REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI ROVIGO
- SEZIONE CIVILE -
Il Tribunale di Rovigo, in composizione monocratica ed in persona del Dott. Nicola Del Vecchio, ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 23/2024 R.G., vertente
TRA

(P.I.: ), in persona del legale rappresentante pro tempore, Parte_1 P.IVA_1 rappresentata e difesa dall'Avv.to Enrico Cappato (C.F.: ), elettivamente C.F._1 domiciliata presso lo Studio del proprio difensore, sito in Rovigo (RO), Via Verdi, n. 13;

- attrice -
E
(C.F.: ), in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e P_ P.IVA_2 difesa dall'Avv. Francesco Zanlucchi (C.F. ), dall'Avv.to Luisa Londei (C.F.: C.F._2
), dall'Av. (C.F. ), nonché dall'Avv.to C.F._3 NTroparte_2 C.F._4
Giacomo Quarneti (C.F. ), elettivamente domiciliata presso lo Studio C.F._5 dell'Avv.to Esmeralda Zorzi, sito in Rovigo (RO), via 4 novembre n. 2;
- convenuta –
NONCHÉ CONTRO
(C.F. , P.I. ), in persona del Presidente pro NTroparte_3 P.IVA_3 P.IVA_4 tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. Eliana Varvara (C.F. : , elettivamente C.F._6 domiciliata presso la sede dell'Ente sita in Rovigo, Via Ricchieri detto Celio, n.10;
- convenuta -
CONCLUSIONI
1 Per l'attrice: come da verbale dell'udienza del 26.2.2025;
Per le convenute: come da verbale dell'udienza del 26.2.2025.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
1. La presente sentenza viene redatta in conformità a quanto disposto dall'art. 132 c.p.c., ossia mediante la concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione, omettendo lo svolgimento del processo. ha allegato che, per un periodo superiore ad un decennio e fino all'attualità, ha subito Parte_1
l'imposizione dell'esercizio del servizio di trasporto pubblico locale, nel territorio della Provincia di
Rovigo, a condizioni economiche tali da non consentire neppure la copertura dei costi d'esercizio.
Dunque, l'attrice, ricostruito il quadro normativo unionale e nazionale, ha precisato che fino al
31.12.2000 ha esercitato l'attività di trasporto pubblico locale sulla base di concessioni assentite dalla
. P_
Successivamente, secondo la prospettazione della società attrice, la con DGR 1402 del P_
16.5.2006, in conformità all'art. 1 comma 394 della L. 23.12.2005 n. 266, aveva indicato il 31.12.2006 quale termine ultimo degli affidamenti agli originari concessionari, termine successivamente definitivamente prorogato al 31.12.2007 con l'art. 6 comma 4bis del DL 300/2006, convertito con modifiche dalla L. 17/2007.
L'attrice ha evidenziato che, prima di tale scadenza, la con delibera n. 2361 del 27.7.2006, ha P_ disposto, a favore dei casi assimilabili a quello della la possibilità di una proroga sino al Parte_1
31.12.2008, a condizione che fosse stato costituito un nuovo soggetto societario mediante fusione di almeno due società di trasporto pubblico locale;
a tale possibilità non ha aderito l'attrice, alla quale la ha comunque comunicato di essere tenuta a garantire lo svolgimento del servizio di trasporto P_ pubblico.
La società attrice ha dedotto che, proseguite le interlocuzioni, ha sempre comunicato la propria intenzione di non avvalersi della possibilità di ulteriore proroga fino al 31.12.2008, tanto che la con nota 13105 del 25.3.2008, preso atto del rifiuto opposto da di NTroparte_3 Parte_1 prorogare il contratto, ha invitato la a farsi carico diretto degli oneri derivanti P_ dall'imposizione dell'OSP e della gestione dei rapporti.
In seguito, tenuto conto della scadenza del contratto di servizio e della non avvenuta proroga, la
, con DGR 3935 del 16.12.2008, ha chiarito che, pur non sussistendo un titolo P_
2 contrattuale, i gestori, tra cui avrebbero proseguito in regime di proroga tecnica secondo le Parte_1 condizioni previste dai previgenti contratti.
Successivamente, e hanno sottoscritto, per l'anno 2010, cinque NTroparte_3 Parte_1 distinti negozi intestati come “Integrazione al contratto di Servizio per il Trasporto Pubblico Locale” in date 19.2.2010, prot. 2179; 26.5.2010, prot. 2281, 8.6.2010 prot. 2300, 16.7.2010 prot. 2328 e
30.11.2010 prot. 2499.
Ciò posto, l'attrice ha precisato che nel periodo oggetto di causa, ossia dal 2013 al 2019, ha continuato a svolgere l'attività esclusivamente in forza dell'ordine impartitole da e dalla P_
, a condizioni tali da determinare una perdita complessiva di euro 2.608.020,81 e NTroparte_3 senza possibilità di produrre alcun margine di profitto, che comunque le dovrebbe essere riconosciuto in ossequio al Regolamento 1370/2007.
Dunque, l'attrice ha chiesto riconoscersi in suo favore compensazioni a copertura degli oneri che l'impresa ha sopportato per esercitare un servizio che non avrebbe svolto considerando il proprio interesse economico ovvero una somma per l'arricchimento senza causa di cui si sono avvantaggiate le convenute.
1.1 Nel costituirsi, la ha a sua volta operato una ricostruzione della complessa P_ disciplina che regola il sistema del servizio di trasporto pubblico locale.
La convenuta ha, poi, evidenziato che con la deliberazione della Giunta regionale n. 2048/2013 ha definito in bacini territoriali ottimali ed omogenei per il servizio del trasporto pubblico locale, coincidenti con il territorio delle sette provincie venete, e ha dettato le direttive agli enti affidanti per la costituzione dei relativi enti di governo;
successivamente, con la deliberazione n. 1078 del 24 giugno
2014 e relativo allegato, la ha poi designato la Gestione Associata - costituita tramite P_ convenzione ai sensi dell'art. 30 del d.lgs. 267/2000, tra la di Rovigo ed il CP_3 NTroparte_4
- Ente di governo al quale sono attribuite le principali funzioni di organizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale, di scelta della forma di gestione e di relativo controllo.
La ha dedotto che, tuttavia, da allora, l'Ente di governo non ha provveduto a bandire le gare P_ per l'affidamento del servizio, tanto che anche ha proseguito nell'espletamento Parte_1 dell'attività, senza mai impugnare gli atti di proroga del contratto di servizio od adire il giudice amministrativo per l'inerzia per la mancata indizione delle gare per l'affidamento del servizio di trasporto.
3 Con riferimento ai costi standard, la ha chiarito che detti corrispettivi previsti e corrisposti al P_ gestore sono il risultato di un'attività di studio da parte dell'Amministrazione regionale, che ha portato ad individuare, a seconda delle condizioni, un determinato costo per chilometro da applicare ad ogni contratto stipulato, come da deliberazioni della Giunta regionale n. 686/2013 e n. 794/2013, pure impugnate dall'odierna attrice avanti al TAR del Veneto, ma il cui relativo ricorso non è stato coltivato ed è stato dichiarato perento.
La convenuta ha anche dedotto che il presente giudizio attiene ad una annosa controversia tra le parti, che ha già visto le stesse coinvolte:
- in due procedimenti dinanzi al TAR , aventi ad oggetto le compensazioni che asseritamente P_ sarebbero dovute dagli enti, ai sensi della normativa europea allora in vigore (reg. n. 1191/69), rispetto alle quali, a seguito di proposizione di regolamento di giurisdizione, la Corte di Cassazione ha dichiarato sussistere la giurisdizione del giudice ordinario su tale lite;

