Pubblicato il 03/04/2026

N. 00670/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00401/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 401 del 2026, integrato da motivi aggiunti, proposto da Bar Banqueting S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B5EF579162, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Dinelli e Lorenzo Cupaioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria legale in Firenze, Via degli Arazzieri, 4;
Le Gallerie degli Uffizi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria legale in Firenze, Via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

CO Group Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andreina Degli Esposti e Riccardo Villata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell’aggiudicazione e della comunicazione dell’aggiudicazione, trasmessa in data 21 gennaio 2026, e degli altri atti ivi indicati: (-) dei verbali di gara, delle graduatorie, dell’attribuzione dei punteggi, della richiesta di giustificativi (ancorché non conosciuta), della nota prot. n. 10512 del 4 novembre 2025 (ancorché non conosciuta) e della valutazione di congruità dell’offerta; (-) del Disciplinare; (-) del Bando; (-) delle FAQ, ed in particolare della FAQ n. 17; (-) di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, tra cui, in particolare, ove necessario, il Bando tipo ANAC;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da CO Group Italia S.p.a. il 9 marzo 2026:

per l’annullamento in parte qua:

- dei verbali di gara nonché del provvedimento finale, nella parte in cui non escludono Bar Banqueting o comunque attribuiscono il punteggio totale di 91,078 a CO e 90,529 a Bar Banqueting medesima;

- per quanto occorrer possa, degli artt. 14 e 16.1-2 del disciplinare;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Bar Banqueting S.r.l. il 19 marzo 2026:

per l’annullamento previa concessione di misure cautelari della aggiudicazione e della comunicazione dell’aggiudicazione, nonché del verbale n. 5, nell’ambito del quale la Commissione ha ritenuto sostenibile il PEF di CO Group, anziché escluderla dalla gara.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, di CO Group Italia S.p.A. e delle Gallerie degli Uffizi;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale di CO Group Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa TI AP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con bando del 7 marzo 2025 le Gallerie degli Uffizi indicevano una gara europea a procedura aperta (CIG B5EF579162) avente ad oggetto l’affidamento in concessione, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. f), del D. Lgs. 42/2004 e degli artt. 176 e ss. del D. Lgs. 36/2023, « dei servizi di ristorazione presso “Le Reali Poste” e di caffetteria all’interno del complesso museale delle Gallerie degli Uffizi », per una durata di 8 anni; il valore della concessione era stimato, ai sensi dell’art. 179 del D. Lgs. 36/2023, nella misura di €. 85.058.745,30, IVA esclusa.

Il criterio di aggiudicazione previsto era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con individuazione di un punteggio massimo attribuibile pari a 80 punti per l’offerta tecnica, e a 20 punti per l’offerta economica.

Con particolare riferimento al profilo economico, la legge di gara precisava che la relativa offerta andava articolata in due componenti: da un lato il canone annuale, per il quale era previsto un valore a base d’asta di €. 250.000,00 e un punteggio massimo di 5; dall’altro la royalty, con valore a base di gara pari al 10% e un punteggio massimo di 15.

Per ciò che concerne la valutazione della componente afferente alla royalty - di specifico interesse nel presente procedimento -, la quantificazione del relativo punteggio era disciplinata dall’art. 16.2 del Disciplinare, che prevedeva l’utilizzo di una formula non lineare interdipendente, basata sul rialzo offerto da ciascun concorrente rispetto alla base d’asta. Più precisamente, la succitata disposizione della lex specialis stabiliva quanto segue: « P2) Royalty – Il punteggio attribuito alle offerte economiche per quanto riguarda la componente Royalty (max 15) verrà calcolato, sulla base della percentuale annuale offerta per lo svolgimento del servizio, in rialzo rispetto alla base d’asta. La valutazione sarà effettuata sulla base della formula non lineare interdipendente: p=(P/Pm)a , dove a=0,4, i coefficienti così determinati saranno arrotondati alla terza cifra decimale dove: p=coefficiente attribuito al concorrente i-esimo; P= rialzo percentuale dell’offerta del concorrente i-esimo, determinato come specificato nel seguito; Pm=rialzo percentuale dell’offerta più conveniente; a=0,4 parametro che determina la concavità della curva di punteggio ».

2. Partecipavano alla gara sette imprese, tra cui le società Bar Banqueting S.r.l. e CO Group Italia S.p.a., parti dell’odierno giudizio.

Bar Banqueting S.r.l. offriva un canone annuo pari a €. 300.000,00, e una percentuale di royalty pari al 21,38%, con un rialzo dell’11,38% rispetto alla base d’asta.

CO Group Italia S.p.a. offriva invece un canone annuo pari a €. 260.000,00, e una percentuale di royalty pari al 17%, con un rialzo del 7% rispetto alla base d’asta.

All’esito dell’attività valutativa svolta dalla stazione appaltante, a CO S.p.a. veniva attribuito il punteggio tecnico di 73,645 e quello economico di 17,433, per un totale di 91,078; Bar Banqueting S.r.l. conseguiva invece il punteggio tecnico di 71,243 e quello economico di 19,286, per un totale di 90,529. Quella di CO Group Italia S.p.a. risultava perciò l’offerta prima graduata; al secondo posto si posizionava Bar Banqueting S.r.l.

La stazione appaltante svolgeva la verifica di anomalia sull’offerta di CO Group Italia S.p.a. e su quella di Bar Banqueting S.r.l.; la verifica si concludeva, in entrambi i casi, con esito favorevole (cioè di non anomalia). Attraverso la determina n. 13 in data 20 gennaio 2026 del Direttore delle Gallerie degli Uffizi veniva infine disposta l’aggiudicazione della gara alla stessa società CO Group Italia S.p.a.

