N. R.G. 17040/2023

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI BOLOGNA
Il Tribunale, nella persona del giudice dott. Marco D'Orazi ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 17040/2023 promossa da:
(C.F. , Parte_1 P.IVA_1
con il patrocinio dell'avv. FERRARI FRANCESCO, elettivamente pagina 1 di 39 domiciliata in VIA PLASIO N. 6 26100 CREMONA, presso il difensore avv.
FERRARI FRANCESCO
ATTRICE contro
IN QUALITÀ DI Controparte_1
COMMISSARIO DELEGATO PER LA RICOSTRUZIONE (C.F. ), P.IVA_2
con il patrocinio dell'AVVOCATURA DELLO STATO DI BOLOGNA,
elettivamente domiciliato in VIA A. TESTONI N. 6 40123 BOLOGNA, presso il difensore AVVOCATURA DELLO STATO DI BOLOGNA
e
REGIONE EMILIA ROMAGNA – nella persona del Controparte_1
pro tempore (C.F. ), con il patrocinio dell'avv.
[...] P.IVA_3
RIGHETTI ELISA e dell'avv. GENTILINI DEVIS, elettivamente domiciliata in VIALE ALDO MORO N. 52 40127 BOLOGNA, presso il difensore avv. AVVOCATURA DELLA REGIONE EMILIA ROMAGNA
CONVENUTI
CONCLUSIONI DELLE PARTI
La parte attrice ha concluso come da foglio di precisazione delle conclusioni datato 16 aprile 2025.
pagina 2 di 39 Il Presidente della Regione Emilia-Romagna ha concluso come da note di precisazione delle conclusioni dell'8 aprile 2025.
La Romagna ha concluso come da note di precisazione delle CP_1
conclusioni del 16 aprile 2025.
Tali conclusioni sono richiamate e sono da ritenersi parte integrante e sostanziale di questa sentenza. Pertanto, anche se non ritrascritte, tali conclusioni possono dirsi qui richiamate.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione del 15 dicembre 2023, la
[...]
(di seguito anche solo “ Parte_1 [...]
), conveniva in giudizio, avanti il Tribunale di Bologna, la Parte_2
(di seguito anche soltanto “ ), Controparte_1 CP_2
in persona del Presidente e legale rappresentante, al fine di ottenere l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nell'atto introduttivo della lite.
In ordine alla ricostruzione dei fatti di causa, l'attrice narrava che:
- il Presidente della Regione Emilia-Romagna emetteva l'ordinanza n.
28/2019, con cui approvava un bando straordinario per il ripopolamento e la rivalutazione dei centri storici nei comuni più colpiti dal sisma verificatosi nel mese di maggio 2012;
pagina 3 di 39 - la attrice presentava la domanda per partecipare al bando, al fine di ottenere i fondi necessari per ristrutturare l'immobile di sua proprietà sito in
Ferrara, Piazza Savonarola n. 20 e per ivi realizzare un “affittacamere di lusso”;
- con decreto n. 580/2020, il Presidente della Regione accoglieva la domanda di ammissione al contributo, che veniva concesso per l'importo di Euro
98.285,00;
- con contratto del 04.08.2022, concedeva l'immobile sito in Ferrara, Piazza
Savonarola n. 20 in comodato d'uso gratuito ad Controparte_3
(nel prosieguo anche solo ”), affinché fosse quest'ultima a
[...] CP_3
svolgere l'attività di affittacamere. L'attrice rappresentava che il contratto di comodato era stipulato tra due società riconducibili agli stessi soggetti. Il
socio accomandatario della è e i soci accomandanti sono CP_3 CP_3
sua moglie e le sue figlie e Persona_1 Persona_2 [...]
. Mentre i soci della sono e sua Persona_3 Parte_1 CP_3
moglie;
- il contributo concesso non veniva erogato materialmente;

- in particolare, con pec del 18.04.2023, la Regione inviava alla Parte_1
un preavviso di revoca, a causa dell'asserita violazione dell'art. 49, comma 1,
dell'ordinanza n. 3/2019;
pagina 4 di 39 - la società beneficiaria avrebbe violato l'obbligo di garantire la stabilità dell'operazione, avendo concesso in comodato d'uso ad altra società
l'immobile, oggetto del finanziamento;

- l inviava le proprie controdeduzioni;
Parte_1
- ciononostante, la revocava totalmente il contributo concesso con CP_1
decreto n. 1291/2023.
Tale l'esposizione in fatto operata dalla parte attrice.
In diritto in punto di giurisdizione, in via preliminare, la società Parte_1
affermava di aver correttamente adito il giudice ordinario, nonostante il decreto di revoca prevedesse l'impugnabilità dello stesso dinanzi al giudice amministrativo.
Infatti, l'attrice giustificava la propria scelta, richiamando una consolidata giurisprudenza, che vede tali questioni rimesse al g.o.. Rappresentava che la fattispecie in esame rientra nella giurisdizione del giudice ordinario,
trattandosi di revoca di un contributo pubblico dovuta all'accertamento di un inadempimento da parte del beneficiario delle condizioni stabilite in sede di erogazione o dalla legge.
Nel merito, contestava la fondatezza del decreto di revoca totale del contributo n.
1291/2023.
pagina 5 di 39 L'Amministrazione poneva a fondamento della revoca la violazione dell'art. 49 del bando da parte del beneficiario.
Nello specifico, l'art. 49 stabilisce che “I beneficiari del contributo, o i soggetti eventualmente subentranti nei casi e con le modalità indicate nell'articolo 36, devono garantire, almeno per la durata di 3 anni decorrenti
dalla data della liquidazione del contributo e a pena di revoca del contributo stesso, la stabilità dell'operazione finanziata con il presente bando”.
Dunque, la parte attrice sottolineava che l'erogazione del contributo non era mai avvenuta. Di conseguenza, non si era verificato l'evento a partire dal quale avrebbe dovuto iniziare a decorrere il triennio richiesto dall'art 49 del bando.
In ordine al concetto di “stabilità dell'operazione finanziaria”, la Immobiliare
precisava che l'espressione è di derivazione comunitaria. L'art. 71 del
Regolamento UE n. 1303/2013 ne stabilisce il significato: “Nel caso di
un'operazione che comporta investimenti in infrastrutture o investimenti
produttivi, il contributo fornito dai fondi SIE è rimborsato laddove, entro cinque
anni dal pagamento finale al beneficiario o entro il termine stabilito nella
normativa sugli aiuti di Stato, ove applicabile, si verifichi quanto segue: a)
cessazione o rilocalizzazione di un'attività produttiva al di fuori dell'area del
programma; b) cambio di proprietà di un'infrastruttura che procuri un vantaggio
pagina 6 di 39 indebito a un'impresa o a un ente pubblico;
c) una modifica sostanziale che alteri
la natura, gli obiettivi o le condizioni di attuazione dell'operazione, con il risultato
di comprometterne gli obiettivi originari”.
La parte attrice sottolineava che l'art. 49 dell'ordinanza n. 3/2019 richiama l'art. 71 del regolamento UE, con esclusione della ipotesi di “cessione del
diritto di proprietà” a terzi e con la previsione di una generica cessione a terzi dei “beni oggetto di finanziamento”.
La società sosteneva di aver rispettato le condizioni richieste dal Parte_1
bando, in quanto:
i) la richiesta di contributo era volta a finanziare la ristrutturazione di un immobile da adibire ad attività di affittacamere;

