Pubblicato il 05/02/2026

N. 02252/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07564/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7564 del 2025,
proposto da Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero della Diocesi di Viterbo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Graziani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bomarzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro Pesciaroli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale della Città di Bomarzo, n. 14 del 17/04/2025, avente a “ Oggetto: Approvazione progetto di fattibilità tecnico economica per "AMPLI[A]MENTO DEL CIMITERO COMUNALE", contestuale adozione di variante al PRG, dichiarazione di pubblica utilità dell'opera con apposizione del vincolo preordinato all'esproprio ”;

- della convocazione del Consiglio Comunale per la data del 17 aprile 2025, pubblicata nell’Albo pretorio in data 14 aprile 2025, rep. n. 352;

- della Relazione del Responsabile dell’Area Tecnica, avente ad oggetto: “ Controdeduzioni alle osservazioni pervenute in data 17.04.2025 prot. n. 2777 ”, acquisita al protocollo dell’Ente locale al n. 2792 del 17/04/2025 e allegata alla prefata Deliberazione consiliare;

- e di ogni altro atto presupposto, conseguente, correlato o connesso dal quale derivi o si propaghi lesione qualsivoglia a carico degli interessi del ricorrente;

nonché per l’accertamento

del silenzio serbato dal Comune intimato sulla istanza di espropriazione delle frazioni residue contenuta nelle osservazioni ex art. 16, comma 10, d.P.R. dell’8 giugno 2001, inviate a mezzo p.e.c. del 17/04/2025 e acquisite al protocollo comunale con n. 2777 del 17/04/2025;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bomarzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 la dott.ssa VI LD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Istituto ricorrente riferisce di essere proprietario, nel territorio del Comune di Bomarzo, di un appezzamento di terreno costituito dalle aree censite in catasto terreni al foglio 21, particelle 402 e 403, di complessivi 7.120,00 mq, dei quali 2768 mq sottoposti a vincolo cimiteriale alla stregua del vigente P.R.G.

1.1 Cingendo tali aree il cimitero comunale della città di Bomarzo, quest’ultima, essendo interessata alla relativa acquisizione al fine della realizzazione dei lavori di ampliamento del medesimo cimitero, con nota prot. n. 1961 del 18/03/2025 ha comunicato all’odierno ricorrente l’avvenuto deposito presso il proprio Ufficio delle Espropriazioni della documentazione inerente alla procedura ablatoria già avviata, tra cui il “ progetto di fattibilità tecnico economica ” dell’opera, dal cui “ piano particellare ” s’evince l’esproprio della particella n. 402 per 2.382 mq, a fronte di una superficie complessiva di 6.550 mq, e della particella n. 403 per 139 mq, a fronte di una superficie complessiva di 507 mq, nonché l’imposizione di una servitù di passaggio permanente per consentire l’accesso ai terreni interessati dall’intervento.

1.2 A riscontro di siffatta comunicazione, l’Istituto ricorrente ha fatto pervenire al Comune di Bomarzo le proprie osservazioni a mezzo p.e.c. del 17 aprile 2025, con le quali ha chiesto l’espropriazione anche delle frazioni residue delle due prefate particelle - stante la non agevole utilizzazione delle stesse a causa della sagoma, estremamente irregolare, determinata dall’esproprio (residuo nord-ovest) -, ai sensi dell’art. 16, comma 11, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, nonché della porzione di 30 mq (destinata a servitù di passaggio) della p. 402.

In sostanza, pertanto, l’odierno ricorrente ha chiesto l’espropriazione delle due particelle di che trattasi per la loro intera superficie pari a mq. 7.120.

1.3 Siffatte richieste sono state riscontrate nell’ambito della Relazione del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune intimato, avente ad oggetto: “ Controdeduzioni alle osservazioni pervenute in data 17.04.2025 prot. n. 2777 ”, acquisita al protocollo dell’Ente al n. 2792 del 17/04/2025 e allegata alla Deliberazione del Consiglio comunale: “ Numero 14 Del 17-04-25 Oggetto: Approvazione progetto di fattibilità tecnico economica per "AMPLI[A]MENTO DEL CIMITERO COMUNALE", contestuale adozione di variante al PRG, dichiarazione di pubblica utilità dell'opera con apposizione del vincolo preordinato all'esproprio ”.

