Pubblicato il 07/05/2026

N. 08457/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06540/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6540 del 2025, proposto da
NI AC, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Petito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ope legis in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per l'accertamento

dell'illegittimità del silenzio inadempimento serbato dal Ministero dell'Università e della Ricerca sull'istanza di valutazione del titolo di studio estero presentata dal ricorrente in data 06.02.2025 e trasmessa l'11.02.2025 dal Comune di Potenza;

NONCHE’ PER LA CONDANNA DELL’AMMINISTRAZIONE

- a concludere il procedimento con provvedimento espresso entro il termine di giorni sessanta dalla comunicazione o notificazione della sentenza, con richiesta di nomina, sin d'ora, quale Commissario ad acta il Direttore Generale del competente Ufficio ministeriale o altra figura apicale ed idonea del suddetto Ministero, affinché, in caso di perdurante inerzia, provveda alla conclusione del procedimento nell'ulteriore termine di giorni sessanta, senza facoltà di delega e senza diritto al compenso;

- al risarcimento del DA IU cagionato al ricorrente in conseguenza dell'inosservanza colposa del termine di conclusione del procedimento, da liquidarsi in via equitativa nella somma ritenuta di giustizia, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali dalla data di scadenza del termine procedimentale sino al saldo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Universita' e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la sentenza non definitiva di questo Tribunale n. 17936/2025 pubblicata il 17 ottobre 2025;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 aprile 2026 il dott. EN OS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

I.1. Il sig. NI AC, odierno ricorrente, premesso di essere dipendente del Comune di Potenza inquadrato nell’area degli Istruttori, riferisce:

- di aver presentato alla propria Amministrazione di appartenenza, in data 6 febbraio 2025, un’istanza volta al riconoscimento di un proprio titolo di studio conseguito all’estero ( i.e. : « Diploma di Laurea in Ingegneria Civile Ambientale e Territoriale, dottorato magistrale con specializzazione in Tecnica Industriale e Commerciale, conseguito presso l'Università Telematica ISFOA (Istituto Superiore di Finanza e di Organizzazione Aziendale), rilasciato nella Confederazione Svizzera il 30 giugno 2020 »: pag. 2 ricorso nonché doc. B) ai fini della valutazione per la progressione verticale contemplata dall’applicabile CCNL;

- che il Comune di Potenza ha trasmesso il successivo 11 febbraio tale istanza al Ministero dell’Università e della Ricerca, affinché assumesse le determinazioni di propria competenza;

- che, a seguito di ciò, la vicenda procedimentale non ha avuto alcun ulteriore sviluppo.

I.1.1. Con ricorso notificato il 27 maggio 2025 e depositato il 31 maggio 2025, egli ha allora proposto azione avverso il silenzio, affidandosi ai motivi di censura così rubricati:

- « Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 7, 8 della L. 241/1990 e dell'art. 97 Cost. - Silenzio inadempimento ministeriale »;

- « Violazione dell'art. 3, comma III, D.P.R. n. 189/2009 e della normativa europea in materia di riconoscimento dei titoli di studio esteri »;

- « Violazione del CCNL Funzioni Locali in materia di progressioni di carriera »;

- « Violazione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost. ».

Con tali motivi, il ricorrente ha lamentato che il Ministero l’omessa tempestiva conclusione del procedimento amministrativo da lui avviato e ha quindi richiesto a questo Tribunale, previo accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato, di ordinargli di provvedere entro sessanta giorni nonché di nominare un Commissario ad acta che, in caso di perdurante inerzia, provvedesse in sua vece.

Con un quinto motivo, parte ricorrente ha altresì proposto domanda di risarcimento del DA derivante dalla inosservanza del termine di conclusione del procedimento.

I.2. Il Ministero dell’Università e della Ricerca si è costituito in giudizio con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato.

I.3. Questo Tribunale, con la sentenza non definitiva indicata in epigrafe, ha accolto l’azione avverso il silenzio, con conseguente ordine all’Amministrazione resistente di concludere il procedimento con un provvedimento espresso nel termine ivi specificato, e ha contestualmente disposto la conversione del rito in ordinario per la trattazione della domanda risarcitoria, fissando a tal fine udienza pubblica al 21 aprile 2026.

I.3.1. A quest’ultimo riguardo, si dà atto che nella sentenza n. 17936/2025 era stata indicata la data del 24 aprile 2026: si è trattato, tuttavia, di un mero errore materiale, in quanto si intendeva inequivocabilmente fare riferimento alla diversa data del 21 aprile.

