Pubblicato il 02/01/2026

N. 00004/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14637/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 14637 del 2025, proposto da
“ PA ” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cristiani e Dario Bergamo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Valentina Antonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensiva

-del provvedimento prot.170720, del 5 agosto 2025, notificato in pari data, mediante il quale Roma Capitale - Municipio Roma VII, ha disposto “ … l'annullamento in autotutela ai sensi dell'art.21-nonies comma 1 e comma 2 bis della L. 241/1990 s.m.i. per la C.I.L.A. depositata ai sensi dell'art.6 bis comma 5 del D.P.R. 380/2001 e s.m.i. pervenuta con prot. CI/2022/34864 del 18/02/2022 … ”;

-della determinazione dirigenziale CI/2718/2025, del 18 settembre 2025 (prot. CI/198671/2025 del 18 settembre 2025), notificata il 3 ottobre 2025, mediante la quale Roma Capitale - Municipio Roma VII, disposto la demolizione d'ufficio delle opere abusive indicate in premessa e, precisamente, “ … -Cambio di destinazione d'uso dell'area esterna di pertinenza del chiosco bar di proprietà Capitolina e chiusura della stessa con recinzione metallica in ferro e pannelli in materiale trasparente montato su alluminio, integralmente coperta da ombrelloni fissi; -Installazione di una canna fumaria in acciaio (…) ”;

-di ogni altro atto presupposto e consequenziale o comunque connesso con quello indicato, ancorché non cognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 il dott. PE ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto di ricorso notificato il 28 ottobre 2025 e depositato in giudizio il successivo 27 novembre, la società ricorrente muoveva impugnazione contro:

- la nota prot. n. CI/170720 del 5 agosto 2025 del Municipio VII, con cui veniva dichiarata l’inefficacia della CILA presentata, per opere di manutenzione straordinaria, il 18 febbraio 2022;

- la determinazione dirigenziale rep. n. CI/2718 del 18 settembre 2025 con cui viene disposta la demolizione d’ufficio delle opere abusivamente realizzate nell’immobile sito in Roma, Piazzale Appio n. 9.

In fatto, deduceva la ricorrente di condurre in uso il bene di cui supra , di proprietà dell’amministrazione capitolina, giusta subentro nella concessione rilasciata al precedente gestore, ove esercita l’attività di somministrazione di alimenti e bevande, e di aver presentato, il 18 febbraio 2022, una CILA (avente prot. n. CI/2022/34864) avente ad oggetto la sostituzione della canna fumaria esistente con una nuova avente diametro di mm. 250 e prolungamento della medesima per 2 metri lineari di altezza dal piano di copertura del locale.

A distanza di oltre tre anni dal deposito della CILA, tuttavia, l’amministrazione municipale notificava la nota del 5 agosto 2025 con cui veniva disposta l’inefficacia della CILA per carenze documentali (inerenti la legittimazione alla presentazione della comunicazione stessa e l’assenza di elaborati progettuali da allegare alla relazione tecnica di asseverazione), nonché con l’asserita necessità, non soddisfatta, della previa acquisizione del parere della Soprintendenza statale ai sensi dell’art. 16 delle N.T.A. al P.R.G. vigente, trattandosi di un immobile collocato a distanza inferiore a 50 metri dalle Mura Aureliane.

Infine, con D.D. rep. n. 2718 del 18 settembre 2025, veniva disposta la demolizione d’ufficio delle opere asseritamente ritenute abusive e, in particolare, del preteso cambio di destinazione d’uso dell’area esterna di pertinenza del chiosco bar (con chiusura della medesima con una recinzione metallica in ferro e pannelli in materiale trasparente montato su allumino e copertura con ombrelloni fissi) e dell’installazione di una canna fumaria in acciaio ritenuta, in precedenza, inesistente.

Contro i provvedimenti impugnati, parte ricorrente muoveva le seguenti censure.

“ I. Violazione e falsa applicazione della dell’art.7 della Legge n.241 del 1900. Omessa comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo e carenza del contraddittorio ”.