ii) il contratto di comodato, stipulato tra due società riconducibili agli stessi soggetti, prevedeva l'obbligo per il comodatario di godere del bene svolgendovi esclusivamente l'attività di affittacamere.
Pertanto, la società attrice riteneva che alcuna violazione potesse esserle addebitata, in quanto era stato rispettato l'obiettivo stabilito per l'erogazione del contributo, ossia la “stabilità dell'operazione finanziaria”.
Infine, in relazione all'importo del contributo dovuto, la parte attrice precisava che con il decreto di revoca n. 1291/2023, l'Amministrazione
prevedeva un importo non ammissibile, pari ad Euro 18.078,18.
pagina 7 di 39 La società Immobiliare riconosceva la fondatezza delle motivazioni specificate nel decreto. Di conseguenza, affermava che il proprio credito nei confronti della Regione Emilia-Romagna ammonta ad Euro 80.206,82, ossia pari alla somma risultante dalla differenza tra il contributo riconosciuto e l'importo successivamente dichiarato non ammissibile.
Per tali motivi, chiedeva:
- di disapplicare o di annullare il decreto n. 1291/2023 di revoca totale del contributo concesso o di dichiararne la nullità e/o l'inefficacia;
- per l'effetto, di accertare e dichiarare il proprio diritto di credito nei confronti della per l'importo pari ad Euro Parte_3
80.206,82 o del diverso importo che verrà accertato in corso di causa, oltre ad interessi maturati;

- con conseguente condanna della al pagamento Parte_3
della somma di Euro 80.206,82 o del diverso importo che verrà accertato in corso di causa, oltre ad interessi maturati;

- la vittoria delle spese e degli onorari del presente giudizio, oltre IVA, CPA e spese generali come per legge.
Con comparsa di costituzione e risposta depositata il 4 marzo 2024, si costituiva in giudizio la , che eccepiva innanzitutto Parte_3
il proprio difetto di legittimazione passiva.
pagina 8 di 39 La convenuta riteneva che la parte attrice avrebbe dovuto rivolgere le proprie domande esclusivamente nei confronti del Presidente della Regione.
Quest'ultimo, in qualità di Commissario delegato, è l'organo governativo statale, deputato alla gestione dei fondi statali per la ricostruzione post sisma.
La richiamava la legge n. 225 /1992 che ha istituito il Servizio CP_1
nazionale della protezione civile.
L'art. 1 della legge prevede che, qualora si verifichino eventi calamitosi che portino a dichiarare lo stato di emergenza, il Capo del Dipartimento della
Protezione Civile, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, si avvale di commissari delegati. La sottolineava che questi ultimi possono CP_1
configurarsi come organi straordinari del Dipartimento della protezione civile. Di conseguenza, le ordinanze e gli atti attuativi delle stesse emanati dai commissari delegati devono essere imputati al Dipartimento della protezione civile e, quindi, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Inoltre, la richiamava il d.l. n. 74/2012, recante interventi urgenti in CP_1
favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici. L'art. 1, comma 2, individuava i Presidenti delle Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto
come commissari delegati e conferiva loro i poteri di cui all'art. 5, comma 2, della legge n. 225/1992.
pagina 9 di 39 Pertanto, la convenuta sosteneva che i Presidenti delle Regioni – qualora agiscano in qualità di commissari delegati, ex art. 1, comma 2, d.l. n. 74/2012
– esercitano i poteri spettanti al Capo del Dipartimento della protezione civile e, dunque, sono organi statali.
Per tali motivi, la convenuta chiedeva:
1) di accertare e/o dichiarare l'estraneità e la totale carenza di legittimazione passiva della nella presente causa;
Controparte_1
2) per l'effetto, di provvedere alla sua estromissione dalla causa;

