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Repubblica Italiana
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Tribunale Ordinario di Roma
Sezione Seconda Civile
Il tribunale, in persona del giudice dott.ssa ND IM, ha emesso la seguente
S E N T E N Z A art. 429 c.p.c. nella causa civile di grado di appello, iscritta al n. 3824 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2021, avente ad oggetto “altre controversie di diritto amministrativo”, e vertente tra
, elettivamente domiciliato in Roma via Germanico n. 24, presso e nello studio Parte_1 degli Avv. Giuseppe Scavuzzo e Marco Luzza, che lo rappresentano e difendono, anche disgiuntamente, per procura su foglio separato autenticato a firma digitale ed allegato alla busta eml con cui depositato il ricorso in appello appellante e
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avv. Barbara CP_1
Battistella, per procura generale alle liti a rogito notar. Marco Forcella del 23 giugno 2023, rep. n.
22416, allegata in atti, e con costei elettivamente domiciliato in Roma via del Tempio di Giove n°21, presso gli uffici dell'Avvocatura dell'ente. appellato
Fatto e Diritto
1. Con Determinazione Dirigenziale ingiuntiva n. 92180008911 del 17 luglio 2018 CP_1 ha irrogato, al quale trasgressore e a quale responsabile in solido, Controparte_2 Parte_1 la sanzione di € 1.549,37, per la violazione del Regolamento sulle Pubbliche Affissioni adottato con
Delibera di Consiglio Comunale n. 100/2006, commessa in Viale Angelico altezza civico 16, come precedentemente contestata con VAV 83120003822 del 27 ottobre 2013, notificato in data 18 dicembre 2013.
A motivo dell'opposizione proposta innanzi al Giudice di Pace, la parte odierna appellante ha eccepito:
(i) che la sanzione irrogatagli in qualità di responsabile in solido e in quanto legale rappresentante del fosse ormai estinta ex art. 14 legge n. 689/1981, non avendo Controparte_2 ricevuto notifica del Verbale di Accertamento della Violazione, notificato esclusivamente al
[...]
; CP_2
(ii) di non poter essere considerato condebitore solidale dell'associazione politica Controparte_3
, per il pagamento della sanzione, in virtù della normativa speciale veicolata dall'art. 6-bis
[...] legge n. 157/1999;
(iii) che il credito vantato dall'Amministrazione si fosse estinto per prescrizione, essendo decorso oltre un quinquennio tra la data della violazione e quella di notifica della determinazione ingiuntiva;

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(iv) che indebitamente avesse ritenuto applicabile il d.lgs. n. 507/1993, CP_1 trattandosi di affissione non finalizzata a reclamizzare un prodotto o servizio offerto alla generalità dei cittadini a scopo di lucro (pubblicità commerciale), bensì di pubblicazione di un contenuto politico-ideologico, espressiva del diritto fondamentale di libera espressione del pensiero (art. 21
Cost.) in virtù del quale «i Partiti politici possono affiggere i propri manifesti – elettorali e politici – senza dover versare imposte e tributi al Comune»;
(v) che il provvedimento fosse illegittimo, non avendo l'Amministrazione dato seguito alla richiesta di audizione presentata dal partito politico (associazione) ex art. 18 legge n. 689/1981, nonché per omesso rispetto dell'art. 2 legge n. 241/1990, in materia di termine di conclusione del procedimento;

(vi) che parimenti il provvedimento fosse illegittimo per “insufficiente e/o carente motivazione”, non esplicitando alcun argomento in merito agli scritti difensivi presentati dall'associazione politica in corso d'istruttoria, e non essendo sufficiente il mero richiamo al Verbale di
Accertamento;
(vii) che ricorressero ulteriori vizi di legittimità dovuti: (a) all'incompetenza dell'Organo/Ufficio firmatario della determina, ad emettere il provvedimento di sanzione;
(b) all'assenza di firma autografa del soggetto indicato firmatario, sul documento recante il provvedimento di sanzione;
(c) all'applicazione di una sanzione di importo non coerente con quanto previsto dall'art. 31, comma 1,
Regolamento Comunale in materia di Pubbliche Affissioni;
(d) all'assenza di recidiva e/o reiterazione, dovendosi piuttosto applicare l'art. 8-bis legge n. 689/1981; (e) all'omessa contestazione immediata della violazione e all'omessa indicazione delle ragioni per cui gli Agenti di avessero omesso la contestazione immediata della violazione;
(f) alla nullità del CP_1
Verbale di Accertamento in quanto non sottoscritto dall'Agente accertatore, né riconducibile ad un
Pubblico Ufficiale.
