REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Tribunale Ordinario di Brindisi
Sezione civile
Il Tribunale di Brindisi - sezione civile, in persona del Giudice Unico Dott.ssa Caterina
Greco, ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile iscritta al n. 1680/2019 del ruolo generale contenzioso civile avente per oggetto “Altre controversie di diritto amministrativo”, vertente
TRA
(c.f. ) rappresentato e difeso, congiuntamente e Parte_1 P.IVA_1
disgiuntamente, dall'Avv. Emanuela Guarino e dall'Avv. Monica Canepa, giusta mandato in atti, ed elettivamente domiciliato presso l'ufficio legale dell'ente; opponente
NEI CONFRONTI DI
(c.f. Controparte_1 CP_2
), rappresentata e difesa dall'Avv. Fausto Passaro, giusta mandato in atti, ed P.IVA_2 elettivamente domiciliata in Francavilla Fontana alla via Salvo D'Acquisto, n. 43; opposta
NONCHÉ CONTRO
(c.f. , rappresentata e difesa, dagli Controparte_3 C.F._1
Avvocati Barbara Persano e Adriano Pistilli, giusta mandato in atti, ed elettivamente domiciliata in alla Via Cavour, n. 41; Pt_1
E
(c.f. ), rappresentato e difeso Controparte_4 C.F._2 dall'Avv. Francesco Trane, giusta mandato in atti, ed elettivamente domiciliato in Pt_1
alla Via Giovanni Tarantini n. 29; terzi chiamati in causa
1 Conclusioni delle parti:
ATTORE-OPPONENTE: ““1) Ritenere e dichiarare nullo, inammissibile, improponibile
e, comunque, infondato il ricorso per ingiunzione siccome proposto dalla
[...]
in persona del suo legale rappresentante pro tempore e, per Controparte_1
l'effetto, revocare e/o porre nel nulla il Decreto Ingiuntivo n. 178/19 reso dal Tribunale di
Brindisi il 24/02/2019;
2) Accogliere la sollevata eccezione di nullità del contratto e dichiarare il difetto di legittimazione passiva del Parte_1
3) Occorrendo, ritenere e dichiarare comunque infondate e senza causa le pretese creditorie ex adverso avanzate nei confronti del Parte_1
4) Condannare in ogni caso l'opposta, in persona del suo legale rappresentante pro tempore alla rifusione delle spese, diritti e onorari del presente giudizio ivi incluse quelle della fase monitoria”;
CONVENUTA-OPPOSTA: “nel merito rigettare l'opposizione perché infondata in fatto ed in diritto e per l'effetto confermare il decreto ingiuntivo impugnato;

- in subordine, nell'ipotesi in cui siano in qualche modo e/o misura accolte le tesi del
condannare per il proprio grado di responsabilità, in base alle Parte_1
Determinazioni da ognuno predisposte, i Dirigenti Responsabili di Settore Ufficio di Piano dr.ssa e dr. , in via esclusiva e/o Controparte_3 Controparte_4
concorrente tra loro e con il e tutti in solido, al pagamento in favore Parte_1
della opposta delle somme riportate nel decreto ingiuntivo maggiorate degli interessi legali;

- ancora in estremo subordine, qualora venisse accertato che l'opponente e/o i terzi chiamati in causa siano tenuti a versare degli importi differenti da quelli indicati nel decreto ingiuntivo, rideterminare le somme dovute nel loro esatto ammontare e condannare chi di ragione, in via esclusiva e/o concorrente tra loro e con il Parte_1
e tutti in solido, al pagamento in favore della
[...] Controparte_1
di quanto statuito oltre agli interessi legali;

[...]