- in un giudizio civile, a seguito della pronuncia sulla giurisdizione e conseguente riassunzione dinanzi al giudice ordinario, all'esito del quale il Tribunale di Venezia ha rigettato le domande con sentenza del
21 maggio 2015, n. 1779, non impugnata;

- in due procedimenti dinanzi al TAR Veneto, atteso che la società ha presentato altri due Parte_1 ricorsi, di cui il primo contro i provvedimenti regionali di stanziamento dei fondi per il trasporto pubblico locale e di determinazione dei criteri per la quantificazione dei c.d. costi standard per i servizi del trasporto pubblico locale (delibere della Giunta regionale n. 686 in data 14 maggio 2013 e n. 794 in data 31 maggio 2013, il secondo per l'annullamento della deliberazione del Consiglio Provinciale n. 41 in data 19 dicembre 2013, nella parte in cui subordinava il pagamento dei corrispettivi contrattuali ai limiti delle risorse stabilite dalla nell'ambito del trasporto pubblico;
entrambi questi P_ ricorsi sono stati dichiarati perenti per mancata rinnovazione della dichiarazione d'interesse alla decisione, rispettivamente, con decreto del 30 dicembre 2019, n. 964 e con decreto 4 maggio 2020, n.
411;
- in un giudizio civile, in quanto, nel 2014 ha ottenuto un decreto ingiuntivo dal Parte_1
Tribunale di Rovigo, contro la , sostenendo di avere diritto al pagamento di un importo P_ di euro 1.313.607,41, oltre ad accessori a copertura dei maggiori costi sostenuti per poter fornire il servizio di trasporto per gli anni 2010 – 2012 nella provincia di Rovigo;
all'esito del giudizio di opposizione, la domanda della società è stata rigettata;