3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio Bar Banqueting S.r.l., seconda classificata, impugnava il provvedimento di aggiudicazione, e gli ulteriori atti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, sulla base di plurimi argomenti di censura.

In primo luogo (primo motivo di ricorso), la ricorrente evidenziava la non corretta applicazione, da parte delle Gallerie degli Uffizi, della formula prevista per l’attribuzione del punteggio all’offerta economica, con riferimento alla componente afferente alla royalty. A parere di Bar Banqueting S.r.l., invero, la stazione appaltante aveva inserito nella formula prevista dalla lex specialis l’intera offerta economica afferente alle royalty presentata dai singoli concorrenti, e non invece il solo rialzo rispetto alla base d’asta del 10%, in tal modo contravvenendo alle previsioni del disciplinare di gara; lo stesso valore complessivo proposto dal concorrente era stato erroneamente utilizzato, al posto del solo rialzo, con riferimento ai dati relativi all’offerta più conveniente. Ciò, peraltro - come affermato dalla ricorrente e non contestato dalle altre parti -, con effetti determinanti ai fini della compilazione della graduatoria della presente gara, tali da consentire a Bar Banqueting S.r.l., con l’incremento del punteggio economico sulle royalty che alla stessa dovrebbe derivare dalla corretta applicazione della formula, di conseguire la prima posizione.

Bar Banqueting S.r.l. proponeva inoltre, in via subordinata rispetto al primo, due ulteriori motivi di gravame, deducendo (secondo motivo) che ove la formula fosse stata ritenuta correttamente applicata, la relativa previsione nel bando sarebbe risultata illegittima, poiché avrebbe prodotto un eccessivo “annacquamento” delle offerte economiche nella componente royalty; inoltre (terzo motivo) il bando sarebbe stato viziato da violazione di legge, non prevedendo in alcun modo la valorizzazione dei CAM (Criteri Ambientali Minimi).

4. Si costituivano in giudizio il Ministero della Cultura e le Gallerie degli Uffizi, instando per la reiezione del ricorso.

5. La società controinteressata CO Group Italia S.p.a. si costituiva a sua volta in giudizio, resistendo al gravame principale e proponendo ricorso incidentale, depositato nel fascicolo di causa in data 9 marzo 2026.

6. Attraverso il ricorso ex art. 42 c.p.a. la società prima graduata impugnava i verbali della procedura e il provvedimento finale della stessa, nella parte in cui non escludevano Bar Banqueting S.r.l. dalla gara e comunque laddove attribuivano a CO il punteggio di 97,078 e alla ricorrente principale quello di 90,0529, sulla base dei molteplici argomenti di seguito compendiati.

CO Group Italia S.p.a. sottolineava, in particolare: l’insufficienza delle ore di lavoro indicate da Bar Banqueting S.r.l. nella propria offerta, con conseguente asserita necessità di escludere l’offerta medesima, o di azzerarne il punteggio tecnico nei criteri afferenti all’organizzazione del personale; la non congruità dell’offerta della società seconda classificata; l’illegittima mancata attribuzione, alla propria offerta, del punteggio afferente ai criteri valutativi tecnici di cui all’art. 16, punti 2.3 e 2.4 del disciplinare, afferenti alla disponibilità di personale parlante la lingua inglese o altre lingue specificate, con contestuale impugnazione, in via subordinata, della relativa previsione di bando.

7. Con ricorso ex art. 43 c.p.a. depositato nel fascicolo di causa il 19 marzo 2026 la ricorrente Bar Banqueting S.r.l. chiedeva l’annullamento degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, sulla base di ulteriori argomenti di censura, riguardanti la contestazione delle spese e dei ricavi indicati nel PEF relativo all’offerta di CO Group Italia S.p.a., ritenuto non credibile dalla ricorrente principale (quanto al numero di coperti quotidiani e alla spesa media per cliente considerati), che ne evidenziava perciò l’inattendibilità e il generale disequilibrio.

8. Il Ministero della Cultura resisteva al ricorso per motivi aggiunti, al ricorso incidentale e a quello principale, deducendo l’infondatezza di tali mezzi di gravame.

CO Group Italia S.p.a. chiedeva la reiezione, oltre che del ricorso principale, dei motivi aggiunti presentati da Bar Banqueting S.r.l.

Bar Banqueting S.r.l. instava per il rigetto del ricorso incidentale.

Le due società insistevano per l’accoglimento delle impugnative rispettivamente proposte.

9. All’udienza camerale del 25 marzo 2026, dato avviso alle parti circa la possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, il Collegio tratteneva la causa in decisione.

10. Si prende in esame, in primis , il ricorso principale (Consiglio di Stato, IV, 15 settembre 2025 n. 7323), che è fondato quanto al primo motivo di gravame, come appresso illustrato.

10.1. Il Capitolato di gara stabilisce all’art. 2 che l’oggetto della concessione è costituito dall’affidamento della gestione del servizio di ristorazione e caffetteria, « a fronte del pagamento di un canone e di una royalty ». La royalty viene definita e disciplinata dall’art. 9 del capitolato, avente ad oggetto il corrispettivo della concessione, secondo cui: « Il Concessionario, in conformità all’offerta economica presentata in sede di gara, si obbliga a versare all’Amministrazione il Canone e la royalty che hanno le seguenti caratteristiche: 1. Canone annuo: è d’importo fisso, soggetto a rialzo in sede di offerta. Il valore del canone annuale posto a base d’asta è pari a €. 250.000,00 (duecentocinquantamila/00); 2. royalty: è pari a un valore percentuale dei ricavi delle vendite e delle prestazioni al netto dell’I.V.A., soggetto a rialzo in sede di offerta. Il valore della royalty posto a base d’asta è pari al 10% dei ricavi ottenute dalle vendite ».