3) la vittoria di spese e compensi di lite.
Con comparsa di costituzione e risposta depositata il 6 marzo 2024, si costituiva in giudizio il , in qualità di Controparte_4
commissario delegato per la ricostruzione post sisma, organo statale;
contestava le pretese della parte attrice.
Il convenuto/intervenuto narrava che la aveva presentato la Parte_1
domanda di partecipazione al bando indetto con l'ordinanza n. 28/2019, “per
il ripopolamento e la rivitalizzazione dei centri storici nei Comuni più colpiti dal sisma del 20-29 maggio 2012”.
In particolare, alla società veniva riconosciuto un contributo pari ad Euro
98.285,00, a fronte di un costo ammesso di Euro 196.570,00.
pagina 10 di 39 Successivamente, nel corso dell'istruttoria di liquidazione, risultava non ammissibile l'importo di Euro 18.078,18.
Inoltre, durante il sopralluogo presso la sede dell'immobile oggetto del finanziamento, il beneficiario produceva per la prima volta un contratto di comodato stipulato con l' . CP_3
Di conseguenza, in data 18.04.2023, veniva trasmesso alla società beneficiaria il preavviso di revoca.
In data 21.04.2023, la Immobiliare inviava le proprie osservazioni che, tuttavia, non si rivelavano idonee ad impedire la revoca del contributo,
successivamente disposta con decreto n. 1291/2023.
Tali le premesse in fatto esposte dal Controparte_1
In diritto, il convenuto/intervenuto sosteneva che il provvedimento di revoca era stato adottato in conformità alla normativa vigente in materia.
In particolare, richiamava la disciplina contenuta nell'ordinanza n. 2/2019:
- l'art. 36, che prevede l'obbligo per il beneficiario di comunicare alla Regione
le richieste di autorizzazione alla variazione del progetto almeno sessanta giorni prima della scadenza dei termini previsti per la presentazione della rendicontazione;

pagina 11 di 39 - l'art. 48, che impone al beneficiario di collaborare con la Struttura
Commissariale e la fornendo tutte le informazioni e tutti i dati CP_1
relativi al progetto finanziato;

- l'art. 49, che stabilisce l'obbligo di garantire la stabilità della operazione;

- l'art. 51, comma 1, lett. h), che prevede la decadenza dal contributo e la conseguente revoca, qualora – nel triennio decorrente dalla data di liquidazione – il beneficiario apporti variazioni al progetto, per le quali è
richiesta una espressa autorizzazione, senza alcuna preventiva comunicazione alla Regione.
Alla luce delle richiamate disposizioni del bando, il Presidente qualificava la revoca del finanziamento in termini di atto vincolato per il commissario delegato, al verificarsi dell'inadempimento da parte del beneficiario degli obblighi previsti dal bando.
In secondo luogo, riteneva irrilevante, ai fini della revoca, che il contratto con cui il beneficiario ha ceduto a terzi l'attività di affittacamere avesse carattere gratuito.
Peraltro, contestava la tesi sostenuta da controparte, secondo la quale i beneficiari dei contributi devono garantire la stabilità dell'operazione finanziata per un periodo di tre anni, che decorre dalla data di liquidazione del contributo.
pagina 12 di 39 Diversamente, il Presidente affermava che il beneficiario non può cedere, a qualunque titolo, i beni agevolati e non può apportare variazioni al progetto per tutta la durata dell'istruttoria procedimentale di concessione e liquidazione del contributo.
Infine, il convenuto/intervenuto invocava ulteriori motivi a sostegno della revoca, emersi successivamente alla notificazione dell'atto di citazione.
In particolare, segnalava che:
- il beneficiario non aveva prodotto la segnalazione certificata di inizio attività;
- dalla visura camerale storica era emerso che non era avvenuta l'apertura dell'unità locale presso Corso MARTIRI DELLA LIBERTÀ n.

2-10 di
Ferrara, sede dell'immobile oggetto dell'intervento finanziato;

- non era stato acquisito il Codice ATECO “55.20.51 Affittacamere per brevi soggiorni, case ed appartamenti per vacanze, bed and breakfast, residence”.

Per questi motivi

, il Presidente chiedeva:
1) in via principale, di dichiarare inammissibile e, comunque, non accoglibile la richiesta di disapplicazione e/o annullamento del provvedimento di revoca oggetto delle censure attoree;

2) in via subordinata, di accertare che l'attore è comunque decaduto dal finanziamento per gli ulteriori motivi di revoca emersi successivamente pagina 13 di 39 all'adozione del provvedimento oggetto delle censure attoree e, per l'effetto, di respingere la domanda di condanna del Commissario all'erogazione del finanziamento;

3) la vittoria delle spese e degli onorari come per legge.
Tali, in sintesi estrema, gli atti introduttivi delle tre parti in giudizio, meglio
indicate sopra per esteso nella intestazione di questa sentenza.
…oooOooo…
All'udienza del 16 maggio 2024, la parte attrice dichiarava di non aver avuto notizia della costituzione dell'Avvocatura dello Stato per il Presidente della
Regione prima della data di udienza, in quanto non compariva sul fascicolo telematico. Pertanto, chiedeva di essere rimessa in termini al fine di svolgere le proprie difese conseguenti alla comparsa di costituzione e risposta depositata dal Commissario delegato.
Il giudice onorario autorizzava il deposito della fotografia relativa alla schermata del fascicolo telematico di parte attrice e si riservava.
Con ordinanza del 9 giugno 2024, a scioglimento della riserva assunta all'udienza del 16 maggio 2024, concedeva alla parte attrice i termini per il deposito di controdeduzioni alla comparsa di costituzione e risposta depositata dal Presidente della Regione.
Poi, rinviava ad altra udienza.
pagina 14 di 39 La seconda sezione civile del Tribunale di Bologna subiva ristrutturazione a seguito dell'insediamento del nuovo Presidente di sezione e del pensionamento della Dott.ssa . Pertanto, il procedimento veniva CP_5
assegnato al Presidente della sezione Dott. Marco D'Orazi, il quale assumeva in ruolo tutte le cause di più antica iscrizione, fra le quali la presente causa, al fine di ridurre (nei limiti del possibile) il tempo medio di definizione di questa sezione, al fine di favorire gli esiti del PNRR.
All'udienza del 17 ottobre 2024, il giudice si riservava.
Con ordinanza del 24 ottobre 2024, a scioglimento della riserva assunta all'udienza del 17 ottobre 2024, il giudice revocava il provvedimento del giudice onorario del 9 giugno 2024; riteneva la causa matura per la decisione e assegnava alle parti i termini di cui all'art 189 c.p.c.. Dunque, rinviava all'udienza di rimessione della causa in decisione.
Le parti precisavano le conclusioni e depositavano le difese finali.
All'udienza del 12 giugno 2025, il giudice tratteneva la causa in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
In generale
La domanda attorea di disapplicazione del decreto di revoca n. 1291/2023 è
fondata e deve essere accolta, in quanto risulta accertato il diritto della ad ottenere il contributo richiesto, al fine di procedere alla Parte_1
pagina 15 di 39 ristrutturazione dell'immobile sito in Ferrara, Piazza Savonarola n. 20; il diritto non è venuto meno, soltanto sulla base delle motivazioni di tale provvedimento.
Al contempo, è fondata l'eccezione sollevata dalla che rilevava il CP_1
proprio di difetto di legittimazione passiva.
Non può essere accolta, invece, la domanda attorea di condanna dell'Amministrazione convenuta al pagamento della somma a titolo di contributo, per difetto di un interesse attuale e concreto in capo alla società attrice.
Infine, occorre dare atto, nel corso della motivazione ed in dispositivo, che il
Presidente, quale organo statale, ha modificato le ragioni della revoca, con due diversi provvedimenti (il secondo dei quali chiamato convalida o simili).
Occorre dunque determinare esattamente la portata del giudicato, di fronte a questa condotta dell'organo statale.
Sulle parti in causa
Innanzitutto, occorre chiarire quali siano le parti in causa.
Esse sono tre.
Con atto di citazione, la parte attrice conveniva in giudizio la
[...]
in persona del suo Presidente pro tempore Parte_3 [...]
CP_6
pagina 16 di 39 Dunque, la vocatio in ius era rivolta formalmente solo nei confronti della