4 - in un ulteriore giudizio civile, atteso che la sentenza di primo grado dell'intestato Tribunale è stata impugnata e, all'esito del giudizio di secondo grado, confermata dalla Corte d'Appello di Venezia con sentenza n. 891/2022.
Nel merito, la ha dedotto che proprio secondo l'attrice l'ordine di svolgere il servizio di P_ trasporto si fonda sull'art. 5, comma 5, regolamento n. 1370/2007.
In tal senso, la convenuta ha evidenziato come la deliberazione n. 41/2013 ha disposto la prosecuzione degli affidamenti in essere, mentre i decreti del Presidente della Provincia di Rovigo hanno esplicitamente prorogato i contratti, ragione per cui il rapporto in questione, negli anni oggetto di causa, era ancora regolato dal contratto di servizio stipulato tra società nel 2001. Parte_2
Inoltre, la ha eccepito la prescrizione annuale ex art. 2951 c.c. o, in ogni caso, ex art. 2948 P_
c.c..
La ha anche eccepito il difetto di legittimazione passiva, in quanto non ha competenza diretta P_ sul singolo servizio di trasporto extraurbano, che invece rientra tra le funzioni delegate alla , CP_3 tanto che la società attrice non ha individuato il provvedimento regionale che conterrebbe l'ordine di prestare il servizio, evidenziando che la deliberazione della Giunta regionale n. 3411/2010, richiamata da controparte non contiene alcun ordine alla società di prestare coattivamente il servizio di trasporto per gli anni 2013 – 2019.
E ancora, la ha dedotto che l'art. 7 del contratto di servizio prevede il corrispettivo dovuto P_ dalla per l'erogazione del servizio e non sono previsti pagamenti aggiuntivi in relazione agli CP_3 asseriti maggiori costi sostenuti.
Con riferimento al sistema di compensazione, la ha contestato che sussistano in ogni caso i P_ presupposti per il riconoscimento della stessa, che deve essere connessa a una norma generale o a un contratto pubblico;
a tal proposito, ha evidenziato che, nella specie, non vi è alcuna norma generale che disponga la compensazione e neppure la prevede il contratto di servizio.
Dunque, la ha chiesto rigettarsi la domanda. P_
1.2 Si è costituita in giudizio anche la . NTroparte_3
La convenuta, ricostruito il contenzioso già intercorso tra le parti, nonché il quadro normativo che disciplina la materia, ha eccepito la prescrizione dei diritti azionati ex art. 2951 c.c. o, in ogni caso, ex art. 2948 c.c..
5 Inoltre, la ha eccepito il difetto di legittimazione passiva, atteso che non ha competenza alla CP_3 determinazione e consistenza del finanziamento e pertanto non può essere individuata alcuna sua responsabilità.
La convenuta ha poi contestato che gli ultimi atti negoziali con risalgano al 2010, atteso che Parte_1 anche per gli anni dal 2013 al 2019, sebbene con modalità diversa, l'attrice ha continuato a percepire le integrazioni, in forza di proroghe del contratto e non di imposti obblighi di servizio.
La ha, inoltre, contestato la sussistenza dei requisiti per il riconoscimento delle CP_3 compensazioni sia dell'arricchimento senza causa, azione che ha carattere sussidiario.
La convenuta, dunque, ha chiesto rigettarsi la domanda.
2. Come noto, per il principio della ragione più liquida, la domanda può essere respinta sulla base della soluzione di una questione assorbente, pur se logicamente subordinata, senza che sia necessario esaminare prima tutte le altre secondo l'ordine previsto dall'art. 276 c.p.c.. Tanto è reso necessario dal principio di economia processuale e da esigenze di ragionevole durata del processo costituzionalmente tutelate (Cfr. ex multis Cass. civ., Sez. Un. n. 9936 del 2014).
Da detto principio discende che, alla luce delle domande ed eccezioni proposte, il giudice di merito, ove ritenga evidente il difetto di allegazione e prova, ben può, invertendo l'ordine delle questioni, respingere la domanda ponendo a fondamento della pronuncia di rigetto detta carenza di allegazioni e di prova, posto che le valutazioni in ordine all'ammissibilità delle domande o delle eccezioni, anche se logicamente preliminari, non potrebbero mai condurre ad un esito del giudizio favorevole per l'attore.
Nella specie, in applicazione del richiamato principio, invertendo l'ordine rispetto alle pur preliminari questione poste dall'eccezione di prescrizione e di difetto di titolarità passiva, è possibile procedere all'esame del merito delle domande formulate dall'attrice, la cui infondatezza, per le ragioni di seguito espresse, risulta assorbente.
2.1 In primo luogo, è opportuno evidenziare come il credito fatto valere sia riferibile agli anni dal 2013 al 2019.
Con riferimento a tale arco temporale, dall'analisi della documentazione versata in atti, trova riscontro la ricostruzione offerta dalle convenute con riferimento alla qualificazione del rapporto intercorso tra le parti.
È pacifico che esso fosse originariamente regolato dal contratto di servizio stipulato il 26.2.2001 tra e (cfr. doc. n. 3 di parte attrice); NTroparte_3 Parte_1
6 Nel caso di specie, l'odierna attrice ha allegato che il rapporto oggetto di giudizio, da un certo momento in poi, sarebbe riconducibile alla sola ipotesi dell'imposizione dell'obbligo di fornire il servizio.
Infatti, ha depositato una missiva con la quale ha rappresentato alla Regione ed Parte_1 P_ alla Provincia di Rovigo di non prestare il consenso alla proroga, secondo le modalità dettate proprio dalla (Cfr. doc. n. 6 di parte convenuta). P_
Nello specifico, dalle delibere della Giunta Regionale n. 2361 del 27.7.2006, n. 4315 del 28.12.2007, n.
553 del 13.3.2007, n. 1978 del 15.7.2008, n. 3935 del 16.12.2008, n. 4134 del 29.12.2009, n. 3411 del
30.12.2010, delibera del Consiglio Provinciale di Rovigo n. 41 del 19.12.2023, decreto del Presidente della Provincia n. 5 del 2015, decreto del Presidente della Provincia di Rovigo n. 3 del 2015 CP_3
(Cfr. doc. 4, 16, 11, 23, 24, 25, 31. 33, 34, 35 di parte attrice), si evince come il contratto stipulato in data 26.2.2001 è stato:
- consensualmente prorogato con atto aggiuntivo del 30.3.2007 (Cfr. doc. n. 13 di parte attrice);
- oggetto di proroga tecnica sino al 31.12.2009 (Cfr. doc. n. 24 di parte attrice);
- oggetto di proroga ai sensi dell'art. 23 bis, comma 8, D.L. n. 112 del 2008 (Cfr. doc. n. 25 di parte attrice).
Ebbene, come detto, la stessa ha depositato integrazione al contratto di servizio del Parte_1
30.3.2007, finalizzato anche alla proroga consensuale;
nonché integrazioni al contratto di servizio rispettivamente del 19.2.2010, del 26.5.2010, dell'8.6.2010 e del 30.11.2010, con le quali la CP_3
e hanno consensualmente apportato modifiche all'originario contratto del
[...] Parte_1
2001 (Cfr. doc. da 4 a 8 di parte attrice).
Dunque, appare evidente che anche l'odierna attrice, al contrario di quanto affermato nel corso del presente giudizio, fosse pienamente consapevole della vigenza delle condizioni contrattuali, cristallizzate nel contratto del 2001, tanto da prestare espressamente il consenso alla modifica ed all'integrazione dello stesso.
Nondimeno, va evidenziato che, anche in relazione allo specifico periodo oggetto di causa, il rapporto contrattuale tra le parti è stato connotato dalle medesime modalità, sia con riferimento alla durata che all'ubi consistam.
2.2 Giova precisare che il giudice civile, in assenza di divieti di legge, può formare il proprio convincimento anche in base a prove atipiche come quelle raccolte in un altro giudizio tra le stesse o tra altre parti, delle quali la sentenza ivi pronunciata costituisce documentazione, fornendo adeguata
7 motivazione della relativa utilizzazione, senza che rilevi la divergenza delle regole, proprie di quel procedimento, relative all'ammissione e all'assunzione della prova (Cfr. Cass. Sez. 3, Sentenza n. 840 del 20/01/2015).
D'altronde, non può trascurarsi che, nell'ambito di altro giudizio intercorso tra la e P_
avente ad oggetto il medesimo rapporto contrattuale ma in relazione ad un periodo Parte_1 antecedente, la Corte d'Appello di Venezia ha così statuito: “

