Pubblicato il 10/01/2026

N. 00008/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01518/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1518 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da INC S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Daniele Granara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ospedaliera S. CR e LE di NE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Barosio e Serena Dentico, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Torino, corso Galileo Ferraris n. 120, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Piovano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Alessandria Asti e NE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, presso cui è domiciliata ex lege in Torino, via dell'Arsenale n. 21;

nei confronti

Comune di NE, Provincia di NE, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. 35059 del 30.09.2024, avente ad oggetto “ Proposta di partenariato pubblico privato (PPP) finalizzata all’affidamento in concessione, ai sensi dell’articolo 183, comma 15, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 s.m.i., della progettazione definitiva ed esecutiva e della costruzione del “Nuovo Ospedale di NE” e della gestione di alcuni servizi non sanitari – Adeguamento del progetto di fattibilità tecnico-economica [PFTE] al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 – Esito istruttoria – Presa d’atto parere vincolante regionale in data 25 settembre 2024 ”, nonché di tutti gli atti presupposti, inerenti, conseguenti e comunque connessi, cogniti e non, nessuno escluso od eccettuato, tra cui, in particolare:

- il parere della Regione Piemonte, espresso con nota prot. n. 22751 del 25.09.2024;

- la nota di trasmissione dell’Azienda Ospedaliera S. CR e LE di NE, prot. n. 35074 del 30.09.2024;

- la “ Valutazione della proposta a iniziativa privata per la realizzazione del nuovo Ospedale di NE ”, predisposta dall’ advisor DA BO di Milano in data 31.05.2024;

- la “ Relazione tecnica – Fase II ” a cura del Gruppo tecnico dell’AUSL Romagna in data 22.05.2024;

- la relazione del 31.05.2024 predisposta dal Gruppo di Lavoro aziendale costituito con deliberazioni del direttore generale n. 383 del 04.08.2022, n. 457 del 26.09.2022 e n. 88 del 21.02.2022;

- la “ Valutazione di sostenibilità dei canoni previsti, nel rispetto dell’obbligo di garantire l’equilibrio di bilancio ”, predisposta dalla Struttura Semplice “Ragioneria e contabilità”, in collaborazione con la direzione generale dell’Azienda, in data 31.05.2024;

nonché per la condanna delle Amministrazioni resistenti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , al risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera S. CR e LE di NE, della Regione Piemonte e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Alessandria Asti e NE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il dott. AN FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 30.10.2024, la società INC S.p.a. ha impugnato il provvedimento prot. 35059 del 30.09.2024 con cui l’Azienda Ospedaliera S. CR e LE di NE (di seguito, breviter , anche solo “Azienda”) ha esitato negativamente, sulla base del parere vincolante espresso dalla Regione Piemonte in data 25.09.2024 (anch’esso oggetto di impugnazione, assieme agli altri atti istruttori come in epigrafe meglio indicati), la sua proposta di partenariato pubblico privato ex art. 183, comma 15, del D. Lgs. 50/2016 ( project financing ) per la progettazione e costruzione del nuovo ospedale di NE, inserito tra i nuovi presidi ospedalieri da realizzare in Piemonte con deliberazione del Consiglio regionale n. 193-947 del 18.01.2022 (con un costo stimato pari a € 310.000,00).

