N. R.G. 3573/2025
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di GENOVA
I SEZIONE CIVILE
In persona del Giudice Dott.ssa Francesca Lippi ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. R.G. 3573/2025
Promossa da
, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato di a mezzo Parte_1 Pt_1
PARTE APPELLANTE
Contro
, rappresentato e difeso dall'Avv. Marco Mori, giusta procura unita Controparte_1 ituzione e risposta
PARTE APPELLATA
CONCLUSIONI DI PARTE APPELLANTE
“Voglia l'Ecc.mo Tribunale, contrariis reiectis, riformare l'impugnata decisione per i motivi sopra illustrati, rigettando per effetto l'opposizione e confermando l'ordinanza ingiunzione. Con vittoria di spese”.
CONCLUSIONI DI PARTE APPELLATA
“Piaccia all'Ill.mo Tribunale adito, contrariis reiectis, rigettare integralmente l'appello avversario in quanto infondato in fatto ed in diritto e per l'effetto Confermare in ogni sua parte l'appellata sentenza. Con vittoria di competenze e spese del presente grado di giudizio”.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Parte appellante ha impugnato la sentenza con cui il Giudice di Pace di (sent. n. 1435/2024, Pt_1
R.G. n. 8190/2022 delle pendenze civili, doc. 1 appellante) ha accolto il ricorso proposto da CP_1
annullando l'ordinanza-ingiunzione Prot. w.a n. 14799/22 – 24077/22/Dep/Ord. Area 3
[...] emessa dal Prefetto della Provincia di Genova (doc. 2 appellante contenente gli atti del fascicolo di primo grado e, in particolare, il doc. 2 di questi, p. 5).
pagina 1 di 6 2. La presente controversia trae origine da un verbale di accertamento e contestazione elevato nei confronti dell'odierno appellato dal Comando di Polizia di in data 22/12/2021 (ivi, p. 21), con cui è stata Pt_1 contestata la violazione dell'art. 9-bis D.L. n. 52 del 22/04/2021, Misure urgenti per la graduale ripresa delle attività economiche e sociali nel rispetto delle esigenze di contenimento della diffusione dell'epidemia da COVID-19 (conv. con L. n. 87 del 17/06/2021) poiché “ALL'INTERNO DEL LOCALE LA PERLAGE IL TRASGRESSORE CONSUMAVA SEDUTO AL TAVOLO SPROVVISTO DI . CP_2
Quanto alla sanzione irrogata, la stessa è stata determinata ai sensi dell'art. 4 c. 1 del D.L. n. 19 del 25/03/2020 (conv. con L. n. 35 del 22/05/2020) – richiamato dall'art. 13 del D.L. n. 52/2021 –, nella somma di € 400,00. Avverso il verbale l'odierno appellato ha proposto ricorso davanti alla che, ritenendo Parte_1 sussistente la violazione commessa, ha ordinato il pagamento della sanzione nella stessa misura determinata dall'organo accertatore, ingiungendo il pagamento di € 405,88, comprensivi di € 5,88 per spese di notificazione (ivi, p. 5).
3. L'odierno appellato ha proposto ricorso davanti al Giudice di Pace di Genova, dando avvio a un giudizio in cui la non si è costituita. Parte_1
La sentenza conclusiva del giudizio ha accolto il ricorso annullando l'atto opposto (doc. 1 appellante). In particolare il Giudice di Pace, argomentando a partire dal considerando n. 36 del Regolamento UE 2021/953 del 14/06/2021, contenente il divieto espresso di “discriminazione sia diretta che indiretta di chi per scelta non intenda sottoporsi al trattamento vaccinale anticovid”, e dalla sua diretta applicabilità nell'ordinamento interno, ha rinvenuto un contrasto tra la fonte sovranazionale e la normativa interna, con conseguente obbligo di disapplicazione della seconda.