1.2. Se quindi l'appellante non contesta di avere accettato di prorogare la durata del contratto in essere anche a tutto il 2010, per questo esercizio valgono i principi che la Corte di Cassazione, in fattispecie del tutto analoghe a quella in esame e riferentisi al servizio di TPL reso in forza della n. 25/98, ha chiarito (Cass. n. Parte_3
8106/20; n. 13890/20). […] In presenza di un contratto di servizio non è quindi ipotizzabile alcuna forza di sovvenzione pubblica che trovi fonte direttamente nella normativa” (Cfr. doc. n. 29 di P_
).
[...]
Anche con specifico riferimento al periodo relativo agli esercizi 2011 e 2012, la Corte d'Appello di
Venezia ha ritenuto sussistente un rapporto contrattuale, essendo stato nuovamente prorogato quello preesistente: “

1.3. Con riguardo al secondo periodo, costituito dagli esercizi 2011 e 2012, l'appellante NT sostiene di avere reso il servizio di in forza di un'imposizione unilaterale della e P_ richiama a tal fine il contenuto della DGR n. 3411 del 30.12.2010. Questo provvedimento, tuttavia, non ha il contenuto che vorrebbe attribuirgli parte appellante. La delibera opera una ricognizione dell'evoluzione della normativa sovranazionale e nazionale in materia di TPL ed evidenzia come le incertezze determinatesi in ordine alle risorse disponibili in conseguenza dei “forti tagli della spesa pubblica” operati con il DL n. 78/10 abbiano impedito alla di indire ed espletare le P_ procedure pubbliche per l'individuazione dei nuovi soggetti gestori secondo le previsioni di cui all'art.
23 bis del DL n. 112/08. In tale contesto la delibera rileva come, con la scadenza del periodo transitorio previsto dalla norma ed il “venir meno del titolo giuridico sulla base del quale i servizi sono esercitati” senza che si sia potuto aggiudicare i nuovi contratti, si profili il pericolo concreto di un'interruzione del servizio pubblico. Tale evenienza corrisponde, secondo la DGR, all'ipotesi nella quale l'art. 5 par. 5 del Regolamento CE n. 1370/07 consente l'adozione di provvedimenti di emergenza necessari per assicurare il servizio. La norma citata prevede che i provvedimenti di emergenza possano assumere la forma di un'aggiudicazione diretta o di un accordo formale per prorogare un contratto di servizio pubblico oppure di un'imposizione dell'obbligo di fornire determinati servizi pubblici. La DGR n. 3411/10, nel dispositivo, si limita a:
8 a. prendere atto “della potestà riconosciuta agli enti affidanti di valutare il pericolo imminente di interruzione di pubblico servizio e di adottare i provvedimenti per assicurare la continuità dei servizi ai sensi del par. 5 dell'art. 5 del Regolamento CE n. 1370/07”;
b. dare indicazione agli enti affidanti affinché l'imposizione preveda comunque una scadenza temporale non oltre il 31.12.2011 “o la diversa data stabilita da un eventuale provvedimento del legislatore statale”;
c. disporre che in ogni caso i provvedimenti presi dagli enti affidanti in merito all'esercizio del servizio per il 2011 non possano prevedere risorse economiche superiori a quelle rese disponibili dal bilancio di previsione della per il 2011. P_
NT Come si vede la non ha quindi imposto alle aziende che avevano in carico il servizio di di P_ proseguirlo ma ha solo riconosciuto la facoltà delle province (peraltro con l'espressa limitazione dei corrispondenti impegni economici agli stanziamenti del bilancio regionale) di utilizzare, al fine di garantire la continuità del servizio, uno degli strumenti previsti dall'art. 5 par. 5, inclusa l'imposizione unilaterale dell'obbligo […] In realtà è l'appellante che, pur essendo onerata di fornire le prove del credito fatto valere in giudizio, ha mancato di chiarire e dimostrare quale sia la fonte dell'obbligo cui assume di aver fatto fronte garantendo il servizio di TPL negli anni 2011 e 2012: fonte che, per quanto detto, non può essere individuata nella delibera regionale n. 3411/10. E' incontestato, peraltro, che abbia ricevuto anche per il biennio in questione una somma determinata con le Parte_1 medesime modalità utilizzate ai fini della definizione del corrispettivo contrattuale corrisposto negli esercizi precedenti”.
Il Tribunale, in assenza di elementi di segno contrario, reputa di poter fare proprie le argomentazioni già approfonditamente spese dalla Corte d'Appello di Venezia.
2.3 Per quanto concerne il periodo oggetto di causa, ossia gli anni dal 2013 al 2019, l'attrice ha dedotto che con delibera n. 41 del 19.12.2013, il Consiglio Provinciale ha imposto “che le attualmente CP_6 esercenti i servizi di trasporto pubblico locale del bacino provinciale proseguano l'erogazione dei servizi loro affidati, nelle more dell'espletamento delle procedure concorsuali, al fine di garantire la continuità nell'erogazione di un servizio di pubblica utilità, in conformità con le disposizioni comunitarie di cui al Regolamento CE n. 1370/2007”; a tale provvedimento è seguito decreto del
Presidente della Provincia di Rovigo n.5 del 21.1.2015 con cui ha decretato la proroga degli affidamenti a tutto il 2016.
Provvedimento del medesimo tenore è stato poi adottato il 25.1.2017.
9 Orbene, si osserva che, con la deliberazione della Giunta regionale n. 2048/2013, la si P_
è limitata a definire in bacini territoriali ottimali ed omogenei per il servizio del trasporto pubblico locale, coincidenti con il territorio delle sette provincie venete, e ha dettato le direttive agli enti affidanti per la costituzione dei relativi enti di governo (Cfr. doc. 20 e 20 bis della ). P_
E ancora, con la deliberazione n. 1078 del 24 giugno 2014 e relativo allegato, la ha poi P_ designato la Gestione Associata - costituita tramite convenzione ai sensi dell'art. 30 del d.lgs. 267/2000, tra la Provincia di Rovigo ed il Comune di Rovigo - Ente di governo al quale sono attribuite le principali funzioni di organizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale, di scelta della forma di gestione e di relativo controllo (Cfr. docc. 21 e 21 bis della ). P_
2.4 Poste tali premesse fattuali, con particolare riferimento ai provvedimenti adottati è opportuno riportare il contenuto dell'art. 5, par. 5, del Regolamento citato: “