2. In estrema sintesi, l’ iter procedimentale ha preso avvio con la proposta presentata dall’odierna ricorrente all’Azienda in data 18.05.2022. L’Azienda, in ottemperanza a quanto stabilito dalla disciplina regionale sui partenariati pubblici privati in ambito sanitario (delibera di Giunta Regionale n. 17-547 del 22.11.2019), ha provveduto a trasmetterla alla Regione, competente all’emissione di un parere vincolante sulla congruità e sostenibilità economico-finanziaria del progetto e sulla sua coerenza con le politiche di programmazione sanitaria regionale. La Regione, acquisito il parere tecnico complessivamente positivo (pur con segnalazione di alcune criticità, in particolare sull’allocazione dei rischi dell’operazione) dell’Istituto di Ricerche Economiche e Sociali per il Piemonte (RE), ha deciso di rinviare la propria decisione all’esito di approfondimenti sugli aspetti giuridico-legali, economico-finanziari e clinico-gestionali della proposta, delegandone l’espletamento all’Azienda. Quest’ultima ha affidato l’esame degli aspetti clinico-gestionali ad un gruppo di lavoro interno appositamente costituito, nonché ad un gruppo tecnico dell’AUSL Romagna, mentre l’esame degli aspetti economico-finanziari è stato affidato ad un consulente esterno (GO Business Advisors S.r.l., in breve “GO”). I gruppi di lavoro interno all’Azienda e quelle esterno dell’AUSL Romagna hanno evidenziato la necessità di apportare alcune modifiche tecniche al progetto presentato; l’ advisor GO ha, invece, concluso per una potenziale maggiore convenienza dell’operazione di partenariato proposta rispetto ad un appalto tradizionale, salvo i necessari approfondimenti sulla sussistenza di sufficienti risorse pubbliche disponibili. Nel frattempo, il DIPE (Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri), al quale l’Azienda aveva domandato un supporto tecnico, ha espresso il proprio parere sull’operazione, sostanzialmente allineato a quello già rilasciato da RE. La proponente ha quindi presentato, in data 24.11.2023, una versione aggiornata della propria proposta, apportando le modifiche necessarie a superare le criticità segnalate nel corso dell’istruttoria. I gruppi di lavoro interno all’Azienda e quello dell’AUSL Romagna si sono, quindi, espressi in senso complessivamente favorevole alla proposta così revisionata relativamente agli aspetti tecnico-gestionali (pur evidenziando, il gruppo di lavoro aziendale, alcune incongruenze e la necessità di approfondimento sugli aspetti energetici e sulle operazioni di trasloco). Per quanto riguarda, invece, la valutazione economico-finanziaria della proposta, l’azienda si è affidata ad un nuovo advisor (DA BO School of Management, in breve “DA BO”) che, con la propria relazione del 30.12.2023 e nel corso del successivo incontro col promotore tenutosi in data 17.01.2024, ha evidenziato la necessità di adeguare il progetto di fattibilità tecnico-economica alle prescrizioni del sopravvenuto D. Lgs. 36/2023, nonché di effettuare una serie di approfondimenti e modifiche con specifico riferimento agli aspetti energetici ed al piano economico e finanziario. La proponente ha quindi proceduto a trasmettere in data 30.04.2024 una versione ulteriormente revisionata della propria proposta, rispetto alla quale DA BO, con propria relazione del maggio 2024, ha rilevato che (rispetto alla versione “intermedia” del 2023) si era registrato un generale e marcato aumento del costo dell’operazione, del canone di disponibilità e del contributo pubblico richiesto per mantenere la sostenibilità della stessa (superiore alle somme stanziate a tal fine dalla Regione con deliberazione giuntale n. 1-7297 del 24.07.2023), con contestuale emersione della maggiore onerosità del soluzione proposta rispetto ad un appalto tradizionale. In considerazione di ciò, in data 25.09.2024, la Regione ha espresso parere negativo sulla proposta di partenariato pubblico privato, cui è seguito il provvedimento dell’Azienda ospedaliera del 30.09.2024 di formale chiusura con esito negativo del relativo procedimento.

