Pubblicato il 24/11/2025

N. 07600/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05122/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5122 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in qualità di esercente la responsabilità genitoriale sulla minore -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Simona Marotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, Istituto Comprensivo F. Collecini Giovanni XXII San Leucio di Caserta, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

Centri Servizi Amministrativi Ambito Caserta, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione, della nota n.4768/U del 18.09.2025 emessa dal I.I.S Liceo Artistico "San Leucio" di Caserta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito e dell’Istituto Comprensivo F. Collecini Giovanni XXII San Leucio di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2025 la dott.ssa IA ZO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso in trattazione parte ricorrente in epigrafe ha impugnato la nota n.4768/U del 18.09.2025 emessa dal I.I.S Liceo Artistico "San Leucio" di Caserta, con cui il dirigente scolastico, in risposta alla istanza della parte sulle ore di sostegno attribuite, ha comunicato che la scuola ha inoltrato richiesta di rapporto 1/1 e l’Ambito Territoriale di Caserta ha previsto n. 18 h settimanali.

Con il ricorso si afferma che le ore previste non sono sufficienti rispetto alla patologia in quanto alla minore (già riconosciuta portatore di handicap con connotazione di gravità ai sensi della L. 104\1992), viene riconosciuto, per l’anno scolastico 2025/2026, un insegnante di sostegno per un numero di ore settimanali (18 ore), ritenuto non sufficiente rispetto alla patologia dalla quale risulta affetto e alle ore di scuola complessive (36).

Si chiede quindi l’accertamento del diritto della minore ad ottenere dall’Amministrazione Scolastica competente l’assegnazione di un insegnante di sostegno per un numero di ore adeguato alla sua patologia.

La domanda è affidata alle censure di violazione di legge anche sub specie di violazione dei principi costituzionali e di leggi internazionali, oltre che a varie censure di eccesso di potere sotto diversi profili tra cui la contraddittorietà e il difetto di motivazione.

Non risulta redatto alcun PEI né risulta che sia stato svolto il GLO.

2. Il ricorso è fondato.

Ed infatti, premessa la certa sussistenza della giurisdizione del giudice adito (cfr. Sent. n. 1330/2015 e nella sentenza 5668/2019 di questa Sezione), deve rilevarsi che l’Amministrazione scolastica intimata, con il PEI in atti, ha fissato in 18 ore la misura di sostegno di cui potrà fruire la minore ricorrente per l’a.s. 2025-2026 (corrispondente alle ore assegnate dal dirigente scolastico già prima dell’inizio dell’anno scolastico come da nota impugnata con il ricorso introduttivo).

Tuttavia, tale monte ore non corrisponde a quella che è la patologia da cui l’alunna è affetta, che denota la necessità di un sostegno intensivo e quindi la copertura totale dell’orario scolastico.

Il provvedimento impugnato, alla luce di tale circostanza, acquisisce un connotato di indubbia ambiguità e lesività, tenuto conto della normativa che da oltre trenta anni è posta a tutela delle persone con disabilità, siccome sinteticamente ricostruita al punto che segue.

3. La legge-quadro n. 104 del 5 febbraio 1992, all’art. 3, ha sancito il diritto delle persone con disabilità alle prestazioni che la legge, a vario titolo e negli ambiti più disparati, riconosce a loro favore.

Va evidenziato che l’art. 3 co. 1 del d.lgs. 3 maggio 2024 n. 62 ha completamente modificato l’art. 3 della l. 104 del 1991, adattandolo alle novità legislative intervenute nel corso degli anni e sostituendo il riferimento alla “persona handicappata” con quello alla “persona con disabilità” (la nuova rubrica, infatti, è “Persona con disabilità avente diritto ai sostegni”).

Non è però mutato il senso complessivo della norma e la sua portata programmatica ma anche precettiva, in quanto essa mette in correlazione il fatto oggettivo della disabilità “certificata” con l’obbligo dello Stato di mettere a disposizione e fornire i servizi pubblici e gli strumenti necessari per consentire la piena integrazione della persona con disabilità in ogni contesto della vita pubblica e privata.

Tale endiadi tra necessità e prestazione, tra diritto (della persona disabile) e obbligo (dello Stato) è stato identificato nel termine “sostegno”, come definito dall’art. 2, co. 1 lett. h) del d.lgs. 3 maggio 2024 n. 62, che ha significativamente innovato, sia sotto l’aspetto definitorio che delle procedure valutative, gran parte della normativa previgente in materia di disabilità.

Pertanto, ai sensi della disposizione sopra citata, sono «sostegni»: i servizi, gli interventi, le prestazioni e i benefici individuati a conclusione dell'accertamento della condizione di disabilità e nel progetto di vita per migliorare le capacità della persona e la sua inclusione, nonché per contrastare la restrizione nella sua partecipazione sociale, graduati in «sostegno» e «sostegno intensivo», in ragione della frequenza, della durata e della continuità del sostegno.

Le modifiche all’art. 3, pertanto, recepiscono la nuova definizione di “sostegni”.

In base al comma 1 “è persona con disabilità chi presenta durature compromissioni fisiche, mentali, intellettive o sensoriali che, in interazione con barriere di diversa natura, possono ostacolare la piena ed effettiva partecipazione nei diversi contesti di vita su base di uguaglianza con gli altri, accertate all'esito della valutazione di base”.