5. L'autorità competente può adottare provvedimenti di emergenza in caso di interruzione del servizio o di pericolo imminente di una tale situazione. I provvedimenti di emergenza assumono la forma di un'aggiudicazione diretta o di un accordo formale per prorogare un contratto di servizio pubblico oppure di un'imposizione dell'obbligo di fornire determinati servizi pubblici. L'operatore di servizio pubblico ha il diritto di impugnare la decisione che impone la fornitura di determinati servizi pubblici. Il periodo in relazione al quale i contratti di servizio pubblico sono aggiudicati, prorogati o imposti con provvedimenti di emergenza non supera i due anni”.
In altri termini, la riportata norma riconosce tre distinte modalità di esercizio della potestà accordata all'autorità competente:
a) l'aggiudicazione diretta di un contratto di servizio pubblico;

b) la proroga consensuale;

c) l'imposizione dell'obbligo di fornire detti servizi.
Nella specie, dall'inequivoco tenore letterale dei provvedimenti adottati dalla e, in P_ particolare, dalla , nonché del contegno tenuto dalla odierna attrice, il Tribunale NTroparte_3 reputa si sia in presenza di una proroga consensuale.
Ebbene, con delibera n. 41 del 19.12.2013 il Consiglio Provinciale ha genericamente deliberato:
10 Tuttavia, dalla disamina della delibera è possibile trarre come la Provincia abbia inteso accedere alla facoltà di proroga dei contratti in essere, posto che nel provvedimento si legge che le
[...]
del servizio stanno svolgendo l'attività in forza di NTratti di Servizio originariamente Parte_4 scadenti il 31.12.2003 e di volta in volta prorogati;
inoltre, è stato espressamente precisato:
Tanto, nondimeno, è confermato dalla pacifica applicazione anche nel periodo in questione delle condizioni del contratto prorogato e risulta coerente anche con i successivi provvedimenti di proroga adottati dalla . CP_3
Infatti, con il decreto del 2015 del Presidente della Provincia di Rovigo, questi ha disposto di
“prorogare, per le motivazioni sopra esposte che fanno parte integrante del presente atto e fatte salve specifiche disposizioni di legge in materia di proroghe di termini, gli affidamenti dei servizi di trasporto pubblico locale extraurbano alle aziende Parte_5 Parte_1
[…] fino alla data che sarà stabilita dall'Ente di Governo per il subentro del nuovo gestore e comunque entro e non oltre la data del 31.12.2016, alle medesime condizioni dei NTratti di Servizio in essere e nei limiti del finanziamento regionale per i servizi minimi” (Cfr. doc. 34 di parte attrice).
Anche con il decreto del 25.1.2017, il Presidente della di Rovigo, approvate le premesse CP_3 dell'atto, ha disposto: “di stabilire la prosecuzione dei servizi extraurbani di trasporto pubblico da parte delle attualmente esercenti, per il solo periodo strettamente necessario alla CP_6 contrattualizzazione del nuovo gestore unico del Bacino di Rovigo che verrà individuato a seguito della procedura concorsuale avviata con “Avviso di preinformazione” […] alle medesime condizioni dei rispettivi NTratti di Servizio e nei limiti del finanziamento che la andrà P_ annualmente a determinare in forza dell'art. 20 della L.R. n. 25/98” (cfr. doc. n. 35 di parte attrice).
11 Vale evidenziare che, in entrambi i decreti, nelle premesse, si fa espresso riferimento al NTratto di
Servizi stipulato nel 2001 ed alla intenzione di accedere alla facoltà, di cui al citato art. 5, di proroga dei contratti esistenti.
E ancora, con specifico riferimento al decreto adottato il 25.1.2017 ed alla durata della proroga, è pacifico che entro il 2019 non si sia esaurita la procedura concorsuale per l'aggiudicazione del servizio.
Dunque, il Tribunale reputa che anche l'odierna opposta, al contrario di quanto affermato nel corso del presente giudizio, fosse pienamente consapevole della vigenza delle condizioni contrattuali, cristallizzate nel contratto del 2001, per tutto il periodo oggetto di causa.
3. Tutto quanto premesso, il Tribunale reputa che il corrispettivo per gli obblighi tariffari sia stato ricompreso nel corrispettivo contrattuale degli obblighi di servizio.
Come desumibile dal contratto, l'obbligo tariffario è previsto ex lege, ma il corrispettivo è stato volontariamente accettato nel contratto da Parte_1
In tal senso, la fonte delle obbligazioni, ed i corrispondenti diritti di spettanza dell'azienda di trasporto,
è da rinvenirsi nel contratto di servizio stipulato con la , come peraltro imposto NTroparte_3 dall'art. 19 D.Lgs. n. 422 del 1997.
È il caso di evidenziare che l'odierna opposta ha espressamente accettato tutte le clausole del contratto di servizio, ivi compresa quella prevista all'art. 7, comma 4, il quale espressamente recita: “L'importo di cui al comma 1 potrà essere integrato a consuntivo, tenuto conto dell'eventuale mancato introito derivante dall'applicazione delle agevolazioni tariffarie in relazione a specifici interventi finanziari disposti dalla ” (cfr. doc. n. 3 di parte attrice). P_