1.4 In particolare, la richiesta rivolta dall’odierno ricorrente al Comune di Bomarzo di procedere all’esproprio integrale delle aree di che trattasi risulta riscontrata dal medesimo Comune nei seguenti termini:

“ Rispetto ” alla richiesta di acquisizione anche delle frazioni residue delle particelle 402 e 403, “ si controdeduce quanto segue:

Si valuterà la richiesta di acquisizione della restante parte in caso di eventuale accordo bonario. ”

Mentre rispetto alla prevista imposizione di una servitù: “ Per la porzione di mq 30 della p.lla 402, ” in luogo della relativa ablazione, “ si controdeduce quanto segue: [..] l’Ente si riserva la facoltà di considerare la possibilità di ricomprendere la stessa nell’esproprio, effettuate le valutazioni circa l’utilità e l’economicità di tale operazione in un’ottica di bilanciamento tra l’interesse pubblico e quello privato. ”

A chiusura delle predette controdeduzioni, a fronte della: “ espressa richiesta che l’espropriazione abbia ad oggetto anche le frazioni residue e, complessivamente, le intere pp. 402 e 403. […] si ribadisce tutto quanto sopra relazionato e contro dedotto, evidenziando la possibilità di acquisire le porzioni residue in caso di eventuale accordo bonario e di espropriare l’area di 30 mq a seguito di quanto sopra esposto. ”

1.5 Infine, con nota del 19/05/2025, prot. n. 3590/2025, il Sindaco del Comune di Bomarzo, in replica a una richiesta di chiarimenti dell’odierno ricorrente, ha precisato che: “ In riferimento alla Vostra nota prot. n. 2951 del 28/04/2025, si riscontra che con la Deliberazione di Consiglio Comunale n. 14 del 17/04/2025, approvando le controdeduzioni prot. n. 2792 del 17/04/2025, il Consiglio Comunale ha inteso recepirle e pertanto ciò implica la reiezione delle osservazioni ed istanze acquisite agli atti con prot. n. 2777 del 17/04/2025 ”.

2. Avverso i predetti atti è insorta l’odierna ricorrente, con atto di gravame notificato a controparte in data 16/06/2025 e depositato in giudizio il successivo 30/06/2025, rassegnando le censure di seguito indicate.

2.1 Violazione dell’art. 16, commi 11 e 12, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. Violazione dell’art. 1, comma 1 - bis e dell’art 2, comma 1, Legge del 7 agosto 1990, n. 241.

Con questo primo mezzo di gravame, la parte ricorrente deduce che l’A.C. intimata avrebbe violato l’obbligo su di essa gravante ex art. 16, commi 11 e 12, d.P.R. n. 327/2001, di adottare un provvedimento espresso e motivato sulla richiesta di espropriazione anche delle frazioni residue, essendosi limitata: “ ad evocare un possibile diverso sviluppo, ipoteticamente suscettibile di materializzarsi in caso di accordo bonario, comunque qualificato come “eventuale” ”.

2.2 Violazione dell’art. 16, commi 11 e 12, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. Violazione dell’art. 1, comma 1 - bis e dell’art 2, comma 1, Legge del 7 agosto 1990, n. 241.

Con questo secondo mezzo di gravame la parte ricorrente esclude che gli atti gravati, e cioè la deliberazione consiliare e le controdeduzioni, abbiano le caratteristiche del provvedimento motivato di cui all’art. 16, comma 12, cit., posto che, a fronte della richiesta espressa di espropriare anche le frazioni residue, l’A.C. avrebbe dovuto accoglierla ovvero rigettarla, non essendo contemplata la possibilità di un rinvio ad altra fase o sede procedimentale. Afferma, in particolare, l’Istituto ricorrente che: “ Contenutisticamente, la deliberazione di C.C. e le presupposte “controdeduzioni” non soddisfano, dunque, i requisiti di legge e non potrebbero in nessun caso considerarsi quali la “risposta” compiuta alla istanza esplicitamente avanzata da parte del privato inciso.

2.3 Violazione dell’art. 16, commi 11 e 12, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. Violazione dell’art. 3, Legge del 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

Con questo terzo mezzo di gravame, l’Istituto ricorrente deduce che, anche ove si volesse considerare la deliberazione consiliare, unitamente alle controdeduzioni a esso allegate, alla stregua di un provvedimento idoneo, ai sensi dell’art. 16, comma 12 cit., a definire l’istanza di espropriazione delle “frazioni residue”, esso risulterebbe comunque invalido per difetto di motivazione.

2.4 Violazione del comma 1- bis dell’art. 1, Legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione dell’art. 20, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta.

