N. R.G. 12772/2025
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di ROMA
SECONDA SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott.ssa Anna Multari ha pronunciato, ai sensi dell'art. 281 sexies c.p.c, la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. R.g. 12772/2025 promossa da:
rappresentato e difeso dall'Avv. Alessandro Scaccia Parte_1 parte ricorrente contro in persona del Direttore p.t., Controparte_1 rappresentata e difesa dall'Avv. Angela Guarino parte convenuta

Controparte_2 parte convenuta contumace

CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da note scritte di trattazione autorizzate depositate in sostituzione dell'udienza di discussione.
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
Con ricorso formalmente proposto ai sensi dell'art. 615, secondo comma c.p.c., adiva l'intestato Tribunale in contraddittorio con Parte_1 [...]
e con il rassegnando le seguenti Controparte_1 Controparte_2
conclusioni: “in via principale, in accoglimento della spiegata opposizione, accertare e dichiarare la nullità e/o l'inefficacia e/o l'illegittimità dell'esecuzione in corso per tutti i motivi
Pag. 1 di 9 meglio esposti in narrativa, ovvero, l'inesistenza del diritto a procedere esecutivamente nei confronti del Sig. e dichiarare l'inefficacia della cartella di pagamento n. Parte_1
09720080253356368000, stante l'intervenuta prescrizione del credito rappresentato dal ruolo ordinario n. 2008/14134 trasmesso all'Agente per la riscossione dal CP_2
- con vittoria di spese, compensi e rimborso forfettario, oltre accessori come per legge”.
[...]
In particolare, il ricorrente esponeva che: con i verbali nn. 72490, 72941, 72942,
72943 e 73169 della Polizia Municipale del emessi nel corso Controparte_2
dell'anno 2005, gli era stata contestata la violazione della normativa in materia sanitaria, ex lege n. 689/1981, irrogando, per ciascun verbale, la relativa sanzione amministrativa;
in ragione dell'omesso pagamento di quanto elevato a titolo di sanzione, nonché a fronte della mancata attivazione dei rimedi giudiziali esperibili dalla parte, divenuto definitivo l'accertamento della violazione verbalizzata, la Polizia Municipale del emetteva le ordinanze Controparte_2
di ingiunzione nn. 180, 181, 182, 183 e 184, notificate in data 26.09.2005; in data
12.09.2008, apposto il visto di esecutività, il trasmetteva Controparte_2
all'Agente per la riscossione (all'epoca Equitalia Gerit S.p.a., oggi
[...]
) il ruolo ordinario n. 2008/14134, costituito dalle seguenti Controparte_1
partite: F1 2005 000000000001001 C01OR180 20050919 notificato in data
26/09/2005, carico affidato € 15.595,00; F1 2005 000000000001002
C01OR181 20050919 notificato in data 26.09.2005, carico affidato euro 413,00;
F1 2005 000000000001003 C01OR182; 000000000001004 C01OR183
20050919 notificato in data 26.09.2005, carico affidato euro 413; F1 2005
000000000001005 C01OR184 20050919 notificato in data 26/09/2005, carico affidato €15.595; che la cartella di pagamento n. 09720080253356368000, portante il ruolo ordinario n. 2008/14134 gli risulterebbe notificata dall'Agente per la riscossione, mediante deposito nella casa comunale del Comune di Roma, effettuato il 23.02.2009; che, in data 05.11.2015, Controparte_1
attivava, anche sul credito vantato a mezzo della cartella di pagamento n.
09720080253356368000, procedura di fermo amministrativo, non preceduta,
Pag. 2 di 9 tuttavia, dalla notifica del preavviso di fermo amministrativo;
che, al 20.12.2024, la cartella di pagamento n. 09720080253356368000, essendo medio tempore intervenuto lo stralcio del credito affidato dall'Ente creditore relativo alle partite
F1 2005 000000000001002 C01OR181 20050919, F1 2005 000000000001003
C01OR182 20050919, F1 2005 000000000001004 C01OR183 20050919, riportava un carico residuo, comprensivo di interessi di mora e oneri di riscossione, pari a complessivi euro 53.430,16 e risultava l'unica cartella ancora posta a fondamento della procedura di fermo attivata il 05.11.2015 poiché, nel frattempo, l'odierno ricorrente aveva proceduto al saldo delle cartelle di pagamento 09720060111513416000, 09720070147412409000,
09720070196209307000, 09720080292913720000, 09720090067325623000 anch'esse originariamente poste a fondamento della procedura ex art. 86 D.P.R.