3. Avverso tali atti la ricorrente ha formulato tre motivi di ricorso così rubricati e sintetizzabili:

“ 1) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10-bis della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 174 e ss. del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione del principio di leale collaborazione e del canone di buona fede. Violazione del principio del contraddittorio procedimentale. Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e di motivazione. Ingiustizia manifesta. Sviamento ”: l’esito negativo del procedimento avrebbe dovuto essere preceduto dal preavviso di diniego ex art. 10 bis della L. 241/1990, permettendo così al proponente di prendere posizione sui rilievi considerati ostativi alla prosecuzione della procedura di partenariato pubblico privato e, comunque, di adeguare la propria proposta;

“ 2) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 174 e ss. del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione del principio di leale collaborazione e del canone di buona fede. Violazione del principio del contraddittorio procedimentale. Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria. Illogicità e irrazionalità manifeste. Ingiustizia manifesta. Sviamento ”: il diniego definitivo espresso dall’Azienda ospedaliera sarebbe privo di motivazione perché fondato sul parere negativo della Regione, che tuttavia non sarebbe stato allegato al provvedimento finale ed il cui contenuto non sarebbe riportato all’interno dello stesso;

“3 ) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Ulteriore profilo. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 174 e ss. del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione del principio di leale collaborazione e del canone di buona fede. Violazione del principio del contraddittorio procedimentale. Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità ed irrazionalità manifeste. Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria. Ingiustizia manifesta. Sviamento ”: il difetto di motivazione del provvedimento aziendale di rigetto della proposta non sarebbe superato nemmeno dai richiami in esso contenuti alle valutazioni espresse dal secondo advisor finanziario dell’amministrazione (DA BO), non essendo chiarite le ragioni per le quali quest’ultimo sia arrivato alla conclusione della maggiore onerosità del partenariato pubblico privato rispetto all’appalto tradizionale; tale conclusione contrasterebbe, peraltro, con la notoria maggiore convenienza del partenariato (in cui la parte privata sostiene una parte significativa dei costi di realizzazione del progetto e quelli di gestione dell’opera) e con gli opposti pareri espressi in corso di istruttoria da RE e dal primo advisor finanziario GO; a tale riguardo, sarebbe irrilevante il mero aumento dei costi dell’operazione (che deriverebbe esclusivamente dal caro materiali e dalle modifiche progettuali richieste dall’amministrazione), posto che la maggiore onerosità dell’opera riguarderebbe anche l’alternativa dell’appalto tradizionale (i cui costi sarebbero, comunque, ben maggiori rispetto all’aumento del contributo a fondo perduto richiesto alla parte pubblica nell’ultimo aggiornamento del piano economico-finanziario del partenariato).

Da qui, la domanda di annullamento degli atti impugnati, previa concessione di idonee misure cautelari, oltre al risarcimento del danno per responsabilità provvedimentale (comprensivo delle spese di redazione del progetto, del mancato guadagno, della perdita di chance e del danno curricolare) o, quantomeno, per responsabilità comportamentale (limitato, in tal caso, alle sole spese di redazione del progetto, indicate in € 10.880.000,00). Contestualmente, la ricorrente ha anche formulato un’istanza istruttoria per ottenere il deposito in giudizio del parere regionale negativo e di tutti gli altri pareri ed atti istruttori di valutazione della proposta richiamati nel provvedimento conclusivo del procedimento.

4. In vista della camera di consiglio del 27.11.2024, si sono costituite in giudizio sia la Regione che l’Azienda, le quali hanno replicato alle censure avversarie e depositato la documentazione ex adverso richiesta, concludendo per il rigetto del ricorso e della relativa domanda cautelare.

La trattazione dell’istanza cautelare è stata, tuttavia, differita su richiesta della ricorrente, che ha annunciato la proposizione di motivi aggiunti a seguito della produzione documentale effettuata dalle controparti.

5. Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 23.12.2024, la società proponente ha quindi formulato tre ulteriori motivi così rubricati e sintetizzabili:

“ 1) Illegittimità propria e/o derivata dall’illegittimità denunciata con il ricorso introduttivo ”: i vizi già dedotti nel ricorso introduttivo avverso il provvedimento conclusivo di diniego emesso dall’Azienda si estenderebbero anche al parere negativo espresso dalla Regione; a loro volta, gli specifici vizi denunciati con il ricorso per motivi aggiunti rispetto al predetto parere regionale si riverberebbero anche sul provvedimento finale aziendale;