Va rammentato che, ai sensi dell’art. 9 disp. att. cod. proc. amm., il calendario delle udienze è fissato con decreto del Presidente della Sezione del T.A.R.: in applicazione di tale disposizione, con decreto n. 141 del 10 aprile 2025, ritualmente pubblicato sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, il Presidente della Sezione Terza di questo T.A.R. ha disposto che, nell’anno 2026, questa Sezione interna tenesse udienza (tra le altre) il 21 (non 24) aprile.

In data 28 ottobre 2025 è stata inviata rituale comunicazione di Segreteria per indicare dell’udienza al 21 aprile 2026, preceduta da una comunicazione di cortesia con cui si è rappresentato che « per mero errore l’udienza pubblica [era] stata fissata al 24.4.26 anziché al 21.4.26 ».

I.4. In assenza di ulteriore attività difensiva delle parti, all’esito della predetta udienza pubblica il ricorso è stato spedito in decisione.

RI

II.1. Il Collegio reputa la domanda risarcitoria destituita di giuridico fondamento e, pertanto, il ricorso in parte qua è da respingere.

II.2. Costituisce jus receptum che il paradigma cui è improntato il sistema della responsabilità dell’Amministrazione per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella doverosa, devoluto alla giurisdizione amministrativa, è quello della responsabilità da fatto illecito ex art. 2043 cod. civ. (in questi termini Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2021, n. 7).

È altresì incontroverso che « [i]l superamento del termine di conclusione del procedimento non è, ovviamente, mai risarcibile in re ipsa, occorrendo la prova rigorosa di un effettivo DA risarcibile che ne sia “conseguenza immediata e diretta” (art. 1223) e non evitabile (1227 del c.c.) » (Cons. Stato, Ad. Plen., 24 maggio 2024, n. 12).

II.2.1. Ebbene, in sede di ricorso introduttivo parte ricorrente ha affermato che il « DA IU » sarebbe configurabile nel fatto che « il ritardo nell'adozione del provvedimento di valutazione del titolo di studio ha impedito al ricorrente di partecipare tempestivamente alla procedura di progressione di carriera prevista dal CCNL Funzioni Locali del 16.11.2022, causandogli un pregiudizio economico e professionale » (pagg. 6-7 ricorso) e che i pregiudizi economici sarebbero consistiti « dal lucro cessante: dalla mancata percezione degli emolumenti economici derivanti dalla progressione di carriera, che sarebbe stata possibile qualora il Ministero avesse tempestivamente valutato il titolo di studio del ricorrente » e « dal DA alla professionalità: derivante dal ritardo nella progressione di carriera e dalla conseguente perdita di opportunità professionali » (pag. 7 ricorso).

II.2.1.1. Tali elementi sono, per un verso, generici e, per altro (e più dirimente) verso, del tutto sforniti di supporto probatorio; « [n]é sono stati prodotti, in vista dell’udienza fissata per la trattazione della domanda risarcitoria, ulteriori scritti difensivi e/o documenti che consentano di accertare i presupposti della responsabilità aquiliana dell’inerte amministrazione »: « [n]e consegue che la parte non ha assolto all’onere probatorio su di essa gravante (sull’onus probandi in ordine agli elementi costitutivi della responsabilità civile in capo alla pubblica amministrazione cfr., tra le numerosissime e più recenti pronunce, Cons. Stato, Sez. III, 23 maggio 2025, n. 4507, Cons. Stato, Sez. VII, 21 maggio 2025, n. 4369, Cons. Stato, Sez. III, 21 maggio 2025, n. 4339, che ribadisce il presupposto che “nell’azione di responsabilità per danni dinanzi al g.a. il principio dispositivo dell’articolo 2697, primo comma, comma 1, c.c. opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento”) » (T.A.R. Lazio, Sez. II-quater, 27 giugno 2025, n. 12776).

II.2.1.1.1. Parte ricorrente, « considerata la natura del DA e la difficoltà di una sua puntuale quantificazione » ha richiesto « di procedere alla liquidazione del risarcimento in via equitativa » (pag. 7 ricorso).

La liquidazione equitativa non può tuttavia supplire a carenze probatorie sull’ esistenza del DA: « ed invero, […] incombe sulla parte danneggiata, che agisce per il risarcimento ex art. 2 bis, comma 1, della l. n. 241/1990, l'onere di dimostrare, oltre alla sussistenza dell’elemento soggettivo e del pregiudizio, alla riconducibilità eziologica di quest’ultimo all’illecito aquiliano omissivo dell’amministrazione, anche la misura del DA asseritamente sofferto; si tratta, cioè, di applicare al giudizio risarcitorio, proposto davanti al giudice amministrativo mediante l'esperimento di un'azione di accertamento e di condanna, il principio generale sulla distribuzione dell'onere della prova, sancito dall'art. 2697 cod. civ., secondo cui chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della pretesa vantata;