- in ogni caso vittoria di spese e compensi di causa, rimborso forfettario, cap ed iva come per legge”;
2 TERZO CHIAMATO IN CAUSA – : “IN VIA Controparte_3
PRELIMINARE: accertata e dichiarata la nullità dell'atto di citazione per la chiamata in causa del terzo che non consente, neanche astrattamente, di comprendere i motivi di diritto sottesi alla domanda, dichiarare nullo l'atto così come notificato ed adottare i provvedimenti opportuni e susseguenti;

SEMPRE IN VIA PRELIMINARE accertata e dichiarata la carenza di legittimazione passiva in capo al funzionario dirigente responsabile dell'Ente essendo, per tutti i motivi di cui a punto 2 della narrativa del presente atto, solo ed esclusivamente l'Ente soggetto, eventualmente, obbligato al pagamento, estromettere la convenuta dal presente CP_3 giudizio e per l'effetto condannare parte opposta alla refusione delle spese di lite agli scriventi procuratori che si dichiarano antistatari;

NEL MERITO accertata e dichiarata l'insussistenza del credito della Parte_2
accogliere l'opposizione proposta dal e per l'effetto
[...] Parte_1
condannare parte opposta alla refusione delle spese di lite.
IN VIA SUBORDINATA, nelle denegata e non creduta ipotesi in cui il Giudice dovesse ritenere di accogliere le conclusioni dell'opposta e confermare il decreto ingiuntivo condannare l'Ente a manlevare la Dr.ssa da qualunque Parte_1 CP_3
responsabilità e tenerla indenne da eventuali responsabilità dovessero ravvisarsi condannando l'Ente al pagamento della somma che dovesse risultare dovuta all'opposta all'esito del presente giudizio... Con vittoria di spese, competenze ed onorari da distrarsi in favore dello scrivente procuratore che si dichiara antistatario”;
TERZO CHIAMATO IN CAUSA - DEL CITERNA COSTANTINO: ““1) preliminarmente, ritenere e dichiarare la inammissibilità della chiamata in causa del dr.
stante la carenza dell'interesse ad agire richiesto dall'art. 100 Controparte_4 cpc;
2) ancora preliminarmente, ritenere e dichiarare la nullità dell'atto di chiamata in causa per violazione dell'art. 164, co. 4, cpc, stante l'assoluta incertezza della cosa oggetto della domanda nonché dei fatti e degli elementi costituenti le ragioni della domanda;
3) sempre in via preliminare, ritenere e dichiarare il difetto di legittimazione passiva e-o carenza di legittimazione passiva del Dott. rispetto al rapporto CP_4
giuridico controverso, non avendo controparte indicato il titolo (ipotetico) in forza del quale dovrebbe rispondere personalmente del pagamento delle fatture poste a base del
3 decreto ingiuntivo opposto;
4) in subordine, ove mai non dovessero essere accolte le eccezioni che precedono, ritenere e dichiarare inammissibile ed infondata la domanda di pagamento della Cooperativa siccome proposta nei confronti del Dott. Controparte_4
; 5) vinte le spese e competenze di giudizio con condanna della parte soccombente
[...]
di una somma determinata ex art. 96, commi 1 e 3, cpc, la cui applicazione espressamente
s'invoca”.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione depositato il 16.04.2019 il conveniva in giudizio Parte_1 la , proponendo opposizione avverso il decreto Controparte_1
ingiuntivo n. 178/2019 del 25.02.2019, con il quale il Tribunale di Brindisi gli aveva ingiunto di pagare la somma di € 30.331,25 oltre interessi ex d.lgs. 231/2002 e spese legali,
a titolo di rette giornaliere per servizi e prestazioni rese in favore del Comune e relative all'accoglienza di minori stranieri non accompagnati.
L'ente opponente eccepiva a tal proposito: l'inesistenza di un contratto tra le parti la cui forma scritta è necessaria ad substantiam, essendo parte contrattuale una pubblica amministrazione, oltre alla nullità dello stesso, ove esistente, per mancata indicazione del relativo impegno di spesa e della copertura finanziaria;
il difetto di legittimazione passiva del l'infondatezza della pretesa creditoria (considerato che gli Parte_1 stranieri beneficiari erano già maggiorenni nel periodo di riferimento); l'assenza di idonea prova scritta del credito.
Con comparsa di costituzione e risposta, depositata il 05.07.2019, si costituiva in giudizio la rilevando l'infondatezza dei motivi di Controparte_1
opposizione.
La società opposta sosteneva, in particolare, che pur in assenza di un contratto scritto vi era copiosa documentazione attestante il rapporto in essere tra le parti.