CP_1
La provvedeva a notificare l'atto di citazione anche alla Parte_1
Avvocatura dello Stato;
la quale si costituiva in nome e per conto del
Presidente della Regione, in qualità di commissario delegato e dunque quale organo statale. Dunque, l'Avvocatura, che è organo dello Stato e non della costituendosi, decideva di accettare il contraddittorio. CP_1
Può aver creato confusione la circostanza che il delegato della protezione civile è il Presidente della Regione. Tuttavia, in materia di erogazione di contributi pubblici, il Presidente della sta in giudizio in nome e per CP_1
conto dello Stato e non della CP_1
In ogni caso, con la prima memoria ex art. 171 ter, la parte attrice modificava le proprie conclusioni ed estendeva le proprie domande anche nei confronti del Presidente della Regione.
Pertanto, può ritenersi che la società attrice abbia rivolto le proprie pretese
sia nei confronti della sia del Presidente della stessa e che il principio CP_1
del contraddittorio sia stato rispettato nel corso del giudizio.
Questo profilo non è posto in dubbio dalle parti convenute. Nel senso che non sono assunte difese da parte della Avvocatura di Stato, con le quali si affermi che l'unica convenuta è la e che, dunque, la causa può qui terminare;
CP_1
pagina 17 di 39 essendo la unica chiamata e pacificamente carente di legittimazione CP_1
passiva. Tutte le parti hanno ritenuto che siano in causa sia la sia il CP_1
Presidente, quale organo statale e tutte hanno accettato il contraddittorio sulla (doppia) domanda di parte attrice: sia verso la sia verso il CP_1
Presidente come organo statale. Pertanto – pacifica la carenza di legittimazione della per quanto alla successiva sezione di CP_1
motivazione – il processo non si esaurisce con tale semplice declaratoria;