“ 2) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 174 e ss. del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost. Violazione del principio di leale collaborazione e del canone di buona fede. Violazione del principio del contraddittorio procedimentale. Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento. Eccesso di potere per travisamento. Difetto assoluto del presupposto di istruttoria e di motivazione. Illogicità, irrazionalità e contraddittorietà manifeste. Sviamento ”: al pari del provvedimento conclusivo emesso dall’Azienda ospedaliera, anche il parere negativo della Regione sarebbe gravemente carente ed erroneo sotto il profilo motivazionale, nella parte in cui fa riferimento all’aumento dei costi del partenariato e del contributo pubblico che porterebbe ad un asseritamente ingiustificato ed insostenibile stravolgimento della proposta iniziale (mentre, in realtà, la proposta sarebbe la medesima, semplicemente affinata alla luce delle modifiche progettuali richieste dall’amministrazione e del necessario adeguamento della stessa al sopravvenuto D. Lgs. 36/2023), nonché alla pretesa mancata completa allocazione del rischio operativo sulla proponente (mentre, ad avviso di quest’ultima, l’ultima versione della proposta avrebbe completamente garantito l’amministrazione sotto tale profilo);

“3 ) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 174 e ss. del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost. Violazione del principio di leale collaborazione e del canone di buona fede. Violazione del principio del contraddittorio procedimentale. Eccesso di potere difetto assoluto del presupposto e di motivazione. Illogicità, irrazionalità e contraddittorietà manifeste. Sviamento ”: la motivazione del parere regionale sarebbe, altresì, gravemente viziata nella parte in cui poggia sulla valutazione dell’ advisor finanziario DA BO di maggiore onerosità dell’ultima versione della proposta di partenariato pubblico privato rispetto ad un appalto tradizionale, in quanto lo studio comparativo effettuato ( Value for Money ) non risulterebbe allegato alla relazione finale del consulente, dunque non sarebbero comprensibili le ragioni di una tale conclusione, peraltro contestabile per le stesse ragioni già indicate nel ricorso introduttivo, che deporrebbero piuttosto a favore della maggiore convenienza del partenariato pubblico privato; ad ogni modo, la stessa DA BO, nel concludere la propria relazione, avrebbe suggerito un’ulteriore interlocuzione con il proponente per la risoluzione delle criticità segnalate, cui invece la Regione avrebbe illegittimamente deciso di non dar corso, emettendo il parere negativo che ha comportato l’arresto procedimentale.

6. All’esito della camera di consiglio del 22.01.2025 (in vista della quale si è costituita, con mera memoria di stile, anche la Soprintendenza territorialmente competente), questo Tribunale, con ordinanza n. 41 del 22.01.2025, ha respinto l’istanza cautelare ma ha ordinato a DA BO di depositare “ una relazione esplicativa sui dati presi a riferimento, sui criteri utilizzati e sui risultati finali indicati nel grafico dell’analisi value for money riportato a pag. 5 del proprio parere del maggio 2024 (doc. 34 ASL), chiarendo, in particolare, le ragioni della dichiarata maggiore onerosità finale della proposta di partenariato pubblico-privato rispetto alla realizzazione dell’opera in questione mediante appalto tradizionale ”.

7. Il predetto consulente dell’amministrazione ha depositato la propria relazione di chiarimenti in data 11.02.2025.

8. A fronte di ciò, la proponente ha notificato in data 11.04.2025 un secondo ricorso per motivi aggiunti, formulando un’unica articolata censura (rubricata “ 1) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 175, comma 2, del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e contraddittorietà manifeste. Difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione. Sviamento ”) a mezzo della quale ha contestato una serie di errori asseritamente commessi dal consulente economico-finanziario, sotto il profilo metodologico, nel porre a confronto i costi del partenariato pubblico privato con quelli dell’ipotetico appalto tradizionale alternativo. Ha, dunque, presentato un’ulteriore istanza istruttoria volta ad acquisire il file excel recante il dettaglio ed i vari passaggi dei calcoli effettuati dall’ advisor ai fini del predetto confronto.