La convenuta ribadiva, inoltre, la legittimazione passiva del e Parte_1 precisava che gli stranieri al momento dell'accoglienza erano minorenni e avevano raggiunto la maggiore età durante la permanenza sul territorio italiano. Da ultimo, chiedeva di essere autorizzata alla chiamata in causa dei dirigenti responsabili e domandava, in via subordinata, la loro condanna in via esclusiva e/o concorrente e/o solidale tra loro e con il nel caso di accoglimento delle tesi difensive del Pt_1 Parte_1
4 Il Giudice con decreto del 09.07.2019 disponeva lo spostamento della prima udienza onde consentire la chiamata in causa dei terzi.
Con comparsa di costituzione e risposta del 29.11.2019 si costituiva in giudizio il terzo chiamato in causa Dott. , il quale contestava l'avverso atto di Controparte_4
chiamata in causa eccependo nel merito di aver meramente assunto il preventivo impegno contabile, come disposto dall'art. 191 TUEL, e che tanto non poteva costituire fonte di responsabilità. Nel merito, aderiva alle tesi difensive del in ordine alla nullità dei Pt_1 contratti e all'infondatezza della domanda di parte opposta.
Si costituiva, altresì, in giudizio con comparsa del 29.11.2019 anche il terzo chiamato in causa, dott.ssa , la quale eccepiva la nullità dell'atto di citazione per Controparte_3 la chiamata in causa di terzo, stante l'impossibilità di comprendere a che titolo la stessa fosse incorsa in responsabilità nell'adozione di un legittimo atto di ufficio, e la sua carenza di legittimazione passiva non sussistendo un'azione diretta del terzo nei confronti del dipendente. Nel merito, insisteva, in adesione alle difese del per l'inesistenza di Pt_1 un contratto tra le parti e per l'infondatezza della pretesa creditoria.
La causa veniva istruita esclusivamente mediante l'acquisizione della documentazione depositata dalle parti;
all'udienza del 28.10.2024, celebrata ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c., le parti precisavano le conclusioni e la causa veniva trattenuta in decisione, con assegnazione di termini per il deposito di comparse conclusionali e memorie di replica ex art. 190 c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di pagamento delle rette giornaliere per il ricovero di minori stranieri non accompagnati, promossa in via monitoria dalla società cooperativa ” nei confronti del Controparte_1 Parte_1
Il con la presente opposizione, ha dedotto in primo luogo l'inesistenza Parte_1 di un contratto concluso in forma scritta con la cooperativa nonché l'assenza della necessaria determinazione di impegno contabile, regolarmente registrata sul competente capitolo di bilancio, secondo quanto previsto dall'art. 191 del Testo Unico degli Enti
Locali (TUEL). Il ha osservato, inoltre, che secondo il citato articolo, la Pt_1 responsabilità dell'incarico abusivamente affidato sarebbe da attribuire, al più, all'amministratore, funzionario o dipendente che ha consentito l'espletamento del servizio
5 o la fornitura (art. 191, co. 4, TUEL), circostanza che non ricorrerebbe nel caso di specie stante l'assenza di qualsivoglia forma di autorizzazione.
La cooperativa si è costituita in giudizio rilevando che, pur in assenza di un contratto scritto (v. pag. 3 e pag. 7 della comparsa di costituzione e risposta), lo svolgimento del servizio era stato concretamente autorizzato dai dirigenti responsabili di settore e che il credito vantato era adeguatamente provato sulla base della documentazione in atti. A tal proposito ha dedotto che l'ente aveva in passato regolarmente onorato il pagamento di altre fatture e che, ad ogni buon conto, nell'ipotesi di accoglimento delle tesi dell'ente, i dirigenti responsabili di settore avrebbero dovuto pagare le somme di cui al decreto ingiuntivo, in base agli obblighi assunti con le proprie determinazioni.
Tanto premesso, si rende necessario analizzare disgiuntamente la domanda di pagamento nei confronti dell'ente rispetto a quella avanzata nei confronti dei terzi chiamati in causa.
L'opposizione esperita dal è fondata e, pertanto, deve essere accolta Parte_1
per le ragioni che di seguito verranno esposte.
Ad avviso di chi giudica appare fondata, oltre che assorbente rispetto ad ogni ulteriore questione, l'eccezione di nullità del contratto concluso tra il e la Parte_1
società cooperativa per difetto di forma scritta. Alla nullità del contratto segue l'infondatezza della pretesa creditoria e il conseguente accoglimento dell'opposizione.