Con questo quarto mezzo di gravame l’Istituto ricorrente contesta la scelta dal Comune di Bomarzo di subordinare l’acquisizione delle frazioni di che trattasi alla conclusione di un futuro ed eventuale accordo inter partes , osservando, in senso contrario, che anche l’acquisizione delle mentovate frazioni postula l’esercizio di un potere autoritativo, oltre che connotato da ampia discrezionalità, da parte dell’autorità espropriante. Deduce, infatti, il ricorrente che: “ Con l’espressione «può chiedere che l'espropriazione riguardi anche le frazioni residue dei suoi beni che non siano state prese in considerazione», la formulazione del comma 12 non lascia dubbi riguardo la circostanza che anche le “frazioni residue” sono oggetto di espropriazione e non già oggetto di una cessione “negoziata” e volontaria.

Una cessione in via non autoritativa e negoziale è sì contemplata dal successivo art. 20 del medesimo testo unico attraverso la disciplina dell’istituto della cessione bonaria. Ma essa, per quanto, in certo modo, incentivata, rappresenta l’eccezione rispetto alla modalità ordinaria, che è e resta, appunto, puramente autoritativa.

Non ha dunque ragione di invocarsi una ipotesi di cessione bonaria quale strumento di definizione della richiesta di espropriazione delle “frazioni residue” formulata dal privato inciso, ai sensi dell’art. 16, comma 11 del testo unico. ”

Inoltre, la cessione bonaria postula che tra le parti vi sia accordo sul corrispettivo della cessione, mentre, nella fattispecie di cui è causa, siffatto accordo manca, ed anzi l’entità dell’indennizzo di espropriazione liquidato dalla resistente A.C. è uno degli altri punti oggetto di controversia tra le parti del presente giudizio, come, peraltro, agevolmente desumibile dal tenore delle residue controdeduzioni.

2.5 Violazione del comma 13 dell’art. 16, d.P.R. dell’8 giugno 2001, n. 327.

Con quest’ultimo mezzo di gravame, la parte ricorrente afferma che: “Le determinazioni dell’Ente non appaiono, infine, neppur riconducibili alla previsione del comma 13 dell’art. 16, d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327 che «se le osservazioni riguardano solo una parte agevolmente separabile dell'opera, l'autorità espropriante può approvare per la restante parte il progetto, in attesa delle determinazioni sulle osservazioni». Nel senso che un provvedimento puramente soprassessorio sarebbe ammesso unicamente nel caso contemplato in via espressa dal predetto comma 13, ove, cioè: “« le osservazioni riguardano solo una parte agevolmente separabile dell'opera». In questo caso – e solo in questo caso – «l'autorità espropriante può approvare per la restante parte il progetto, in attesa delle determinazioni sulle osservazioni», così da contemperare la sollecita realizzazione delle parti (scindibili) non interessate dalle osservazioni con una adeguata ponderazione di queste ultime, circoscritte a parti separabili dell’opera in progetto. [..] Poiché, dunque, non ricorre l’unica ipotesi in cui un provvedimento soprassessorio sarebbe stato astrattamente ammesso, gli atti impugnati si confermano illegittimi. ”

2.6 Tanto chiarito, la parte ricorrente chiede all’adito T.A.R. di volere integralmente annullare gli atti impugnati ovvero, accertato il silenzio-inadempimento sulla istanza di espropriazione delle “frazioni residue” formulata con le osservazioni inviate a mezzo p.e.c. del 17/04/2025 e acquisite al protocollo comunale con n. 2777 pari data, ordinare al Comune di Bomarzo, in persona del Sindaco pro tempore , di provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni, nominando, per il caso di perdurante inadempimento, un Commissario ad acta , con ogni consequenziale disposizione e prescrizione. Con vittoria di spese e compensi.

3. Il 23/12/2025 il Comune di Bomarzo, già costituitosi in giudizio in data 12/09/2025, ha depositato una memoria difensiva con cui ha eccepito l’infondatezza in fatto e in diritto del ricorso ex adverso proposto, chiedendone la reiezione.

