REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO TRIBUNALE ORDINARIO DI CIVITAVECCHIA In persona del giudice unico dott. Stefano Palmaccio ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa iscritta al n. 560/2024 R.G., promossa da:
(c.f. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Parte_1 P.IVA_1
Massimo Giordano e Fabrizio Giordano, giusta procura in atti;

PARTE RICORRENTE
CONTRO
(C.F. ), rappresentato e Controparte_1 P.IVA_2 difeso, come da procura in atti, dagli avv.ti Marco Di Giugno e Maria Lavalle;

PARTE RESISTENTE
MOTIVI IN FATTO E DIRITTO DELLA DECISIONE
Con ricorso depositato in data 1.3.2024, la compagnia aerea ha proposto Parte_1 opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione dell' n. 64/2024, notificata in data 31.01.2024, CP_1 nonché il presupposto verbale di accertamento e contestazione n. 306/2022 del 22.11.2022, elevato dalla Polizia di Frontiera presso lo scalo aeroportuale di Fiumicino.
In forza del predetto verbale, si era contestata a l'inosservanza all'art. 5 Parte_1 del D. Lgs n. 53/2018, sanzionato dall'art. 24, comma 1, del medesimo decreto legislativo, in quanto il vettore avrebbe posto in essere la seguente condotta “In data 22/11/2022 alle ore 13:36, si acquisiva il “Report Data Quality Analysis” IP (Caso 2) (copia agli atti di questo Ufficio) (…)
In data 22/11/2022 la compagnia aerea nel fornire i dati PNR/API per il Parte_1 volo ET0712 proveniente da Addis Abeba inviava erroneamente i dati relativi al passeggero nata il [...] di nazionalità italiana comunicando il numero del Parte_2 documento numero di documento (passaporto ordinario) “ con scadenza 17/01/2023. Numero_1
Al suo arrivo il passeggero mostrava ai controlli documentali il Parte_2 documento (passaporto ordinario) n. “ con scadenza 24/08/2032, documento Numero_2 chiaramente differente da quello comunicato dalla MP . L Parte_1 CP_1
Pagina 1 ritenendo fondato l'accertamento, ha ingiunto al vettore – a mezzo dell'ordinanza opposta – il pagamento della somma di € 23.269,00.
A sostegno dell'opposizione, la parte ricorrente ha lamentato:

1. l'insussistenza del fatto contestato;
la non imputabilità del fatto contestato al vettore;
il mancato accertamento del fatto da parte della Polizia di frontiera;

2. la violazione dell'art. 14 della direttiva (UE) 2016/681, con conseguente richiesta di disapplicazione dell'art. 24 d.lgs. 53/2018 poiché in contrasto con la disciplina europea;

3. la violazione dell'art. 11 della l. 689/1981; la carenza di motivazione;
la contraddittorietà manifesta ed irragionevolezza della sanzione irrogata;

4. la violazione dell'art. 1 della legge n. 241/1990 “nella lettura costituzionalmente conforme dettata dal Consiglio di Stato
(sentenza n. 1081/2020) alla luce della pronuncia della Corte costituzionale n. 5/2021”, in quanto l'ordinanza-ingiunzione era stata notificata dopo oltre un anno dalla contestazione, così violando il dovere di concludere il procedimento entro un termine ragionevole, nonché i principi di economicità, efficienza e buon andamento dell'azione amministrativa;

