetti che devono essere presenti nel giudizio affinché il giudice possa pronunciare una sentenza di merito: di talché la stessa configura una condizione dell'azione (cfr. Cass., Sez. I, sent. n. 11321 del
16.5.2007), laddove ogni eccezione del convenuto circa l'effettiva titolarità, attiva o passiva, del diritto fatto valere comporta una decisione attinente al merito della controversia.
Ebbene, nella fattispecie concreta, è la stessa attrice a dichiarare di aver agito sostituendosi all' convenuto (cfr. pag. 3 comparsa conclusionale del 06.10.2025), e, dunque, di non CP_3 essere titolare del diritto azionato in giudizio, in violazione dell'art. 81 c.p.c., che indica come eccezionali - e di necessaria previsione legislativa espressa - i casi di sostituzione processuale.
Come già evidenziato dalla con nota di rigetto del 03.03.2022 (doc. 7 CP_1 fascicolo parte attrice), invero, legittimato alla presentazione della istanza di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato senza scopo di lucro ai sensi dell'art. 6 del
Regolamento attuativo della legge regionale 22 febbraio 2019, n. 2 è il solo ente, nella persona del proprio legale rappresentante, che, per l' oggetto di controversia, risulta essere il Pt_3
7 commissario ad acta, nella persona di nominato a seguito di Persona_2 commissariamento disposto dalla ex art. 34 della legge regionale 10 agosto 2016, n. CP_1
12.
Ed invero, ai sensi dell'art. 6 del Regolamento 9 agosto 2019, n. 17, attuativo della l. r. n.
2/2019 (doc. 3 fascicolo di parte attrice), rubricato “Trasformazione delle in persone
Pt_3 giuridiche di diritto privato senza scopo di lucro”, i legali rappresentanti delle in possesso
Pt_3 dei requisiti di cui al D.P.C.M. del 16 febbraio 1990, nonché quelle tuttora svolgenti attività rientranti nella previsione di cui all'art. 3, l. r. 21 febbraio 2001, n. 5, possono presentare istanza sottoscritta e compilata nelle forme indicate alla direzione regionale e al comune in cui l'
Pt_3 interessata ha sede legale. In ipotesi di inerzia del legale rappresentante, così come disposto dall'art. 2, co. 2, l. r. n. 2/2019 (“Trasformazione delle ”), “[…] gli adempimenti previsti
Pt_3 vengono svolti da un commissario ad acta, nominato dalla secondo quanto previsto CP_1 dall'art. 34 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 12, relativo a disposizioni per i commissari di nomina regionale, con il compito di procedere, entro sessanta giorni dalla nomina, agli adempimenti finalizzati ala trasformazione”, la quale può avvenire sia con la trasformazione Contr della in sia con la privatizzazione dell'ente, secondo quanto previsto dall'art. 18 l.
Pt_3 cit..
Pertanto, a nulla rileva la difesa di parte attrice circa un generalizzato interesse alla proposizione dell'odierna domanda giudiziaria o relativamente all'intesa raggiunta con il privo anch'esso di legittimazione attiva per quanto innanzi esposto. Controparte_2
Parimenti irrilevante è la circostanza, dedotta sempre dall'attrice, che il commissario ad acta sia stato nominato dalla stessa nei confronti della quale l'odierna domanda CP_1
è rivolta.
In definitiva, dunque, la domanda avanzata da soggetto non legittimato a far valere il diritto dedotto in giudizio – in quanto non rappresentante la volontà dell'ente - e, ab origine, non legittimato a formulare istanza di riconoscimento della personalità giuridica de qua, deve essere dichiarata inammissibile.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo, ai sensi del
D.M. 147/2022, secondo i minimi dello scaglione di riferimento, individuato in base al valore indicato con l'atto di citazione.


P.Q.M.


8 Il Tribunale di Roma, in persona del Giudice Unico, definitivamente decidendo nella causa civile come sopra promossa, disattesa ogni diversa domanda ed eccezione, così provvede:
1) Dichiara inammissibile la domanda proposta dalla;
Parte_1
2) Condanna parte attrice alla rifusione delle spese di lite in favore della , CP_1
liquidate in complessivi € 3.809,00, per compensi, oltre rimb. spese generali ed accessori come per legge.
Così deciso in Roma, il 27.11.2025
Il Giudice
Dott. Paolo Goggi
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