9. Con le memorie di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a. le controparti hanno preso posizione sul nuovo ricorso per motivi aggiunti. In particolare, l’Azienda ne ha eccepito l’inammissibilità (perché sarebbero volti a contestare il merito della valutazione discrezionale di non convenienza economica del project financing proposto) e comunque l’infondatezza, replicando alle singole contestazioni avversarie e depositando anche le controdeduzioni tecniche predisposte dal proprio consulente. La Regione, oltre ad allinearsi alle difese aziendali, ha anche segnalato che, nelle more del presente giudizio, è stata stipulata un’intesa tra la Regione e l’IN con cui è stata rinegoziata la finanziabilità da parte del predetto Istituto della realizzazione dell’ospedale di NE (per un importo stimato in € 410.000,00 a fronte degli iniziali € 310.000,00). Ciò farebbe venir meno l’interesse della ricorrente alla coltivazione del ricorso e dei successivi motivi aggiunti, posto che, a prescindere dall’eventuale annullamento degli atti impugnati, la Regione potrebbe comunque decidere di realizzare il nuovo ospedale di NE avvalendosi del finanziamento di IN e, quindi, facendo ricorso all’appalto tradizionale previsto dall’intesa stipulata col predetto Istituto. La società ricorrente ha replicato alle deduzioni avversarie, eccependo peraltro la tardività della memoria difensiva depositata dall’Azienda in data 23.09.2025.

10. All’udienza pubblica del 23.10.2025, dopo ampia discussione orale tra le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

11. In via preliminare, deve essere rigettata l’eccezione della difesa regionale di improcedibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse.

La Regione ha documentato di aver recentemente stipulato con IN, in data 04.06.2025, un’intesa (doc. 9) che prevede la possibilità che la realizzazione del nuovo ospedale di NE, così come quella di altri ospedali piemontesi, venga finanziata da IN (per un importo stimato in € 410.000,00), il quale si farebbe carico delle spese di acquisizione delle aree e di costruzione dell’opera, per poi concederne il godimento alla Regione in funzione della sua successiva alienazione a quest’ultima (art. 4).

Si tratta, tuttavia, di un’intesa preliminare che è propedeutica all’eventuale successiva stipula di uno specifico accordo attuativo con la Regione e/o con l’Azienda relativamente all’opera in questione (art. 5), che, allo stato, non risulta essere stato sottoscritto. Inoltre, il finanziamento di tale intervento da parte di IN è comunque subordinato alla favorevole valutazione da parte dell’Istituto del relativo progetto di fattibilità tecnico-economico che dovrà essere presentato dall’Azienda (art. 3).

Peraltro, già la deliberazione del Consiglio Regionale n. 193-974 del 18.01.2022, nell’approvare il primo programma strategico sui nuovi presidi ospedalieri da realizzare (tra cui quello di NE), stabiliva che gli stessi fossero realizzati ai sensi del D.P.C.M. 04.02.2021 (quindi, accedendo al medesimo meccanismo di finanziamento IN), ma precisava di fare “ salva la possibilità di attivare altre tipologie e forme di finanziamento al fine di raggiungere l’obiettivo generale individuato ” (doc. 3 Regione, pag. 5), così permettendo proprio la presentazione e la valutazione della proposta di partenariato pubblico privato oggetto del presente giudizio. La predetta delibera consiliare è espressamente richiamata anche nella determinazione dirigenziale della Regione n. 336/A14000B72025 del 12.06.2025 che ha approvato l’intesa recentemente sottoscritta con IN (doc. 8 Regione), di talché, in assenza di contrarie pattuizioni nella predetta intesa, non può, almeno allo stato, ritenersi che la Regione si sia oramai irrevocabilmente vincolata a realizzare il nuovo ospedale di NE accedendo al finanziamento IN. Il che esclude che possa ritenersi venuto meno l’interesse della ricorrente ad ottenere l’annullamento degli atti impugnati, in esito ai quali la Regione potrebbe ancora ipoteticamente rideterminarsi diversamente sulla fattibilità e convenienza di proseguire con il partenariato pubblico privato da essa proposto.