5. la violazione dell'art. 24 del d.lgs. 53/2018 e dell'art. 1, comma 2, legge 689/1981, per un verso poiché l'errore commesso dal vettore si era rivelato privo di offensività in concreto, non essendo insorto alcun dubbio circa l'identificazione del passeggero né essendo verificatasi alcuna situazione di pericolo al momento dei controlli da parte della Polizia di Frontiera;
per altro verso risultando la fattispecie sanzionatoria lesiva del principio di proporzionalità e ragionevolezza, con conseguente richiesta di sollevare questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 per violazione dell'art 49 della Carta di Nizza e degli artt. 3 e 27 Cost.
Ha concluso chiedendo l'annullamento dell'ordinanza-ingiunzione e del relativo verbale;
in subordine, la riduzione della sanzione al minimo edittale, con vittoria di spese di lite.
In data 11.11.2024 l' si è costituita in giudizio, assumendo che le domande avversarie CP_1 dovessero essere respinte, in quanto infondate in fatto ed in diritto.
La causa è stata istruita mediante le produzioni documentali agli atti.
***
L'opposizione non è fondata.
Con il verbale di accertamento impugnato risulta contestato l'illecito di cui all'art. 5 del D.
Lgs n. 53/2018, sanzionato dall'art. 24 comma 1 del medesimo decreto legislativo, in quanto: “In data 22/11/2022 alle ore 13:36, si acquisiva il “Report Data Quality Analysis” IP (Caso 2)
(copia agli atti di questo Ufficio) (…) In data 22/11/2022 la compagnia aerea Parte_1 nel fornire i dati PNR/API per il volo ET0712 proveniente da Addis Abeba inviava
[...] erroneamente i dati relativi al passeggero nata il [...] di Parte_2 nazionalità italiana comunicando il numero del documento numero di documento (passaporto ordinario) “ con scadenza 17/01/2023. Al suo arrivo il passeggero Numero_1 Parte_2
Pagina 2 mostrava ai controlli documentali il documento (passaporto ordinario) n. “ Pt_2 Numero_2 con scadenza 24/08/2032, documento chiaramente differente da quello comunicato dalla
MP . Parte_1
In base all'art. 24 del d. lgs. 53/2018, salvo che il fatto costituisca reato, il vettore che non trasmette i dati, ovvero li trasmette in modo difforme da quanto previsto dall'articolo 5, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 100.000 euro per ogni viaggio a cui si riferisce la condotta. La medesima sanzione amministrativa pecuniaria si applica in caso di trasmissione di dati incompleti o errati.
A sua volta, l'art. 5, comma 1, del d. lgs. 53/2018 prescrive che i vettori aerei trasferiscano al Sistema Informativo, attraverso il «metodo push», i dati PNR relativi ai voli extra-UE e intra-UE, in partenza, in arrivo o facenti scalo nel territorio nazionale, raccolti nel normale svolgimento della loro attività. Ai sensi del comma 5 dello stesso articolo, i vettori aerei trasferiscono i dati PNR: a) in un periodo compreso tra le ventiquattro e le quarantotto ore antecedenti all'orario previsto per la partenza del volo;
e b) immediatamente dopo la chiusura del volo, quando non è più possibile l'imbarco o lo sbarco di passeggeri, anche mediante l'aggiornamento dei dati trasferiti ai sensi della lettera a).
È utile ricordare che, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lett. a) del d. lgs. 53/2018, sono «dati
PNR» “le informazioni relative al viaggio di ciascun passeggero consistenti nei dati di cui all'allegato I della direttiva (UE) 2016/681, necessari per il trattamento e il controllo delle prenotazioni da parte dei vettori aerei e contenuti nel codice di prenotazione. Nel caso in cui con una singola prenotazione vengano acquistati più biglietti, il PNR contiene le informazioni relative a tutti i soggetti cui la prenotazione si riferisce, siano esse registrate nei sistemi di prenotazione o di controllo delle partenze in fase di imbarco o in sistemi equivalenti dotati delle medesime funzionalità”.
Tra i dati menzionati nell'allegato I della direttiva UE 2016/681 figurano, qualora raccolti dal vettore aereo, il tipo, il numero, il paese di rilascio e la data di scadenza del documento del passeggero.
La norma, quindi, stabilisce che la sanzione prevista per la mancata trasmissione dei dati
PNR debba essere applicata anche in caso di erroneità o incompletezza dei dati trasmessi dal vettore aereo.
Dalle disposizioni appena richiamate si evince, inoltre, che la comunicazione delle informazioni relative ai passeggeri al Sistema Informativo istituito presso il Dipartimento della
Pubblica Sicurezza debba avvenire “immediatamente dopo la chiusura del volo”, dunque subito dopo il completamento delle procedure di accettazione, anche mediante l'aggiornamento dei dati
Pagina 3 previamente trasferiti, in modo da assicurare l'immediato utilizzo dei dati da parte degli uffici preposti ai controlli di polizia di frontiera del valico.