Attivato il contraddittorio, si è costituita in giudizio a mezzo di un Funzionario CP_1
Delegato, contestando i motivi dell'opposizione avversaria.
2. Il Giudice di Pace di Roma, con sentenza n. 369/2020, pubblicata in data 25 maggio 2020, ha respinto l'opposizione e condannato la parte ricorrente al rimborso delle spese della lite.
3. Con ricorso depositato in data 21 dicembre 2020, il soccombente ha censurato la sentenza di prime cure per violazione di legge e difetto di motivazione;
ha in particolare riproposto i motivi di opposizione relativi (i) alla pretesa violazione dell'art. 14 legge n. 689/1981, per omessa notifica al Cont responsabile in solido del (ii) alla presunta genericità del Verbale di Accertamento e Cont incongruenza tra provvedimento sanzionatorio e (iii) alla illiceità della sanzione, quantificata secondo una norma sopravvenuta al fatto illecito;
(iv) all'indebita contestazione della recidiva o reiterazione dell'illecito amministrativo, in presenza delle condizioni per ritenere assorbite le infrazioni successive alla prima, in quanto riconducibili a una programmazione unitaria (art. 8-bis legge n. 689/1981); (v) alla indebita applicazione del d.lgs. n. 507/1993, in presenza di una pubblicazione non finalizzata a scopi di réclame commerciale, bensì espressiva di contenuti politici, quindi tutelata dall'art. 21 Cost. Ha inoltre evidenziato che non vi fosse alcuna prova che l'associazione politica fosse effettivo autore della violazione, essendo rimasti Controparte_3 inoltre sconosciuti gli autori materiali dell'affissione. costituitasi in giudizio, ha CP_1 contestato i motivi dell'impugnazione e chiesto conferma della sentenza gravata. La causa è
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pervenuta all'udienza del 14 maggio 2025, tenuta nelle forme di cui all'art. 127-ter c.p.c.; all'esito il tribunale ha emesso la presente sentenza ex art. 429 c.p.c..
4. L'appello del veicola diversi motivi d'impugnativa: uno di essi si palesa Parte_2 processualmente inammissibile, altro però è fondato e assorbente di ogni ulteriore questione, producendo l'annullamento della determina dirigenziale impugnata, nella parte in cui emessa in danno del sig. , quale responsabile in solido della violazione contestata al Parte_1 CP_2
(quale trasgressore).
[...]
Per incidens, è da segnalare che l'impugnazione – diversamente da quanto ritenuto dalla difesa di – risulta perfettamente tempestiva, essendo proposta entro il semestre (al netto CP_1 della sospensione feriale dei termini) dalla pubblicazione della sentenza (non notificata), con atto depositato in via telematica e pervenuto al dominio giustizia in data 21 dicembre 2020, come attestato dalla cancelleria sullo storico del fascicolo informatico (art. 16-bis d.l. n. 179-2012, nella versione vigente ratione temporis: v. in tema Cass. Sez. 1, 03/01/2025, n. 69: «in tema di deposito telematico, la generazione della ricevuta di avvenuta consegna (cd. seconda pec) individua il momento di perfezionamento del deposito, al fine di verificarne la tempestività»)
4.1 In rito, si palesa inammissibile il motivo d'impugnativa di cui al par. 6 del ricorso, ove si contesta – per la prima volta in giudizio – di non esservi prova del fatto che l'associazione
[...]
(di cui l'appellante era, al momento del fatto, il Presidente e legale rappresentante pro CP_3 tempore) si sia resa autore della violazione del Regolamento Affissioni di CP_1 costituente motivo del contendere (essendo rimasti oltretutto ignoti gli autori materiali, c.d. attacchini).