A dire della ricorrente, la comunicazione di inefficacia della CILA non sarebbe stata preceduta dalla doverosa comunicazione di avvio del procedimento prevista dall’art. 7 della legge n. 241/1990, senza che l’amministrazione avesse addotto, col provvedimento avversato, particolari ragioni di celerità ed urgenza che avrebbero impedito l’invio dell’avviso in questione, adempimento quest’ultimo tanto più necessario ove si ponga mente, proseguiva la parte, al rilevante lasso di tempo trascorso dalla presentazione della CILA.

Anche la D.D. rep. n. 2718/2025 sarebbe stata affetta dal medesimo vizio, sosteneva la ricorrente, non essendo stata preceduta da alcuna comunicazione di avvio del procedimento, omissione tanto più grave quanto più si fosse posta attenzione alle circostanze, indicate in ricorso, a sostegno della legittimità dell’adibizione dell’area esterna al locale ad uso di somministrazione di alimenti e bevande.

“ II. Violazione e falsa applicazione dell’art.6 della legge 241 del 1990. Omessa attivazione del c.d. soccorso istruttorio relativamente alla CILA del 2022 ”.

Per la ricorrente, il provvedimento di declaratoria di inefficacia della CILA sarebbe illegittimo anche per la violazione, da parte dell’amministrazione, del principio del soccorso istruttorio disciplinato dall’art.6 della l. 241 del 1990.

Infatti, stante le carenze di carattere documentale contestate da Roma Capitale essa, prima di dichiarare inefficace la CILA, avrebbe dovuto chiedere alla ricorrente di sanare le irregolarità documentali rilevate attraverso il soccorso istruttorio.

In particolare, poi:

- la carenza degli elaborati progettuali non sarebbe sussistita, posto che i medesimi sarebbero stati allegati alla relazione tecnica di asseverazione;

- il parere della Soprintendenza statale non sarebbe stato necessario per la tipologia di opera realizzata, consistente nella mera sostituzione di una canna fumaria preesistente.

“ III. Violazione e falsa applicazione del D.lgs. 222 del 2016 e dell’art.19 della legge 7 agosto 1990, n.241 e successive modifiche in quanto l’amministrazione resistente, prima di adottare il provvedimento impugnato, avrebbe dovuto invitare la ricorrente a provvedere, prescrivendo le misure necessarie per la conformazione dell’attività intrapresa con la fissazione di un termine non inferiore a 30 giorni. Violazione e falsa applicazione dell’art.6-bis del D.p.r. 380/2001 e dell’art.21-novies della Legge 241 del 1990 ” e “ IV. Violazione e falsa applicazione dell’art.21-novies della l. n.241/1990 ”.

A parere della ricorrente, il provvedimento recante la dichiarazione di inefficacia della CILA sarebbe illegittimo perché – premessa l’adesione a quell’orientamento pretorio che ha inteso mutuare anche alla CILA i principi normativi consolidatisi con riferimento alla SCIA ed alla DIA – adottato a distanza di oltre 3 anni dalla presentazione della comunicazione, senza l’avviso di avvio del procedimento di riesame dei relativi effetti e dopo aver superato il termine ragionevole previsto dall’art. 21- novies della legge n. 241/1990.

“ V. Violazione e falsa applicazione dell’art.35, comma 1, D.p.r. 380 del 2001 e dell’art.21, comma 1, L.R. n.15/2008. Violazione e falsa applicazione dell’art.6- bis, del D.p.r. 380/2001. Eccesso di potere per carenza di presupposti e difetto di istruttoria ”.

