R.G. N. 750/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI COMO
SEZIONE SECONDA CIVILE
Il tribunale, nella persona del giudice Lorenzo Azzi, ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile
TRA
c.f. ), in persona del legale rappresentante pro Parte_1 P.IVA_1
tempore rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Pizzonia e Laura Trimarchi e Parte_2
domiciliata digitalmente per ogni comunicazione, avviso e/o notificazione del presente giudizio presso l'indirizzo PEC dell'avv. Giuseppe Pizzonia Email_1
ATTORE
E
(c.f. ), in persona del sindaco pro tempore, contumace CP_1 P.IVA_2
c.f. e partita I.V.A. ), in Controparte_2 P.IVA_3 P.IVA_4 persona dell'amministratore unico quale ente concessionario del servizio di CP_3
accertamento, liquidazione e riscossione del Canone di Occupazione degli Spazi ed Aree Pubbliche
(COSAP) in nome e per conto del con il patrocinio degli avv.ti Alessandro Cardosi e CP_1
Paolo Kurecska, eleggendo domicilio ai fini del presente giudizio presso lo Studio degli officiati professionisti alla Spezia, Viale Italia, 381
CONVENUTI
Oggetto: Altri istituti e leggi speciali
CONCLUSIONI DEI PROCURATORI DELLE PARTI
Per parte attrice: <Voglia l'Ill.mo Tribunale, respinta ogni contraria eccezione istanza e deduzione, pagina 1 di 8 accertare in capo alla Società la mancanza dell'obbligo di pagamento del COSAP in relazione agli avvisi in epigrafe, ed in ogni caso annullare, disapplicare e/o dichiarare inefficaci gli atti stessi: (i) per intervenuta prescrizione;
(ii) in subordine, per carenza del presupposto applicativo del canone ed insussistenza dei presupposti di legge;
(iii) disapplicare in ogni caso le sanzioni irrogate per omesso versamento: - per violazione del principio di legalità; - per esistenza di una causa di esclusione della responsabilità; (iv) nella denegata ipotesi di debenza delle sanzioni, statuire l'esecuzione delle stesse ai sensi dell'art. 1, comma 792, Legge n. 160/2019>>.
Per parte convenuta I.C.A.: <Piaccia all'Ill.mo Tribunale adito, in persona dell'Ill.mo Giudice monocratico designato, RIGETTARE l'opposizione proposta da parte attrice, dichiarando la sussistenza dei presupposti per l'applicazione del COSAP alla fattispecie di occupazione del soprasuolo stradale comunale oggetto del presente giudizio, CONFERMARE la legittimità, la ritualità
e la fondatezza della pretesa già esercitata a titolo di COSAP dall'odierna conchiudente in nome e per conto del mediante gli avvisi di accertamento ex adverso opposti e per l'effetto CP_1
CONDANNARE in persona del legale rappresentante pro-tempore, alla Parte_1
refusione a favore della odierna conchiudente delle spese processuali e del compenso dovuto ai difensori, maggiorato di rimborso per spese generali 15% ai sensi dell'articolo 2, D.M. 12.03.2014, n.
55, di contributo previdenziale 4% C.P.A. e di I.V.A. 22% in sentenza provvisoriamente esecutiva ex lege>>.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La ha impugnato – in base ai motivi che verranno esaminati nel prosieguo Parte_1
– gli avvisi di accertamento n. 15532491-15532492-15532508-15532547 emessi ai fini COSAP
(Canone per l'Occupazione Spazi ed Aree Pubbliche) dal rispettivamente per gli anni CP_1
2014-2015-2016-2017, notificati il 29 dicembre 2023, per l'importo complessivo di €19.098,00 a titolo di canone, interessi e sanzioni (all. 2).
Mentre l'ente locale è rimasto contumace, il concessionario del servizio di accertamento, liquidazione e riscossione del COSAP si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell'avversa pretesa.
Il procedimento – che segue il rito ordinario di cognizione ai sensi dell'art. 32 d.lgs. 150/2011 – è stato trattenuto in decisione senza l'espletamento d'alcuna attività istruttoria.
CONCISA ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO
pagina 2 di 8 1. Intervenuta prescrizione per decorrenza del termine quinquennale ex art. 2948 cod. civ.
La Suprema Corte di Cassazione (n. 3710/2019) ha già chiarito che <In tema di occupazione di spazi ed aree pubbliche ex art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997 (come modificato dall'art. 31 della l. n. 448 del
1998), il canone (c.d. "COSAP") rappresenta il corrispettivo della concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici e, quindi, trovando titolo in diversi e specifici provvedimenti e non in un unico provvedimento fonte dell'obbligazione, non è assimilabile al canone locatizio, con la conseguenza che il relativo credito non soggiace alla prescrizione breve di cui all'art. 2948 c.c.>>.
Il motivo risulta, pertanto, infondato.