Ciò premesso, il fatto contestato al vettore aereo, contrariamente a quanto preteso da quest'ultimo nell'atto di opposizione, non è l'esibizione alla Polizia Frontiera, da parte del passeggero, di un “passaporto diverso da quello esibito al vettore e da questo registrato”.
Il fatto contestato, piuttosto, è l'invio al Sistema Informativo, da parte del vettore aereo, di dati PNR/API erronei in relazione a un passeggero ( ), stante la difformità tra il Parte_2 numero di passaporto comunicato dalla compagnia (n. con scadenza 17.1.2023) e Numero_1 quello invece effettivamente esibito dal passeggero al momento dello sbarco (n. con Numero_2 scadenza 24.08.2032).
La sanzione irrogata a dunque, si fonda sull'erronea comunicazione dei Parte_1 dati del passeggero con specifico riferimento al numero di documento, Parte_2 risultato diverso da quello concretamente esibito ai controlli di frontiera.
ha prodotto una dichiarazione firmata della passeggera, raccolta dalla Polizia di CP_1
Frontiera aerea di Fiumicino al momento dello sbarco, con cui la medesima ha attestato di essere in possesso del solo passaporto esibito ai controlli e di non possedere altri documenti idonei a viaggiare (all. 2).
Dai documenti prodotti dall' emerge chiaramente che al momento dell'imbarco la CP_1 passeggera – la quale ha dichiarato agli agenti di polizia di non tenere con sè altri documenti validi per l'espatrio – non poteva essere nel possesso del documento comunicato.
Tanto conferma che non abbia correttamente verificato, al momento Parte_1 dell'imbarco, la validità e la corrispondenza dei documenti di viaggio previamente trasmessi, in contrasto con quanto richiesto dalla normativa, così integrando – per fatto ad essa imputabile – la condotta sanzionata dall'art. 24 d.lgs. 53/2018.
Deve, inoltre, osservarsi che secondo l'art. 6 comma 11 del d.lgs. n. 150/2011: “Il giudice accoglie l'opposizione quando non vi sono prove sufficienti della responsabilità dell'opponente”.
Nel caso di specie, l' ha assolto al proprio onere probatorio, avendo acquisito CP_1 dichiarazione sottoscritta della passeggera a conferma della detenzione, da parte di quest'ultima, di un unico documento di viaggio valido, diverso da quello comunicato dal vettore aereo.
In tema di ripartizione dell'onere probatorio nel giudizio di opposizione all'ordinanza ingiunzione applicativa di sanzione amministrativa, spetta all'amministrazione e non all'opponente, la prova dei fatti che "costituiscono il fondamento" della sanzione amministrativa.
Pagina 4 L'amministrazione, convenuta in giudizio di opposizione all'ordinanza di ingiunzione, assume la posizione sostanziale di attrice, sicché, ai sensi dell'art. 2697 c.c., è tenuta a fornire la prova dei fatti costitutivi della propria pretesa, mentre l'opponente deve dimostrare la loro inefficacia ovvero l'esistenza di cause modificative o estintive degli stessi. Infatti, l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione irrogativa di una sanzione amministrativa introduce un ordinario giudizio di cognizione fondato sulla pretesa dell'autorità che ha emesso l'ordinanza ingiunzione, cui spetta la dimostrazione degli elementi costitutivi della pretesa avanzata nei confronti dell'intimato, anche in virtù di presunzioni, che trasferiscono a quest'ultimo l'onere della prova contraria (Cass. civ. Sez. I,
26/05/1999, n. 5095; Cass. civ. Sez. II, Sent., (ud. 13/02/2020) 22-09-2020, n. 19811; Cass. civ.
Sez. lavoro, Ord., (ud. 28/01/2021) 02-11-2021, n. 31101).
Va ribadito che l' ha congruamente dimostrato gli elementi in base ai quali ha CP_1 irrogato la sanzione impugnata, avendo verificato la discrasia tra i dati comunicati e il documento esibito, ed essendo stata immediatamente acquisita la dichiarazione della passeggera a conferma che il documento esibito fosse l'unico posseduto al momento del volo.
Perciò il primo motivo di opposizione è infondato.
Con riferimento al secondo motivo di opposizione, vale evidenziare che in base al disposto dell'art. 8, comma 2, Direttiva (UE) 2016/681 “nel caso in cui i vettori aerei abbiano raccolto le informazioni anticipate sui passeggeri (API) di cui all'allegato I, punto 18, ma non conservino tali dati con gli stessi mezzi tecnici di quelli per gli altri dati PNR, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i vettori aerei trasferiscano, attraverso il «metodo push», anche detti dati all'UIP dello Stato membro di cui al paragrafo 1. In caso di trasferimento, tutte le disposizioni della presente direttiva si applicano in relazione a tali dati API”.
L'Allegato I alla Direttiva, nell'enucleare contenuto e tipologia dei dati rilevanti, ricomprende letteralmente anche le “Informazioni anticipate sui passeggeri (API) eventualmente raccolte”.