- d’altronde, l’art. 64, comma 1, cod. proc. amm. stabilisce che spetta alle parti l'onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità e riguardanti i fatti posti a fondamento di domande e di eccezioni, ma il riferimento ad "elementi di prova" non vale a rendere applicabile nel giudizio risarcitorio il principio dispositivo con metodo acquisitivo, caratteristico del processo impugnatorio, perché rispetto alla domanda risarcitoria i mezzi di prova sono nell'immediata disponibilità di colui che ha subito il DA, sicché sarebbe priva di giustificazione l'applicazione del criterio caratteristico del giudizio di annullamento; ne consegue che il danneggiato non può limitarsi, ai fini della quantificazione del DA, ad allegare un principio di prova, ma è investito in pieno dell'onere della prova, dovendo dimostrare la consistenza del pregiudizio di cui chiede il ristoro (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. III, n. 2681/2013; TAR Emilia Romagna, Parma, n. 92/2014; n. 13/2015); la limitazione dell'onere di prova gravante sulla parte che agisce in giudizio, che caratterizza il processo amministrativo, si fonda, infatti, sulla naturale ineguaglianza delle parti, che connota abitualmente il rapporto amministrativo di natura pubblicistica intercorrente tra la parte privata e la pubblica amministrazione, laddove l'esigenza di un'attenuazione dell'onere probatorio a carico della parte ricorrente viene meno con riguardo alla prova dell'an e del quantum dei danni azionati in via risarcitoria, inerendo in siffatte ipotesi i fatti oggetto di prova alla sfera soggettiva della parte che si assume lesa e trovandosi le relative fonti di prova normalmente nella disponibilità dello stesso soggetto leso (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, n. 1301/2015; TAR Campania, Napoli, sez. V, n. 3426/2016);

- nel giudizio amministrativo, ai fini della determinazione del quantum del risarcimento, incombe, quindi, sul danneggiato l'onere probatorio di fornire la determinazione del DA, almeno sotto il profilo della allegazione dei fatti da cui ricavare l'importo da risarcire, fermo comunque restando l'onere, sancito dall'art. 64, comma 1, cod. proc. amm., di fornire gli elementi di prova che siano nella disponibilità delle parti: infatti, il sistema probatorio nel giudizio amministrativo può ancora dirsi fondamentalmente retto dal principio dispositivo con metodo acquisitivo degli elementi di prova da parte del giudice, solo in quanto il ricorrente non abbia la disponibilità delle prove, essendo queste nell'esclusivo possesso dell'amministrazione; con la conseguenza che non è consentito al giudice amministrativo di sostituirsi, mediante l'esercizio dei poteri istruttori d'ufficio, alla parte onerata, quando questa non si trovi affatto nell'impossibilità di provare il fatto posto a base della sua azione, né può accogliere la domanda di liquidazione in via equitativa del DA qualora si tratti di elementi di prova nella disponibilità di parte ricorrente (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. II, n. 384/2013; TAR Campania, Salerno, sez. I, n. 1819/2013; n. 100/2015) » (in questi, pienamente condivisi, termini T.A.R. Campania, Salerno, Sez. III, 8 gennaio 2025, n. 8).

II.2.2. Parte ricorrente ha indicato, come voce ulteriore di pregiudizio risarcibile, il « DA emergente » che consisterebbe nelle « spese legali sostenute per la proposizione del presente ricorso, rese necessarie dall'inerzia dell'amministrazione » (pag. 7 ricorso).

Nemmeno sotto tale profilo la domanda può trovare accoglimento, in quanto « la materia del regolamento delle spese di giudizio è retta da una disciplina ad hoc, che trova nell’art. 26 c.p.a. e negli artt. 91 ss. c.p.c., richiamati dalla disposizione suindicata, i suoi principali cardini normativi.

Trattasi di una disciplina che, a differenza di quella di cui all’art. 2043 c.c., che contempla la fattispecie della responsabilità extra-contrattuale (alla quale è assimilata anche la responsabilità dell’Amministrazione da provvedimento illegittimo) ed è ispirato al principio della reintegrazione – in forma specifica o per equivalente - del patrimonio del soggetto danneggiato, persegue l’obiettivo, dianzi evidenziato, di fare conseguire all’attore, nell’ottica chiovendiana, l’intera utilità riconosciutagli dal diritto sostanziale, sollevando la parte vittoriosa dai costi connessi all’esigenza di agire in giudizio per l’affermazione delle proprie ragioni.