2. Inapplicabilità del COSAP per assenza dei presupposti di legge
Le articolate censure mosse dall'attrice sono state recentemente disattese – in un caso identico, peraltro anch'esso comasco, con medesimi parti e difensori – dalla Suprema Corte di Cassazione (n.
25614/2024¹), che ha affermato i seguenti principi, da cui non v'è ragione di discostarsi:
- assumono decisivo rilievo e prevalenza, quale presupposto per l'individuazione del soggetto obbligato, - in un caso come il presente in cui l'occupazione non sia assistita da un atto concessorio del - l'attività di gestione economica e funzionale del bene, effettuata dalla CP_1
società concessionaria del soggetto esente, e le finalità lucrative proprie dell'attività d'impresa svolte dalla prima, con l'effetto di escludere l'estensione dell'esenzione alle occupazioni connesse e conseguenti a tali attività e finalità;
- l'occupazione del demanio comunale di cui si tratta concerne l'occupazione di suolo pubblico per pontoni sovrastanti tratti di strade comunali attuata con strutture sopraelevate, che costituisce idoneo presupposto per l'applicazione del COSAP ex art. 63 cit.; - l'occupazione in esame risulta poi essere «abusiva», in quanto risulta attuata in assenza di titolo concessorio del e «di fatto» effettuata dalla API, quale società concessionaria CP_1
dell'infrastruttura autostradale;

- il COSAP è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilità particolare o eccezionale che ne trae il singolo;

- va ravvisato il presupposto soggettivo passivo dell'obbligazione nell'occupazione di fatto realizzata dalla società, concessionaria per la gestione dell'infrastruttura autostradale per un lungo periodo di tempo, destinata a ritrarre dalla gestione un proprio utile economico calcolato sulla differenza tra il canone concessorio corrisposto all'ente concedente e gli utili provenienti dalla gestione dell'infrastruttura stessa, con l'effetto di escludere la applicabilità dell'esenzione prevista in favore dello Stato;

- a nulla rileva che il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato poiché, nel periodo di durata della concessione stessa, il bene, che pure è funzionale all'esercizio di un servizio di pubblica utilità,
è gestito in regime di concessione da una persona giuridica che agisce in piena autonomia e non quale mero sostituto dello Stato nello sfruttamento dei beni. Infatti, la dedotta proprietà statale dell'autostrada e, così, del viadotto non interferisce con la circostanza integrativa del presupposto di applicazione del COSAP da parte del secondo cui, nel CP_1
periodo di durata della concessione, la società disponeva del viadotto, per la relativa gestione quale concessionaria, e in tal modo essa realizzava la condotta di «occupazione» del sottostante suolo comunale. Questi elementi sono più che sufficienti a radicare la debenza del canone in capo alla concessionaria e occupante API, mentre risulta marginale e privo di decisività indagare l'effettiva proprietà dell'infrastruttura autostradale e dei pontoni che occupano per proiezione la strada provinciale sottostante, attesa la rilevanza dirimente della accertata e indiscussa circostanza che la società ne disponeva per la gestione quale concessionaria e, in tal modo, realizzava la condotta di «occupazione». Non può convenirsi con l'assolutezza dell'affermazione, secondo cui nella fattispecie in esame sarebbe imputabile a monte allo Stato la volontà di occupazione, per mezzo dell'attraversamento da parte del viadotto autostradale, del soprassuolo comunale in forza della legge 24 luglio 1961, n. 729, recante «Piano di nuove costruzioni stradali e autostradali». Se ciò è vero nelle sue premesse, la portata degli effetti va pagina 4 di 8 commisurata alla predisposizione della successiva normativa di finanza derivata per gli enti locali di cui al d.lgs. n. 507 del 1993, che regola l'istituzione della TOSAP e il relativo regime di esenzione, con norme di stretta interpretazione. Sebbene la realizzazione della rete autostradale sia stata prevista e approvata con provvedimenti legislativi, ciò non ha comportato automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato e il conseguente passaggio di quelle comunali e provinciali nel demanio statale. L'art. 822 cod. civ. prevede, del resto, che le strade, le autostrade e le strade ferrate fanno parte del demanio pubblico se appartengono allo Stato e, cioè, rientrano nel demanio pubblico statale meramente eventuale, sicché è ben possibile che la strada su cui insiste il cavalcavia dell'autostrada appartenga ad altro ente. Infine, l'art. 12, ultimo comma, della l. n. 729 del 1961, vigente ratione temporis, nel prevedere che gli enti proprietari potranno prescrivere esclusivamente le cautele da osservare e le opere provvisionali da eseguire durante la costruzione delle opere, conferma la possibile appartenenza del tratto di strada ad Amministrazioni diverse dallo Stato, quali gli enti territoriali. In definitiva, occorre distinguere la proprietà della strada su cui insiste il pontone o cavalcavia dell'autostrada da quella di quest'ultimo manufatto: la prima resta di titolarità dell'ente territoriale, in assenza di un atto di trasferimento, pur essendo la seconda di proprietà statale. Non si configura, infatti, una ipotesi di accessione invertita a favore dello
Stato, che non è contemplata dalla legge;