n. 602/1973; che, in data 27.01.2025, veniva presentata al Controparte_2
istanza di annullamento in autotutela del ruolo ordinario n. 2008/14134, nella quale veniva rappresentato come dalla notifica, ad opera dell'Agente per la riscossione, della cartella di pagamento n. 09720080253356368000 del
23.02.2009 non vi fossero stati altri interventi interruttivi della prescrizione prevista dall'art. 28 della Legge n. 689/1981; che il Controparte_3
Municipale rispondeva alla predetta istanza con missiva prot. 22126/N.04.1-
2025, portante data 17.02.2025, nella quale, ribadendo la correttezza del proprio operato, sia nella fase di elevazione della contestazione che nella fase ingiuntiva, concludeva asserendo di non avere “né autorità né motivazione per procedere al discarico della cartella esattoriale”; che il termine di prescrizione quinquennale del credito di cui alla cartella indicata doveva ritenersi prescritto e che, comunque, il fermo amministrativo avrebbe dovuto essere preceduto da preavviso, mai notificato.
Si costituiva (d'ora in poi anche , così Controparte_1 CP_4
concludendo: “1) In via principale e preliminare riconoscere e dichiarare l'inammissibilità del ricorso per violazione dei termini stabiliti dall'art.617. 2) Rigettare la richiesta di
Pag. 3 di 9 sospensione dell'efficacia esecutiva degli atti impugnati non ricorrendo i presupposti per
l'emissione di tale provvedimento;
3) Nel merito riconoscere e dichiarare in ogni caso
l'inammissibilità e l'infondatezza della proposta opposizione;
4) Rigettare in ogni caso
l'opposizione con vittoria di spese”.
Eccepiva, in particolare, : l'inammissibilità del Controparte_1
ricorso per violazione del termine di 20 giorni stabilito dall'art. 617 c.p.c., avendo il ricorrente contestato l'irregolarità degli atti presupposti alla procedura di iscrizione di fermo;
l'infondatezza e l'inammissibilità delle eccezioni sollevate dalla parte opponente, attesa la regolarità della notifica della cartella esattoriale, ormai divenuta definitiva e dei crediti portati in riscossione, rilevando che ogni ulteriore eccezione, compresa l'eccezione di prescrizione dei crediti, doveva considerarsi tardiva. Contestava, inoltre, che la comunicazione CP_4
preventiva di fermo amministrativo era stata regolarmente notificata e non opposta pertanto essendo decorsi i termini per eseguire il pagamento delle somme dalla stessa portate l'iscrizione di fermo era un atto conseguenziale ex art. 86 co.2 D.Lgs 602/73.
Restava contumace il . Controparte_2
Deve preliminarmente qualificarsi l'azione proposta da parte ricorrente.
Sul punto giova richiamare alcuni principi ormai consolidati.
Come affermato da giurisprudenza di legittimità la “opposizione a preavviso di fermo”, in quanto diretta a contestare non (o non soltanto) i presupposti legali cui l'art. 86
Dpr n. 602/73 ricollega la applicazione della misura coercitiva, sibbene i presupposti della stessa pretesa sanzionatoria e dunque del credito fatto valere dalla Amministrazione, non è qualificabile come "causa di esecuzione" ex art. 9, comma 2, c.p.c., dovendo piuttosto essere considerata: A) o come "opposizione cd. recuperatoria" volta a contestare i presupposti della formazione del titolo esecutivo, e dunque come opposizione -tardiva- alla ordinanza- ingiunzione (od al verbale di accertamento della violazione della norma stradale: art. 204 bis
TU n. 285/1992), con la conseguenza che deve essere proposta nelle forme e con le modalità già previste dagli artt. 22 e 22 bis della legge n. 689/1981 ed attualmente disciplinate dagli
Pag. 4 di 9 artt. 6 e 7 del Dlgs n. 150/2011 (cfr. Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 22080 del
22/09/2017(…) cfr. Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 22080 del 22/09/2017 che ha enunciato il principio di diritto secondo cui "L'opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria, comminata per violazione del codice della strada, ove la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata, in ragione della nullità o dell'omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione, deve essere proposta ai sensi dell'art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011, e non nelle forme dell'opposizione all'esecuzione ex art.
615 c.p.c., e, pertanto, entro trenta giorni dalla notificazione della cartella" ) B) o, nel caso in cui vengano ad essere contestati fatti impeditivi, modificativi od estintivi del credito sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, come "opposizione preventiva", ai sensi dell'art. 615 c.p.c., non ostandovi l'affermazione del principio stabilito da Corte cass. Sez.