A tale ratio della disciplina delle spese legali si collega la regola fondamentale secondo cui “il giudice, con la sentenza che chiude il processo davanti a lui, condanna la parte soccombente al rimborso delle spese a favore dell’altra parte” (art. 91, comma 1, primo periodo c.p.c.), senza che la parte vittoriosa debba dimostrare la sussistenza di presupposti ulteriori, di carattere soggettivo o oggettivo (tipici dell’istituto risarcitorio).

E’ vero che la disciplina menzionata contempla ipotesi che da quella regola fondamentale si discostano, prevedendo che il giudice proceda nei confronti della parte soccombente alla condanna al pagamento, oltre che di una somma in funzione compensativa delle spese legali sostenute, di una ulteriore, a titolo sanzionatorio (cfr. art. 26, comma 1, secondo periodo c.p.a., a mente del quale “il giudice, anche d’ufficio, può altresì condannare la parte soccombente al pagamento, in favore della controparte, di una somma equitativamente determinata, comunque non superiore al doppio delle spese liquidate, in presenza di motivi manifestamente infondati”, ed art. 26, comma 2, c.p.a., secondo cui “il giudice condanna d’ufficio la parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria, in misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio, quando la parte soccombente ha agito o resistito temerariamente in giudizio”) o risarcitorio (cfr. art. 96, comma 1, c.p.a., ai sensi del quale “se risulta che la parte soccombente ha agito o resistito in giudizio con mala fede o colpa grave, il giudice, su istanza dell’altra parte, la condanna, oltre che alle spese, al risarcimento dei danni, che liquida, anche d’ufficio, nella sentenza”): trattasi, tuttavia, di voci ulteriori, diverse da quelle […] relative alle spese legali sostenute dalla parte vittoriosa per agire in giudizio, ed il cui riconoscimento è ancorato dal legislatore a presupposti ulteriori, connessi, alternativamente, alla sussistenza di “motivi manifestamente infondati”, alla “temerarietà” dell’azione o della resistenza alla stessa ed alla “mala fede o colpa grave” della parte soccombente.

[…] L’autonomia della disciplina vigente in materia di regolamento delle spese di giudizio (rispetto a quella in tema di risarcimento del DA) non concerne solo la ratio alla stessa sottesa o i criteri regolatori che la informano, ma anche, da un punto di vista strettamente processuale, l’individuazione del giudice deputato a farne applicazione: ciò in quanto – sul presupposto che solo esso sia in grado di apprezzare compiutamente le circostanze caratterizzanti la specifica vicenda processuale, in funzione di una scelta regolatrice delle spese di giudizio coerente sia con le peculiari connotazioni della fattispecie sostanziale che con il comportamento processuale delle parti, oltre che per evidenti ragioni di economia processuale – essa rimette in via esclusiva al giudice che “emette la decisione” (art. 26, comma 1, c.p.a.), ovvero al “giudice, con la sentenza che chiude il processo davanti a lui” (art. 91, comma 1, c.p.a.), il potere di statuire sulla questione de qua.

[…] Consegue, dai rilievi che precedono, che, una volta che il giudice di merito, nella definizione del giudizio dinanzi ad esso instaurato, si sia pronunciato sul regolamento delle spese di giudizio […], non è dato alla parte vittoriosa di agire al fine di ottenere la condanna di quella soccombente nel giudizio di annullamento, a titolo risarcitorio, alla refusione di quelle medesime spese, trovando tale opzione processuale preclusione non tanto nel divieto di bis in idem (attesa la diversità del titolo – recte, del petitum sostanziale - posto a base della domanda), quanto piuttosto, in radice, nella estraneità di quella situazione giuridica (e del relativo interesse) al rimedio risarcitorio » (così Cons. Stato, Sez. III, 1 dicembre 2021, n. 8017).

Sulla base dei principi di cui al richiamato precedente deriva, altresì, che la parte non può domandare in giudizio, a titolo di risarcimento del DA, le spese sostenute per intraprendere il giudizio stesso: sotto tale profilo, il Giudice adito è chiamato in ogni caso a statuire pronunciandosi (non su un’apposita domanda risarcitoria, ma) secondo la specifica disciplina di cui all’art. 26 cod. proc. amm.

II.3. Conclusivamente, ferme le statuizioni della sentenza n. 17936/2025, il ricorso dev’essere respinto quanto alla domanda risarcitoria perché infondata.

II.4. La regolamentazione delle spese di lite dell’intero giudizio avviene disponendone l’integrale compensazione, sussistendo il presupposto della reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge quanto alla domanda risarcitoria.

Spese dell’intero giudizio compensate.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA LO, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

EN OS, Referendario, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
EN OS	RA LO

IL SEGRETARIO