- lo svolgimento di un'attività strumentale alla realizzazione di un fine pubblico non è sufficiente a giustificare l'esenzione dalla COSAP in quanto le disposizioni normative sono chiare nell'indicare la necessaria presenza di un ulteriore presupposto ai fini dell'applicazione dell'esenzione, ovvero che il soggetto occupante sia lo Stato. Con l'ulteriore precisazione che, rispetto a quanto dedotto dall'attrice al fine di determinare se questo agisca in autonomia, oppure come longa manus delle amministrazioni statali, la presenza di vincoli di carattere pubblico alla gestione della concessione non depone a favore dell'esenzione, in quanto l'apposizione di vincoli è attività tipica e fondamentale dell'agire pubblico nell'economia;
- le sentenze amministrative citate dall'attrice non offrono argomentazioni idonee a giustificare un mutamento dell'indirizzo giurisprudenziale di legittimità ormai consolidato. Non è dirimente la dedotta assenza di poteri di rimozione o di riappropriazione del bene da parte del CP_1
poiché tale limite non vale a escludere l'imposizione fiscale, semmai a confermarla, in ragione della perdurante occupazione. Le citate pronunce del Consiglio di Stato, che, peraltro, non si pagina 5 di 8 confrontano con l'ormai consolidato indirizzo di questa Corte di cui si è dato conto, offrono una lettura ermeneutica del "combinato disposto" delle norme in discussione non rispondente al dettato complessivo della stessa disciplina nei termini precisati e non rispettosa dei suesposti principi, oltre che contrastante con il tenore letterale delle previsioni del regolamento cosap in esame. In particolare, l'elemento scriminante, che consente di escludere l'assoggettamento al cosap, è l'occupazione dello spazio dell'ente locale posta in essere direttamente dal soggetto esente, il che incontrovertibilmente non è nella specie. Al ragionamento della giurisprudenza amministrativa osta il disposto dell'art. 25, comma 1 n. 3, del regolamento comunale cosap applicabile nella specie e ratione temporis, a mente del quale sono esentate dal pagamento del canone «le occupazioni effettuate da Enti ed Organi della Pubblica Amministrazione in via esclusiva e per fini istituzionali». La norma prevede l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato, in applicazione di quanto già previsto dall'art. 49, comma 1, del d.lgs. n. 507 del
1993, individua specificamente i soggetti esenti ed è da ritenersi di stretta interpretazione, poiché introduce un'eccezione alla regola generale. A ciò si aggiunga che l'assoggettamento al canone, con facoltà di eventuale previsione di speciali «agevolazioni», è prevista anche nelle ipotesi di «occupazioni ritenute di particolare interesse pubblico e in particolare per quelle aventi finalità politiche ed istituzionali», ai sensi dell'art. 63, comma 2, lett. e), D.Lgs. n.
446/1997 vigente ratione temporis, il che elude la rilevanza attribuibile al fatto che si tratta di beni appartenenti al demanio "involgenti interessi di più ampio rilievo", contrariamente a quanto pare valorizzare la giurisprudenza amministrativa;

- neppure rileva nel senso invocato dall'attrice la nota del MIT prot. 15776 del 21/6/2023. L'aver pianificato la rete autostradale da parte dello Stato, unitamente agli enti locali, nell'ambito della
Conferenza di servizi, non esime la società concessionaria, che gestisce le autostrade, incassando i relativi profitti, dall'obbligo di pagare il Cosap per l'attraversamento dei pontoni sulle strade comunali o provinciali. La legge statale ha pianificato la costruzione dell'autostrada, anche attraverso la Conferenza di servizi, ma l'occupazione del suolo comunale o provinciale, quando vi è un regime concessorio di gestione delle autostrade – come nel caso in esame –, comporta che l'ente gestore provveda al pagamento in favore degli enti locali territoriali. Se, invece, la gestione fosse rimasta allo Stato, scatterebbe l'esenzione.