Come noto, tutti i contratti conclusi da una pubblica amministrazione (sia essa un'amministrazione dello Stato ovvero un ente locale) devono rivestire a pena di nullità la forma scritta, la quale è richiesta ad substantiam.
In senso conforme si è espressa tanto la giurisprudenza di merito quanto quella di legittimità, chiarendo che “Ai fini della validità dei contratti di cui sia parte una pubblica amministrazione, è necessaria la forma scritta a pena di nullità; la pubblica amministrazione, pertanto, non può assumere impegni o concludere contratti se non nelle forme stabilite dalla legge e dai regolamenti (vale a dire nella forma scritta), forme il cui mancato rispetto produce la nullità assoluta dell'atto, rilevabile anche d'ufficio (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 17 in materia di contabilità generale dello Stato). La forma scritta ad substantiam è invero considerata strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, sia nell'interesse del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia nell'interesse della stessa pubblica amministrazione, rispondendo
6 all'esigenza di identificare con precisione l'obbligazione assunta e il contenuto negoziale dell'atto e, specularmente, di rendere possibile l'espletamento della indispensabile funzione di controllo da parte dell'autorità tutoria. In questo senso, il requisito in parola può considerarsi espressione dei principi di buon andamento od imparzialità dell'amministrazione sanciti dalla carta costituzionale” (cfr. Cassazione civile sez. III,
28/09/2010, n. 20340; Cass. SS.UU. sentenza n. 9755/2022).
Sono nulli, pertanto, i contratti conclusi da una pubblica amministrazione in forma orale ovvero per fatti concludenti o meramente attuativi dell'accordo.
Nel caso in valutazione, l'opposta si è limitata a dare prova scritta dell'esecuzione dei servizi ma non ha documentato l'esistenza di un valido contratto scritto concluso con l'ente locale ingiunto. Pertanto, l'eccezione di nullità del contratto sollevata dal Parte_1
è fondata e nessuna pretesa di pagamento può essere fondatamente rivolta
[...] dall'opposta nei confronti dell'ente opponente.
Quanto alla domanda di condanna al pagamento delle somme oggetto di ingiunzione da parte dei terzi chiamati in causa, ad avviso di chi giudica anche essa deve ritenersi infondata, non avendo l'opposta fornito adeguata prova in ordine alla sussistenza dei presupposti ex lege previsti per l'insorgenza di un rapporto obbligatorio tra di essa ed i responsabili del servizio, dipendenti del Parte_1
L'art. 191 TUEL prevede che “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste
l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e
l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5”, con obbligo per il responsabile del procedimento di comunicare al destinatario le informazioni relative all'impegno.
Ed ancora il comma quarto dello stesso articolo recita: “Nel caso in cui vi è stata
l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e
l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni”.
7 Le conseguenze derivanti dall'inosservanza degli adempimenti amministrativi e contabili di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 191 TUEL sono duplici: da un lato si ha la nullità, rilevabile d'ufficio, della deliberazione con cui è stato assunto l'obbligo (cfr. Cassazione civile sez. III, 14/05/2024, n. 13159); dall'altro, ricorre l'insorgenza di un'obbligazione di fonte legale che vincola gli amministratori, i funzionari e i dipendenti che abbiano reso possibile la fornitura di beni e servizi in violazione di tali adempimenti nei confronti di chi qui servizi e beni abbia effettivamente reso in favore dell'ente locale.
Sul tema, la Corte di Cassazione ha precisato che “L'azione diretta del fornitore nei confronti dell'amministratore o funzionario che, ai sensi dell'art. 191, comma 4, T.U.E.L., abbia consentito l'acquisizione di beni o servizi, può essere esperita unicamente quando la delibera comunale sia priva dell'impegno contabile e della sua registrazione sul competente capitolo di bilancio e non anche quando tali requisiti siano stati rispettati, ma il contratto concluso con l'ente locale sia invalido per difetto di forma scritta, non potendo operare, in ipotesi di invalidità negoziale, il meccanismo di sostituzione nel rapporto obbligatorio previsto dalle legge. Ne consegue che, in tali ipotesi, il fornitore potrà promuovere l'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente comunale, nella ricorrenza dei presupposti di legge” (cfr. Cassazione civile sez. I, 29/02/2024, n.5480).