prosegue contro il Presidente quale organo statale.
Il processo civile è caratterizzato da una impostazione non formalistica;
tale impostazione non formalistica risulta dalle norme tradizionali sulla nullità,
che sono poste proprio per evitare formalismi privi di scopo (articolo 156, comma 2 e 3; articolo 157 c.p.c.). Inoltre, tutta la trama normativa (es.: 175,
primo comma, c.p.c.; 101 c.p.c.; 121 c.p.c.) è in questo senso. Il principio che sta al centro di ogni processo – principio che non è punto formalistico ma è
l'essenza del processo e principio costituzionale – è il contraddittorio. Nel caso di specie, allora, il Presidente quale organo statale, è stato messo nel pieno contraddittorio sulla domanda di parte attrice, pur originariamente ambigua e non chiara sulla giusta parte convenuta;
il Presidente si è difeso. Pertanto, la imprecisione della parte attrice nella citazione non la pregiudica. Pur
avendo citato solo la – tale il dato semiotico – i convenuti sono due: CP_1
pagina 18 di 39 la ed il Presidente. Peraltro, la citazione era sì chiara dal punto di CP_1
vista semiotico nell'individuare solo la peraltro, aveva notificato sia CP_1
la sia la Avvocatura di Stato, evidentemente ritenendo che anche lo CP_1
Stato “avesse a che fare” con questa vicenda: dunque, monistica nel testo della
citazione; dualistica nella notificazione.
Alla corta: non essendovi alcuna violazione del principio del contraddittorio, sono tre le parti di questo giudizio: la parte attrice;
la il Presidente CP_1
come organo statale (che si è difeso ed ha accettato il contraddittorio). La prima è attrice;
la è convenuta;
il Presidente in un primo tempo CP_1
interviene (è dunque intervenuto); essendogli estesa la domanda, è un
“secondo convenuto” o, come sopra detto, un convenuto/intervenuto.
Tali sono le parti, dunque.
Occorre ora verificare quali siano le giuste parti.
Sul difetto di legittimazione passiva della CP_1
È fondata l'eccezione sollevata dalla che rilevava il proprio difetto CP_1
di legittimazione passiva. La non è giusta parte. CP_1
La carenza di legittimazione passiva della discende dalla circostanza CP_1
che, in relazione alle domande di ammissione ai contributi pubblici erogati per finanziare la ricostruzione degli immobili danneggiati dal sisma del 2012 e la ripresa delle attività economiche, il Presidente della Regione operava quale pagina 19 di 39 organo straordinario dello Stato e non come legale rappresentante della
CP_1
La legge n. 225/1992 ha istituito il Servizio nazionale della protezione civile, incaricato di provvedere alla tutela della integrità dei beni della vita e dell'ambiente dai danni e dal pericolo di danni provenienti da calamità
naturali, catastrofi o altri eventi calamitosi;
alla gestione, alla prevenzione e al superamento delle situazioni di emergenza connesse a tali eventi.
Per il raggiungimento delle suddette finalità, l'art. 1, comma 2, della legge ha attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di promuovere e coordinare “le attività delle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche,
delle regioni, delle province, dei comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali
e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul
territorio nazionale”.
A tal fine, il Presidente del Consiglio dei Ministri si è avvalso del
Dipartimento della Protezione civile, che è una unità organizzativa della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, al cui vertice è posto il Capo del
Dipartimento.
Nelle ipotesi in cui il Presidente del Consiglio dei Ministri delibera lo stato di emergenza, ex art. 5 della l. n. 225/1992, le ordinanze sono emanate dal Capo
del dipartimento della protezione civile, al quale è affidata anche l'attuazione pagina 20 di 39 delle stesse. In tali casi, il Capo del dipartimento può avvalersi di commissari delegati che, dunque, rappresentano un organo straordinario del
Dipartimento della protezione civile.
Pertanto, le ordinanze emanate dai commissari delegati sono imputabili al
Dipartimento della protezione civile e alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri.
In relazione al sisma che ha colpito la Regione Emilia-Romagna nel mese di maggio dell'anno 2012, con il decreto legge n. 74/2012, il Presidente della
Regione Emilia-Romagna veniva individuato come commissario delegato.
Ricoprendo tale ruolo, il Presidente operava quale organo dello Stato e non della CP_1
Alla luce delle considerazioni svolte, si dichiara la carenza di legittimazione passiva della Parte_3
Come da punto 1 del dispositivo.
Sulla disapplicazione
del decreto di revoca
È fondata la domanda attorea di disapplicazione del decreto di revoca n.
1291/2023.
Nel rassegnare le proprie conclusioni, la società attrice chiedeva l'annullamento “e/o” (sic in actu) la disapplicazione del decreto n. 1291/2023,
pagina 21 di 39 in quanto illegittimo. Il giudice ordinario non può annullare o revocare gli atti amministrativi illegittimi ma può soltanto disapplicarli. Infatti, la “legge
abolitrice del contenzioso” (c.d. “ ), l. n. 2248/1865, agli artt. 4 e 5 dell'All.
E, indica i poteri del giudice ordinario in relazione agli atti amministrativi. Si
tratta di un complesso di norme, approvate dalla , che hanno CP_8
costituito l'impalcatura fondamentale dello Stato (sei gli allegati, rilevante a questi fini l'allegato E). I due articoli 4 e 5 cit. sono rimasti come regola fondamentale del rapporto fra la p.a. ed il g.o. (allora, giudice unico nelle liti con parte la p.a.).
Tale giudice ordinario non ha il potere di adottare pronunce caducatorie dei provvedimenti amministrativi, non essendogli attribuita la cognizione di controversie aventi ad oggetto la legittimità degli stessi.
A fronte della rilevata illegittimità dell'atto amministrativo impugnato, il giudice ordinario deve risolvere la controversia come se il provvedimento non esistesse. Nel caso di specie, all'autorità giurisdizionale è richiesta una pronuncia di accertamento in ordine alla sussistenza del diritto soggettivo vantato dall'attore.
Applicando i principi del diritto processuale civile, la attrice invoca, non contestato, un fatto costitutivo (il diritto al contributo, in relazione ai lavori ed alla attività di affittacamere); il Presidente invoca un fatto estintivo, cioè
pagina 22 di 39 cessione in comodato, fatto estintivo che è effigiato dal provvedimento di revoca numero n. 1291/2023; poiché, come oltre, tale fattispecie in fatto non è
idonea alla revoca, non è un idoneo fatto estintivo, il giudice riconosce questo fatto e, inevitabilmente, non tiene conto (disapplica) il provvedimento.
Questo giudice ritiene che la parte attrice abbia diritto ad ottenere il contributo richiesto per le motivazioni che saranno esposte nel prosieguo della motivazione;
o, per meglio dire, ha diritto sulla base della disapplicazione