Alle persone con disabilità, il successivo comma 2 riconosce il “diritto alle prestazioni stabilite in suo favore in relazione alla necessità di sostegno o di sostegno intensivo, correlata ai domini della Classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute (ICF) dell'Organizzazione mondiale della sanità, individuata all'esito della valutazione di base, anche in relazione alla capacità complessiva individuale residua e alla efficacia delle terapie. La necessità di sostegno può essere di livello lieve o medio, mentre il sostegno intensivo è sempre di livello elevato o molto elevato”.

Le suddette disposizioni vanno coordinate con il comma 3, che nel nuovo testo stabilisce che “qualora la compromissione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, il sostegno è intensivo e determina priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici.

Il nuovo art. 3 della legge 104/92, pertanto, individua due tipologie di sostegno: quelle “basiche” nel caso del 1 comma (necessità di sostegno lieve o medio) e altre due tipologie che danno luogo al “sostegno intensivo” (necessità di sostegno elevato o molto elevato).

Il sostegno intensivo corrisponde, dunque, alla disabilità “grave” di cui al precedente testo del co. 3 dell’art. 3.

Le modifiche all’art. 3 della l. 104 del 1992 costituiscono dunque l’esplicitazione dei principi che, notoriamente, hanno ispirato questa disposizione.

In materia di sostegno scolastico, la giurisprudenza di questo Tribunale ha da sempre affermato che l’intero art. 3 della legge 104 del 1992 sia il portato dei principi costituzionali sanciti negli artt. 3, 32, 34 e 38 Cost., tenuto conto che la giurisprudenza costituzionale ha evidenziato in più occasioni l’importanza dell’integrazione scolastica dell’alunno con disabilità e la natura di diritto fondamentale dell’istruzione scolastica, la cui fruizione è assicurata, in particolare, attraverso “misure di integrazione e sostegno idonee a garantire ai portatori di handicap la frequenza degli istituti d’istruzione” (ex multis C. Cost. n. 215 del 1987).

Tra le varie misure predisposte dal legislatore viene in rilievo la previsione di personale docente specializzato, chiamato per l’appunto ad adempiere alle “ineliminabili (anche sul piano costituzionale) forme di integrazione e di sostegno” a favore degli alunni diversamente abili (C. Cost. n. 52 del 2000).

Peraltro, per effetto della fondamentale sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 22 febbraio 2010, il sistema è stato ricostruito in modo tale da consentire la deroga all’organico predeterminato per legge, ritenendosi incostituzionali le disposizioni che invece avevano fissato un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno o avevano escluso la possibilità di assumere insegnanti di sostegno con contratti a tempo determinato, in deroga al rapporto alunni-docenti stabilito per legge, tenendo conto del caso concreto e, quindi, del grado di disabilità.

La sentenza della Corte Cost. 80/2010 è centrale nella ricostruzione del sistema di tutela dei diritti degli alunni con disabilità, e costituisce tuttora un caposaldo non smentito, sicché deve ritenersi sin d’ora che gli istituti scolastici che non provvedano all’assegnazione di insegnanti di sostegno agli alunni con disabilità, anche in deroga agli organici di fatto esistenti, si pongono in automatico in una condizione di colpa, elemento fondamentale ai fini di un possibile risarcimento.

Il diritto all’insegnante di sostegno, pertanto, è oggettivamente riconosciuto come un diritto “non finanziariamente condizionato”, nel senso, poi esplicitato dalla successiva sentenza n. 275 del 2016, che “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”.

In questa chiave di lettura, il compito della magistratura è quindi quello di dare piena attuazione al diritto senza porsi il problema della copertura finanziaria, in quanto, secondo la sentenza della Corte costituzionale del 22 luglio 2025 n. 121: “il principio dell'obbligo della copertura finanziaria delle spese espresso nell'art. 81 Cost., erroneamente evocato dal rimettente a fondamento delle proprie censure, impone un preciso vincolo non al giudice, ma al legislatore e opera per ogni legge, inclusa la legge di bilancio, traducendosi nell'obbligo di predisporre, all'atto dell'approvazione delle norme, anche i mezzi per fronteggiare gli oneri che ne derivano. In questa prospettiva, la norma sulla copertura finanziaria, contenuta fin nell'originario art. 81 Cost., attiene in generale all'estensione e alla natura della sovranità finanziaria: è al contempo fondamento e limite dell'iniziativa parlamentare di spesa”.

Ne discende che, la mancata assegnazione di insegnanti di sostegno a copertura integrale dei fabbisogni, costituisce un problema legato alla non corretta organizzazione della Pubblica Amministrazione, sia sotto il profilo strutturale che sotto quello della istruttoria e della motivazione delle scelte compiute: ciò in quanto il diritto “non finanziariamente condizionato” non è di per sé un diritto assoluto, ma può essere limitato laddove l’Amministrazione, sulla base della normativa vigente, fornisca elementi sufficienti a ritenere la correttezza del suo operato e riesca a motivare adeguatamente in ordine alle scelte compiute.