In ogni caso, poi, non sarebbe comunque venuto meno l’interesse della ricorrente all’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati, ai fini dell’accoglimento della domanda di risarcimento del danno da responsabilità c.d. provvedimentale, anch’essa proposta col ricorso introduttivo. Ciò vale, a maggior ragione, per la domanda risarcitoria da responsabilità c.d. comportamentale, alternativamente formulata dalla ricorrente, la quale prescinde dall’illegittimità della scelta della Regione di non dar corso al partenariato pubblico privato e dall’ipotetica impossibilità per quest’ultima di rivedere tale scelta a seguito dell’intesa stipulata con IN.

12. Sempre in via preliminare, va dichiarata, in accoglimento della relativa eccezione formulata dalla società ricorrente, la tardività della memoria depositata dall’Azienda ospedaliera in data 23.09.2025. Rispetto alla data dell’udienza pubblica del 23.10.2025, il termine per il deposito della predetta memoria (trenta giorni liberi prima di tale udienza, ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a.) scadeva infatti il 22.09.2025.

Ad ogni modo, l’eccezione di inammissibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti, sollevata dall’Azienda con tale tardiva memoria (ma ribadita a pag. 3 della successiva tempestiva memoria di replica del 02.10.2025), non merita condivisione.

Tale ricorso, infatti, non si limita ad una generica contestazione della valutazione di non convenienza economica della propria proposta di partenariato espressa da DA BO, ma solleva una serie di specifiche censure che vorrebbero dimostrare vizi metodologici e motivazionali commessi dal predetto advisor nel pervenire a tale valutazione, che la ricorrente assume essere idonei ad inficiarne irrimediabilmente l’attendibilità. Trattasi, quindi, di profili di cui è ammessa la sindacabilità da parte del giudice amministrativo, nonostante l’ampiezza della discrezionalità tecnica ed amministrativa che connota le scelte pubbliche in materia di project financing .

13. Può, quindi, passarsi all’esame del merito dell’impugnativa, cominciando dalle censure formulate con il ricorso introduttivo avverso il provvedimento dell’Azienda ospedaliera del 30.09.2024 che ha esitato negativamente il procedimento di valutazione della proposta di partenariato pubblico privato presentata dalla ricorrente.

14. Il primo motivo di ricorso, con cui si contesta il mancato invio del preavviso di diniego ex art. 10 bis della L. 241/1990, è infondato.

Sul punto, va infatti richiamo il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la predetta disposizione non si applica alla procedura del project financing in ragione della specialità della disciplina dettata dall’art. 183, comma 15, D. Lgs. 50/2016 (e dall’attualmente vigente art. 193 del D. Lgs. 36/2023), che è caratterizzata da un’amplissima discrezionalità amministrativa anche in ordine all’attivazione e conduzione dell’eventuale contraddittorio con il proponente (cfr., ex pluris , Cons. Stato, Sez. V, 27.08.2024, n. 7258; Cons. Stato, Sez. V, 05.01.2024, n. 192; T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 29.07.2025, n. 14977; T.A.R. Umbria, Sez. I, 06.03.2025, n. 260).

Ad ogni modo, la stessa ricorrente rappresenta che la propria proposta è stata oggetto di una continua interlocuzione con gli enti competenti, che ha portato a modificazioni ed integrazioni della stessa sia per renderla maggiormente rispondente alle esigenze dell’amministrazione sia per cercare di risolvere le problematiche evidenziate in corso di istruttoria. Ciò significa che la proponente è stata messa in condizione di adeguare la propria proposta e di eliminare i motivi ostativi al suo accoglimento, ma la versione finale cui è pervenuta (quella dell’aprile 2024) è stata ritenuta comunque insostenibile sotto il profilo economico e finanziario, determinando la Regione ad esprimersi in senso negativo. Posto che il parere della Regione è vincolante ai sensi della delibera di Giunta Regionale n. 17-547 del 22.11.2019, l’Azienda ospedaliera non avrebbe pertanto potuto far altro che prenderne atto e concludere in senso negativo il procedimento, con conseguente inutilità dell’invio di un preavviso di diniego.