Nulla di ciò è dato leggere nel ricorso proposto al giudice di pace talché, per le preclusioni del rito (art. 345 c.p.c.) e nella fattispecie anche correlate alla struttura impugnatoria del giudizio, tali questioni non possono essere disaminate dal tribunale (v. in tema Cass. n. 31256 del 04/12/2018:
“l'opposizione all'ingiunzione fiscale (emessa, nella specie, per la riscossione della sanzione amministrativa irrogata per la violazione del codice della strada) integra una domanda diretta all'accertamento dell'illegittimità della pretesa fatta valere con l'ingiunzione stessa, rispetto alla quale l'opponente assume la veste di attore. Ne consegue che il mutamento, in grado di appello, della ragione addotta a sostegno dell'indicata illegittimità configura non un'eccezione nuova - proponibile ai sensi dell'art. 345, comma 2,
c.p.c. - bensì una modificazione della "causa petendi" e, quindi, dell'originaria domanda, soggetta alla preclusione di cui al comma 1 del citato art. 345”; Cass. Sez. Unite n. 1949 del 11/03/1996; Cass. n. 27909 del 31/10/2018: “in tema di opposizione a sanzioni amministrative, la l. n. 689 del 1981 configura un modello procedimentale di tipo impugnatorio nel quale tutte le ragioni poste alla base della richiesta di nullità ovvero di annullamento dell'atto debbono essere prospettate nel ricorso introduttivo;
di conseguenza, così come non è consentito al ricorrente di integrare in corso di causa i motivi originariamente addotti, simmetricamente l'amministrazione non può dedurre, a sostegno della pretesa sanzionatoria, motivi o circostanze diversi da quelli enunciati con l'ordinanza, ed il giudice non può rilevare d'ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l'ha preceduto, salve le ipotesi di inesistenza”; nella stessa ottica, Cass. n. 9538 del 18/04/2018: “l'ampliamento del "thema decidendum" è comunque escluso dal regime delle preclusioni operante anche nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa, in cui i motivi di opposizione costituiscono l'unica ed esclusiva "causa petendi" della domanda coinvolgente la pretesa sanzionatoria della P.A.”; Cass. n. 1173 del 19/01/2007: “il giudizio di opposizione avverso ordinanza-ingiunzione di pagamento di somma di denaro a titolo di sanzione
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amministrativa, disciplinato dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, è strutturato, nelle sue linee generali, in conformità al modello del giudizio civile ordinario e risponde agli inerenti principi, in particolare della domanda, della corrispondenza tra chiesto e pronunciato e del divieto della pronunzia d'ufficio su eccezioni rimesse esclusivamente all'iniziativa di parte, nonché ai limiti della modificazione della "causa petendi", che, in tale giudizio, resta individuata sulla base dei motivi di opposizione”; conf. Cass. n. 9178 del 16/04/2010).
Ad ogni buon conto, e per scrupolo di verità, la contestazione – anche ove ritenuta processualmente ammissibile – andrebbe respinta nel merito. Al veniva Parte_2 contestata (v. il VAV all. 1 al fascicolo di prime cure di la violazione delle norme CP_1
“di cui all'art. 1 e 31 del Regolamento AA.PP. sanzionato ai sensi dell'art. 24 d.lgs. n. 507/1993 perché nella suindicata località [viale Angelico altezza civico 16] su impianti comunali, per le pubbliche affissioni, in vista della strada, senza la prescritta autorizzazione, privo del “timbro ad olio”, è affisso un manifesto di dimensioni mt. 1 x 1,4 con esposto il messaggio: “ tipografia SK7 s.a.s. Committente Persona_1
PDL”.
Tanto basta a ritenere la presenza di indizi precisi, gravi e concordanti a fondamento della contestazione levata al Popolo delle Libertà, indicato committente dell'affissione non autorizzata di che trattasi, a fronte dei quali non risulta fornita alcuna prova contraria.
4.2 È diversamente fondato il motivo inerente alla pretesa violazione dell'art. 14 legge n. Cont 689/1981, per omessa notifica del all'odierno attore, indicato responsabile in solido per il pagamento della sanzione irrogata al . Controparte_2
L'art. 14 della legge n. 689/1981 recita testualmente: «La violazione, quando e possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa. Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento […] L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto».