Deve, tuttavia, escludersi la possibilità di negare la tutela del diritto sulla base di carenze organizzative, oppure ovvero per mancanza di risorse finanziarie, posto che, come la Corte ha ormai ribadito in via definitiva, tale motivazione non è accettabile in caso di diritti ritenuti degni di copertura costituzionale, insuscettibili di recedere davanti alle esigenze di quadratura del bilancio.

Nel quadro appena delineato il P.E.I. (Piano Educativo Individualizzato) costituisce lo strumento principale per l’inclusione scolastica, in quanto contiene l’indicazione degli interventi finalizzati alla piena realizzazione del diritto all'educazione, all'istruzione e integrazione scolastica dell'alunno disabile, indicandosi non solo il programma che l’alunno con disabilità deve svolgere nell'anno scolastico di riferimento, ma anche le figure professionali (docenti e non docenti) che devono supportare l’alunno e la classe frequentata dallo stesso.

L’art. 7 co. 2 del d.lgs. 66 del 2017 infatti, con riferimento al PEI di cui all'articolo 12, comma 5, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, stabilisce che:

a) è elaborato e approvato dal Gruppo di lavoro operativo per l'inclusione di cui all'articolo 9, comma 10;

b) tiene conto dell'accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell'inclusione scolastica, di cui all'articolo 12, comma 5, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, e del Profilo di funzionamento, avendo particolare riguardo all'indicazione dei facilitatori e delle barriere, secondo la prospettiva bio-psico-sociale alla base della classificazione ICF dell'OMS;

c) individua obiettivi educativi e didattici, strumenti, strategie e modalità per realizzare un ambiente di apprendimento nelle dimensioni della relazione, della socializzazione, della comunicazione, dell'interazione, dell'orientamento e delle autonomie, anche sulla base degli interventi di corresponsabilità educativa intrapresi dall'intera comunità scolastica per il soddisfacimento dei bisogni educativi individuati;

d) esplicita le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno alla classe, le modalità di verifica, i criteri di valutazione, gli interventi di inclusione svolti dal personale docente nell'ambito della classe e in progetti specifici, la valutazione in relazione alla programmazione individualizzata, nonché gli interventi di assistenza igienica e di base, svolti dal personale ausiliario nell'ambito del plesso scolastico e la proposta delle risorse professionali da destinare all'assistenza, all'autonomia e alla comunicazione, secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti dall'accordo di cui al comma 5-bis dell'articolo 3;

e) definisce gli strumenti per l'effettivo svolgimento dei percorsi per le competenze trasversali e per l'orientamento, assicurando la partecipazione dei soggetti coinvolti nel progetto di inclusione;

f) indica le modalità di coordinamento degli interventi ivi previsti e la loro interazione con il Progetto individuale;

g) è redatto in via provvisoria entro giugno e in via definitiva, di norma, non oltre il mese di ottobre, tenendo conto degli elementi previsti nel decreto ministeriale di cui al comma 2-ter; è redatto a partire dalla scuola dell'infanzia ed è aggiornato in presenza di nuove e sopravvenute condizioni di funzionamento della persona. Nel passaggio tra i gradi di istruzione, è assicurata l'interlocuzione tra i docenti della scuola di provenienza e quelli della scuola di destinazione. Nel caso di trasferimento di iscrizione è garantita l'interlocuzione tra le istituzioni scolastiche interessate ed è ridefinito sulla base delle eventuali diverse condizioni contestuali della scuola di destinazione;

h) è soggetto a verifiche periodiche nel corso dell'anno scolastico al fine di accertare il raggiungimento degli obiettivi e apportare eventuali modifiche ed integrazioni.

In tema di PEI deve pure richiamarsi il decreto interministeriale n. 153 del 1.8.2023, che riporta all’ALL. B le nuove “Linee Guida concernenti la definizione delle modalità, anche tenuto conto dell'accertamento di cui all'articolo 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, per l'assegnazione delle misure di sostegno di cui all’articolo 7 del D. Lgs 66/2017 e il modello di PEI, da adottare da parte delle istituzioni scolastiche”.

I contenuti delle Linee Guida consentono di mettere a fuoco quelli che dovrebbero essere i contenuti del PEI annuale.

Infatti, con riguardo alla Sezione 12 del modello di PEI redatto da ciascuna scuola per il singolo alunno, là dove si fa riferimento alla “Proposta del numero di ore di sostegno per l'anno successivo”, il decreto 153 del 2023 chiarisce che la “proposta del numero di ore di sostegno alla classe” di cui al comma 2, lett. d) dell’art. 7 del d.lgs. 66/2017 “deve necessariamente fare riferimento, in modo esclusivo, alle esigenze dell'alunno/a con disabilità titolare del PEI. Le ore di sostegno sono assegnate alla classe, ma per sviluppare un progetto educativo personalizzato; non devono intendersi come risorse aggiuntive che rientrano nella libera disponibilità della scuola, da utilizzare per qualsiasi attività di supporto destinata ad altri alunni e ad altre alunne della classe o della scuola. Certamente la presenza del sostegno didattico in una classe può favorire l'attivazione di una didattica più aperta e flessibile da cui può trarre vantaggio tutta la classe, il team docenti e il consiglio di classe, ma deve essere sempre chiaro che questi interventi sono rivolti prioritariamente all’alunno o all’alunna con disabilità.”

