Pubblicato il 14/01/2026

N. 00086/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01608/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1608 del 2021, proposto da OB GR EN, rappresentata e difesa dagli avvocati Simone EN e Laura Chierroni, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia e Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

per l’annullamento

provvedimento di diniego n. 2082/2021 del 22.09.2021 emesso dal Comune di Firenze in relazione alla pratica di condono S/1635;

nonché di tutti gli atti presupposti, conseguenziali o comunque connessi tra cui, in particolare, le note del Comune datate 05.09.2017 e 30.09.2019 e la proposta del responsabile del procedimento del 23.07.2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 la dott.ssa EF LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente impugna il diniego n. 2082/2021 del 22.09.2021 adottato dal Comune di Firenze sull’istanza presentata in data 19.10.1985 (pratica di condono S/1635) per il condono di un box auto di sua proprietà, contraddistinto al foglio di mappa 108, particella 1311 e realizzato in fascia interessata dal vincolo di cui all’art. 49 d.p.r. 753/1980 “ Lungo i tracciati delle linee ferroviarie è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie ad una distanza, da misurarsi in proiezione orizzontale, minore di metri trenta dal limite della zona di occupazione della più vicina rotaia. La norma di cui al comma precedente si applica solo alle ferrovie con esclusione degli altri servizi di pubblico trasporto assimilabili ai sensi del terzo comma dell'art. 1 ”.

2. La ricorrente insorge per i seguenti motivi:

1) Violazione e/o falsa applicazione artt. 32 e 35 Legge n. 47/1985, art. 2 ss. Legge n. 241/1990.

Eccesso di potere per violazione della Circolare Ministero Lavori Pubblici n. 332725 del 30.7.1985, carenza di istruttoria e di motivazione, violazione del giusto procedimento .

Si contesta la legittimità del diniego per omessa acquisizione, da parte del Comune, del parere obbligatorio dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo (RFI) ai sensi dell’art. 32 della legge 47/1985.

2) Violazione e/o falsa applicazione artt. 32 e 35 Legge 28 febbraio 1985 n. 47, artt. 49 e 60 del D.P.R. 11 luglio 1980, n. 753, art. 3 Legge 7 agosto 1990, n 241, art. 1158 ss. codice civile. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, disparità di trattamento.

Si contesta la legittimità del provvedimento per difetto di istruttoria e di motivazione perché il Comune non ha correttamente istruito e attuato il procedimento finalizzato al rilascio dell’autorizzazione in deroga all’art. 49 del D.P.R. 753/1980 e non ha tenuto in adeguata considerazione le specificità della fattispecie, con particolare riferimento alle vicende che hanno interessato il manufatto oggetto di causa.

Peraltro, il diniego risulta anche immotivato e viziato per disparità di trattamento rispetto ad altri box realizzati nella medesima zona sottoposta a vincolo, che sono stati oggetto di procedure di sanatoria conclusesi favorevolmente per i privati.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze per resistere al ricorso.

4. Le parti hanno scambiato memorie difensive e di replica ai sensi dell’art. 73 D. Lgs. n. 104/2010.

5. All’udienza del 22.10.2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

6. Il ricorso è fondato nei termini seguenti.

7. Rileva il Collegio che l’art. 32, comma 1, della legge n. 47/1985, nella versione ratione temporis applicabile al caso di specie, prescrive che: “ Fatte salve le fattispecie previste dall'articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto. ”.

7.1. Con riguardo alla natura giuridica del “ silenzio rifiuto ” indicato dalla disposizione in esame, in giurisprudenza è stato chiarito che: “ va correttamente qualificato come “silenzio rifiuto”, privo di valenza provvedimentale significativa, la conseguenza che - nel procedimento di rilascio del provvedimento di sanatoria postuma di opere edilizie abusive eseguite su immobili sottoposti a vincolo - l’articolo 32, primo comma, della legge 28-02-1985, n. 47 riconduce al mancato rilascio del parere dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo medesimo nel termine di “ centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere ”.

Tale conclusione risulta in primo luogo avvalorata dalla lettera della norma, ove è detto che decorso il termine di 180 giorni l’interessato “può impugnare il silenzio-rifiuto” e, cioè insorgere contro l’inerzia dell’amministrazione ad emettere una pronunzia esplicita, che assume carattere elusivo dell’obbligo di provvedere (“rifiuto”) e non ha contenuto di statuizione provvedimentale negativa incidente sulle posizioni di interesse del privato.

Essa è, poi, confortata anche da un approccio interpretativo di carattere sistematico, ove si consideri che l’art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990, recante norme di principio sul procedimento amministrativo, assume a criterio fondamentale dell’azione amministrativa l’obbligo della P.A. di concludere il procedimento “mediante l’adozione di un provvedimento espresso”, così escludendo che dall’inerzia di provvedere, salvo espresse disposizioni normative in tal senso, possano scaturire fattispecie provvedimentali di segno negativo.

Osserva, inoltre, la Sezione che la natura di silenzio comportamentale e, dunque, di mero silenzio-rifiuto o inadempimento (non significativo) della fattispecie contemplata dall’articolo 32 della legge n. 47/85 deriva anche da una lettura storica della predetta disposizione normativa.

Va, infatti, considerato che il primo comma dell’articolo 32 prevedeva, nella sua originaria formulazione, che, decorso il termine per l’adozione del parere, esso “si intende reso in senso negativo”.

Vi era, dunque, una espressa previsione di silenzio significativo ad esito negativo, cioè di silenzio-rigetto, mantenuta fino all’entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n.662.

