Pubblicato il 18/03/2026

N. 05152/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14083/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14083 del 2024, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaele Izzo, Alessandro Vinci Orlando, Linda Cilia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Izzo e Associati Studio Legale in Roma, via Boezio n.2;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Ministro in carica, Giubileo 2025 S.p.A., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Commissario Straordinario, ai sensi del comma 421 della legge n. 234/2021, Prof. -OMISSIS-, intimato e non costituito in giudizio;
Comune di Roma, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi D'Ottavi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell'ordinanza commissariale prot. -OMISSIS- del 30 settembre 2024 adottata dal Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa cattolica 2025, prof. -OMISSIS-, recante la revoca dell'ordinanza commissariale -OMISSIS-dell'8 febbraio 2023 (doc. 1);

- della nota prot. RM -OMISSIS-del 1° ottobre 2024 con la quale è stata trasmessa alla -OMISSIS- la citata ordinanza (doc. 2);

- per quanto occorra, della comunicazione di avvio del procedimento di revoca, prot. RM -OMISSIS-del 18 giugno 2024 (doc. 3);

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o collegato a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Giubileo 2025 S.p.A., nonché del Comune di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 la dott.ssa Ida Tascone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. La società ricorrente -OMISSIS- (per brevità -OMISSIS-) premette di essere titolare di una convenzione per la realizzazione di un parcheggio interrato in via della Giuliana, opera mai avviata per l'opposizione operata dal Municipio Roma I.

1.2. In vista del Giubileo 2025, il Commissario Straordinario, con l'ordinanza -OMISSIS-dell’8 febbraio 2023, ha disposto la modifica del piano urbano parcheggi di Roma Capitale, mediante la delocalizzazione del parcheggio da realizzare in via della Giuliana da parte della -OMISSIS- in Piazza del Risorgimento, prevedendo la realizzazione di n. 288 posti auto tramite risorse private.

1.3. Tuttavia, con il d.P.C.M. dell'8 marzo 2024, il programma è stato rimodulato: l'intervento su Piazza del Risorgimento è stato limitato alla sola riqualificazione superficiale, stralciando il parcheggio interrato per l'incompatibilità dei tempi tecnici rispetto all'avvio dell'anno giubilare (24 dicembre 2024).

2. La società ricorrente ha chiesto l’annullamento di tale d.P.C.M. con apposito gravame, ma sia in primo grado (T.A.R. Lazio - Roma, sez. I, con la sentenza n. 16036 del 2024) che in grado di appello (Consiglio di Stato, sez. V, 5 dicembre 2025 n. 9596) è stata confermata la legittimità dello stralcio, ritenendo prevalente l'interesse pubblico alla fruibilità della piazza.

3. Il presente giudizio verte sulla revoca dell'ordinanza -OMISSIS-del 2023 operata dal Commissario con il successivo provvedimento prot. n. -OMISSIS-, adottato in data 30 settembre 2024.

4. Il gravame è affidato ai seguenti motivi di ricorso articolati sotto distinti profili:

I. Violazione dell’art. 21-quinquies e dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e s.m.i. Eccesso di potere. Difetto dei presupposti. Illogicità e contraddittorietà.

Si deduce che l’invocata necessità che gli interventi di riqualificazione di piazza Risorgimento, come previsti dal d.P.C.M. dell’8 marzo 2024, si debbano “ concludere in tempi coerenti con il regolare svolgimento delle celebrazioni del Giubileo 2025 ”, non corrisponde alla realtà, pertanto, essa sarebbe inidonea a giustificare la revoca. La motivazione della revoca dell’ordinanza commissariale n. -OMISSIS- si sarebbe concentrata esclusivamente sulla necessità di ultimare i lavori di riqualificazione della Piazza, prima dell’inizio del Giubileo che, per stessa indicazione dell’ordinanza impugnata, sono quelli previsti dal d.P.C.M. dell’8 marzo 2024.

In proposito, si lamenta la violazione dell'art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, il difetto di motivazione e il mancato riconoscimento di un indennizzo per le n. 25 ipotesi progettuali elaborate.