La royalty è dunque uno dei compensi spettanti alle Gallerie degli Uffizi, corrispondente a una percentuale applicata sui ricavi realizzati dal concessionario al netto dell’IVA, fissata nella misura a base d’asta del 10%, e soggetta a rialzo in sede di domanda di partecipazione. Il rialzo è, letteralmente, il quantum pluris indicato in offerta rispetto alla base fissata dalla legge di gara, pari al 10%.

10.2. Tale elemento (rialzo), nella lex specialis oggetto di causa, viene valorizzato in sede di attribuzione del punteggio economico, secondo quanto stabilito al punto 16.2 del disciplinare.

Quest’ultima disposizione stabilisce invero, con riferimento alla componente della royalty, che: « Il punteggio attribuito alle Offerte Economiche per quanto riguarda la componente Royalty (max 15) verrà calcolato, sulla base della percentuale annuale offerta per lo svolgimento del servizio, in rialzo rispetto alla base d’asta ».

Il paragrafo P.2, riportato al precedente punto 1 del presente atto, prevede inoltre che la grandezza “P” da inserire nella formula ( anch’essa riportata al punto 1 ) per il calcolo del punteggio economico della sezione Royalty, corrisponde al « rialzo percentuale dell’offerta del concorrente i-esimo », mentre con “Pm” si indica « il rialzo percentuale dell’offerta più conveniente »; precisando inoltre che: « Non saranno ammesse offerte economiche in ribasso ».

10.3. Dalla disamina delle succitate previsioni emerge che nella formula non lineare prevista dal punto P.2 del paragrafo 16.2 del disciplinare va inserito il « rialzo » nella percentuale di royalty rispetto alla base d’asta del 10%; in termini letterali, il rialzo indica il quantum pluris , determinato dall’operatore economico, rispetto alla base di gara, e andrà quindi determinato prendendo la percentuale offerta da ciascun concorrente, e sottraendo 10 (base d’asta) a tale percentuale. Peraltro, tale lettura semantica è confermata, anche sotto il profilo sistematico, dalle riportate (punto 10.1 del presente atto) disposizioni del capitolato.

Del resto, a tutela della par condicio tra gli operatori economici, è proprio alla luce del criterio letterale e di quello sistematico che deve essere ricostruita in sede ermeneutica la portata del bando di gara, come affermato da costante giurisprudenza, che il Collegio condivide appieno: « Nelle procedure di gara ai fini dell'interpretazione delle clausole della lex specialis, vanno applicate le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, a mente degli artt. 1362 e 1363 cod. civ.; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall'interprete il significato più favorevole al concorrente » (Consiglio di Stato, V, 18 dicembre 2025 n. 10032; cfr.: ibidem , 11 novembre 2025 n. 8786); « le preminenti esigenze di certezza, connesse allo svolgimento delle procedure concorsuali di selezione dei partecipanti, impongono pertanto in primo luogo di ritenere di stretta interpretazione le clausole del bando di gara: ne va perciò preclusa qualsiasi lettura che non sia in sé giustificata da un´obiettiva incertezza del loro significato letterale » (Consiglio di Stato, V, 7 novembre 2025 n. 8661).

10.4. A parere della parte resistente e della controinteressata, la suddetta interpretazione sarebbe smentita dalla FAQ n. 17, che alla domanda « Si richiedono cortesemente due chiarimenti in merito alla formula per la determinazione del punteggio P2 (componente Royalty): […] b. si chiede conferma che i valori "P" e "Pm" corrispondano ai valori di royalty offerti e non al "rialzo percentuale" corrispondente », forniva la seguente risposta: « […] b) Si conferma che i valori "P" e "Pm" corrispondono ai valori di royalty offerti. Nell’offerta economica dovrà essere inserito il valore percentuale delle Royalties offerto (quindi un valore necessariamente superiore al 10% a base d’asta) e non la percentuale di rialzo ».

Il Collegio non condivide tuttavia la prospettazione di parte resistente.