Dall'attenta analisi della norma contrattuale, si giunge ad escludere l'esistenza di un diritto soggettivo in capo a ad ottenere il rimborso corrispondente ai mancati introiti conseguenti Parte_1 all'applicazione di tariffe agevolate, atteso che il diritto al corrispettivo è regolato dai contratti di servizio e che l'erogazione di ulteriori somme da parte della , ente terzo rispetto ai P_ contratti, sia da intendersi come del tutto eventuale.
Tanto sarebbe ex se sufficiente a giustificare una pronuncia di rigetto, in quanto, come detto, la fonte delle obbligazioni oggetto di giudizio andrebbe individuata nel contratto di servizio e nelle successive integrazioni, non già nella disciplina normativa di riferimento, cui fa richiamo l'attrice.
Quest'ultima, pur avendo volontariamente aderito alle integrazioni apportate al contratto e ad avere, anche per fatti concludenti, aderito alle proroghe contrattuali disposte successivamente, in questa sede
12 intende invece far valere esclusivamente la fonte normativa, richiamando i regolamenti comunitari n.
1191 del 1969 e n. 1893 del 1991, nonché n. 1370 del 2007.
3.1 Ebbene, in ogni caso, pur accedendo a siffatto approccio ermeneutico, si finirebbe per addivenire ad un accertamento di infondatezza della pretesa creditoria de qua.
Infatti, la Corte di Giustizia, ha avuto modo di soffermarsi sulla disciplina in questione e, dunque, di chiarire e la portata dell'art. 13 del regolamento n. 1191 del 1969.
A mente di quanto statuito dalla Corte, alle imprese esercenti servizi pubblici di trasporto possono essere riconosciute le compensazioni pecuniarie a fronte dei costi sostenuti solo in presenza delle condizioni previste dalla normativa comunitaria ed in particolare di quelli individuati dal reg. n. 1191 del 1969 e dalla sentenza della corte di Giustizia c.d. CP_7
L'art. 13, comma 1 del regolamento n. 1191/1969, prevede che i provvedimenti che riconoscono le compensazioni ne stabiliscano in anticipo l'importo, così come i fattori che eventualmente ne possano comportare la revisione.
Esattamente in tal senso si attesta la sentenza della Corte di Giustizia 24 luglio 2003, C-280, c.d sentenza CP_7
L'erogazione di sovvenzioni in assenza di parametri di compensazione anticipati, obbiettivi e trasparenti, basata necessariamente ed esclusivamente su stime ex post del costo netto sostenuto per la fornitura dei servizi, comporta l'assenza delle condizioni fissate dal regolamento come interpretate dalla sentenza e si traduce in un aiuto di Stato, passibile di procedura di infrazione da parte CP_7 delle Istituzioni comunitarie.
La predeterminazione dei paramenti risponde, infatti, alla finalità di garantire che non vengano conferiti vantaggi economici per favorire l'impresa beneficiaria a scapito delle imprese concorrenti.
Con la citata sentenza, la Corte di Giustizia ha chiarito che la compensazione degli oneri di servizio, nella prospettiva comunitaria di tutela della concorrenza ha, principalmente, la funzione di rendere trasparente il contributo economico, distinguendolo dagli aiuti di Stato lesivi della concorrenza e garantendo così parità di condizioni a tutti gli operatori del mercato interno.
La Corte ha quindi indicato le condizioni affinché possano essere lecitamente erogate le compensazioni previste dal Regolamento n. 1191 del 1969, senza attribuire all'impresa che le riceve un vantaggio economico selettivo, lesivo della libera concorrenza.
In particolare, la Corte ha chiarito che “la compensazione da parte di uno Stato membro delle perdite subite da un'impresa senza che siano stati previamente stabiliti i parametri di detta compensazione,
13 allorché in un secondo tempo risulti che la gestione di alcuni servizi nell'ambito dell'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, non sia stata economicamente redditizia, costituisce un intervento finanziario che rientra nella nozione di aiuto di stato” (C. Giustizia, causa C-280, sent. 24/7/2013).
A maggiore specificazione, ed in estrema sintesi, la Corte di Giustizia, con la sentenza emessa CP_7 il 24.7.2003 nel procedimento C-280100, ha stabilito che le compensazioni derivanti dall'imposizione di obblighi di servizio di cui al Regolamento CEE non costituiscono un aiuto di Stato lesivo della libera concorrenza del mercato, in presenza contemporanea delle seguenti condizioni:
- l'impresa beneficiaria deve essere stata effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere stati definiti in modo chiaro;

- i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere stati previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;

- la compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole;