II. Violazione degli artt. 10, comma 1, lett. b) e 3 della l. n. 241/1990.

Si rappresenta che la società, una volta ricevuta la comunicazione di avvio del procedimento di revoca dell’ordinanza n. -OMISSIS-, nel termine di legge, ha presentato le proprie osservazioni mediante un’articolata memoria trasmessa a mezzo pec il 27 giugno 2024, senza che nella motivazione del provvedimento gravato risulti l’evidenza di tale processo valutativo avuto riguardo a quanto osservato dalla stessa.

III. Violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 con riferimento al mancato riconoscimento dell’indennizzo.

Si lamenta la mancata previsione di un indennizzo alla luce della previsione che se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo.

IV. Vizi in via derivata dal d.P.C.M. dell’8 marzo 2024: Eccesso di potere per manifesta illogicità e irragionevolezza, violazione del principio di buon andamento nei tre profili dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità dell’attività della p.a.; violazione degli artt. 18 (risparmio pubblico) e 97 Cost. e dell’art. 1, comma 1 della l. 241/1990. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria; violazione dell’art. 3 della l. 241/1990; violazione dell’art. 21 quinquies l. 241/1990.

Si deduce un evidente vizio di eccesso di potere degli atti adottati per l’inspiegabile decisione dell’Amministrazione di spendere 14 milioni di euro di fondi giubilari (come da scheda dell’intervento rimodulata dal d.P.C.M. dell’8/03/2024), per un’opera che avrebbe dovuto essere peraltro realizzata solo in parte (I lotto) entro l’inizio del Giubileo, rinunciando al finanziamento privato di 40 milioni di euro della -OMISSIS- e alla realizzazione di una parte rilevante dell’intervento, ossia il previsto parcheggio.

Sempre in via derivata: violazione degli artt. 1, 3, 7 e 21-quinquies della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e per motivazione insufficiente. Illogicità e contraddittorietà .

Si rappresenta che il d.P.C.M. dell’8 marzo 2024 avrebbe implicitamente revocato la precedente determinazione di cui al d.P.C.M. dell’08/06/2023 laddove esso modifica l’intervento n. 122, contenuto nell’allegato 1 del d.P.C.M. dell’08/06/2023, escludendo la realizzazione del parcheggio interrato a piazza Risorgimento, nonché conseguentemente l’affidamento alla -OMISSIS- dell’intera opera.

Tale revoca implicita o di fatto, tuttavia, è stata disposta in assenza delle garanzie previste dagli artt. 1, 3, 7 e 21-quinquies l. n. 241/1990, la cui corretta applicazione, coerente con i principi generali dell’ordinamento della tutela della buona fede, della lealtà nei rapporti tra privati e pubblica amministrazione e del buon andamento dell’azione amministrativa (che ne implica, a sua volta, l’imparzialità e la proporzionalità) imporrebbe una lettura della norma secondo i seguenti canoni stringenti: a) la revisione dell’assetto di interessi recato dall’atto originario dev’essere preceduta da un confronto procedimentale con il destinatario dell’atto che si intende revocare; b) non è sufficiente, per legittimare la revoca, un ripensamento tardivo e generico circa la convenienza dell’emanazione dell’atto originario; c) le ragioni addotte a sostegno della revoca devono rivelare la consistenza e l’intensità dell’interesse pubblico che si intende perseguire con il ritiro dell’atto originario; d) la motivazione della revoca dev’essere profonda e convincente, nell’esplicitare, non solo i contenuti della nuova valutazione dell’interesse pubblico, ma anche la sua prevalenza su quello del privato che aveva ricevuto vantaggi dal provvedimento originario a lui favorevole

5. Si è costituita in giudizio la difesa erariale per chiedere, con apposita memoria, di respingere il ricorso in quanto la revoca costituirebbe un atto dovuto per ripristinare lo status quo ante e nessun indennizzo sarebbe dovuto.

6. Con l’ordinanza del 16 giugno 2025 n. 11787 è stato disposto un rinvio della trattazione “ considerato che parte ricorrente rappresenta che il ricorso pendente in appello dinanzi al Consiglio di Stato, Sez. V, r.g.n. 9298/2024 avente ad oggetto l’impugnazione del presupposto DPCM dell’8 marzo 2024, con il quale era stato escluso dall’intervento di riqualificazione di Piazza Risorgimento la realizzazione del parcheggio interrato, è stata differita all’udienza del 16 ottobre 2025 a fronte della dichiarazione di astensione per gravi ragioni di convenienza, emersa successivamente alla discussione, del Cons. Santini, autorizzata dal Presidente ragione per cui, come risulta dall’ordinanza n. 3338/2025, depositata sub doc. 90, si è resa necessaria una diversa composizione del Collegio. Sin dal ricorso si è dato conto del collegamento tra il provvedimento impugnato nel presente giudizio e il DPCM dell’8 marzo 2024 oggetto del su citato appello. Quest’ultimo rappresenta il presupposto del provvedimento di revoca dell’Ordinanza di ricollocazione del PUP da via della Giuliana a piazza Risorgimento, qui gravato ”.