4. Il 24/12/2025 l’Istituto ricorrente ha depositato in giudizio, tra gli altri atti, la: “ DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO COMUNALE Numero 43 Del 10-11-25 - Oggetto: Variante al PRG per l'ampliamento del Cimitero Comunale di Bomarzo - Controdeduzioni alle osservazioni pervenute ” -comunicata all’Istituto ricorrente con nota del 19/11/2025, prot. 7863 –, a mezzo della quale il Comune di Bomarzo ha deliberato di: “ accogliere l’osservazione n. 3 tendente a richiedere di ricomprendere nell’esproprio la frazione di mq. 30 della p. 402, per cui si prevedeva nel ppe l’imposizione di servitù; ”, con conseguente rimodulazione del piano particellare, che ora prevede l’esproprio della particella 402 per complessivi 2.412 mq (2.382 mq+30 mq).

5. Il 29/12/2025 l’Istituto ricorrente ha depositato una memoria di replica con cui ha ribadito le conclusioni e le richieste già rassegnate con i precedenti scritti, instando per l’accoglimento del ricorso.

6. All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026, all’esito della discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Osserva il Collegio che deve essere dichiarata la (parziale) cessazione della materia del contendere relativamente al capo di domanda volto a ottenere un riscontro motivato in ordine alla richiesta di estendere l’esproprio anche ai 30 mq della p.lla 402, per i quali, invece, la parte resistente aveva previsto, in prima battuta, l’imposizione di una servitù di passaggio coattiva, mentre per la restante parte il ricorso è fondato sotto l’assorbente terzo mezzo di gravame, alla stregua delle ragioni di seguito indicate.

8. In via preliminare, il Collegio rileva che la deliberazione consiliare n. 14 del 17/04/2025 – a differenza di quanto argomentato da parte ricorrente – integra gli estremi di un provvedimento espresso reiettivo delle osservazioni presentate dalla medesima parte ex art. 16, commi 10 e 11 del d.P.R. n. 327/2001, sub specie – per quel che interessa ai fini di causa - di richiesta di estendere l’esproprio anche alle frazioni residue delle due particelle di che trattasi (nn. 402 e 403), come anche provato dal tenore del prefato riscontro prot. n. 3590/2025, con cui il Comune resistente ha esplicitamente confermato la reiezione delle predette osservazioni.

8.1 Dal che deriva l’inammissibilità dell’azione contra silentium pure azionata con il ricorso all’esame.

9. Tanto premesso, il Collegio osserva che, cionondimeno, si tratta di provvedimento illegittimo essendo caratterizzato da una motivazione solo apparente, in quanto sostanzialmente elusiva della richiesta formulata dal ricorrente.

9.1 L’art. 16 comma 11 del d.P.R. n. 327/2001 prevede che: “ il proprietario dell'area, nel formulare le proprie osservazioni, può chiedere che l'espropriazione riguardi anche le frazioni residue dei suoi beni che non siano state prese in considerazione, qualora per esse risulti una disagevole utilizzazione ovvero siano necessari considerevoli lavori per disporne una agevole utilizzazione ”.

Il Collegio non ignora che l’istituto dell’espropriazione di frazioni residue non (agevolmente) utilizzabili – o utilizzabili solo a seguito di interventi onerosi - postula apprezzamenti ampiamenti discrezionali dell’Autorità espropriante, per modo che è insuscettibile di radicarsi un diritto soggettivo dei privati a detta estensione in via automatica: l’art. 16, comma 11, contempla, infatti, la mera “possibilità”, per il proprietario, di chiedere che anche l’area residua venga espropriata, ogniqualvolta possa dimostrare che l’utilizzazione del fondo residuo sia divenuta disagevole a seguito dell’espropriazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2017, n. 1778).

In altri termini, secondo consolidata giurisprudenza: “ una simile richiesta del privato in tanto può essere soddisfatta, in quanto l’estensione non risulti pregiudizievole per l’amministrazione, e certamente ciò non è laddove la stessa, per soddisfare la richiesta privata, si veda “costretta” a divenire proprietaria di un compendio del tutto inutile al soddisfacimento dei fini pubblicistici sottesi all’esercizio della potestà ablatoria (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I, 1° agosto 2018, n. 8604). Nell'ambito del principio per cui l'amministrazione pubblica deve contemperare i propri interessi con quelli dei privati proprietari espropriati, in modo che questi subiscano il minor sacrificio possibile, l'aggettivo "possibile" non può, cioè, di certo, essere inteso in termini così estremi da postulare che l'amministrazione espropri (e paghi) porzioni di aree del tutto inutili od inservibili per gli scopi cui l'attività ablatoria è destinata (cfr. Cons. stato, sez. IV, 24 novembre 2014, n. 5821) .” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 01/08/2018, n. 8604).