15. Anche il secondo motivo, a mezzo del quale la ricorrente lamenta il difetto di motivazione del provvedimento aziendale per mancata allegazione del parere negativo regionale su cui esso si fonda, non può trovare accoglimento.

La motivazione per relationem è, infatti, espressamente ammessa dall’art. 3, comma 3, della L. 241/1990 e non risulta viziata laddove, dalla lettura degli atti istruttori richiamati, siano evincibili le ragioni giuridiche che supportano la decisione. Per giurisprudenza consolidata, la predetta norma di legge non impone che l’amministrazione alleghi e notifichi, assieme al provvedimento finale, anche gli atti o pareri in esso richiamati, essendo sufficiente che ne siano indicati gli estremi e che siano messi a disposizione dell’interessato dietro sua richiesta, attraverso l’accesso documentale o in sede processuale (cfr., ex pluris , Cons. Stato, Sez. VII, 25.02.2025, n. 1655; Cons. Stato, Sez. IV, 26.11.2024, n. 9492; T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, 01.08.2025, n. 5798; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 07.05.2025, n. 759).

Nel caso di specie, l’Azienda ospedaliera ha appunto richiamato il parere negativo vincolante della Regione e ne ha correttamente indicati gli estremi, consentendo così alla società ricorrente di attivarsi per richiederne l’ostensione (cosa che quest’ultima ha fatto direttamente in questa sede giudiziale, senza passare per una preventiva istanza di accesso agli atti) ed acquisire piena conoscenza del complessivo impianto motivazionale che supporta la decisione finale (tanto da aver presentato ulteriori motivi aggiunti avverso il parere regionale depositato in giudizio dalle controparti).

16. Con il terzo motivo la ricorrente contesta, invece, la motivazione del provvedimento aziendale nella parte in cui, oltre a richiamare il parere negativo della Regione, fa riferimento agli esiti dell’istruttoria, che avrebbe evidenziato un aumento del costo complessivo dell’intervento (di 101 milioni di euro rispetto a quello previsto nella precedente proposta già revisionata del 24.11.2023), della quota a carico della Regione a titolo di contributo a fondo perduto (passata da 160,6 milioni di euro, oltre IVA, a 216,1 milioni, oltre IVA, somma eccedente quella stanziata con delibera della Giunta Regionale n. 1-7297 del 24.07.2023) e del canone di disponibilità annuale da versare ad opera realizzata (salito da 52,7 milioni di euro, oltre IVA, a 56,8 milioni di euro, oltre IVA), con una conseguente complessiva maggiore onerosità della proposta di partenariato pubblico privato rispetto all’appalto tradizionale.

Le censure che vengono articolate a tale riguardo dalla proponente sono sostanzialmente sovrapponibili a quelle successivamente formulate, con il primo ricorso per motivi aggiunti, avverso il presupposto parere negativo della Regione, il quale richiama gli stessi elementi ostativi all’accoglimento dell’ultima versione della proposta di partenariato pubblico privato presentata dalla ricorrente, sotto il profilo della sua sostenibilità economico-finanziaria e della sua convenienza rispetto all’appalto tradizionale (aggiungendo, a tale ultimo riguardo, che l’ advisor DA BO avrebbe stimato la sua minor convenienza in un importo compreso tra gli 81 e 203 milioni di euro, a seconda degli scenari di rischio più o meno prudenziali). Ragione per la quale il Collegio ritiene opportuno, per ragioni di sintesi e di chiarezza espositiva, trattare congiuntamente tali censure.