7. All’udienza del 28 gennaio 2026 la causa è stata introitata per la decisione.

8. In via preliminare, deve essere accolta l'istanza di qualificazione del rito come ordinario, con il conseguente diritto della società alla restituzione delle somme indebitamente versate a titolo di contributo unificato integrativo, in ragione dell’erronea applicazione del rito abbreviato ex art. 119 c.p.a., sempre che le stesse somme siano state effettivamente versate.

Come chiarito dal Consiglio di Stato (con la sentenza già citata n. 9596/2025), una volta venuta meno l'impugnazione degli atti di gara (revocati in autotutela), la controversia riguarda atti di programmazione e di revoca che non ricadono nel rito appalti o nei poteri speciali riconducibili alla categoria del " Golden Power ".

9. Il ricorso è infondato e va respinto.

Le doglianze relative al difetto di presupposti e all'illogicità del provvedimento di revoca non sono meritevoli di accoglimento.

Con la citata sentenza n. 9596/2025, resa in grado di appello dal Consiglio di Stato, risulta ormai acclarato che il ristretto margine temporale per l'avvio del Giubileo 2025 costituisce una motivazione "insuperabile" connessa alla sopravvenienza di fatto dell’immediato avvio dell’evento. L'amministrazione ha correttamente ritenuto la piazza un "nodo strategico" da mantenere libero da cantieri impattanti entro il mese di dicembre 2024.

10. La revoca dell'ordinanza n. -OMISSIS- non preclude la realizzazione del parcheggio in futuro, ma sottrae l'opera al regime commissariale " extra ordinem ", restituendo la valutazione dell’intervento in chiave programmatica alla ordinaria amministrazione di Roma Capitale.

11. Quanto alla controversa legittimità della revoca dell'ordinanza commissariale n. -OMISSIS- (disposta con il provvedimento del 30 settembre 2024 in questa sede gravato), occorre analizzare l'atto non solo alla luce dei presupposti richiesti dall'art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, ma anche delle statuizioni già espresse dal Consiglio di Stato (con la sentenza n. 9596/2025).

La revoca amministrativa è stata dettata da una sopravvenienza fattuale (l’avvio dell’anno giubilare) che ha comportato la doverosa valutazione dell'interesse pubblico originario sotteso alla realizzazione dell’intervento programmato.

Il fattore determinante è da ascriversi, infatti, al d.P.C.M. dell'8 marzo 2024, che ha ridefinito le priorità del Piano Giubilare: l'amministrazione ha rilevato che la realizzazione di un parcheggio interrato in Piazza del Risorgimento non era più compatibile con l'obiettivo imperativo di rendere la piazza fruibile e libera da cantieri entro il 24 dicembre 2024 (data coincidente con l’apertura della Porta Santa).

12. Più nel dettaglio, l'insuperabilità dei tempi tecnici dovuti ai tempi necessari per gli scavi, le indagini archeologiche e il completamento della struttura interrata avrebbero inevitabilmente sforato l'inizio dell'evento giubilare. Tale interesse pubblico (la fruibilità superficiale della piazza) è stato ritenuto prevalente rispetto alla realizzazione dell'infrastruttura di sosta.

In ogni caso, la legittimità della revoca è stata già definitivamente accertata sulla scorta di quanto deciso dal Consiglio di Stato con la sentenza 9596/2025, ove si evince chiaramente che lo stralcio dell'opera dal programma giubilare è un atto di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile dal giudice amministrativo solo per manifesta illogicità.

In questo caso, il vizio dell'illogicità è escluso dalla intrinseca ragionevolezza e dalla vincolatività del cronoprogramma dei lavori: non si può rischiare di avere una delle principali piazze d'accesso al Vaticano trasformata in un cantiere aperto durante l'anno santo.