Inoltre, “nella motivazione della richiesta sono da considerare:

− i bisogni dell'alunno/a definiti in base alla documentazione ufficiale, ossia prima di tutto dal Profilo di Funzionamento, se disponibile, o in alternativa dalla certificazione e dalla Diagnosi Funzionale. L'esigenza di supporto didattico non è automaticamente connessa alla gravità clinica o alla quantificazione del deficit di funzionamento, ma certamente a fronte di documenti ufficiali che certificano compromissioni lievi o parziali, una richiesta elevata di sostegno deve avere un carattere di assoluta eccezionalità e deve essere adeguatamente e responsabilmente motivata.

− le risorse ritenute necessarie per attivare le iniziative previste per raggiungere gli obiettivi definiti nel PEI, considerando come nell'anno scolastico che si sta concludendo esse sono state effettivamente utilizzate (Sezione 9 - Organizzazione generale del progetto di inclusione e utilizzo delle risorse). Deve esserci pertanto piena coerenza tra le risorse richieste e il loro effettivo utilizzo.

A parte l'ovvia considerazione che non si possono chiedere più ore di supporto, sostegno o assistenza, rispetto alla frequenza complessiva prevista, deve risultare che le ore di sostegno sono state effettivamente utilizzate nelle attività o discipline in cui è prevista una forte personalizzazione dell'attività didattica, tale da richiedere necessariamente un supporto aggiuntivo.

In particolare, quando si chiede di aumentare le ore di sostegno assegnate, è indispensabile motivare la proposta non solo descrivendo i bisogni, ma anche dimostrando che effettivamente le ore assegnate sono state utilizzate in modo adeguato, con interventi attivati rigorosamente sull'alunno/a, con risorse concentrate dove effettivamente, in base alla progettazione del PEI, sono maggiori le esigenze, escludendo categoricamente impieghi impropri come l'uso della risorsa sostegno per attività di supporto destinate genericamente a tutta la classe senza nessun riferimento agli obiettivi del singolo PEI, o per altre esigenze della scuola non immediatamente riferibili all’alunno/a titolare del PEI, quali ad esempio la possibilità di sostituire docenti assenti.

Tirando le fila del discorso finora sviluppato, si osserva quanto segue: il diritto all’assegnazione delle ore di sostegno attribuite all’alunno con disabilità, secondo le modalità evidenziate, è un diritto costituzionalmente garantito e, come detto, non finanziariamente condizionato, sicché non vi è modo di giustificare la mancata assegnazione sulla base di motivazioni di tipo finanziario o sulla base di carenze di organico, o di mancato adeguamento degli organici di diritto alle esigenze di fatto.

Sulla scorta di quanto in precedenza posto in risalto, risultano, tra le altre, condotte illegittime:

-la mancata redazione del PEI;

-l’attribuzione nel PEI di un numero di ore di sostegno inferiore a quanto previsto dal GLO o la mancata quantificazione delle stesse;

-l’attribuzione nel PEI di un numero di ore di sostegno senza la proposta del GLO;

-l’attribuzione, da parte dell’istituto scolastico, di un numero di ore di sostegno inferiori a quelle previste dal PEI.

D’altra parte -come chiarito dalla fondamentale decisione della IV sezione di questo T.a.r. n. 5668 del 2.12.2019- in nulla può incidere il fatto che le ore necessarie al sostegno di un alunno con disabilità siano state materialmente assegnate con il PEI, oppure non lo siano perché il suddetto documento è incompleto o manca, in quanto la mancata concreta attribuzione dell'insegnante è dovuta — sia nel caso di PEI esistente sia nel caso di inesistenza dello stesso — comunque alla mancata, tempestiva e adeguata, programmazione degli organici o alla carenza a monte di risorse finanziarie adeguate.

In altri termini, devono essere equiparati: il caso di mancato adempimento all'ordine di redazione dei PEI e quello dell'assegnazione di un numero di ore di sostegno inferiore a quello previsto dal PEI (caso al quale va assimilato quello della mancata indicazione, nel PEI, delle ore adeguate alla patologia), anche sotto il profilo dei presupposti per l'eventuale risarcimento del danno.

8. Fatta questa necessaria premessa di ordine generale, nel caso oggetto del presente giudizio, l’attribuzione alla minore, da parte dell’Amministrazione scolastica, di un numero limitato di ore di sostegno (18) è illegittima in quanto queste ore non sono state assegnate tramite PEI.

Pertanto, poiché alla data della camera di consiglio è scaduto il termine per la redazione dello stesso, e che in assenza del PEI e della previa riunione del GLO, la quantificazione delle ore di sostegno – nel qual caso in numero inferiore al rapporto 1:1 – non può essere fatta dal dirigente scolastico o dall’istituto scolastico o dall’Ufficio scolastico regionale, va dichiarata illegittima la nota impugnata in quanto: i) priva di supporto istruttorio e documentale; ii)riferita alla situazione dell’organico di fatto e dell’organico di diritto che invece, per granitica giurisprudenza del giudice amministrativo e soprattutto della Corte Costituzionale, non può costituire un parametro idoneo per l’assegnazione dell’insegnante di sostegno agli alunni con disabilità; iii) non tiene conto della normativa applicabile alla materia de quo.