- quando la scelta dell'impresa da incaricare dell'adempimento non è effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello di necessaria compensazione deve essere stato determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere a tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole.
In definitiva, le condizioni devono ricorrere tutte contemporaneamente, in quanto, anche in assenza di una sola delle stesse, la compensazione degli obblighi di servizio pubblico costituisce un aiuto di Stato non consentito dal diritto comunitario.
3.2 Ciò posto, preliminarmente si osserva che la sola circostanza dell'esistenza di un rapporto regolato da un contratto di servizio oblitera la sussistenza del diritto fatto valere dall'odierna attrice.
Sul punto, vale richiamare quanto chiarito dalla Suprema Corte, la quale, dopo avere operato una dettagliata ed approfondita ricostruzione del complesso quadro normativo unionale, nazionale e della
, ha precisato: “

7. Il superiore excursus dà ragione delle affermazioni già svolte in P_ apertura della presente parte motiva (§ 5). Alla luce di esso è, infatti, anzitutto evidente l'inconferenza del richiamo, con il primo motivo di ricorso, agli artt. 6, 9 e 11 del Regolamento CE n. 1191 del 1969
e, con essi, al meccanismo della c.d. «compensazione», trattandosi di norme la cui applicazione è
14 chiaramente e univocamente esclusa dallo stesso Regolamento, nel testo modificato dal Regolamento
CE n. 1893 del 1991, nel caso di servizi affidati su base contrattuale. Ciò chiaramente si evince dal § 5 dell'art. 1 che correla la ivi prevista «compensazione» all'ipotesi — alternativa a quella della stipula di contratti di servizi di cui al precedente § 4 — in cui le competenti autorità degli Stati membri stabiliscano, come è loro ancora consentito, di «mantenere o imporre gli obblighi di servizio pubblico
... per i servizi urbani, extraurbani e regionali di trasporto di passeggeri». In tal senso si è, del resto, anche espressamente pronunciata, con interpretazione come noto vincolante, la Corte di giustizia dell'Unione europea con sentenza del 03/04/2014, CTP, in cause C-516/12 e C518/12, il cui § 23 — diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente nella memoria — è al riguardo pertinente e univoco: ivi si afferma, infatti, in adesione alle conclusioni dell'Avvocato Generale, che l'art. 6 del
Regolamento CE n. 1191 del 1969 è applicabile «solo se i servizi di trasporto pubblico locale ... si fondano su un obbligo di servizio pubblico, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, di detto regolamento.
Per contro, tali articoli sarebbero inapplicabili se i servizi di trasporto pubblico locale forniti ... si fondassero su un contratto di servizio pubblico ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento
n. 1191/69» (enfasi aggiunta). Ciò, come detto, è quanto si verifica nella fattispecie, ove si tratta, secondo espressa affermazione della stessa ricorrente (v. ricorso, pag. 15, penultimo cpv.), di servizi resi in esecuzione di contratti di trasporto stipulati (non con la ma), rispettivamente, con il P_
e con la Provincia di Vicenza” (Cfr. in motivazione Cass. Sez. 3, Ordinanza n. 13890 del CP_4
2020).
Dunque, alla luce dei principi sopra esaminati, tenuto conto della circostanza per cui, nella specie, si è in presenza di proroga di contratto di servizio, non risulta condivisibile la tesi sostenuta dall'attrice a sostegno della propria pretesa.
Infatti, il corrispettivo annuo fissato contrattualmente dall'art. 7 (oggetto delle successive integrazioni convenzionali di cui si è detto) ha natura onnicomprensiva, essendo espressamente esclusa la facoltà dell'affidatario di richiedere una revisione del corrispettivo (art. 4 comma 4 del contratto); l'eventualità di un'integrazione del corrispettivo a titolo di compensazione per lo svantaggio derivante dall'applicazione delle tariffe di trasporto agevolate è contemplata dal contratto solo come conseguenza di “specifici interventi finanziari” discrezionalmente disposti alla (art. 7 comma 4). P_
3.3 In ogni caso, a parere di questo giudicante, anche nel caso in analisi è del tutto carente il requisito della preventiva determinazione dei parametri con cui operare la compensazione, né alcuna prova in tal senso è stata fornita dalla società opposta.
15 Inoltre, giova precisare che la richiesta di una somma pari a quella del disavanzo emergente dai bilanci costituisce un criterio non attendibile, tale da non poter essere assunto a parametro di riferimento, proprio perché in espresso contrasto con quanto previsto dalla richiamata norma e statuito dalla Corte di Giustizia.
Infatti, si finirebbe con il conferire dirimente rilevanza ad una sorta di rimborso a piè di lista, che prescinda del tutto dai parametri sopra evidenziati.
Peraltro, le argomentazioni sopra approfondite hanno trovato diffuso riscontro nella giurisprudenza di merito, che ha avuto modo di statuire circa casi del tutto analoghi a quello oggetto del presente giudizio
(Cfr. ex multis: Trib. Treviso, sent. n. 579 del 2018; Trib. Verona, sent. n. 3259 del 2016; Trib.
Venezia, sent. n. 344 del 2018; Corte App. Venezia, sent. n. 1319 del 2017).
Nel caso di specie, non ha fornito alcuna prova che dimostri che i parametri di Parte_1 compensazione per la fornitura dei servizi in esame nel periodo in questione fossero stabiliti in anticipo in modo obiettivo e trasparente.
Dunque, in ogni caso, l'attrice non ha fornito specifica prova non solo con riferimento all'an, ma anche al quantum debeatur.
Inoltre, l'attrice non è stata in grado di individuare parametri chiari ed univoci, tali da consentire una certa liquidazione del credito.
Infatti, anche operando un raffronto tra le voci presenti nei bilanci e ni libri giornale e quelle indicate all'art. 7 del contratto di servizio non vi è una precisa corrispondenza tra le stesse.
E ancora, anche il metodo di calcolo riportato a pag. 21 e ribadito nelle conclusioni rassegnate, non chiarisce come l'istante sia pervenuta alle somme di cui richiede il pagamento, che appaiono comunque esclusivamente ancorate al dato del bilancio e, più che altro, finalizzate alla individuazione di un
“ragionevole utile”, non corrispondente all'eventuale valore complessivo della compensazione.
3.4 Giova precisare che non si sarebbe giunti a diverso esito neppure nell'ipotesi in cui fosse emerse l'esistenza di una fonte diversa da quella contrattuale, nel senso sopra precisato.
Infatti, la Corte d'Appello di Venezia, sebbene con riferimento al periodo antecedente a quello oggetto di causa, ha precisato: “1.