D'altra parte, il Considerando 10 della Direttiva ribadisce l'essenzialità dell'introduzione di disposizioni “che stabiliscano a carico dei vettori aerei che effettuano voli extra-UE obblighi di trasferimento dei dati PNR raccolti, compresi i dati API”.
Non può revocarsi in dubbio, dunque, che in caso di raccolta dei dati API da parte del vettore, anche questi ultimi debbano essere trasmessi (con il «metodo push») al Sistema
Informativo, avuto riguardo a quanto stabilito dalle disposizioni dianzi richiamate.
L'art. 14 della Direttiva (UE) 2016/681, invece, dispone quanto segue:
Pagina 5 - Gli Stati membri stabiliscono le sanzioni applicabili alle violazioni delle disposizioni nazionali adottate a norma della presente direttiva e adottano le misure necessarie per garantirne
l'attuazione. Tali sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive.
- In particolare, gli Stati membri stabiliscono le norme relative alle sanzioni, anche pecuniarie, a carico dei vettori aerei che non trasmettono i dati, come previsto dall'articolo 8, o non li trasmettono nel formato richiesto.
- Le sanzioni previste devono essere effettive, proporzionate e dissuasive.
È ragionevole ritenere che la norma europea, nella misura in cui impone agli Stati membri di sanzionare i vettori aerei “che non trasmettono i dati”, consenta senz'altro di sanzionare anche la mancata, incompleta o erronea trasmissione soltanto di alcuni dati PNR/API, risultando una siffatta lettura coerente con il perseguimento dell'interesse sovranazionale alla corretta ed efficace trasmissione dei dati – ivi compresi i dati API – nell'ottica di rafforzare ulteriormente la sicurezza interna e meglio prevenire, accertare, indagare e perseguire i reati di terrorismo e altri reati gravi.
Non corrisponde al vero, pertanto, che in base alla disciplina europea non sarebbe sanzionabile l'erronea trasmissione dei dati API.
Per tali ragioni non si ravvisa l'invocato contrasto tra l'art. 24 d.lgs. 53/2018 e l'art. 14 della
Direttiva (UE) 2016/681.
Rispetto al terzo motivo di opposizione, va ribadito che la condotta sanzionata dalla norma è integrata tanto dall'invio difforme dei dati richiesti quanto dall'erroneo invio degli stessi, tra i quali rientra l'ipotesi di indicazione difforme del numero di passaporto, come nel caso di specie.
La perfetta corrispondenza tra i dati tramessi e quelli accertati risulta infatti fondamentale per i controlli di pubblica sicurezza, specie ove si consideri che la ricerca con metodologie e sistemi informatici presuppone assoluta precisione dei dati immessi, determinando, ogni disallineamento,
l'insuccesso delle verifiche o, quantomeno, un rallentamento non compatibile con le finalità della norma. La violazione posta in essere costituisce, infatti, presidio di un sistema articolato di controlli preventivi finalizzati alla protezione della collettività da gravi attentati all'incolumità individuale e alla stessa sicurezza nazionale.
Pertanto, la sanzione irrogata, pari ad € 23.269,00, non risulta sproporzionata, tenuto conto del disvalore oggettivo e soggettivo della condotta posta in essere, dell'ampia cornice edittale prevista per la violazione (da € 5.000,00 a € 100.000,00), nonché della circostanza (non specificamente contestata) che la compagnia fosse stata destinataria “di più verbali di Parte_1 illecito amministrativo nell'anno solare precedente”. Peraltro, la trasmissione del numero di un documento diverso da quello effettivamente posseduto dal passeggero attesta un fallimento, quantomeno parziale, dei controlli del vettore aereo al momento dell'imbarco, non avendo
Pagina 6 correttamente verificato (prima della chiusura del volo) la validità e la Parte_1 corrispondenza dei documenti di viaggio, il che concorre ad aggravare il concreto disvalore del comportamento sanzionato.
Per quanto attiene al quarto di opposizione, sembra opportuno riportare i principi autorevolmente enunciati dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 151/2021:
- il procedimento sanzionatorio regolato dalla richiamata legge n. 689 del 1981, recante la disciplina generale sulle violazioni amministrative, si articola in due fasi distinte, la prima delle quali, affidata agli organi di vigilanza, è deputata all'acquisizione di elementi istruttori, e la seconda, avente natura lato sensu contenziosa e decisoria, è preordinata all'adozione, da parte dell'autorità titolare della potestà sanzionatoria, di un atto complesso, l'ordinanza-ingiunzione, di applicazione della sanzione pecuniaria e di ingiunzione del relativo pagamento, ovvero dell'ordinanza di archiviazione. L'elemento di raccordo tra gli indicati snodi procedimentali è costituito dalla contestazione dell'illecito, la quale, a norma dell'art. 14 della legge n. 689 del
1981, se non è effettuata nell'immediatezza dell'accertamento, deve essere notificata «agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento». Il superamento di tale termine – che decorre dal momento in cui si è compiuta o si sarebbe dovuta compiere