Peraltro, non vi è contestazione sull’esistenza di una disabilità “grave” (ovvero che necessita di sostegno intensivo), collegata a una patologia permanente e non suscettibile di guarigione, sicchè l’attribuzione alla minore, da parte dell’Amministrazione scolastica, di un numero ore di sostegno (18) inferiori all’orario scolastico appare inadeguata rispetto alla diagnosi di invalidità contenuta nei documenti versati in atti.

Poiché è il P.E.I. a dover quantificare il numero di ore necessario, considerata l’illegittima omissione della sua redazione entro il termine di legge, e tenuto conto della primaria esigenza di tutela del diritto all’inclusione scolastica dell’alunno disabile avente diritto al sostegno intensivo, come risulta dai documenti in atti, si ritiene di ordinare l’immediata redazione del P.E.I., comprensivo del numero definitivo di ore assegnate per l’anno scolastico in corso, fermo restando il diritto all’eventuale risarcimento dei danni – ove richiesto – come da sentenza n. 5668/2019 del T.a.r. Campania Napoli IV sezione.

4. Il Collegio ritiene, altresì, necessario provvedere ai sensi dell’art. 34 co. 1 lett. e c.p.a., al fine di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale, avuto riguardo alla natura degli interessi coinvolti ed alla necessità di provvedere tempestivamente alla redazione del PEI ed alla assegnazione di eventuali ore di sostegno aggiuntive che fossero ivi individuate; ciò in vista del conseguimento, da parte del ricorrente, “dell’utilità ‘primaria’ specificatamente oggetto della posizione soggettiva riconosciuta dall’ordinamento”.

Occorre, pertanto, imporre all’amministrazione di dare esecuzione alla presente sentenza entro giorni quindici dalla sua notificazione ad istanza di parte o dalla sua comunicazione in via amministrativa.

In caso di inutile decorso del termine di cui sopra, si nomina sin d'ora il Direttore pro tempore della Direzione generale per lo studente, l'inclusione, l'orientamento e il contrasto alla dispersione scolastica del Ministero dell'Istruzione e del Merito, con facoltà di delega ad un funzionario dell'Ufficio, e con facoltà di farsi assistere da ausiliari specializzati (questi ultimi ai soli fini della redazione dei PEI), il quale provvederà nei successivi trenta giorni.

Le spese per l'eventuale funzione commissariale restano poste a carico dell'Amministrazione inadempiente in epigrafe, in quanto comprese per legge nella onnicomprensività della retribuzione dirigenziale; infatti, la disposizione di cui all’art. 5 sexies comma 8 l n. 89/2001, come introdotta dall’art. 1 comma 777 l. n. 208/2015, ancorché dettata per i giudizi di ottemperanza ai decreti emessi ai sensi della legge n. 89/2001, può essere qui applicata.

5. Quanto alla domanda risarcitoria del cd. danno non patrimoniale, il Collegio rileva che la tempestiva decisione di questo Tribunale in ordine alla domanda giudiziale nei tempi in cui essa è stata incardinata dalla parte, è tale da far presumere che venga eliso il danno per il prosieguo dell’anno in corso e ciò è tanto più vero in rapporto all’adozione di misure ai sensi dell’art. 34 comma 1 lett. ‘e’ c.p.a., fermo restando che a parte potrà sempre dimostrare il contrario.

Resta, tuttavia, da valutare l’esistenza del danno per la parte di anno scolastico trascorsa.

Sul punto deve farsi riferimento alla sopra citata sentenza di questo T.a.r. n. 5668/2019, la quale ha esaminato la questione del risarcimento del danno non patrimoniale alla luce della più recente e innovativa giurisprudenza della Corte di Cassazione.

Se costituisce duplicazione risarcitoria la congiunta attribuzione del danno biologico e del danno c.d. esistenziale, appartenendo tali forme di danno alla stessa area protetta dalla norma costituzionale (art. 32 Cost.), una differente ed autonoma valutazione andrà compiuta con riferimento alla sofferenza interiore patita dal soggetto in conseguenza della lesione del suo diritto alla salute (come confermato dalla nuova formulazione dell'art. 138 C.d.a., alla lett. e), oppure per ogni vulnus arrecato ad un altro valore /interesse costituzionalmente tutelato. Anche in questi casi, esso andrà specularmente valutato e accertato, all'esito di una compiuta istruttoria, e in assenza di qualsiasi automatismo, esistendo comunque una serie di casi (non frequentissimi ma pur sempre concretamente accertabili) nei quali si verifica l'ipotesi dell'accertamento della sola sofferenza morale o della sola modificazione in pejus degli aspetti dinamico-redazionali della vita, sotto il medesimo, duplice aspetto della sofferenza morale e della privazione / diminuzione/ modificazione delle attività dinamico-relazionali precedentemente esplicate dal soggetto danneggiato. Sotto il profilo quantitativo, il danno da sofferenza interiore patita in conseguenza della lesione del diritto alla salute (non diversamente da quanto previsto per il danno patrimoniale) consisterà nell'attribuzione al soggetto di una somma di denaro che tenga conto del pregiudizio complessivamente subito tanto sotto l'aspetto della sofferenza interiore quanto sotto il profilo dell'alterazione/modificazione peggiorativa della vita di relazione in ogni sua forma e considerata in ogni suo aspetto, senza ulteriori frammentazioni nominalistiche.