Invero la suddetta FAQ, affermando che la formula, laddove il disciplinare prevede testualmente la valorizzazione di un “rialzo”, vada invece applicata a un “valore complessivo offerto”, si pone in insanabile contrasto con il tenore letterale del disciplinare e del capitolato, e va a modificare sostanzialmente la legge di gara, ciò che non può ritenersi ammissibile. Sotto tale profilo, la giurisprudenza ha reiteratamente avuto modo di precisare che: « l’interpretazione autentica della legge di gara fornita dalla stazione appaltante attraverso i chiarimenti è suscettibile di ingenerare un rilevante affidamento negli operatori economici che partecipano (cfr. C.g.a.r.s., 17 luglio 2015, n. 563), tuttavia il limite di ciò è segnato proprio dall’impossibilità che attraverso i chiarimenti si operi una modifica della lex specialis » (Consiglio di Stato, III, 12 dicembre 2025 n. 9835); « I chiarimenti resi dalla stazione appaltante non hanno alcun contenuto provvedimentale, non potendo costituire integrazione o rettifica della lex specialis; possono pertanto rilevare solo se contribuiscono, con una mera operazione di interpretazione del testo - e non già con una integrazione dello stesso - a renderne chiaro e comprensibile il significato, ma non quando, mediante l'attività interpretativa, si giunga ad attribuire ad una disposizione della lex specialis un significato ed una portata diversa o maggiore di quella che risulta dal testo stesso » (TAR Umbria, I, 31 ottobre 2025 n. 757); « I chiarimenti resi dalla stazione appaltante nel corso della procedura di gara sono ammissibili purché non modifichino la disciplina dettata per il suo svolgimento, cristallizzata nella lex specialis, avendo i medesimi una mera funzione di illustrazione delle regole già formate e predisposte dalla disciplina di gara, senza alcuna incidenza in termini di modificazione o integrazione delle condizioni della procedura selettiva. I chiarimenti non sono invece ammissibili allorquando, mediante l'attività interpretativa, si giunga ad attribuire a una disposizione del bando un significato e una portata diversa o maggiore o minore rispetto a quella che risulta dal testo, in quanto in tema di gare d'appalto le uniche fonti della procedura sono costituite dal bando di gara, dal capitolato e dal disciplinare, unitamente agli eventuali allegati: ne consegue che i chiarimenti auto-interpretativi della stazione appaltante non possono né modificarle né integrarle, assumendo le previsioni della legge di gara carattere vincolante per la Commissione giudicatrice » (TAR Sicilia, Catania, III, 6 ottobre 2025 n. 2859).

Conseguentemente, a parere del Collegio, il suddetto intervento di “interpretazione innovativa” posto in essere dalla stazione appaltante non può essere tenuto in considerazione ai fini dell’individuazione del significato della legge di gara, la cui portata è già di per sé palese all’esito di una ricostruzione ermeneutica fondata sul criterio letterale e su quello sistematico.

10.5. In virtù di quanto precede, deve affermarsi che la clausola 16.2 del disciplinare di gara, nel prevedere la formula per la determinazione del punteggio economico dell’offerta, stabilisce l’inserimento, all’indicatore P, del solo rialzo ( ovvero la percentuale di compenso offerto sulla royalty, decurtata dei 10 punti percentuali della base d’asta, ergo: in un’offerta ipotetica di un compenso di royalty dell’11%, P sarà uguale all’11% meno il 10%, e così all’1% ) offerto dal concorrente i-esimo di cui si sta valutando l’offerta, mentre all’indicatore Pm andrà sostituito il solo rialzo relativo all’offerta più conveniente per la PA (dunque quella contenente il rialzo più elevato in termini percentuali, anche in questo caso ricavato sottraendo dalla percentuale di royalty offerta la base d’asta di 10 punti percentuali fissata dal bando).

10.6. Nella gara oggetto della presente controversia la stazione appaltante, inserendo nella formula l’intera percentuale di royalty offerta dai singoli operatori economici, in luogo del solo rialzo dalle stesse contemplato, applicava in modo non corretto la clausola n. 16.2 del disciplinare.

La valutazione delle offerte economiche, con riferimento alla valorizzazione della componente della royalty, risulta pertanto illegittima, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione impugnata e di tutta l’attività svolta dall’Amministrazione, a partire dalla valutazione stessa in poi, che dovrà essere ripetuta dalla stazione appaltante, conformemente a quanto stabilito nella presente sentenza.

10.7. Si assorbono tutte le ulteriori doglianze proposte con il ricorso introduttivo, sollevate da Bar Banqueting S.r.l. in via subordinata, per ragioni di continenza ed economia processuale.

11. Il ricorso per motivi aggiunti presentato da Bar Banqueting S.r.l. diviene, per quanto precede, improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in capo alla ricorrente, alla decisione dello stesso. Dall’accoglimento del ricorso principale deriva infatti l’annullamento dei medesimi atti impugnati ex art. 43 c.p.a.

12. Si scrutina ora il ricorso incidentale presentato da CO Group Italia S.p.a., che si appalesa infondato, per le ragioni di seguito precisate.

12.1. Con il primo motivo del ricorso ex art. 42 c.p.a. la società aggiudicataria affermava che l’offerta di Bar Banqueting S.r.l. si sarebbe posta in contrasto con l’art. 5 del capitolato (che richiedeva che l’operatore economico garantisse l’erogazione del servizio per tutto l’anno) e con l’art. 13.2 del capitolato (che imponeva all’operatore di mettere a disposizione un numero di addetti idoneo a garantire la continuità del servizio).

Invero, a parere di CO Group Italia S.p.a., l’offerta di Bar Banqueting S.r.l. contemplava un numero di ore di lavoro (70.488 ore annue, per 45 dipendenti) insufficiente a garantire l’espletamento del servizio secondo i requisiti indicati dalla lex specialis.

La ricorrente incidentale affermava, in particolare, che l’ammontare di ore indicato da Bar Banqueting S.r.l. sarebbe risultato insufficiente all’erogazione del servizio, come progettata dalla società seconda graduata nel proprio PEF, tanto che per alcune delle professionalità contemplate nel diagramma di Gantt riportato alle pagine 9 e 10 della relazione presentata dalla società ricorrente principale (in atti), il numero di ore quotidiano e settimanale di impiego riportato nel medesimo diagramma, rapportato al numero di ore totali indicato per le stesse figure nelle tabelle riportate alle pagine 5 e 6 dei giustificativi prodotti nel sub procedimento di valutazione dell’anomalia (in atti), ne consentirebbe l’utilizzo per sole 40,2 settimane all’anno, lasciandone così scoperte circa 12. In conseguenza di ciò, l’offerta di Bar Banqueting S.r.l. avrebbe dovuto essere esclusa, o comunque non avrebbe dovuto ottenere punti per i criteri afferenti all’organizzazione del personale (2.2 “personale”, 4,825 punti attribuiti; 2.3 “lingua straniera inglese”, 3 punti attribuiti; 2.4 “lingue straniere -altre lingue”, 3 punti attribuiti; 2.8 “servizi aggiuntivi per eventi istituzionali”, 3 punti), con una decurtazione di 13,825 punti al punteggio assegnato all’offerta tecnica della ricorrente principale.