del decreto di revoca; tale decreto individua una fattispecie estintiva non idonea ad estinguere il diritto. Di conseguenza, la pronuncia di accertamento supera il provvedimento amministrativo di revoca n. 1291/2023, che deve essere, dunque, disapplicato.
Questo giudice – trattandosi di diritti soggettivi e non di interessi – non entra nella discrezionalità della amministrazione. Questa ultima, infatti, è stata spesa con le ordinanze generali (in particolare i bandi 2 del 2019 e ss. mm,
nonché 28 del 2019, questo ultimo peraltro con richiamo al bando 2 cit.). Il
giudice dei diritti, pertanto, deve esclusivamente valutare se il decreto di revoca 1291 cit. corrisponda alle prescrizioni del bando stesso.
Il problema del sopravvenire di una “convalida”
del provvedimento disapplicando
pagina 23 di 39 Oggetto del presente giudizio è il decreto di revoca n. 1291/2023 e non anche il successivo provvedimento di convalida n. 282/2024. Dunque, si procederà
all'esame della legittimità unicamente del decreto di revoca e della motivazione posta a fondamento dello stesso.
Il decreto di convalida non viene qui disapplicato, come da punto n. 3 del dispositivo. Pertanto, eventuali doglianze su tale provvedimento dovranno essere fatte valere in separato giudizio.
L'erompere di un secondo provvedimento in corso di causa crea una difficoltà
– se non un franco rompicapo – in punto a thema decidendum.
Sul punto, occorre rilevare quanto segue.
La amministrazione ha emesso un provvedimento “di convalida”. Può innanzi tutto dubitarsi che tale provvedimento sia una vera e propria convalida, nel senso di una sanatoria di vizi del provvedimento che qui si disapplica.
Il che attiene ai profili del diritto amministrativo, qui non direttamente rilevanti.
Il punto che qui rileva – come giudice dei diritti – è il seguente. Nel processo civile, opera l'apparato delle decadenze, al fine di determinare con precisione il thema decidendum. La presenza di atti amministrativi non muta tale scansione processuale;
gli atti amministrativi rappresentano delle fattispecie,
pagina 24 di 39 dedotte in giudizio. Pertanto, nel caso di specie, la attrice ha Parte_1
invocato il proprio diritto, negando che la fattispecie modificativa/impeditiva, di cui al decreto 1291 del 2023, consistente in un comodato d'uso, fosse fondata. Dunque, il tema del decidere, in questo processo civile è il seguente: se quanto rappresentato nel decreto 1291 del 2023
sia fondato o non sia fondato.
Tale, infatti, la fattispecie che ha prospettato ed allegato tempestivamente la difesa del Presidente, entro i termini fatali del processo civile.
Nel corso del processo – a termini processuali ormai scaduti – la medesima difesa ha allegato e prodotto anche il decreto 282 del 2024. Tali fattispecie non posson essere esaminate in questo giudizio, poiché si tratta di fatti della vita (sia pure raccontati dall'atto amministrativo) e fatti giuridici (lo stesso atto amministrativo) successivi ai termini fatali.
Pertanto, questo giudice si limita a verificare se siano fondate le ragioni addotte dalla amministrazione, come espresse (fuori dal processo) con il
decreto 1291 del 2023 ed allegate tempestivamente in questo processo.
Non si affrontano invece altre fattispecie, come quelle della “convalida” 282
del 2024 e quanto ivi descritto.
Il che pone altro e diverso tema.
pagina 25 di 39 Poiché la difesa del Presidente quale organo statale ha prodotto tardivamente i fatti di cui alla “convalida” 282 del 2024, occorre chiedersi se tali fatti, non dedotti tempestivamente, siano anche deducibili e dunque coperti dal giudicato e non più invocabili. Il che comporterebbe questa conseguenza: che non solo non è possibile fare valere in questo giudizio la
“convalida” 282 del 2024 – cioè, trattandosi di diritti, in realtà i fatti descritti dalla convalida – ma tali fatti non sarebbero più invocabili da parte della amministrazione, poiché deducibili.
Non può tuttavia pervenirsi ad un esito così rigoroso.
Occorre infatti riconoscere come la presenza di un diverso atto amministrativo, successivo alla domanda giudiziale, non sia fatto deducibile.
Pertanto, è opportuno, anche per evitare contenziosi puramente formali,
specificare che questo giudicato copre solo quanto al primo provvedimento, cioè la revoca per un comodato d'uso ad altra società di famiglia;
non anche alla “convalida”, che non era deducibile.
Il che comporta una inconveniente per il privato, cioè per l'odierna attrice.
Infatti, la amministrazione, sulla base di questa sentenza, non può più
revocare il contributo sulla base delle ragioni di cui al provvedimento 1291 del
pagina 26 di 39 è coperto da questo giudicato;
così onerando il privato di chiedere la disapplicazione anche di tale provvedimento, per la parte in cui ha aggiunto ulteriori ragioni di revoca, rispetto al 1291 del 2023; aggravio per il privato, sì, tuttavia inevitabile.
In sintesi:
a) Comunque qualificato, il decreto 282 del 2024 è estraneo al tema del decidere.
b) E' nel tema del decidere quanto al 1291 del 2023. I fatti ivi indicati – cioè un comodato d'uso – non giustificano la revoca del contributo;
per quanto alla successiva sezione di motivazione.
c) Il giudice disapplica il 1291 del 2023. Appunto per la successiva sezione di motivazione.
d) Il giudicato, tuttavia, non copre fatti diversi da quelli di cui al 1291 del
2023, che possono ancora essere fatti valere dalla amministrazione. Il
che viene specificato al punto 3 del dispositivo.
Sul diritto al contributo.
Non è escluso dal comodato d'uso (provv. n. 1291 del 2023, qui disapplicato)
La domanda attorea, volta ad ottenere una pronuncia di accertamento del diritto al contributo, disapplicando la revoca 1291 del 2023, è meritevole di
accoglimento.
pagina 27 di 39 Il Presidente della Regione revocava il contributo concesso inizialmente alla in quanto, in occasione di un sopralluogo, veniva a conoscenza Parte_1
che l'immobile, per la cui ristrutturazione era stato riconosciuto il diritto al contributo, era stato concesso in comodato d'uso gratuito alla società . CP_3
Infatti, con il decreto n. 1291/2023, il commissario delegato motivava la revoca del contributo in ragione della violazione dell'art. 49, comma 1, del bando di cui all'Allegato n. 1 della ordinanza n. 3/2019, da parte del
beneficiario.
L'art. 49 stabilisce l'obbligo per il beneficiario del contributo di garantire la
stabilità della operazione finanziata con il bando, per la durata di tre anni decorrenti dal momento della liquidazione del contributo. La violazione dell'obbligo è punita con la revoca del contributo.
La norma specifica che, per garantire la “stabilità della operazione”, il beneficiario del contributo non deve:
i) cedere a terzi i beni oggetto del finanziamento, ad eccezione delle variazioni del soggetto beneficiario indicate nell'articolo 36, che devono essere valutate caso per caso;