4. L'appello della è affidato a un unico motivo con il quale è censurato il capo della sentenza di Parte_1 primo grado sopra richiamato: tale capo, oltre ad apparire motivato in modo illogico e carente, avrebbe erroneamente interpretato il considerando n. 36 del Regolamento UE 2021/953. Sintetizzando il motivo di appello, con esso l'appellante ha sostenuto che la normativa interna portata dal D.L. 52/2021 – in particolare quella di cui all'art. 9-bis, disciplinante l'impiego delle certificazioni verdi COVID-19 per l'accesso a determinati servizi e attività a seconda della classificazione del rischio della singola zona territoriale – non si sarebbe in alcun modo posta in contrasto con il Regolamento UE 2021/953 dal momento che:
- il considerando n. 36, recante il divieto di discriminazione delle persone non vaccinate, non avrebbe valore vincolante e riguarderebbe soltanto la circolazione transnazionale, non incidendo su quella all'interno dei singoli Stati membri;

- il Regolamento non conterrebbe alcun divieto per gli Stati membri di adottare misure interne per contenere la diffusione del virus SARS-CoV2;
- anzi, all'art. 11 del Regolamento sarebbe testualmente prevista la possibilità per gli Stati membri di imporre restrizioni per motivi di salute pubblica. Inoltre, la scelta legislativa riguardante l'impiego delle certificazioni verdi COVID-19 sarebbe rispettosa degli artt. 32 e 117 della Costituzione;
la relativa legittimità costituzionale, oltre a essere stata riconosciuta a più riprese da Corti di merito - compreso il Tribunale di Genova (cfr. le sentenze versate dall'appellante agli atti del fascicolo di primo grado, doc. 3) -, sarebbe stata affermata anche dalla Corte Costituzionale (cfr. le sentenze citate a p. 3 dell'atto di appello). A conclusioni non dissimili sarebbe giunta anche la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo.
pagina 2 di 6 Pertanto, l'appellante ha concluso chiedendo la riforma della sentenza di prime cure e la conferma dell'ordinanza-ingiunzione.
5. Si è costituita parte appellata rivendicando la correttezza della sentenza impugnata e contestando il motivo di appello avversario. Con la propria costituzione in giudizio, l'appellato ha inoltre richiamato ai sensi dell'art. 346 c.p.c. tutte le domande ed eccezioni già formulate in primo grado non esaminate e/o non accolte dal Giudice di prime cure, tra cui in particolare la pretesa violazione ad opera della richiamata normativa interna della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, c.d. Carta di Nizza, che all'art. 3 par. 2 sancisce il principio del consenso libero e informato in ambito medico. In proposito l'appellato, dopo avere affermato il rango sovraordinato rispetto alla legge della Carta di Nizza e la sua diretta applicabilità nell'ordinamento interno – con conseguente obbligo di disapplicazione per il Giudice nazionale della normativa interna contrastante –, ha sviluppato la tesi del contrasto tra la fonte sovranazionale e la normativa interna nei termini che paiono riassumibili come segue. La scelta operata dal legislatore col D.L. 52/2021 di introduzione di limiti all'esercizio di varie libertà per le persone prive di certificazioni verdi o, meglio, prive di vaccinazione anti-SARS-CoV2, sarebbe ben diversa dall'introduzione di un obbligo vaccinale - scelta peraltro adottata durante la pandemia con riferimento a determinate categorie di soggetti -, dal momento che con la prima il legislatore si sarebbe sottratto all'assunzione di una propria responsabilità, con conseguenze in ordine all'autodeterminazione dei cittadini circa l'esecuzione del vaccino. Infatti, sanzionare con la perdita o il restringimento di libertà i soggetti privi di vaccinazione anti-SARS-CoV2 si sarebbe risolto in null'altro che un ricatto, un'indebita coercizione all'effettuazione della vaccinazione, con l'effetto che il relativo consenso al trattamento medico sarebbe stato sfornito dei requisiti prescritti dal summenzionato art. 3 della Carta di Nizza.

Per questi motivi

, parte appellata ha concluso chiedendo il rigetto dell'appello avversario.
***
L'appello è fondato.