U, Ordinanza n. 15354 del 22/07/2015 secondo cui "Il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non già di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all'adempimento, sicché la sua impugnativa, sostanziandosi in un'azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore", atteso che proprio l'indicato rinvio alle regole generali sul rito e sulla competenza, consente di ricondurre -in materia di sanzioni amministrative irrogate per violazioni di norme del Codice della strada- anche l' "azione di accertamento negativo" della pretesa creditoria sottesa alla misura del fermo amministrativo nell'alveo della disciplina processuale prevista per le "opposizioni a sanzioni amministrative" dal Dlgs n. 150/2011 (come già anticipato da Corte cass. Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 9447 del 10/05/2016 e da Corte cass. Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 15143 del 22/07/2016 e quindi definitivamente statuito da Corte cass. Sez. U - , Sentenza n. 10261 del
27/04/2018), atteso che in tutti i predetti casi -opposizione a sanzione;
accertamento negativo pretesa, opposizione preventiva- l'oggetto del giudizio verte sul rapporto obbligatorio che trova il suo fatto costituivo nell'accertamento dell'illecito amministrativo.”.
Orbene, il ricorrente, nel caso di specie, ha sussunto la propria azione nell'alveo
Pag. 5 di 9 dell'art. 615, secondo comma c.p.c. e, in sede di discussione cartolare, ha precisato che “Il presente ricorso NON ha ad oggetto né la cartella di pagamento né
l'iscrizione di fermo amministrativo, bensì il credito rappresentato dal ruolo ordinario trasmesso all'Agente per la riscossione dal e la sua vicenda estintiva che, Controparte_2
di riflesso, impedirebbe all' di procedere esecutivamente nei confronti Parte_2
dell'odierno ricorrente”.
Ritiene questo Tribunale che l'azione proposta non sia inquadrabile nell'opposizione all'esecuzione già iniziata (615, secondo comma c.p.c.), atteso che l'esecuzione non risulta essere stata intrapresa, non potendosi qualificare il fermo amministrativo - rispetto al quale risulta, peraltro, nel caso di specie, solo attivata la procedura (cfr. doc. 3 del ricorso) - atto dell'esecuzione (sul punto, da ultimo, Cass. sez. II, n. 6790/2024 che ha ribadito che “il fermo amministrativo di beni mobili registrati di cui all'art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 (al pari della iscrizione di ipoteca sugli immobili prevista dall'art. 77 del d.P.R. citato) non ha natura di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all'adempimento”).
Più correttamente, pertanto, l'azione proposta deve essere qualificata come opposizione preventiva all'esecuzione (615, primo comma c.p.c.), volta all'accertamento negativo della pretesa creditoria, avendo il ricorrente dedotto un fatto estintivo del credito, ovvero il decorso del termine prescrizionale, sopravvenuto al titolo esecutivo, in particolare, maturato a seguito della notifica della cartella esattoriale.
Né risulta ostativa alla riqualificazione dell'azione in tali termini, l'introduzione dell'azione con ricorso, stante il testo novellato dell'art. 281 decies c.p.c. che ha espressamente previsto che il giudizio possa essere introdotto nelle forme del procedimento semplificato, cioè con ricorso, anche, tra gli altri, nel caso di opposizione ex art. 615, primo comma c.p.c.
Va, inoltre, rilevato che, nel caso di specie, pur risultando attivata la procedura di iscrizione di fermo amministrativo (doc. 3 di parte ricorrente), non risulta che
Pag. 6 di 9 il ricorrente, sebbene abbia evidenziato di non aver ricevuto alcun preavviso di fermo, abbia ricevuto la notificazione del fermo amministrativo né che quest'ultimo sia stato effettivamente iscritto, elementi che, alla luce della prospettazione del ricorrente, impediscono di poter inquadrare l'azione nell'alveo dell'art. 617 c.p.c.
Infondata è, dunque, l'eccezione di , secondo Controparte_1
cui l'azione sarebbe inammissibile poiché proposta oltre il termine di 20 giorni previsto dall'art. 617 c.p.c., atteso che, nel caso di specie, si applicano le regole del processo di cognizione ordinario che, come tale, non contempla l'assoggettamento al richiamato termine decadenziale (Cass. sez. lav. n.
11703/2025).
Del pari, da respingersi è l'eccezione articolata da Controparte_1
secondo cui “La cartella esattoriale sottesa alla procedura di fermo è stata
[...]
regolarmente notificata, come dimostra la documentazione che si deposita, pertanto la mancata impugnazione della stessa nei termini di legge determina la definitività dei crediti portati in riscossione e costituisce legittimo presupposto per l'emissione dell'atto impugnato”.