l'attività amministrativa necessaria a verificare l'esistenza dell'infrazione – è espressamente sanzionato con l'estinzione dell'obbligazione pecuniaria.
- analogo termine non è, invece, contemplato per la conclusione della fase decisoria, in quanto il censurato art. 18, al primo comma, dispone che, «[e]ntro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell'art. 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità», e al secondo comma che «[l]'autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l'accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente;
altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti comunicandola integralmente all'organo che ha redatto il rapporto».
- l'unico termine assegnato all'autorità decidente è, dunque, quello di prescrizione quinquennale del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative, previsto dall'art.
28 della citata legge n. 689 del 1981.
Nel caso di specie, il termine quinquennale di cui al predetto art. 28 non è stato violato, posto che l'ordinanza-ingiunzione n. 64/2024 è stata notificata in data 31.1.2024 mentre il verbale di contestazione è stato comunicato il 22.11.2022, a fronte di una condotta integrata in pari data.
Pagina 7 Si ritiene che, pertanto, la potestà sanzionatoria sia stata tempestivamente esercitata, non apparendo di contro il tempo decorso dalla contestazione della violazione – in assenza di altri elementi non forniti dalla parte ricorrente né desumibili dalla documentazione agli atti – un indice di cattiva esplicazione dell'azione amministrativa.
Rispetto al quinto motivo di opposizione, si ribadisce che la trasmissione anticipata, a cura dei vettori aerei, dei dati PNR relativi alle persone trasportate nel territorio italiano ai competenti uffici incaricati dei controlli di polizia di frontiera risulta previsto dal d.lgs. 53/2018 a dichiarati fini di “prevenzione, accertamento, indagine e azione penale nei confronti dei reati di terrorismo e dei reati gravi” (art. 1).
Come chiarito nel considerando 6) della Direttiva (UE) 2016/681, alla quale il d.lgs.
53/2018 dà attuazione, “l'uso efficace dei dati PNR, ad esempio confrontando i dati PNR rispetto a varie banche dati relative a persone e oggetti ricercati, è necessario per prevenire, accertare, indagare e perseguire i reati di terrorismo e i reati gravi e rafforzare così la sicurezza interna, per raccogliere prove e, se del caso, scoprire complici e smantellare reti criminali”, migliorando così la sicurezza interna nell'Unione e la protezione dei diritti fondamentali.
L'omessa, incompleta o errata trasmissione dei dati è sanzionata poiché tale condotta vulnera primarie esigenze di sicurezza interna, compromettendo o comunque ritardando l'ordinato svolgimento delle verifiche demandate alla polizia di frontiera al momento dell'attraversamento dei valichi dai passeggeri in entrata nel territorio italiano a fini preventivi o repressivi di reati di terrorismo o di altri gravi delitti.
La condotta contestata all'opponente, consistita nella errata trasmissione dei dati del passaporto di un passeggero, integra senz'altro la fattispecie di pericolo sanzionata dall'art. 24, non potendo di contro ritenersi che l'interesse tutelato dalla norma sia violato solo allorquando consti in concreto che il passeggero di cui non sono stati trasmessi correttamente i dati sia stato poi sottoposto a verifiche o a provvedimenti restrittivi dalla polizia di frontiera.
Non si apprezzano motivi per sollevare la questione di legittimità costituzionale della fattispecie sanzionatoria, apparendo dirimente sottolineare che l'ampia cornice edittale (“da euro

5.000 ad euro 100.000”) consente al giudice di modulare la sanzione in correlazione al disvalore oggettivo e soggettivo del caso concreto.
L'opposizione, conclusivamente, deve essere respinta.
Le spese di lite devono essere poste a carico dell'attore in applicazione del criterio della soccombenza, liquidate come in dispositivo con applicazione dei parametri ex DM 55/2014, considerata l'attività processuale effettivamente svolta.


P.Q.M.


Pagina 8 Definitivamente pronunciando, ogni contraria domanda, istanza ed eccezione disattesa, così provvede:
• rigetta il ricorso;

• condanna la parte ricorrente al pagamento in favore della parte resistente delle spese di lite, che liquida per compensi in € 2.000,00, oltre rimborso spese generali 15%, CPA e IVA (se dovuta);
Visti gli artt. 6 D. Lgs. n. 150/2011 e 429 c.p.c.
fissa il termine di 60 giorni per il deposito della motivazione della sentenza.
Così deciso in Civitavecchia nella camera di consiglio del 27/03/2025.
Depositato in Cancelleria il 22/09/2025
Il giudice dott. Stefano Palmaccio

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