13. Nelle memorie della difesa erariale, si evidenzia che la revoca dell'ordinanza n. -OMISSIS- è un atto vincolato e consequenziale allo stralcio dell'opera deciso a livello governativo (con il d.P.C.M. del marzo 2024). Una volta che l'opera non è più considerata "intervento giubilare", il Commissario Straordinario perde il potere di agire in deroga alle norme ordinarie.

In ogni caso, la disposta revoca non ha eliminato la possibilità di fare il parcheggio in modo assoluto, ma ha sancito che esso non può più essere realizzato attraverso i poteri straordinari del Commissario.

L'intervento torna dunque nel regime di "ordinaria amministrazione" di Roma Capitale.

14. La -OMISSIS- ha lamentato nel ricorso introduttivo che l'amministrazione non avrebbe considerato le sue proposte progettuali alternative che, a suo dire, avrebbero garantito il rispetto dei tempi.

Tuttavia, secondo il noto orientamento giurisprudenziale che emerge anche dalla sentenza in commento resa dal Consiglio di Stato, l'amministrazione non ha l'obbligo di negoziare la modifica del piano se la valutazione tecnica di base (l'incompatibilità dei tempi) è ritenuta oggettiva.

Il "rischio archeologico" e la complessità dello scavo in quell'area sono stati giudicati elementi sufficienti a giustificare la revoca senza necessità di ulteriori approfondimenti sulle varianti proposte dal privato.

15. Un elemento dirimente della legittimità dell’atto in esame risiede, peraltro, nella clausola che la -OMISSIS- stessa aveva accettato (citata nella memoria dell'Avvocatura dello Stato): la società aveva dichiarato di " non aver nulla a pretendere " qualora il progetto non fosse stato approvato per " motivazioni insuperabili ".

Poiché la scadenza del Giubileo 2025 è una scadenza temporale oggettiva e non prorogabile, essa integra perfettamente la "motivazione insuperabile". Pertanto, la revoca non viola il legittimo affidamento della società, né la sua libera autodeterminazione negoziale, poiché il rischio del mancato inserimento definitivo nel piano era noto e accettato dalle parti.

16. La revoca è dunque considerata legittima in quanto risulta non solo giustificata da un interesse pubblico preminente e temporalmente definito (l’evento giubilare), in coerenza con i nuovi atti di programmazione governativa, ma anche proporzionata, in quanto l’intervenuto stralcio progettuale è l'unica misura atta a garantire la libera fruizione della piazza entro il mese dicembre 2024.

17. La ricorrente contesta il diniego di indennizzo per le spese di progettazione, tuttavia, dagli atti del giudizio, come già accennato, emerge che la -OMISSIS- aveva espressamente dichiarato di assumere in proprio tali oneri, riconoscendo di "non avere nulla a pretendere" qualora il progetto non fosse stato approvato per motivi insuperabili.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha sancito che l'insufficienza del tempo per il Giubileo 2025 integra un elemento idoneo atto a sostenere tale "motivazione insuperabile", posto che l'affidamento della società era condizionato fin dall'origine alla fattibilità temporale dell'opera ed alla sua ultimazione nei tempi tecnici necessari, elemento costituente un presupposto ineliminabile dell’intervento programmato, con effetti estintivi del rapporto instaurato.

18. In conclusione il ricorso deve essere respinto, posto che l'azione amministrativa risulta immune dai vizi dedotti, muovendosi nel solco della ragionevolezza imposta dall'eccezionalità dell'evento giubilare; ciò anche sulla scorta della considerazione che le memorie partecipative della -OMISSIS- sono state comunque esaminate, ma legittimamente ritenute inidonee a mutare una decisione che risulta basata sul necessario rispetto oggettivo dei programmati tempi tecnici.

19. Sussistono eccezionali ragioni alla luce della complessità e dell’andamento complessivo della vicenda contenziosa per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa qualificazione del rito in ordinario, lo respinge.

Compensa le spese di giudizio.

Accoglie l’istanza della -OMISSIS- di riesame dell’invito al pagamento del contributo unificato integrativo, in quanto non dovuto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IC OI, Presidente

Francesco Elefante, Consigliere

Ida Tascone, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ida Tascone	IC OI

IL SEGRETARIO