Secondo la ricorrente, la D.D. rep. n. 2718/2025 (recante la demolizione d’ufficio delle opere in questione), sarebbe del pari illegittima perché:

- nessun cambio di destinazione d’uso dell’area pertinenziale esterna sarebbe avvenuto dal momento che la medesima sarebbe stata da sempre (o, quantomeno, sin dall’originaria concessione in uso del bene pubblico) adibita all’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande; - l’installazione di ombrelloni sulla medesima area, siccome avente ad oggetto strutture inidonee a creare un nuovo ed effettivo volume, non costituirebbe intervento necessitante di titolo abilitativo;

- i pannelli esterni asseritamente installati sarebbero stati già rimossi;

- in ogni caso la recinzione esterna, non realizzata dalla ricorrente, non avrebbe comunque richiesto il rilascio preventivo di un titolo edilizio, implicando l’utilizzo di materiali di scarso impatto visivo e, per le dimensioni dell’intervento, non comportante un’apprezzabile alterazione ambientale ed estetica, non senza considerare che, a tenore del d.P.R. n. 31/2017, all. A, punto 13, la realizzazione di recinzioni “ nel rispetto delle caratteristiche morfotipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti ”, non richiederebbe neppure l’autorizzazione paesaggistica;

- anche la contestata legittimità dell’installazione della canna fumaria perderebbe rilievo ove si consideri che, sempre secondo il ricorrente, si tratterebbe della mera sostituzione di un elemento preesistente, come attestato dall’autorizzazione sanitaria rilasciata dall’ASL Roma 2 il 26 giugno 2017 per l’adibizione a cucina dei locali seminterrati posti al di sotto del manufatto oggetto di concessione.

“ VI. Violazione e falsa applicazione dell’art.3 della l. 241/1990. Difetto di motivazione ”.

Sosteneva il ricorrente come i provvedimenti impugnati sarebbero carenti sotto il profilo motivazionale per non aver adeguatamente preso in considerazione come l’area esterna del chiosco sia stata adibita al posteggio di tavoli ed ombrelloni ben prima che essa subentrasse nella concessione precedentemente in capo al concessionario uscente.

Si concludeva il gravame con la proposizione della domanda di sospensione cautelare degli effetti dell’atto impugnato.

Roma Capitale si costituiva in giudizio eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità del gravame per mancata impugnazione dell’atto presupposto costituito dalla determinazione dirigenziale rep. n. 1765 del 10 giugno 2025, notificata il successivo 12 giugno, con la quale la ricorrente veniva intimata a rimuovere le opere di cui trattasi entro 45 giorni, pena l’esecuzione in danno dell’ordine di demolizione.

Nel merito, l’amministrazione resistente contestava comunque la fondatezza delle pretese avversarie.

Replicava la ricorrente deducendo l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità del ricorso, stante l’omessa prova della notificazione alla ricorrente della D.D. n. 1765/2025.

Alla camera di consiglio del 19 dicembre 2025, fissata per la trattazione dell’incidente cautelare, il gravame veniva trattenuto in decisione previo avviso della sua possibile definizione con sentenza resa ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

L’eccezione di inammissibilità del ricorso mossa da Roma Capitale va accolta.

Secondo un costante insegnamento giurisprudenziale – la cui persistente attualità il Collegio ha, di recente, avuto modo di confermare – “ L’omessa notificazione di un provvedimento amministrativo sfavorevole al destinatario, lungi del determinarne l’invalidità, produce, quale unica conseguenza, quella di far slittare in avanti e sino al momento dell’effettiva conoscenza che dello stesso abbia l’interessato, il dies a quo per impugnarlo. La giurisprudenza del C.d.s., sent. n. 8632/2019, condivisa dal Collegio, ha sul punto stabilito che “la mancata o irrituale comunicazione o notifica dell’ingiunzione di demolizione non concreta un vizio di legittimità di quel provvedimento amministrativo, ma - se del caso - la sua inefficacia nei confronti del destinatario, nel senso che non cominciano a decorrere - fino a quando non risulti l’effettiva conoscenza dell’atto ” (T.A.R. Lazio – Roma, sez. II- bis , n. 22060/2025).

Nel caso di specie, anche a voler ammettere che la notifica, da parte di Roma Capitale, della D.D. rep. n. 1765/2025 non abbia mai avuto luogo, nondimeno la società ricorrente era comunque onerata dell’impugnazione tempestiva della medesima entro il termine di 60 giorni a far data dalla conoscenza effettiva dello stesso e quindi, al più tardi, in uno con il provvedimento oggetto del presente gravame, nelle premesse del quale era chiaramente indicato l’atto presupposto.