Quanto al riparto dell'onere probatorio, pare chiaro che l'onere di provare la ricorrenza delle circostanze che giustificano l'insorgenza della citata obbligazione di fonte legale spetti a coloro i quali agiscono per l'adempimento della stessa, rivendicando il pagamento del dovuto nei confronti di amministratori, funzionari e dipendenti che abbiano reso possibile l'acquisizione di beni e servizi in violazione di procedure amministrative e contabili finalizzate a garantire il buon andamento e l'efficienza dell'azione amministrativa.
Nel caso di specie, dunque, era onere della società opposta provare che l'acquisizione dei servizi di accoglimento dei minori non accompagnati (la cui effettività non è in contestazione tra le parti) fosse avvenuta in spregio agli obblighi indicati nei commi 1, 2 e
3 dell'art. 191 TUEL.
A parere di questo giudice, la società opposta non ha adempiuto a tale onere non avendo provato ( invero, neppure allegato) la mancanza di un atto di impegno contabile, la mancata registrazione in bilancio di tale impegno e la mancata attestazione della copertura
8 finanziaria (che nel caso in valutazione avrebbe dovuto assumere le forme del visto di regolarità contabile e non del preventivo parere di regolarità contabile del responsabile del servizio finanziario, trattandosi di atto di impegno contabile assunto dal singolo responsabile di servizio e non da un organo collegiale;
cfr. Cassazione civile sez. II,
27/10/2023, n.29828).
Ed invero, parte opposta si è limitata a produrre alcune determinazioni dei responsabili del servizio chiamati in causa. In particolare, per quanto di interesse, sono state prodotte la determinazione n. 633 del 1.8.2017, a firma della dott.ssa e relativa ai ricoveri in CP_3
strutture residenziali di minori non accompagnati nel secondo semestre del 2017 e l'analoga determinazione n. 158 del 21.2.2018, a firma del dott. e relativa al CP_4
primo semestre del 2018.
Ebbene, tali provvedimenti amministrativi danno prova esclusivamente dell'avvio delle procedure amministrative e contabili prescritte dai commi 1, 2 e 3 dell'art. 191 TUEL ma non dimostrano, al contrario, se l'iter burocratico si sia arrestato ovvero se sia proseguito mediante la successiva registrazione dell'impegno di spese in bilancio e se ad esso sia seguita l'apposizione del visto di regolarità contabile da parte del responsabile del servizio finanziario, che condiziona l'esecutività del provvedimento.
In definitiva, i documenti in atti, a firma dei terzi chiamati in causa, non sono idonei a dimostrare la sussistenza dei presupposti di legge per l'insorgenza di un rapporto obbligatorio nei loro confronti, non essendo stata provata l'inosservanza degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 191 TUEL, essendovi soltanto la prova che i chiamati in causa abbiano impegnato le spese necessarie, completando la prima fase del procedimento di spesa relativo ai servizi per i quali è causa.
In conclusione, l'opposizione in esame deve essere accolta con revoca del decreto ingiuntivo opposto mentre la domanda di condanna al pagamento avanzata dalla società opposta nei confronti dei terzi chiamati in causa deve essere rigettata.
Considerate le peculiarità della vicenda in esame e il susseguirsi negli anni di orientamenti giurisprudenziali contrastanti, pare opportuno disporre l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.


P.Q.M.


9 Il Tribunale di Brindisi, sezione civile, in composizione monocratica nella persona della
Dott.ssa Caterina Greco, definitivamente pronunciando nella causa proposta da
[...]
contro . Parte_1 Controparte_1
onché contro e , CP_2 Controparte_3 Controparte_4
così provvede:
- accoglie l'opposizione e, per l'effetto, revoca il decreto ingiuntivo n. 178/2019 emesso dal Tribunale di Brindisi in data 25.02.2019;
- rigetta la domanda proposta da Coop. Controparte_1
nei confronti di e;
Controparte_3 Controparte_4
- spese di lite compensate tra le parti.
Brindisi, 17.5.2025
Il Giudice
Dott.ssa Caterina Greco

Provvedimento redatto con la collaborazione del Funzionario Addetto all'Ufficio per il
Processo, Dott. Alessandro Antonio Murrieri.
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