ii) rilocalizzare l'attività;
iii) cessare l'attività.
pagina 28 di 39 Dunque, il Presidente della Regione riteneva che la revoca del contributo fosse un atto vincolato, discendente dalla violazione da parte della dell'obbligo di garanzia della stabilità dell'operazione. L'odierna Parte_1
parte attrice, attraverso la stipula del contratto di comodato con la società
, aveva ceduto ad un soggetto terzo l'immobile oggetto di CP_3
finanziamento, senza la previa comunicazione e autorizzazione, come imposto dall'art. 36 dell'ordinanza n. 3/2019.
L'art. 36 del bando impone al soggetto beneficiario del contributo l'obbligo di presentare al “Servizio Qualificazione delle Imprese” la richiesta di autorizzazione alla variazione del progetto in caso di modifica del soggetto
beneficiario del contributo.
A titolo esemplificativo, l'art. 36 del bando riconduce alla variazione del soggetto beneficiario le seguenti ipotesi:
- operazioni passive di incorporazione del beneficiario in altra impresa per fusione;

- operazioni attive di acquisizione del capitale di maggioranza di altre imprese effettuate dal beneficiario;

- cessione di ramo d'azienda da parte del beneficiario ad un'altra impresa.
Il contratto di comodato stipulato tra la e la non ha Parte_1 CP_3
determinato una modifica del soggetto beneficiario del contributo, in quanto la
pagina 29 di 39 comodante ha continuato a mantenere il proprio governo sull'immobile oggetto del
finanziamento.
Il contratto di comodato è per sua natura caratterizzato dalla temporaneità.
Le parti contrattuali hanno pattuito che il contratto avesse una durata indeterminata e, in assenza di un termine finale, interviene la legge, in funzione integrativa, al fine di garantire la temporaneità di tale operazione economica. Per tale motivo, l'art. 1810 c.c. attribuisce al comodante il diritto di recedere dal contratto ad nutum, ossia senza motivazione, e obbliga il comodatario alla restituzione non appena il comodante ne faccia richiesta.
In secondo luogo, si ritiene che la stabilità della operazione finanziata sia stata preservata dalla finalità per la quale è stato concluso il contratto di comodato.
Infatti, la era stata ammessa ad ottenere i contributi per Parte_1
investimenti produttivi nei territori colpiti dagli eventi sismici, di cui all'ordinanza commissariale n. 2/2019, al fine di ristrutturare un immobile ove svolgere l'attività di affittacamere. Dunque, all'art. 4 del contratto di comodato, le parti hanno espressamente pattuito l'obbligo per la parte comodataria di godere dell'immobile esclusivamente al fine di svolgere presso lo stesso l'attività di affittacamere.
pagina 30 di 39 Inoltre, il rispetto dell'obbligo stabilito dal bando discende anche dalla parziale identità dei soci delle parti del contratto di comodato;
idoneità
formalmente non integrale ma, sul piano pratico, si tratta di una impresa di famiglia.
Nello specifico, i soci della società comodante sono il IG. e la CP_3
IG.ra . La società comodataria è una società in accomandita Persona_1
semplice, il cui socio accomandatario è il IG. , mentre i soci CP_3
accomandanti sono le IG.re , e Persona_1 Persona_2
, ossia rispettivamente la moglie e le figlie del IG. Persona_3
In pratica, il comodato è stato dato ad una società operativa in CP_3
accomandita – secondo una prassi commerciale comune – per concentrare i rischi di impresa sulla società operativa, rimanendo la società comodante come titolare statica del diritto. Inoltre, è chiaro che si è in presenza di una attività che vede come amministratore sempre lo nel contratto di CP_3
comodato risulta l'amministratore della società comodante;
è accomandatario della società comodataria.
Una analisi della operazione, sotto il prisma del diritto delle società, esclude che sia venuta meno la stabilità delle operazioni, anche dal punto di vista soggettivo. Al più, si nota come le figlie sono accomandanti nella società
pagina 31 di 39 operativa (la comodataria); profilo francamente non modificativo della situazione, anche solo con una considerazione di buon senso.
Infine, occorre sottolineare che l'espressione “stabilità delle operazioni” esprime un principio di derivazione comunitaria. Il regolamento della Unione
Europea n. 1303/2013 precisa il significato di tale principio, secondo il quale il contributo fornito dai fondi deve essere rimborsato qualora si verifichi: “a) una cessazione o rilocalizzazione di un'attività produttiva al di fuori dell'area del
programma; b) un cambio di proprietà di un'infrastruttura che procuri un
vantaggio indebito a un'impresa o a un ente pubblico;
c) una modifica
sostanziale che alteri la natura, gli obiettivi o le condizioni di attuazione
dell'operazione, con il risultato di comprometterne gli obiettivi originari”.
Nel caso di specie, non risulta essersi verificata alcuna delle ipotesi indicate.
In particolare, la fattispecie sub c) può intendersi quale ipotesi di chiusura, al quale deve essere ricondotta ogni operazione idonea a far venire meno la stabilità della operazione finanziata, che non sia riconducibile alle ipotesi sub a) e sub b).
Dunque, non è intervenuta una modifica sostanziale della operazione finanziata. Alla era stato riconosciuto il contributo per Parte_1
ristrutturare l'immobile al fine di avviare una attività di “affittacamere di lusso”. Il beneficiario aveva poi concesso in comodato d'uso gratuito pagina 32 di 39 l'immobile ad una società, i cui soci sono in parte gli stessi e in parte facenti parte del nucleo familiare dei soci della affinché fosse la Parte_1
comodataria a svolgere l'attività per la quale il finanziamento era stato concesso.
In breve.
Dal punto di vista oggettivo, la funzione economica è rimasta la medesima, con la funzione di affittacamere. Dal punto di vista soggettivo, il comodato, il tipo di contratto, consente al comodante di mantenere la signoria sull'immobile, con la conseguenza che non si tratta di vera e propria cessione del compendio aziendale o locazione di immobili, essendo il comodato sempre revocabile ad nutum. Sempre dal punto di vista soggettivo e di analisi del diritto delle società, appare evidente come si sia in presenza delle medesime persone fisiche, se si “squarcia il velo” delle compagini sociali;
nonché di una newco in accomandita, che funzioni di società operativa.
Per tali motivi, si esclude che la abbia violato l'obbligo di Parte_1
assicurare la “stabilità della operazione finanziata”, ai sensi dell'art. 49 dell'ordinanza commissariale n. 3/2019; con riferimento al comodato.
Di conseguenza, si riconosce il diritto della parte attrice ad ottenere il contributo per l'importo di Euro 80.206,82, se revocato solo sulla base di tale
principio di mancata stabilità della operazione per tale comodato d'uso. Sui limiti pagina 33 di 39 di questo giudicato, si è detto sopra. Pertanto, se vi sono altre fattispecie impeditive (ad esempio;
mancato mantenimento del servizio affittacamere;