È quindi indispensabile che il Verbale di Contestazione sia notificato, ove non immediatamente, entro 90 giorni dall'accertamento della violazione, sia al trasgressore sia al responsabile in solido, pena l'estinzione dell'obbligazione di pagamento della sanzione gravante sul soggetto che non abbia ricevuto, entro il termine indicato dalla norma, la notifica della contestazione.
Nel caso di specie, risulta che il Verbale di Accertamento veniva notificato, a mezzo posta, esclusivamente al (ente associativo) presso la sede (Roma, piazza S. Lorenzo Controparte_2 in Lucina n. 4); non consta, diversamente, che il medesimo Verbale sia stato notificato anche all'odierno appellante; è il caso di aggiungere che la difesa di su tale specifico CP_1 aspetto dell'opposizione si è limitata a sostenere, in modo apodittico e comunque giuridicamente inconcludente, che la prova della notifica sarebbe data dalla stessa opposizione, che mostrerebbe piena contezza delle infrazioni contestate al . Parte_2
Diversamente, incombeva a di fornire la prova specifica – necessariamente CP_1 documentale – dell'effettiva e tempestiva notificazione del Verbale di Accertamento anche nei confronti dell'odierno appellante, indicato responsabile in solido per il pagamento della sanzione
(«il soggetto che propone opposizione contro ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa
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pecuniaria, mentre ha l'onere di eccepire i vizi del provvedimento non rilevabili d'ufficio, quale la mancanza della preventiva contestazione, non ha anche l'onere di porre in essere - al fine di fornire la prova del vizio fatto valere - un'attività processuale diretta all'acquisizione di quegli stessi documenti, quali la copia del rapporto e gli atti relativi all'accertamento della violazione ed alla sua contestazione immediata o mediante notificazione, che l'autorità che ha emesso il provvedimento ha il dovere-onere (indipendentemente dalla sua costituzione in giudizio) di allegare al processo, a seguito del relativo ordine impartito dal giudice con il decreto di fissazione dell'udienza di comparizione, a norma dell'art. 23, secondo comma, della legge n. 689 del 1981. D'altra parte, specie nelle ipotesi in cui l'opponente può dimostrare le proprie eccezioni solo sulla base degli atti suddetti, la loro mancata produzione da parte dell'autorità opposta non può non costituire un decisivo elemento di giudizio, idoneo a suffragare presuntivamente la sussistenza del fatto sul quale l'opponente ha fondato l'eccezione»: così per tutte Cass. Sez. 2, 20/01/2010, n. 927; conf. Cass.
Sez. 1, 08/08/1996, n. 7296).
Poiché tale prova non risulta fornita, in totale riforma della sentenza gravata, l'opposizione di va accolta e le spese del giudizio vanno regolate secondo soccombenza. Parte_1


Per Questi Motivi


Il tribunale di Roma, definitivamente pronunciando nella causa civile di grado d'appello indicata in epigrafe, ogni diversa istanza, deduzione ed eccezione disattesa e respinta, così provvede:
❖ accoglie l'appello proposto da avverso la sentenza Giudice di Pace n. 369/2020, Parte_1 pubblicata in data 25 maggio 2020, e per l'effetto, in totale riforma della sentenza appellata:
- accoglie l'opposizione proposta da avverso la Determinazione Dirigenziale Parte_1
Ingiuntiva di n. 92180008911 del 17/07/2018, prot. 541239 del 17/07/2018 ed annulla CP_1 per l'effetto la Determinazione impugnata;

❖ condanna la parte appellata alla rifusione, in favore dell'appellante, delle spese del doppio grado, che liquida in € 633,00 per compensi legali, oltre alle spese generali al 15%, iva e cpa, come per legge, quanto al primo grado ed in € 174,00 per esborsi ed € 1.278,00 per compensi legali, oltre alle spese generali al 15%, iva e cpa come per legge quanto al presente grado, in ogni caso con distrazione in favore degli Avvocati antistatari Giuseppe Scavuzzo e Marco Luzza, in solido fra loro.
Così deciso in Roma, il 5 giugno 2025 Il Giudice
ND IM
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