Pertanto, non avendo la ricorrente provveduto ad interporre gravame avverso l’ordinanza di demolizione, essa ha acquisito carattere di definitività e tutte le doglianze mosse avverso la legittimità della qualificazione come abusiva dell’intervento edilizio contestato e l’applicazione delle relative sanzioni sono inammissibili, diversamente pervenendosi all’effetto di vanificare sostanzialmente i termini perentori per la proposizione dell’azione di annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a.

Quanto sopra non muterebbe neppure ove si ritenesse sufficiente, al fine di incardinare validamente l’impugnazione dell’ordinanza di demolizione, l’inciso contenuto nelle premesse dell’atto introduttivo del giudizio volto ad estendere il gravame ad “ ogni altro atto presupposto e consequenziale o comunque connesso con quello indicato, ancorché non cognito ”.

Trattasi di clausola di mero stile insufficiente al fine di includere nell’oggetto dell’odierno giudizio anche la D.D. rep. n. 1765/2025, dovendosi convenire con la giurisprudenza consolidata secondo cui “ l’impugnazione non si estende nei confronti di atti non specificamente indicati in epigrafe […] il generico richiamo, nell’epigrafe del ricorso, alla richiesta di annullamento degli atti presupposti, connessi e conseguenti, o la mera citazione di un atto nel corpo del ricorso stesso non sono sufficienti a radicarne l’impugnazione, in quanto i provvedimenti impugnati devono essere puntualmente inseriti nell’oggetto della domanda ed a questi devono essere direttamente collegate le specifiche censure; ciò perché solo l’inequivoca indicazione del petitum dell’azione di annullamento consente alle controparti la piena esplicazione del loro diritto di difesa ” (Cons. St., sent. n. 1242/2016).

Né a conclusioni differenti potrebbe pervenirsi, poi, accedendo all’argomento, pure agitato da parte ricorrente nella memoria ex art. 55, comma 5, c.p.a. secondo cui la determinazione recante la demolizione ufficiosa delle opere abusive sarebbe stata assunta sulla scorta di una nuova istruttoria culminata nell’adozione della declaratoria di inefficacia della CILA assunta il 5 agosto 2025, tesi difensiva questa che non può trovare accoglimento, quantomeno, con riferimento al mutamento di destinazione d’uso dell’area esterna circostante il manufatto oggetto di concessione da parte dell’amministrazione resistente, trattandosi, in questo caso, di opere estranee all’ambito degli interventi fatti oggetto della comunicazione presentata dalla ricorrente.

Per quanto concerne, invece, l’installazione della canna fumaria (per cui veniva depositata la CILA in questione), incontestata essendo l’assenza del parere preventivo della Soprintendenza statale ai Beni Archeologici preteso dall’art. 16, commi 5, lett. a ) e 9 delle N.T.A. al vigente P.R.G. di Roma Capitale, ogni censura in proposito non può che ritenersi infondata, atteso che, lungi da quanto sostenuto dalla ricorrente, la realizzazione di essa non poteva prescindere dall’acquisizione del preventivo nulla osta della Soprintendenza statale trattandosi di opera che, a prescindere dalla palese evidenza della medesima (peraltro, neppure revocabile in dubbio, avendo essa 2 metri lineari di lunghezza ed emergente per un tratto non trascurabile dalla sagoma dell’edificio), richiedeva il parere favorevole di quell’amministrazione, stante la distanza inferiore a 50 metri della stessa da preesistenze archeologico monumentali.

In conclusione, quindi, il ricorso proposto è, in parte, inammissibile e, per il resto, infondato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, in favore di Roma Capitale, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e, per il resto, infondato.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore di Roma Capitale, che liquida in Euro 2.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL AV, Presidente

PE ER, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PE ER	EL AV

IL SEGRETARIO