vendita a terzi degli immobili), questi non sono coperti dal giudicato.
Tale somma discende dalla differenza tra l'importo riconosciuto a titolo di contributo con decreto n. 580/2020, tabella A e la somma ritenuta non ammissibile con decreto n. 1291/2023. Tale profilo non è contestato, dal punto di vista contabile.
Sulla domanda di condanna
La domanda avanzata dalla al fine di ottenere la condanna del Parte_1
commissario delegato al pagamento della somma pretesa a titolo di contributo non è fondata.
La condanna dell'Amministrazione al pagamento è subordinata alla realizzazione dei lavori oggetto del finanziamento pubblico e alla rendicontazione delle relative spese.
L'ordinanza commissariale n. 3/2019 (pag. n. 55) stabilisce espressamente che la liquidazione della somma riconosciuta a titolo di contributo costituisce una fase successiva rispetto alla valutazione e alla concessione del contributo.
Attraverso la liquidazione l'Amministrazione procede a controllare le modalità di realizzazione del progetto, al fine di procedere alla erogazione del contributo qualora spettante.
pagina 34 di 39 Di conseguenza, si desume che l'erogazione del contributo è subordinata alla rendicontazione delle spese sostenute per lo svolgimento dell'attività per la quale il finanziamento è stato concesso.
Nel caso di specie, non è stato prodotto alcun documento comprovante le spese sostenute dall'attore per i lavori di ristrutturazione dell'immobile,
oggetto del finanziamento.
Per tali motivi la domanda di condanna del Presidente della Regione non è
fondata e non può essere accolta.
Spese di lite
La domanda di accertamento della titolarità del diritto alla concessione del contributo costituisce la domanda principale.
Si accolgono le domande attoree di accertamento del diritto al contributo e di disapplicazione del decreto di revoca n. 1291/2023.
Sono infondate le domande di condanna dell'Amministrazione al pagamento della somma pretesa a titolo di contributo e di annullamento del decreto impugnato.
Non vi è però motivo per compensare le spese.
Infatti, il Presidente quale organo statale è chiaramente soccombente.
Esclude poi la compensazione la produzione in corso di causa di una
“convalida”, fuori dal tema del decidere;
con produzione tardiva e che ha pagina 35 di 39 complicato lo svolgimento del processo;
con una potenziale lesione del diritto di difesa della parte attrice, di fronte a questo atto a sorpresa.
In relazione alla convenuta, si è dichiarato il difetto di legittimazione CP_1
passiva di tale parte.
La vocatio in ius rivolta formalmente soltanto nei confronti della può CP_1
essere dipesa dalla circostanza che il delegato della protezione civile è il
Presidente della Tale dato può aver indotto in errore l'attore. Errore CP_1
che può ritenersi in parte scusabile, proprio in relazione alla identità soggettiva fra il Presidente della Regione come tale e come organo statale.
Pertanto, si può disporre una compensazione per tale ragione.
La compensazione non può però essere integrale. Nei primi tempi di erogazione di questi contributi, si poteva ritenere che la coincidenza di due figure (regionale e statale) potesse essere fonte di confusione ed integralmente scusabile. Non ora: infatti, già da tempo la giurisprudenza si è orientata nel senso che la non è giusta parte, in queste controversie;
oggi, la CP_1
compensazione viene dunque effettuata solo in modo parziale, per un mezzo.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando sulla causa che reca numero
17040/2023;
ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone: pagina 36 di 39 1) DICHIARA la carenza di legittimazione passiva della
[...]
. Parte_3
2) ACCOGLIE la domanda attorea di disapplicazione, con riferimento solo al decreto di revoca n. 1291/2023, antecedente al provvedimento di convalida n. 282/2024; il n. 1291 del 2023 è qui disapplicato.
3) DICHIARA che il presente giudicato non copre il provvedimento di convalida n. 282/2024, che non è qui né disapplicato né dichiarato valido.
4) DICHIARA accertato il diritto della Parte_1
d accedere al contributo per la ristrutturazione
[...]
dell'immobile sito in Ferrara, Piazza Savonarola n. 20, limitatamente alla somma di Euro 80.206,82; sulla base della disapplicazione del provvedimento qui disapplicato come da punto 2.
5) DICHIARA , con riferimento al capo di dispositivo che immediatamente precede, che il contributo non può essere revocato sulla base della fattispecie del provvedimento di cui al punto che precede ed al punto 2, cioè il comodato d'uso.
6) RIGETTA la domanda attorea di condanna dell'Amministrazione
all'erogazione del contributo.
7) COMPENSA per un mezzo le spese di lite fra la Parte_1
pagina 37 di 39 e la spese di lite che si liquidano nell'intero Parte_1 CP_1
(dunque, dovuta la metà di quanto in appresso, la cui condanna viene disposta come al punto che segue) in Euro 10.000,00 per compenso, spese generali pari al quindici per cento della somma che immediatamente precede. Infine, IVA e Cassa come per legge.
8) CONDANNA la parte attrice al pagamento in favore della CP_1
convenuta di un mezzo delle spese di lite, come liquidate al punto 7
nell'intero.
9) CONDANNA la il Presidente della in qualità Controparte_1
di commissario delegato e dunque di organo statale, al pagamento delle spese di lite della parte attrice, spese di lite che si liquidano in: euro 12.000,00 per compensi;
spese generali pari al quindici per cento della somma che immediatamente precede;
anticipazioni per euro
786,00. Infine, Cassa professionale ed IVA sulle prime due voci.
10) SI PUBBLICHI.
pagina 38 di 39 Sì deciso in Bologna nella residenza del Tribunale alla via Farini numero 1, il giorno 25 luglio 2025
Il giudice dott. Marco D'Orazi

pagina 39 di 39 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES
2023 (obbligo di conformarsi al giudicato, per la LAC). Lo potrà fare in base a fatti – se diversi da quelli del 1291 del 2023 – previsti nel 282 del 2024, che non