5. Nemmeno, stante quanto già chiarito in relazione al periodo antecedente, può ipotizzarsi una diretta fonte di obblighi a carico della nella legislazione nazionale o P_ regionale (Cass. n. 13890/20 con riguardo agli artt. 30 e 31 della LR n. 25/98).
Anche ove l'appellante avesse provato l'esistenza di un provvedimento autoritativo che le avesse NT imposto, senza alcun accordo contrattuale, di operare come gestore del nella provincia di Rovigo
16 nel 2011 e 2012, le compensazioni che essa reclama sarebbero comunque incompatibili con lo stesso
Regolamento CE n. 1370/07 nel cui ambito si dovrebbe rinvenire, nella prospettazione della stessa appellante, la giustificazione di tale imposizione. Il Regolamento citato, infatti, contempla, all'art. 6 e nell'allegato, un metodo per la definizione delle compensazioni dovute all'affidatario che, oltre a prevedere come presupposto indefettibile l'adozione da parte dell'impresa di una contabilità del servizio pubblico separata, non corrisponde al metodo del ripianamento delle perdite a consuntivo proposto da Né tale sistema potrebbe, in ogni caso, trovare cittadinanza all'interno di Parte_1 un sistema normativo che, come si è visto (e come già la sentenza aveva puntualizzato in CP_7 ordine al Regolamento n. 1191/69), da tempo esclude questo tipo di interventi”.
Anche in tal caso, come chiaramente ricavabile dai prospetti contenuti a pagina 20 dell'atto introduttivo, pur avendo la società attrice fatto richiamo alla sentenza ed al Regolamento n. CP_7
1307/2007, ha in realtà nuovamente riproposto un metodo rapportato al ripianamento delle perdete a consuntivo.
Dunque, la domanda formulata in via principale va rigettata.
4. In via subordinata, la società attrice ha comunque chiesto condannarsi le convenute ai sensi dell'art. 2041 c.c..
In particolare, ha dedotto che, trattandosi di azione di arricchimento svolta nei Parte_1 confronti della pubblica amministrazione, ricorrono tutte le caratteristiche tipiche dell'azione, ossia arricchimento, pregiudizio, correlazione tra pregiudizio ed arricchimento;
mancanza di giusta causa e sussidiarietà dell'azione.
Ebbene, sul punto è sufficiente richiamare il principio espresso dalla Suprema Corte, per cui, in tema di ingiustificato arricchimento, l'azione ex art. 2041 c.c. è ammessa eccezionalmente nei casi di arricchimento indiretto, solo quando l'arricchimento è ottenuto da un'amministrazione pubblica in conseguenza della prestazione eseguita dall'impoverito in favore di un altro ente pubblico, ovvero quando l'arricchimento è conseguito dal terzo a titolo gratuito o senza alcun titolo nei confronti del beneficiario diretto della prestazione stessa, ma non anche quando il terzo, anche se si tratta di un'amministrazione pubblica, consegue la prestazione in virtù di un titolo oneroso nei confronti del privato beneficiario (Cass. Sez. 1 - , Ordinanza n. 8070 del 27/03/2025).
Nella specie, come detto, si è in presenza di un rapporto contrattuale, che esclude ex se la possibilità di avvalersi dell'azione ex art. 2041 c.c..
17 In ogni caso, anche qualora si accedesse alla tesi prospettata dall'attrice, ossia della “imposizione dell'obbligo di fornire il servizio”, sarebbe comunque riscontrabile una attività svolta a titolo oneroso dalla odierna attrice in forza del provvedimento assunto dall'amministrazione.
Pertanto, difetterebbe con evidenza la residualità richiesta per accedere all'azione di arricchimento senza causa.
Inoltre, parte attrice non ha chiarito in cosa sia effettivamente consistita la locupletazione delle odierne convenute a suo danno.
In definitiva, difetta del tutto il requisito della residualità, necessario per lo svolgimento dell'azione ex art. 2041 c.c..
5. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, ai sensi del D.M. n. 55 del 2014, tenuto conto dell'attività in concreto svolta, dell'attività istruttoria consistita nella sola acquisizione di documenti, nonché del valore della controversia.


P.Q.M.


Il Tribunale di Rovigo, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, così provvede: rigetta le domande di parte attrice;
condanna al pagamento, in favore di , delle spese di lite, liquidate in Parte_1 P_ euro 37.131,00 per compensi, oltre rimborso spese forfetario al 15%, I.V.A. e C.p.a. come per legge;
condanna al pagamento, in favore di , delle spese di lite, liquidate Parte_1 NTroparte_3 in euro 37.131,00 per compensi, oltre rimborso spese forfetario al 15%, I.V.A. e C.p.a. come per legge.
Così deciso in Rovigo, il 23.6.2025
IL GIUDICE
Dott. Nicola Del Vecchio
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