In ogni caso, il danno non patrimoniale inteso come conseguenza di una condotta illecita dell'Amministrazione necessita, ai fini del risarcimento, dell'accertamento di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie dell'illecito civile di cui all'art. 2059 c.c., il cui risarcimento postula la verifica della sussistenza degli elementi nei quali si articola l'illecito civile extracontrattuale definito dall'art. 2043 c.c. e, quindi, oltre al danno, anche della condotta / elemento oggettivo (dolosa o colposa dell'autore/elemento soggettivo) e del nesso causale tra condotta ed evento di danno (connotato, quest'ultimo, dall'ingiustizia, determinata dalla lesione, non giustificata, di interessi meritevoli di tutela).

5.1. La sentenza citata ha ritenuto che la mancata attribuzione dell’insegnante di sostegno o l’attribuzione di un numero di ore non adeguato alla patologia da cui il disabile risulti affetto, può ascriversi ad entrambe le categorie fenomeniche del danno dinamico-relazionale e del danno da sofferenza, concretizzanti danno non patrimoniale, ai sensi dell'art. 2059 c.c.. Nella prima rientra astrattamente la mancanza dell'insegnante protratta per un tempo idoneo a compromettere la finalità dell'inclusione e aiuto al quale la figura dell'insegnante di sostegno è deputata, fino a ricomprendere le degenerazioni sul piano della salute che siano frutto della somatizzazione della situazione di disagio scolastico che è conseguente al mancato sostegno. Nella seconda rientrano le sofferenze e i patemi d'animo puri, frutto della sofferenza che il disabile provi nel ritrovarsi in classe ma senza insegnante di sostegno; sofferenze che possono essere acuite da situazioni del caso concreto che, di volta in volta, possono verificarsi.

La privazione dell'insegnante di sostegno ha l'effetto, per il disabile, di vedere compromessi in astratto l'apprendimento e l'inclusione, in quanto è innegabile che senza l'assistenza personalizzata e senza la persona che si occupi di spiegare e formulare programmi e attività adeguati alla specifica patologia dell'allievo, questi si colloca nel gruppo classe in maniera del tutto diversa dagli altri, con proporzionale compromissione della sua crescita umana e culturale in relazione all'assenza dell'assistenza adeguata in spregio al dettato costituzionale di cui agli artt. 2 e 3 Cost.. Pertanto, ogni qualvolta l'alunno disabile resti privo, in tutto o in parte, di un insegnante di sostegno, si verifica un danno relazionale astrattamente risarcibile. Tuttavia, poiché un danno di tal fatta si concretizza in ragione del tempo nel quale l'alunno è rimasto privo di insegnante, i casi di risarcimento non potranno riguardare la privazione istantanea dell'insegnante di sostegno, perché ciò sarebbe contraddire la natura della lesione dinamico relazionale oggetto della fattispecie astratta. Poiché il bene giuridico tutelato è quello dell'inclusione e del raggiungimento degli obiettivi annuali posti alla base della didattica programmata dalla scuola per il singolo alunno, non è pensabile che anche un solo giorno di privazione dell'insegnante di sostegno possa determinare, in astratto, la preconizzata lesione, posto che il fattore temporale costituisce, in questi casi, sia il discrimen per valutare l'esistenza del danno sia il moltiplicatore per la sua liquidazione.

5.2. Sul piano della colpa, pertanto, l’Amministrazione che non dimostri di essersi attivata tempestivamente per l'assegnazione dell'insegnante di sostegno per il numero adeguato di ore oppure, ancor peggio, non abbia tempestivamente redatto il PEI, all'inizio dell'anno scolastico, pone in essere una condotta lesiva, connotata dal carattere della colpa, come tale integrante elemento costitutivo della fattispecie di danno data dal combinato disposto degli artt. 2043 e 2059 c.c.. Questo anche quando gli istituti scolastici non provvedono all'assegnazione di insegnanti di sostegno agli alunni disabili anche in deroga agli organici di fatto esistenti.

Una volta accertata l'esistenza del danno, della condotta e della colposità della stessa, l'esistenza del nesso causale è di palmare evidenza, in quanto il diniego, contra legem, dell'insegnante di sostegno per un orario adeguato alla patologia dell'alunno diversamente abile è l'unico fattore causativo del danno da questi lamentato, e ciò in base, anche in questo caso, al ragionamento presuntivo nonché all'applicazione di un criterio probabilistico per cui alla violazione di una o più disposizioni di legge, da parte dell'Amministrazione, corrisponde, in applicazione tanto della teoria condizionalistica, quanto di quella della regolarità causale, una quasi certa idoneità della condotta a cagionare l'evento lesivo.

6. Chiarito quanto sopra, va evidenziato che la sentenza 5668/2019 ha ribadito che affinché il Giudice possa compiutamente valutare la fondatezza della domanda risarcitoria e, conseguentemente, liquidare, in modo adeguato e proporzionato, il danno non patrimoniale, è necessario che la parte alleghi e provi, anche a mezzo di presunzioni, il cambiamento di vita, l'alterazione/cambiamento della sua personalità, lo sconvolgimento dell'esistenza che siano stati cagionati dall'illecito.