L’articolo 2, comma 39, di tale legge modificava nuovamente la norma, prevedendo una fattispecie di silenzio-accoglimento, disponendosi che “Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, esso si intende reso in senso favorevole”.

Orbene, se il legislatore aveva in passato espressamente disposto il carattere significativo del silenzio, dapprima prevedendo che, decorso il termine, il parere “si intende reso in senso negativo” e successivamente che esso “si intende reso in senso positivo”, risulta evidente che la modifica del comma 1 dell’articolo 32 della legge n. 47/1985, introdotta con il richiamato comma 43 del d.l. n. 269/2003, nel qualificare il silenzio come “silenzio-rifiuto” abbia escluso la natura provvedimentale dello stesso, attribuendovi una mera valenza comportamentale, di inadempimento all’obbligo di provvedere.

Ed, infatti, il silenzio-rifiuto disciplinato dall’ordinamento è istituto riconducibile a una inadempienza dell’Amministrazione, riscontrabile laddove l’organo amministrativo non abbia provveduto in rapporto ad un sussistente obbligo di provvedere, cioè di esercitare una pubblica funzione attivando un procedimento amministrativo in funzione dell’adozione di un atto rientrante nella sfera autoritativa di diritto pubblico. ” (Consiglio di Stato, I Sezione, parere del 14 luglio 2020, n. 1319).

7.2. Dal predetto disposto normativo, come interpretato dalla citata giurisprudenza, derivano i seguenti corollari:

- il termine di 180 giorni va inteso come termine di conclusione del procedimento di rilascio del parere o del nulla osta da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo a conclusione del relativo sub procedimento collegato a quello di rilascio del titolo in sanatoria;

- l’inutile decorso del predetto termine non comporta la consumazione del potere da parte dell’autorità investita della competenza al rilascio del parere o del nulla osta, in quanto esso dà luogo ad un mero silenzio comportamentale, avverso il quale è proponibile l’azione prevista dagli artt. 31 e 117 cod. proc. amm.;

- la legittimazione del “ richiedente ”, sancita dal citato art. 32 della legge n. 47/85, non esclude la concorrente legittimità dell’autorità titolare della competenza al rilascio del titolo in sanatoria ad azionare i rimedi previsti dall’ordinamento avverso il silenzio inadempimento di altra amministrazione, traguardando, per tale via, l’interesse, di eminente carattere pubblicistico, alla rapida definizione delle procedure aventi a oggetto istanze di condono;

- in ogni caso, il Comune non può chiudere il procedimento sull’istanza di condono senza la preventiva acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, stante la natura vincolante dello stesso.

7.3. In detta prospettiva, deve infatti osservarsi che anche il procedimento di rilascio del condono edilizio, seppure riveniente la propria disciplina in un conchiuso sistema di disposizioni eccezionali, non si sottrae all’obbligo di rispetto del principio di completezza dell’istruttoria procedimentale, come declinato dall’art. 6, comma 1, lett. b), della legge n. 241/90, in base al quale il responsabile del procedimento “ accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. ”.

7.4. La prefata interpretazione è, inoltre, avvalorata dall’art. 4.2 della circolare del Ministero dei Lavori Pubblici del 30 luglio 1985, n. 3357, che reca la seguente previsione: “ Il parere delle amministrazioni competenti è per il comune obbligatorio - nel senso che esso non può provvedere senza aver preso cognizione del parere - e vincolante ai fini del rilascio della concessione in sanatoria.

Trattandosi di un sub-procedimento è, di norma, compito del comune chiedere alla competente amministrazione il parere: e ciò significa anche che ricade sul comune la responsabilità del rilascio della concessione in conformità a tutti i pareri necessari.

Tuttavia, ciò non esclude che l'interessato possa assumersi il compito di chiedere direttamente all'amministrazione competente il parere necessario. In tale caso, egli deve allegare alla domanda di concessione il parere già ottenuto; altrimenti, allegherà copia conforme alla istanza rivolta all’amministrazione che tutela il vincolo, affinché il comune possa conoscere l’esito della istanza in parola … “. Vero è che la predetta circolare interpretativa è stata pubblicata allorquando l’art. 32 della legge n. 47/85 ricostruiva come silenzio rigetto quello derivante dall’inutile decorso del termine di 180 giorni dalla presentazione dell’istanza di rilascio del parere o del nulla osta, ma è altrettanto vero che, in ogni caso, grava principaliter sul Comune non tanto e non solo l’obbligo di istruire in modo completo il procedimento, ma quello di non poter definire le istanze di condono in mancanza del provvedimento espresso di conclusione del sub procedimento in parola.

7.5. Peraltro, nel caso di specie, la ricorrente ha depositato in atti la comunicazione resa al Comune di aver presentato agli uffici competenti, in data 26.04.2004, domanda per l’acquisizione dell’autorizzazione ai sensi dell’art. 60 del D.P.R. 753/80, non avendo, pertanto, l’istante dato causa alla carenza documentale costituente precipua ragione del diniego avversato.

8. Alla luce delle predette considerazioni, il ricorso va pertanto accolto, salvo il riesercizio del potere in ordine alla richiesta di condono, che il Comune di Firenze esiterà una volta acquisito il provvedimento di RFI conclusivo del sub procedimento di deroga alla fascia di rispetto ferroviaria, su istanza proposta ai sensi degli artt. 49 e 60 del d.P.R. n. 753/80 ovvero attraverso l’attivazione di moduli procedimentali alternativi.

9. La particolarità della questione costituisce giusto motivo per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il diniego di condono edilizio impugnato.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

TO RI UC, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

EF LI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EF LI	TO RI UC

IL SEGRETARIO