Con l'unico motivo di appello, parte appellante ha censurato il capo della sentenza impugnata che ha fatto discendere dal preteso contrasto tra il considerando n. 36 del Regolamento UE 2021/953 e la normativa interna in tema di certificazioni verdi COVID-19 l'obbligo per il Giudice di disapplicazione della seconda. Anzitutto è necessario affermare che, pur concordandosi col Giudice di primo grado circa la collocazione nella gerarchia delle fonti e le conseguenze di una possibile antinomia tra norme recate da regolamenti europei e norme di legge interna, non è metodologicamente condivisibile il rinvenimento di un simile contrasto con il “considerando” di un regolamento. Infatti, i “considerando” che anticipano le norme recate dalle fonti del diritto europee non costituiscono disposizioni normative con effetti vincolanti, bensì enunciati espressivi della ratio sottesa all'intervento normativo, utili anche a fini interpretativi. In questo senso si sono espresse sia la giurisprudenza di legittimità (cfr. Corte di Cass., Sez. 5 Civile, ordinanza n. 7280 del 07/03/2022, di cui si riporta la massima: “In tema di interpretazione delle fonti del diritto unionale, i "considerando" riportati in un Regolamento UE, come chiarito anche dalla Guida pratica comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione per la redazione dei testi legislativi dell'Unione europea del 2015, svolgono la funzione di spiegare le ragioni dell'intervento normativo e ne integrano la "concisa motivazione", ma non contengono enunciati di carattere normativo”), sia la Corte di Giustizia dell'Unione Europea che, pronunciandosi su una questione pregiudiziale sollevata dal Tribunale di Padova nell'ambito di una controversia pagina 3 di 6 concernente la sospensione dalle funzioni lavorative di un'infermiera inadempiente all'obbligo di vaccinazione di cui all'art. 4 del D.L. 44/2021, ha avuto modo di affermare: “A questo proposito, da un lato, benché i considerando costituiscano parte integrante del regolamento in parola, esplicitando gli obiettivi da esso perseguiti, essi non hanno, di per sé, effetti vincolanti (v., in tal senso, sentenza del 24 febbraio 2022, Glavna direktsia Per_1 bezopasnost i zashtita na naselenieto, C-262/20, EU:C:2022:117, punto 34)” (CGUE, sentenza del 13/07/2023 nella causa C-765/21, EU:C:2023:566, che ha deciso sulla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale di Padova, Sez. Lav., con ordinanza del 07/12/ 2021). Ciò varrebbe di per sé a escludere il contrasto tra la normativa interna in forza della quale è stata emessa l'ordinanza-ingiunzione che ha dato origine a questa causa e il considerando n. 36 del Regolamento UE 2021/953. A ciò si aggiunga che tra le due normative non è rinvenibile un effettivo contrasto. Depone in questo senso l'interpretazione complessiva del Regolamento, anche in chiave sistematica e non soltanto limitata all'analisi del più volte citato considerando. Facendo uso di un simile approccio ermeneutico, emerge come sia l'epigrafe che l'art. 1 del Regolamento individuino l'oggetto del testo normativo nella definizione di “un quadro per il rilascio, la verifica e l'accettazione di certificati COVID-19 interoperabili relativi alla vaccinazione, ai test e alla guarigione (certificato COVID digitale dell'UE) con lo scopo di agevolare l'esercizio del diritto di libera circolazione durante la pandemia di COVID-19 da parte dei loro titolari”. Inoltre, in più parti del Regolamento, è espressamente riconosciuta in capo ai singoli Stati membri la potestà di adottare misure impattanti sulla libertà di circolazione per combattere la diffusione della pandemia – il riferimento corre, tra l'altro, al considerando n. 6: “In conformità del diritto dell'Unione, gli Stati membri possono limitare il diritto fondamentale alla libera circolazione per motivi di sanità pubblica […]”, o all'art. 11 richiamato da parte appellante: “Fatta salva la competenza degli Stati membri di imporre restrizioni per motivi di salute pubblica […]”. Anche