12.2. La censura è destituita di fondamento.

Non emergono invero dalla documentazione in atti elementi che possano comprovare l’insufficienza delle ore di lavoro indicate dalla ricorrente principale, né un’inidoneità dell’offerta a far fronte all’erogazione del servizio oggetto di concessione.

Non si ritiene infatti condivisibile l’affermazione della ricorrente incidentale, secondo la quale tutte le risorse utilizzate dalla Bar Banqueting S.r.l. (in numero di 45 lavoratori, di cui 4 a tempo determinato) dovrebbero essere sempre presenti in servizio secondo gli orari e le sovrapposizioni riportate nel diagramma di Gantt presente alle pagine 9 e 10 della relazione tecnica succitata, atteso che lo stesso documento premette all’elaborato grafico l’avviso secondo cui questo descriverà « un’ipotesi di turnazione giornaliera », e non dunque un assetto organizzativo da ritenersi invariabile e necessariamente identico per tutti i giorni di erogazione del servizio.

Ciò, invero, del tutto coerentemente con la natura della concessione, nella quale l’operatore economico si fa carico del rischio operativo, conservando corrispondentemente una ben maggiore autonomia organizzativa rispetto all’appaltatore, e nell’ambito di essa la piena possibilità di modificare il numero e l’orario dei dipendenti o collaboratori in servizio nei diversi giorni, a seconda della stagionalità del flusso turistico, certamente non costante nelle 52 settimane annuali, dato notorio a chiunque frequenti la città di Firenze in diversi periodi dell’anno.

Non vi è dunque alcuna contraddittorietà tra l’ipotesi giornaliera di impiego delle risorse indicata nel succitato diagramma di Gantt e il numero delle ore complessive considerate nei giustificativi.

Nel contempo, il costo del lavoro indicato da Bar Banqueting S.r.l. (€. 13.639.377,00) è più elevato di quello stimato in sede di lex specialis dalla stazione appaltante (€. 11.964.061,75).

Non essendo stata provata alcuna incompatibilità tra l’offerta e la lex specialis , non ricorre alcuna causa di esclusione dell’offerta presentata da Bar Banqueting S.r.l.

Inoltre, l’assegnazione dei punteggi tecnici da parte della commissione aggiudicatrice della gara integra l’esercizio di un potere connotato da discrezionalità tecnica, e come tale sindacabile dinanzi al giudice amministrativo solo in presenza di vizi logici macroscopici. Tali vizi, tuttavia, non sono stati comprovati né dedotti nell’esaminando ricorso incidentale, sicché non ricorrono certamente i presupposti per annullare la valutazione svolta dalla stazione appaltante nell’assegnazione dei punteggi tecnici, e tanto meno questo Tribunale potrà rideterminare (assegnando zero punti, come vorrebbe CO) il punteggio tecnico attribuito a Bar Banqueting S.r.l. sui criteri 2.2, 2.3, 2.4 e 2.8. Invero, come già affermato dalla Sezione: « La valutazione delle offerte nonché l'attribuzione dei punteggi da parte della Commissione valutatrice rientrano nell'ampia discrezionalità di cui essa gode, per cui, fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica, sono inammissibili le censure che impingono nel merito delle valutazioni per loro natura opinabili e sollecitano il G.A. ad esercitare un sindacato sostitutorio, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall'art. 134 c.p.a. » (TAR Toscana, II, 22 marzo 2024 n. 341).

12.3. Parimenti infondate sono le censure sollevate avverso la verifica di anomalia posta in essere dalla stazione appaltante.