Per ragioni di brevità, si rinvia ai parr. 32 e ss. della citata decisione sulla motivazione relativa all’uso del ragionamento presuntivo in subiecta materia, in relazione al fattore temporale, utilizzando le categorie di danno già illustrate.

La decisione in questione ha affermato che “ il risarcimento del danno morale quale categoria del danno non patrimoniale avverrà laddove il giudice ritenga, secondo un ragionamento presuntivo basato sugli elementi di fatto a sua disposizione e sulla categoria concettuale della comune esperienza, che la situazione di fatto abbia ingenerato una sofferenza interiore tale da ledere l’animo dell’alunno; il che è direttamente collegato al grado di coscienza che l’alunno, in base all’età e alla patologia, possiede. 33. In sintesi, la sofferenza risarcibile all'alunno disabile è quella alla propria dignità di essere umano nello sviluppo e nell’attuazione della propria personalità, che poi è ciò che accade quando viene colpito un diritto fondamentale la cui “lesione” è di immediata apprezzabilità per il giudice anche secondo un idem sentire.

A contrario, fatta salva la prova contraria, laddove all’alunno venga fornito l’insegnante di sostegno in un tempo ragionevole e tale da non compromettere l’inclusione scolastica e gli obiettivi didattici - a maggior ragione se ciò è avvenuto per intervento del giudice amministrativo – non può esservi danno non patrimoniale da lesione dinamico relazionale. Allo stesso modo, applicando il medesimo ragionamento presuntivo, laddove l’unione del fattore tempo (e quindi anche dell’intervento del giudice), dell’età del bambino e della patologia lascino presumere che la mancanza di insegnante di sostegno non abbia ingenerato sofferenza interiore intesa come patema d’animo e mancanza di serenità, perdita di fiducia, umiliazione etc, non può essere risarcito il danno non patrimoniale di tipo morale in senso stretto.”

7. Alla citata sentenza si rinvia (par. 34 e ss) per i criteri di liquidazione del danno non patrimoniale ivi elaborati.

È stato chiarito che (par. 38.6.1) “il fattore temporale è sicuramente quello più incidente sul disagio dell’alunno, perché destinato, inevitabilmente, a mettere in crisi la didattica e l’apprendimento.”

“38.7. È tuttavia necessario chiarire la differenza che esiste, per quanto concerne il fattore “tempo”, ai fini dell’accertamento della lesione rispetto al profilo di quantificazione, posto che il tempo, in questo caso, riveste una duplice valenza che non va confusa.

Infatti, ai fini dell’accertamento del danno in via presuntiva, e senza la necessità di apposite allegazioni di parte (che possono esserci come non esserci), si è detto che la lesione si concretizza sicuramente a partire dalla mancata attribuzione dell’insegnante di sostegno per tutto il primo quadrimestre, mentre, salvo prova contraria, essa non è automaticamente accertata per periodi di durata inferiore al quadrimestre.

Per contro, ai fini puramente quantificatori (quindi, una volta che il danno sia stato accertato nell’an), il fattore tempo rileva tenendo conto di unità riferimento diverse, che variano a seconda del ragionamento (equitativo) del giudice e che possono basarsi sull’unità di tempo “ mese”, come sul “bimestre”, come sul quadrimestre e persino sui singoli giorni, laddove emerga che la mancata assistenza in quei singoli giorni abbia contribuito ad aggravare un danno già di per sé grave sul piano della didattica (ad esempio, se il disabile privo di insegnante di sostegno, non abbia potuto partecipare a corsi di approfondimento, gite culturali, ecc).”

“39. Per quanto riguarda il danno morale soggettivo (cosi specificamente qualificato negli articoli 138 e 139 c.d.a., con ciò superando l'orientamento espresso dalle Sezioni unite del 2008 dal punto di vista classificatorio/terminologico), l'articolo 138 cit. prevede che - al fine di considerare la componente del danno morale da lesione all'integrità fisica - la quota corrispondente al danno biologico stabilita in applicazione dei criteri di cui alle lettere da a) a d) è incrementata in via percentuale e progressiva per punto, individuando la percentuale di aumento di tali valori per la personalizzazione complessiva della liquidazione.

Pertanto, una volta accertata l’esistenza di un danno morale da sofferenza, secondo quanto sopra illustrato, la Sezione ritiene che esso possa essere liquidato aumentando percentualmente i singoli punti, secondo parametri autonomamente stabiliti da ciascun giudice (purché enunciati prima della liquidazione) e comunque sempre suscettibili di adeguamento al caso concreto, per consentire la personalizzazione del danno morale rifuggendo, come ormai ritenuto dalla giurisprudenza sia di merito che di legittimità, da qualsiasi automatismo nel riconoscimento di una posta risarcitoria che va comunque accertata, sia pure, come detto, avvalendosi di ogni mezzo di prova e dunque anche in via presuntiva.

39.1. In linea con quanto stabilito nelle più recenti sentenze anche del tribunale civile di Roma, va risarcito il pregiudizio morale subìto, attraverso l'individuazione delle ripercussioni negative sull’essere umano, liquidando una somma che si basi eventualmente su un metodo percentuale rispetto al danno da relazione/al bene protetto (usato come parametro equitativo) che però preservi l’autonomia del danno morale in relazione al bene specificamente protetto, che è il diritto (inviolabile) all'integrità morale (quale massima espressione della dignità umana, desumibile dall'art. 2 della Costituzione in relazione all'art. 1 della Carta di Nizza, contenuta nel Trattato di Lisbona, ratificato dall'Italia con legge 2 agosto 2008 n. 190), tenendo conto delle condizioni soggettive della persona umana e della concreta gravità del fatto.