in ossequio al principio di attribuzione delle competenze dell'Unione Europea, è da ritenere allora che la corretta individuazione dell'ambito applicativo del Regolamento sia da rintracciare nella definizione di un quadro comune relativo ai certificati COVID-19 al fine di evitare disomogeneità che possano incidere negativamente sull'esercizio della libertà di circolazione delle persone tra i vari Stati membri. Invece, esulano dal campo d'applicazione del Regolamento le scelte adoperate dal singolo Stato per contrastare la pandemia – che nel nostro Paese hanno assunto forme eterogenee, tra cui l'obbligo vaccinale per alcune categorie di soggetti (cfr. D.L. 44/2021), oppure il ricorso alle certificazioni verdi COVID-19, in gergo green- pass, entrambe le soluzioni corredate appositi apparati sanzionatori. Appare condivisibile sul punto l'orientamento formatosi in seno alla giurisprudenza di merito, in particolare giuslavoristica, che ha escluso la sussistenza di contrasti tra la normativa interna con cui sono state adottate misure per combattere la diffusione della pandemia e il considerando n. 36. Si riportano in proposito alcuni passaggi motivazionali tratti da Corte d'Appello di Trento, Sez. Lav., sent. n. 54 del 15/01/2025:
“la Corte ribadisce, preliminarmente, che il regolamento (UE) n. 2021/953 concerne una materia diversa da quella attinente l'obbligo di sottoporsi a vaccinazione per la prevenzione dell'infezione SARS-CoV-2 (imposto agli esercenti le professioni sanitarie e agli operatori di interesse sanitario al fine di tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di cura e assistenza). Il Regolamento UE 2021/953 si occupa, infatti, dei limiti e delle condizioni per la circolazione delle persone tra gli Stati, non prendendo posizione su tutte le altre materie di diritto interno che restano nella discrezionalità degli Stati membri […] e il considerando 36 del Regolamento 2021/953 mira semplicemente a facilitare l'esercizio del diritto alla libera circolazione all'interno dell'Unione Europea durante la pandemia di Covid 19, mediante la creazione di un quadro omogeneo per il rilascio, la verifica e l'accettazione di certificati Covid digitali dell'UE” (cfr., in senso analogo, Tribunale Trieste, sent. pagina 4 di 6 n. 5 del 18/01/2022, la quale si è occupata delle conseguenze sanzionatorie discendenti dal mancato possesso della certificazione verde COVID-19).
Ritenuto fondato il motivo di appello, residua decidere la questione richiamata ai sensi dell'art. 346 c.p.c. da parte appellata relativa al lamentato contrasto tra la normativa interna in forza della quale l'odierno appellato fu sanzionato e l'art. 3 par. 2 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Uomo, recante il principio del consenso libero e informato in ambito medico. Secondo la tesi dell'appellato sarebbe necessario distinguere le scelte di politica normativa di imporre un obbligo di vaccinazione, da un lato, e di prevedere limitazioni all'esercizio di libertà per i soggetti non vaccinati, dall'altro; soltanto nel primo caso il consenso all'effettuazione della vaccinazione potrebbe dirsi davvero libero e informato, mentre nel secondo esso sarebbe coartato e privo dei requisiti richiesti dall'art. 3 par. 2 della Carta di Nizza. La difesa è priva di pregio. Il tema dell'espressione del consenso in relazione alla vaccinazione anti-SARS-CoV2 è stato affrontato dalla Corte Costituzionale con la sent. n. 14 del 09/02/2023, una delle molteplici sentenze con cui la Corte si è espressa sulla legittimità costituzionale delle misure adottate dal legislatore per combattere la pandemia. Con essa la Consulta ha, tra l'altro, giudicato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 del D.L. 44/2021, che imponeva l'obbligo di vaccinazione per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario nella parte in cui non prevedeva l'esclusione dell'onere di sottoscrizione del consenso informato nel caso di vaccinazione obbligatoria. E' utile riportare alcune delle argomentazioni sviluppate dalla Corte:
“Il consenso informato, quale condizione per la liceità di qualsivoglia trattamento sanitario, trova fondamento nell'autodeterminazione, nelle scelte che riguardano la propria salute, intesa come libertà di disporre del proprio corpo, diritti fondamentali della persona sanciti dagli artt. 2,13,32 Cost. e dagli artt. 1,2 e 3 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Secondo quanto disposto dall'art. 1 della legge n. 219 del 2017, «nessun trattamento sanitario può essere iniziato o proseguito se privo del consenso libero e informato della persona interessata, tranne che nei casi espressamente previsti dalla legge». Più precisamente, il consenso del paziente deve essere libero e consapevole, preceduto da informazioni complete, aggiornate e comprensibili relative a diagnosi, prognosi, benefici e rischi degli accertamenti diagnostici e dei trattamenti sanitari indicati, possibili alternative e conseguenze dell'eventuale rifiuto al trattamento sanitario e dell'accertamento diagnostico o della rinuncia ai medesimi. Orbene - premessa la rilevanza della raccolta del consenso anche ai fini di un'adeguata emersione dei dati essenziali per una completa e corretta anamnesi pre-vaccinale, destinata, tra l'altro, come sopra ricordato, a valutare l'eleggibilità del soggetto interessato alla vaccinazione - la natura obbligatoria del vaccino in esame non esclude la necessità di raccogliere il consenso informato, che viene meno solo nei casi espressamente previsti dalla legge, come disposto dal comma 1 dell'art. 1 della citata legge n. 219 del 2017. L'obbligatorietà del vaccino lascia comunque al singolo la possibilità di scegliere se adempiere o sottrarsi all'obbligo, assumendosi responsabilmente, in questo secondo caso, le conseguenze previste dalla legge. Qualora, invece, il singolo adempia all'obbligo vaccinale, il consenso, pur a fronte dell'obbligo, è rivolto, proprio nel rispetto dell'intangibilità della persona, ad autorizzare la materiale inoculazione del vaccino.” (sottolineatura aggiunta dalla scrivente). Le considerazioni sopra riportate, pur espresse relativamente a un caso di imposizione dell'obbligo vaccinale, sono estendibili al caso in esame: sia nel caso in cui si rientrasse in una delle categorie per le quali era previsto l'obbligo di vaccinazione sia laddove la vaccinazione costituisse la condizione (insieme ad altre) per l'ottenimento della certificazione verde-COVID 19, il singolo, liberamente e nell'esercizio del proprio diritto all'autodeterminazione, sceglieva se esprimere il proprio consenso ed effettuare la vaccinazione oppure no.
pagina 5 di 6 In altre parole, la rilevanza del consenso è da collocare in una fase precedente all'esecuzione della vaccinazione, mentre il caso in esame si colloca in una fase post-consensuale e attiene alle conseguenze previste dalla legge per l'omessa vaccinazione. E' quindi inconferente il richiamo di parte appellata al consenso e alla pretesa assenza dei requisiti richiesti affinché esso possa dirsi libero e informato. La prospettazione di parte appellata secondo cui le due diverse situazioni andrebbero distinte, con conseguenze a ritroso in punto di consenso – che risulterebbe coartato nel caso delle limitazioni all'esercizio di varie libertà per i soggetti sprovvisti di green-pass –, appare sfornita di qualsivoglia fondamento giuridico a sostegno.
Le oscillazioni giurisprudenziali registrate sulle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di lite.

PQM


Il Tribunale di Genova, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando sull'appello proposto dalla contro così provvede: Parte_1 Controparte_1

1. Accoglie l'appello e in riforma della sentenza impugnata conferma l'ordinanza-ingiunzione Prot. w.a n. 14799/22 – 24077/22/Dep/Ord. Area 3 emessa dal Prefetto della Provincia di Pt_1

2. Compensa le spese processuali.
Così deciso in Genova, il 5.11.2025 Il Giudice Francesca Lippi
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