Al riguardo, occorre qui premettere che, nell’ambito delle concessioni, tale verifica ha un carattere maggiormente elastico rispetto a quanto avviene negli appalti; ciò deriva dalla natura stessa del rapporto che si va ad instaurare con la P.A., nel quale l’operatore economico concessionario, a differenza dell’appaltatore, assume su di sé il rischio operativo afferente alla gestione del servizio pubblico. Quanto al rischio de quo , la giurisprudenza lo ha specificamente calato sull’elemento previsionale dell’utenza, affermando che: « la concessione è un contratto a titolo oneroso che ha per oggetto l'affidamento, da parte della stazione appaltante, della esecuzione di lavori o della fornitura e gestione di servizi in cui il concessionario ricava il corrispettivo ad esso spettante per l'esecuzione del contratto esercitando il diritto a gestire le opere o i servizi e a trattenere i ricavi della gestione, assumendosi i rischi connessi a tale gestione (e principalmente, nella concessione di servizi in cui la parte relativa ai servizi è prevalente rispetto ai lavori, il rischio derivante dalla domanda del servizio). La concessione, sia di lavori pubblici che di servizi, si caratterizza pertanto per un dato: la remunerazione degli investimenti compiuti dall'operatore economico privato e delle prestazioni rese nell'esecuzione della concessione è costituita dal diritto di gestire funzionalmente ed economicamente il servizio (o i servizi) erogati attraverso le opere pubbliche realizzate. Il che significa, […], che i servizi in questione debbono avere una chiara natura imprenditoriale, nel senso che si rivolgono ad un mercato composto da una pluralità di utenti che ne domandano le prestazioni. Il rischio assunto dal concessionario si valuta proprio intorno alla aleatorietà della domanda di prestazioni poiché l'errore di valutazione del livello di domanda attendibile evidentemente condiziona la remuneratività dell'investimento e misura la validità imprenditoriale dell'iniziativa economica. Si tratta, come noto, di una tipologia di rischio imprenditoriale diversa da quella riscontrabile nel contratto di appalto (di lavori, servizi o forniture), proprio perché entra in giuoco un elemento imponderabile (cioè la domanda di prestazioni per quel servizio pubblico, non determinabile a priori); elemento che nell'appalto non compare. In questo quadro, il piano economico finanziario ha la funzione di garantire l'equilibrio economico e finanziario dell'iniziativa (ossia la "contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria") attraverso la "corretta allocazione dei rischi" […], lungo tutto l'arco temporale della gestione. Se la concessione si qualifica per il trasferimento del rischio operativo dal concedente al concessionario, il PEF è lo strumento mediante il quale si attua la concreta distribuzione del rischio tra le parti del rapporto, la cui adeguatezza e sostenibilità deve essere valutata dall'amministrazione concedente alla luce delle discipline tecniche ed economiche applicabili e sulla base delle eventuali prescrizioni che la stessa amministrazione ha dettato con la lex specialis della procedura per la selezione del concessionario. Controllo che non si svolge secondo gli schemi propri del giudizio di anomalia dell'offerta nelle procedure d'appalto, il cui oggetto è comunque circoscritto sia per la (di regola) limitata durata nel tempo dell'affidamento, sia per l'assenza di uno specifico rischio operativo e della domanda in capo all'appaltatore. L'assunzione del rischio imprenditoriale da parte del concessionario, i limiti entro i quali tale assunzione è ammissibile e non compromette il proficuo svolgimento dell'attività affidata al terzo [la convenienza economica e la sostenibilità finanziaria: art. 3, comma 1, lett. fff)], è l'oggetto delle valutazioni riservate all'amministrazione concedente. La ricostruzione delineata riprende gli orientamenti più recenti (cfr. Cons. Stato, V, 4 febbraio 2022, n. 795, ed ivi ulteriori precedenti conformi) che sottolineano come la funzione del PEF sia quella di dimostrare la concreta capacità dell'operatore economico di eseguire correttamente le prestazioni per l'intero arco temporale prescelto, attraverso la prospettazione di un equilibrio economico e finanziario di investimenti e connessa gestione che consenta all'amministrazione concedente di valutare l'adeguatezza dell'offerta e l'effettiva realizzabilità dell'oggetto della concessione (v. anche Cons. Stato, V, 26 settembre 2013, n. 4760). In altri termini, il PEF è un documento che giustifica la sostenibilità dell'offerta, quale dimostrazione che l'impresa è in condizione di trarre utili tali da consentire la gestione proficua dell'attività (Cons. Stato, V, 10 febbraio 2010, n. 653). Ciò premesso, deve essere ulteriormente ribadito che le valutazioni circa la sostenibilità del PEF e dell'offerta rientrano in un ambito di valutazione tecnica riservato all'amministrazione concedente, tendenzialmente insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza » (TAR Lazio, II, 10 novembre 2023 n. 16766).

Il giudizio di anomalia, con riferimento alle concessioni, deve dunque avere ad oggetto l’affidabilità dell’equilibrio finanziario della gestione, con specifico riferimento alla valutazione di attendibilità delle stime di utenza poste in essere dall’offerente e su cui il PEF è basato: « va premesso che, vigente il d.lgs. 50/2016 (ratione temporis applicabile al caso di specie) e presupposta la doverosa applicabilità della disciplina relativa alla verifica di anomalia dell'offerta anche alle concessioni di servizi, la giurisprudenza amministrativa ha tuttavia precisato come tale regime vada declinato considerando gli "elementi di specialità che la valutazione assume rispetto a tali fattispecie [...] ciò in quanto "nella concessione si controlla l'attendibilità di una previsione economico-finanziaria con pieno o preponderante accollo del rischio economico del peculiare mercato del servizio da parte del concessionario, onde siffatta verifica, pur sempre rigorosa, è sull'attendibilità d'una ragionevole e ponderata previsione economica ..., che lascia un margine d'incertezza a chi confeziona l'offerta ed un alto margine di opinabilità tecnico-discrezionale a chi la riscontra, opinabilità non sindacabile in sede di legittimità se non per evidenti errori di fatto e macroscopica irragionevolezza" (Cons. Stato, VI, 7 maggio 2020, n. 2885; per la lettura estensiva della disciplina, seppur muovendo dalle specificità del caso, cfr. anche Id., III, 17 aprile 2018, n. 2317; nello stesso senso, al punto di equiparare nella sostanza il giudizio di anomalia per gli appalti e le concessioni, cfr. Cons. Stato, III, 5 dicembre 2019, n. 8340)" (Cons. Stato Sez. V, 24/05/2022, n. 4108). Detto altrimenti, per le concessioni di servizi, la verifica dell'anomalia dell'offerta va declinata in termini "dinamici" ed assume "connotazioni ancor più discrezionali e in qualche misura flessibili (in quanto condizionata da una rilevante componente previsionale), se non caratterizzata da margini d'incertezza (cfr. Cons. Stato, n. 2885 del 2020, cit.)" (Cons. Stato Sez. V, 24/05/2022, n. 4108) » (TAR Campania, IV, 1° settembre 2023 n. 4948).