9.2 A ben vedere, tuttavia, nessuna delle predette ragioni – in ipotesi ostative all’acquisizione anche delle frazioni di terreno adiacenti a quelle oggetto di esproprio - è data rinvenire nelle controdeduzioni recepite nella gravata deliberazione consiliare, che, invece, eludendo in toto l’articolata e motivata richiesta di espropriazione anche delle aree residue costituenti un poligono fortemente irregolare se separate da quelle oggetto di ablazione, si sono limitate a rinviare ogni decisione a una futura e meramente eventuale trattativa inter partes dall’esito fortemente incerto e, comunque, non coercibile.

9.3 Né a conclusioni difformi possono condurre le controdeduzioni in merito articolate dalla difesa del Comune di Bomarzo.

Le circostanze - messe in luce esclusivamente nella memoria difensiva versata agli atti del giudizio – a tenore delle quali: a) “ Tali proedia ”, cioè quelli oggetto di esproprio, “ non sono oggetto di manutenzione e/o coltivazione alcuna da parte del ricorrente da un periodo di tempo di oltre quindici anni tanto che versano in stato di totale abbandono. ”; b) il ricorrente non avrebbe assolto l’onere su di esso gravante di provare il non agevole utilizzo delle aree residue; c) “ trattandosi di “espropriazione parziale di un bene unitario” l’Istituto esecutato ben potrà essere tutelato e ristorato, se del caso, in ottemperanza alle previsioni normative ex art.33 DPR n.327/2001 ”, costituiscono, infatti, una motivazione affatto nuova e diversa rispetto a quella posta a fondamento della deliberazione impugnata e, come tale, inammissibile – alla stregua della consolidata giurisprudenza amministrativa (cfr., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. IV, 1/09/2025, n. 7163) -, con conseguente sicura illegittimità della medesima deliberazione.

9.4 Mentre radicalmente infondata – oltre che contraddetta dal comportamento dello stesso Ente locale – è l’eccezione della difesa comunale secondo la quale: “ deriva, in modo inconfutabile, che in capo alla P.A. non si configura alcun obbligo di provvedere per assoluto difetto dei requisiti e dei presupposti oggettivi della richiesta tesa ad inglobare nel bene espropriato anche i residuati di esso, così come imposto dalle prescrizioni normative che si ritengono ingiustificatamente violate. ”

Come visto, infatti, il Comune di Bomarzo ha replicato alle osservazioni dell’Istituto ricorrente, anche nella parte tendente a ottenere l’estensione della procedura ablatoria di che trattasi alle aree residue, in tal modo assolvendo all’obbligo su di esso gravante ex art. 16, comma 12, d.P.R. n. 327/2001, ma lo ha fatto adottando un atto incongruamente motivato.

9.5 In questo senso, il Collegio condivide la censura di parte ricorrente a tenore della quale: “ la delibera consiliare si limita a recepire le riportate “controdeduzioni” dell’Area tecnica, le quali, sul punto, per due volte rimandano ad un possibile accordo bonario futuro, senza nulla disporre sulla specifica istanza dell’Istituto odierno ricorrente. […] Quel che, dunque, l’“atto motivato” di cui al secondo comma dell’art. 16 non può essere è un provvedimento che lascia irrisolta la questione delle “frazioni residue” posta dal privato, senza decidere se estendere ad esse l’espropriazione o no. ”

10. È, infine, appena il caso di notare che l’accertata fondatezza del terzo motivo di gravame esonera dallo scrutinio delle censure sub § 2.4 e 2.5 (dal cui accoglimento parte ricorrente non sarebbe in grado di ottenere alcuna utilità ulteriore), per modo che il ricorso deve essere in parte qua accolto, con conseguente annullamento degli atti e dei provvedimenti in epigrafe riportati.

11. Le spese del presente giudizio, seguendo la soccombenza ex art. 26 c.p.a. e art. 91 c.p.c., vanno poste a carico della parte resistente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- dichiara, in parte, cessata la materia del contendere nei limiti precisati in motivazione;

- dichiara inammissibile l’azione contra silentium azionata;

- lo accoglie nella restante parte per le ragioni di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti e i provvedimenti gravati.

Condanna il Comune di Bomarzo, in persona del Sindaco pro tempore , al pagamento in favore dell’Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero della Diocesi di Viterbo delle spese processuali, da liquidarsi nella misura complessiva di euro 1.500,00 (Millecinquecento/00), oltre agli accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LA CA, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario

VI LD, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI LD	LA CA

IL SEGRETARIO