Come anche di recente chiarito dalla giurisprudenza di legittimità, “mentre nell'ordinamento tributario, qualsiasi eccezione relativa a un atto impositivo divenuto definitivo – come quella di prescrizione del credito fiscale maturato precedentemente alla notifica di tale atto – è assolutamente preclusa, secondo il fermo principio della non impugnabilità se non per vizi propri di un atto successivo ad altro divenuto definitivo perché rimasto incontestato (tra le altre, Cass., Sez. 5, Ordinanza n. 37259 del 29/11/2021, Rv.
663045-01), all'omessa impugnazione della cartella notificata per crediti derivanti da sanzioni amministrative non può riconoscersi il medesimo effetto di “copertura” di tutte le questioni – inclusa quella di prescrizione della pretesa creditoria – che la parte avrebbe potuto avanzare con la sua impugnazione;
- in altre parole, la mancanza di un termine decadenziale per contestare la cartella di pagamento per sanzioni amministrative (equivalente al precetto nell'esecuzione ordinaria), correlata alla facoltà di far valere la già intervenuta estinzione del credito anche dopo l'inizio dell'esecuzione “esattoriale”, non impedisce al debitore di eccepire
Pag. 7 di 9 la prescrizione in un momento successivo, senza che si possano ravvisare un'acquiescenza del destinatario rimasto inerte, né un effetto “sanante” dell'atto non impugnato;
- in proposito, si può ribadire il principio, formulato in una fattispecie in parte sovrapponibile a quella attuale
(tranne solo, per la peculiarità già rilevata dello sviluppo processuale, che per la salvezza dell'accertamento dell'interesse ad agire) e, secondo cui «In tema di riscossione coattiva di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, la deduzione dell'estinzione per prescrizione del credito oggetto dell'intimazione, nel periodo intercorso tra la data di accertamento delle violazioni amministrative e la notificazione del primo atto interruttivo, può essere proposta, senza limiti temporali, salvo il solo, ma imprescindibile, limite dell'interesse di agire, con l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., trattandosi di contestazione che ha ad oggetto (non la regolarità degli atti della riscossione, ma) l'esistenza del credito (e, quindi, la stessa sussistenza del diritto di procedere alla riscossione del credito).» (Cass., Sez. 3,
Ordinanza n. 18152 del 02/07/2024, Rv. 671788-01)” (Cass. sez. III, n.
561/2025).
D'altra parte, il ricorrente non contesta che la notificazione della cartella esattoriale si sia perfezionata.
Inquadrata l'azione nell'alveo dell'accertamento negativo del credito per compimento del termine prescrizionale, devono allora svolgersi le seguenti considerazioni.
Va preliminarmente osservato che sussiste nel caso di specie l'interesse ad agire, attesa l'attivazione della procedura per l'iscrizione del fermo amministrativo come documentata dal ricorrente in relazione alla cartella esattoriale de qua.
Con riferimento alla fondatezza dell'azione deve osservarsi che il preavviso di fermo amministrativo versato in atti da unitamente alla relativa relata di CP_4
notifica, come eccepito dal ricorrente, non pertiene al credito, indicato nella cartella di pagamento n. 09720080253356368000, emessa dall'Agente per la riscossione, notificata mediante deposito nella casa comunale del Comune di
Roma in data 23.02.2009, oggetto del presente giudizio, ma risulta afferire ad altri crediti oggetto di accertamento per debiti maturati nel 2007 e nel 2008,
Pag. 8 di 9 nonché a una diversa cartella di pagamento (n. 04120150024589947000) per debiti maturati nel 2012. Tale atto, pertanto, è inconferente nel presente giudizio.
Il termine prescrizionale quinquennale ex art. 28 della l. 689/1981, non essendo stata dimostrata la sussistenza di atti interruttivi successivi alla notifica della cartella esattoriale, risulta, dunque, decorso.
Pertanto, ritenuta assorbita e rigettata ogni diversa istanza, l'opposizione deve essere accolta con conseguente declaratoria di insussistenza del diritto a procedere all'esecuzione forzata per il credito di cui alla cartella di pagamento n. 09720080253356368000, estinto per intervenuta prescrizione.
Le spese seguono soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo, tenuto conto del valore della causa, dei parametri aggiornati di cui al D.M. 55/2014, della qualità e della quantità dell'attività difensiva in concreto espletata.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni altra istanza disattesa o assorbita, così dispone: accoglie l'opposizione e per l'effetto dichiara l'insussistenza del diritto a procedere esecutivamente per il credito di cui alla cartella di pagamento n.
09720080253356368000;
Condanna altresì le parti resistenti a rimborsare alla parte ricorrente le spese di lite che liquida in € 8.000 per compensi, oltre esborsi, rimborso forfettario al
15% per spese generali, i.v.a., c.p.a. come per legge.
Così è deciso in data 27.12.2025
Il Giudice dott.ssa Anna Multari
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