Conseguentemente, il punto focale di contestazione della valutazione di anomalia dovrebbe essere incentrato sull’erroneità o irragionevolezza (manifesta, per quanto sopra esposto) della previsione di utenza del servizio pubblico affidato, con derivante squilibrio finanziario del PEF.

Nel caso di specie, nessuna considerazione afferente all’elemento previsionale veniva svolta dalla parte ricorrente incidentale, che sembra al contrario aver voluto evidenziare singoli profili di presunto errore nella formulazione dell’offerta di per sé del tutto irrilevanti, e comunque insussistenti oppure privi della benché minima evidenza istruttoria, come di seguito precisato.

In primo luogo, quanto all’asserita insufficienza delle ore di lavoro, si rinvia a quanto già dedotto al precedente punto 11.1 circa l’infondatezza della censura, e ciò anche con riferimento alla stima dei costi indicati nel PEF, che viene in rilievo sotto il profilo qui scrutinato.

Sotto altro punto di vista, CO Group Italia S.p.a. sosteneva che il costo del lavoro, nell’offerta di Bar Banqueting S.r.l., veniva erroneamente calcolato a partire dalla paga base nazionale, mentre avrebbero invece dovuto essere utilizzate le tabelle di Firenze, con un aggravio di costi di €. 2.106,00. Orbene, tale incremento delle passività si appalesa del tutto inidoneo a incidere in termini significativi sull’utile evidenziato nel PEF di Bar Banqueting S.r.l., pari a 2.861.773,00, e dunque sull’equilibrio finanziario dell’offerta.

La ricorrente incidentale evidenziava inoltre che l’offerta di Bar Banqueting S.r.l. non aveva tenuto conto, nella stima del costo del lavoro, della prossima scadenza del CCNL applicabile (dicembre 2027) e dell’incremento di costo che sarebbe derivato dal relativo rinnovo, pari al 25%. Orbene, pare al Collegio che, con grande evidenza, quella riportata sia una mera asserzione della ricorrente incidentale, del tutto priva di supporto probatorio, oltre che di argomenti a sostegno, e non può dunque costituire valido fondamento per un giudizio di manifesta illogicità dell’attività valutativa e discrezionale svolta dalla PA.

12.4. Parimenti destituito di ogni evidenza istruttoria, e quindi di fondamento giuridico, è l’argomento secondo cui la PA non avrebbe valutato il PEF di Bar Banqueting S.r.l. prima di assegnare alla società il punteggio afferente all’offerta economica.

12.5. CO Group Italia S.r.l. si doleva inoltre della mancata assegnazione di un maggior punteggio tecnico alla propria offerta, con riferimento alla disponibilità di personale parlante la lingua inglese o altre lingue straniere, avendo conseguito punteggio nullo nei criteri 2.3 e 2.4 dell’art. 16 del disciplinare.

Anche tale censura è infondata.

L’art. 16 del Disciplinare prevede, tra i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, il criterio 2.3 ‘lingua straniera – inglese’ e il criterio 2.4 ‘lingue straniere – altre lingue’, regolamentati come segue.

Relativamente al criterio 2.3 il disciplinare stabilisce che: « Il Concorrente dichiara che almeno una persona tra il personale operativo a contatto con il pubblico, per ogni turno di servizio e per tutta la durata della Concessione, è in possesso di certificato rilasciato da un ente certificatore riconosciuto dal MIUR che attesti un livello pari ad almeno il C1 per la lingua inglese o è madrelingua inglese. // La comprova del requisito è fornita mediante la produzione da parte del Concorrente di certificato rilasciato da un ente certificatore riconosciuto dal MIUR o autocertificazione che attesti un livello pari ad almeno il C1 per la lingua inglese, o che attesti il fatto di essere madrelingua inglese. 1 punto per ogni addetto al servizio in possesso di certificato rilasciato da un ente certificatore riconosciuto dal MIUR o autocertificazione che attesti un livello pari ad almeno il C1 per la lingua inglese e/o per ogni addetto al servizio che autocertifichi di essere madrelingua inglese, fino a un massimo di 3 punti »; riguardo al criterio 2.4, corrispondentemente, la lex specialis prevede che: « Il Concorrente dichiara che almeno una persona tra il personale operativo a contatto con il pubblico, per ogni turno di servizio e per tutta la durata della Concessione, possiede una conoscenza di una lingua ulteriore rispetto alla lingua inglese scelta tra le seguenti: Cinese, Francese, Giapponese, Russo, Spagnolo, Tedesco. // La conoscenza delle lingue dovrà essere almeno di livello certificato B2 rilasciato da enti accreditati. // La comprova del requisito è fornita mediante la produzione da parte del Concorrente di certificato rilasciato da un ente certificatore riconosciuto dal MIUR o autocertificazione che attesti un livello pari ad almeno il B2 per la lingua aggiuntiva, o che attesti il fatto di essere madrelingua di una delle suddette lingue aggiuntive. // 1 punto per ogni addetto al servizio in possesso di certificato rilasciato da un ente certificatore riconosciuto dal MIUR che attesti un livello pari ad almeno il B2 per la lingua aggiuntiva e/o per ogni addetto al servizio che autocertifichi di essere madrelingua di una delle suddette lingue aggiuntive, fino a un massimo di 3 punti ».