Si è, tuttavia, ritenuto di dover individuare un parametro di riferimento generale al fine di consentire, nella determinazione dell'importo che meglio corrisponde alle specifiche caratteristiche del caso concreto, un adeguato esercizio del potere equitativo di determinazione dell'importo consentendo così di ricostruire l'iter logico attraverso il quale - anche diversi giudici - sono giunti alla determinazione del relativo importo e di allontanare il rischio che ogni liquidazione segua criteri propri.

Tale soluzione, inoltre, risponde anche all'esigenza generalmente avvertita di rendere in qualche modo ragionevolmente prevedibile la decisione del giudice al fine di consentire il funzionamento dei sistemi di possibile definizione precontenziosa dei conflitti nonché di critica, in appello, alla sentenza di primo grado.”

8. La decisione 5668/2019 ha quantificato la liquidazione del danno (par. 39.2.) affermando che “seguendo un criterio incrementale di tipo proporzionale, si ritiene opportuno che il danno morale possa essere liquidato nella misura minima del 10 % rispetto al danno relazionale fino alla misura massima del 50%, variabili in funzione della tipologia di patimento subito e della sofferenza accertata, parametrati all’età dell’alunno e al tipo di scuola frequentata.

Se dunque, ai fini dell’accertamento dell’esistenza stessa del danno morale, rileva molto la coscienza che l’alunno abbia delle conseguenze della privazione subita e, quindi, la sofferenza interiormente patita, il range di possibile oscillazione per la determinazione dell'importo del risarcimento spettante a tale titolo consente di apprezzare le diverse sfumature che può assumere tale pregiudizio (dolore, vergogna, disistima di sé, paura, disperazione), secondo l’id quod plerumque accidit.”.

8. Premesso tutto quanto illustrato nei paragrafi che precedono, la domanda di risarcimento del danno allo stato non può essere accolta. Vero è che il PEI non è stato ancora redatto e ciò ha impedito alla minore di ottenere la quantificazione delle ore di sostegno necessarie a garantirle il proprio diritto allo studio e che tale comportamento, per le ragioni già esposte, è contrario alla normativa in vigore ed è certamente ascrivibile a colpa, tuttavia, allo stato, non risulta fornita prova del danno nella sua dimensione esistenziale e morale, non avendo la parte ricorrente fornito prova dello stesso e non potendo operare, alla luce delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, la presunzione di pregiudizio al percorso di inclusione scolastica e di perseguimento degli obiettivi didattici, in ragione del mancato decorso del primo quadrimestre dell’anno scolastico (“si è detto che la lesione si concretizza sicuramente a partire dalla mancata attribuzione dell’insegnante di sostegno per tutto il primo quadrimestre, mentre, salvo prova contraria, essa non è automaticamente accertata per periodi di durata inferiore al quadrimestre”).

9. In conclusione, va dichiarato il diritto del minore alla redazione del P.E.I. e all’assegnazione delle ore di sostegno come in esso quantificate, con le modalità sopra richiamate. La domanda risarcitoria, invece, deve essere respinta.

10. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:

a) dichiara l’illegittimità dei provvedimenti impugnati nei limiti indicati nella parte motiva e, dunque, nella parte in cui non risulta la redazione del P.E.I. entro il mese di ottobre 2025 ed è stato, conseguentemente, assegnato alla minore indicata in epigrafe, per l’anno in corso, un insegnante di sostegno per un numero di ore settimanali che prescinde dalle ore necessarie ad assicurare un adeguato sostegno della minore, in contraddizione con la documentazione attestante il livello grave di disabilità e la necessità di “sostegno intensivo”;

b) per l’effetto, accerta il diritto della minore alla redazione del P.E.I. per l’anno scolastico 2025-2026 e ad essere assistito da insegnanti di sostegno secondo quanto stabilito dal P.E.I. medesimo;

c) condanna l’Amministrazione scolastica competente alla conseguente attribuzione alla minore di un insegnante per il numero di ore di sostegno scolastico ivi quantificate e, in attesa della redazione del P.E.I., di un numero di ore che coprano l’intero orario scolastico;

d) qualora l’Amministrazione scolastica non ottemperi entro quindici giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente sentenza, nomina Commissario ad acta il Direttore pro tempore della Direzione generale per lo studente, l'inclusione, l'orientamento e il contrasto alla dispersione scolastica del Ministero dell'Istruzione e del Merito, con facoltà di delega ad altro dirigente/funzionario dell'Ufficio e di avvalersi di ausiliari in possesso delle necessarie competenze per la redazione del PEI, che, previa verifica di tutti i presupposti indicati, provvederà ai sensi e nei termini di cui in motivazione al compimento degli atti necessari all'esecuzione della presente sentenza;

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di riproduzione e diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la responsabilità genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare i medesimi interessati ivi citati.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN RD, Presidente

Daria Valletta, Primo Referendario

IA ZO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA ZO	AN RD

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.