3. Inapplicabilità della sanzione per omesso versamento. Violazione del principio di legalità
pagina 6 di 8 Il motivo è infondato.
Come riconosciuto dalla giurisprudenza di legittimità nella pronuncia già ampiamente citata, è sufficiente leggere l'art. 63, comma 2, lettera g-bis, del d.lgs. n. 446 del 1997, che quantifica la misura della sanzione per un importo non inferiore all'ammontare della somma di cui alla lettera G) né superiore al doppio della stessa, per comprendere che vi è un rimando espresso proprio a tale lettera G).
L'art. 63, comma 2, lettera g), del d.lgs. n. 446 del 1997, prevede che il regolamento comunale sia informato ai seguenti criteri: g) «applicazione alle occupazioni abusive di un'indennità pari al canone maggiorato fino al 50 per cento, considerando permanenti le occupazioni abusive realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile, mentre le occupazioni abusive temporanee si presumono effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento, redatto dal competente pubblico ufficiale».
Pertanto, il principio di legalità risulta pienamente rispettato, con applicazione della sanzione anche alle ipotesi di occupazione abusiva, quindi in caso di omesso versamento proprio in ragione della mancata richiesta di autorizzazione comunale.

4. Ancora sulla inapplicabilità delle sanzioni. Violazione dell'art. 4 Legge n. 689/1981 e dell'art. 63
D.Lgs. n. 446/1997: esistenza di una causa di esclusione della responsabilità
Il motivo è infondato, avendo Cass. 25614/2024 già condivisibilmente statuito che <la concessione autostradale rappresenta provvedimento applicativo ben diverso dall'autorizzazione comunale per
l'occupazione di spazi ed aree pubbliche. Deve richiamarsi la giurisprudenza di questa Corte per cui il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) costituisce il corrispettivo dell'utilizzazione particolare (o eccezionale) di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l'occupazione di fatto dei menzionati beni, sicché la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un'opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l'opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d'impresa (Cass., sez. 1,
10/6/2021, n. 16395). Neppure si può sostenere che nella fattispecie in esame sarebbe imputabile a monte allo Stato la volontà di occupazione, per mezzo dell'attraversamento da parte del viadotto autostradale, del soprassuolo comunale in forza della legge 24 luglio 1961, n. 729, recante «Piano di nuove costruzioni stradali ed autostradali». Infatti, la portata degli effetti di tale affermazione va
pagina 7 di 8 commisurata alla volontà, altrettanto statale, nella predisposizione con la successiva normativa di finanza derivata per gli enti locali di cui al d.lgs. n. 507 del 1993, nella parte in cui ha istituito la
TOSAP ed il relativo regime di esenzione, con norme soggette ad interpretazione restrittiva (Cass., sez.
6-5, n. 19693 del 2018)>>.

5. In subordine: illegittima richiesta dell'intero importo delle sanzioni per violazione dell'art. 1, commi
792, lett. a), Legge n. 160/2019
Non c'è materia del contendere (cfr. comparsa della pag. 15) sull'applicazione delle CP_2
disposizioni di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 e, in particolare, del quinto comma, concernente l'esecuzione delle sanzioni.
§§§
Quanto alle spese di lite, l'attrice va condannata, in base al principio della soccombenza, alla rifusione di quelle sostenute dalla convenuta costituita, che si liquidano in conformità ai parametri medi del D.M.
55/2014 e successive modifiche (come nella nota spese in atti).


P.Q.M.


Il tribunale, definitivamente pronunciando, ogni altra istanza disattesa o assorbita, così dispone:
- rigetta le domande attoree;

- condanna l'attrice al pagamento delle spese di lite sostenute dalla convenuta costituita, liquidate in €5.077,00 per compenso professionale, oltre 15% per spese forfettarie, i.v.a. (se dovuta) e c.p.a.
Como, 15/05/2025
Il giudice
Lorenzo Azzi
pagina 8 di 8 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES ¹ Ma cfr., già prima, Cass. 16395/2021 (<Il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) costituisce il corrispettivo dell'utilizzazione particolare (o eccezionale) di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l'occupazione di fatto dei menzionati beni, sicché la società, concessionaria statale, che abbia realizzato
e gestito un'opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l'opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d'impresa. (Nella specie, la S.C. ha respinto il ricorso contro la decisione di merito, ritenendo obbligata al pagamento del COSAP la concessionaria autostradale che aveva realizzato, e utilizzato, dei "pontoni" sovrastanti tratti di strada provinciale)>>) e 15010/2023 (<Il canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP) è sempre dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell'infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l'opera gestita non valgono a rendere la concessionaria - che persegue in autonomia un proprio fine di lucro - una mera "longa manus" dell'amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest'ultima>>). pagina 3 di 8