Risultava quindi evidente che l’assegnazione del punteggio previsto da tali criteri era subordinata alla produzione, sin dalla presentazione della domanda, di documentazione idonea a comprovare le conoscenze linguistiche del personale utilizzato.

CO Group Italia S.p.a. non ha allegato alcun certificato e/o autocertificazione attestante le conoscenze linguistiche dei propri dipendenti, limitandosi a depositare un documento in cui dichiarava di impegnarsi a impiegare in futuro 3 unità di personale, non identificate, in possesso della conoscenza della lingua inglese, e 3 unità di personale, anch’esse non identificate, in possesso della conoscenza delle altre lingue contemplate nella lex specialis .

Coerentemente con la disposizione del Disciplinare sopra riportata, la Commissione non ha perciò attribuito a CO S.p.a. il punteggio previsto per i criteri 2.3 e 2.4.

L’operato dell’organo valutativo va certamente esente da censure, essendosi esso limitato ad applicare pedissequamente le previsioni della legge di gara, e adottando un metro valutativo la cui correttezza è stata pienamente acclarata dalla giurisprudenza, pronunciatasi sulla questione in termini che il Collegio pienamente condivide: « Il Collegio di prime cure ha ritenuto che la produzione delle certificazioni non sia un mero requisito formale, sostituibile da elementi conoscitivi acquisibili aliunde, ma che sia stato dalla legge di gara ragionevolmente investito di efficacia probatoria esclusiva, considerato che solo all’esito del controllo delle certificazioni, della tipologia del corso di studi frequentato, della qualità dell’ente certificante, dell’eventuale superamento di una prova finale, è possibile per la stazione appaltante verificare e valutare adeguatamente il requisito qualitativo della conoscenza linguistica. // 8.7. Per questo motivo, ha rilevato ancora la sentenza impugnata, le predette certificazioni non potevano essere surrogate da una tabella riepilogativa delle conoscenze dei singoli dipendenti, non proveniente da un soggetto terzo ma dallo stesso operatore economico, dal momento che, ove la stazione appaltante avesse voluto connotare quel requisito di una minore importanza, avrebbe provveduto a richiedere ai concorrenti una semplice dichiarazione di possesso e non una certificazione, che solo l’ente autorizzato è in grado di rilasciare » (Consiglio di Stato, III, 5 giugno 2019, n. 3776); in termini coerenti: “ le due offerte non potevano certamente essere valutate allo stesso modo, non potendo certo intendersi equipollente una formazione già erogata – senza la previsione dell’attribuzione di crediti formativi – a quella comportante tale attribuzione, né potendo equipararsi a quest’ultima il mero impegno pro futuro ad erogare la formazione ad oltre il 50% del personale ” (Consiglio di Stato, V, 7 ottobre 2022, n. 8624); e ancora: “ la promessa di reperire in futuro una figura in possesso dei titoli e dell’esperienza dichiarati […] dà luogo ad un indebito vantaggio in favore del concorrente che, in questo modo, approfitta di un tempo maggiore per la presentazione dell’offerta compiuta rispetto al termine previso dalla lex specialis di gara ed addossa alla stazione appaltante il rischio che, per qualsivoglia motivo ,» la figura non venga reperita. In altri termini, « la verifica dei requisiti di esperienza e dei titoli […] è preordinata alla scelta del contraente e non può che avvenire nella fase della valutazione comparativa delle offerte tecniche ” (Tar Piemonte, I, 3 marzo 2020, n. 157).

Il motivo in esame si appalesa perciò infondato.

12.6. Nemmeno può accogliersi la domanda di annullamento degli artt. 14.2 e 16.1, punti 2.3 e 2.4, del disciplinare, proposta in via subordinata dalla ricorrente incidentale, non supportata da specifici argomenti di censura.

13. In definitiva, in virtù di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso principale va accolto con riferimento al primo motivo di impugnazione, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione e di tutti gli atti della procedura, a partire dalla valutazione delle offerte economiche in poi, e derivante necessità di corrispondente riedizione della procedura per tali fasi, da porre in essere in ossequio a quanto stabilito con la presente pronuncia; vengono assorbite le ulteriori censure non specificamente scrutinate. Il ricorso per motivi aggiunti proposto da Bar Banqueting S.r.l. è improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse. Il ricorso incidentale presentato da CO Group Italia S.p.a. deve essere respinto, siccome in toto destituito di fondamento.

14. Le spese del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza, e vengono pertanto poste a carico dell’Amministrazione resistente e di CO Group Italia S.p.a., in solido tra loro, che dovranno rifonderle alla società ricorrente Bar Banqueting S.r.l.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, e sul ricorso incidentale della controinteressata, come in epigrafe proposti, così dispone:

- accoglie il ricorso principale, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione e degli altri atti indicati al punto 10.6 della motivazione, nei limiti, per le ragioni e con gli effetti ivi descritti;

- dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti presentato da Bar Banqueting S.r.l.;

- respinge il ricorso incidentale di CO Group Italia S.p.a.

Condanna il Ministero della Cultura, le Gallerie degli Uffizi e CO Group Italia S.p.a., in solido tra loro, alla refusione, in favore di Bar Banqueting S.r.l., delle spese di lite del presente giudizio, che si liquidano nella complessiva somma di €. 3.000,00 (Tremila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

SA CA, Presidente

Andrea Vitucci, Consigliere

TI AP, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TI AP	SA CA

IL SEGRETARIO