Ad avviso della ricorrente, infatti, la complessiva motivazione di diniego risultante dal provvedimento aziendale e dal parere regionale sarebbe gravemente carente, illogica e contraddittoria, in quanto: a) l’aumento del costo dell’operazione sarebbe dovuto al caro materiali ed alle modifiche progettuali richieste in sede di istruttoria dall’amministrazione e dai suoi consulenti, di talché non sarebbe imputabile alla proponente; b) la ritenuta minor convenienza della proposta rispetto ad un appalto tradizionale non sarebbe dimostrata e, comunque, sarebbe contraddetta dalla notoria maggior convenienza del project financing (in cui la parte privata assume una parte significativa dei costi di progettazione e realizzazione dell’opera, oltre ai rischi ed agli oneri del servizio di manutenzione) e dai pareri favorevoli acquisiti in corso di istruttoria da RE e dal primo advisor finanziario GO (che, al contrario del secondo advisor finanziario DA BO, si erano espressi per la potenziale sostenibilità e convenienza della proposta di partenariato).

Tali doglianze non possono trovare accoglimento.

16.1. Innanzitutto, deve rammentarsi che, nella procedura di project financing (tanto nella configurazione delineata dall’art. 185, comma 10, del D. Lgs. 50/2016, quanto in quella risultante dall’attuale art. 193 del D. Lgs. 36/2023: cfr., sul punto, T.A.R. Campania Salerno, Sez. I, 18.01.2025, n. 1156), occorre distinguere la fase preliminare dell’individuazione del promotore dalla successiva fase selettiva finalizzata all'affidamento della concessione. La prima fase, ancorché in qualche misura procedimentalizzata, è infatti connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, essendo intesa non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici predeterminati, ma alla valutazione dell'esistenza stessa di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l'accoglimento della proposta formulata dall'aspirante promotore. La seconda fase costituisce, invece, una vera e propria gara soggetta ai principi comunitari e nazionali in materia di evidenza pubblica (cfr., ex pluris , Cons. Stato, Sez. V, 05.06.2024, n. 5026; C.G.A.R.S., 01.10.2024, n. 739; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 04.04.2019, n. 394).

Ebbene, nel caso di specie, si discute di una proposta di project financing che non ha superato la prima fase, perché l’Azienda ospedaliera, all’esito dell’istruttoria svolta ed a seguito dell’acquisizione del parere negativo vincolante espresso dalla Regione, ha ritenuto non sussistere i presupposti (in particolare, di sostenibilità e convenienza economico-finanziaria) per l’approvazione della versione finale del progetto. Si tratta quindi, come detto, di una scelta ampiamente discrezionale, che può essere sindacata dal giudice amministrativo solo in presenza di manifesta illogicità o incongruità oppure di evidente travisamento dei fatti.

Ad avviso del Collegio, tuttavia, la decisione assunta dalle Amministrazioni resistenti non risulta afflitta da vizi di tale portata.

16.2. È, infatti, pacifico ed incontestato che i costi del partenariato pubblico privato rappresentati dalla proponente nella versione finale della sua proposta (quella del 30.04.2024) siano sensibilmente aumentati sia rispetto alla proposta iniziale del 18.05.2022, sia rispetto alla sua revisione intermedia del 24.11.2023.

La proposta iniziale prevedeva, infatti, un investimento complessivo pari a 369,4 milioni di euro, con un contributo pubblico a fondo perduto pari a 121,9 milioni di euro (doc. 5 bis Azienda, pagg. 5 e 13). Nella revisione intermedia del novembre 2023 l’investimento complessivo è salito a 508,18 milioni di euro, con un contributo pubblico pari a 160,64 milioni di euro. Nella revisione finale dell’aprile 2024 l’investimento complessivo è arrivato a 605,71 milioni di euro, con un contributo pubblico pari a 216,01 milioni di euro (doc. 34 Azienda, pagg. 2, 3 e 4). Allo stesso modo, anche il canone annuale di disponibilità a carico dell’Azienda ospedaliera, una volta realizzata l’opera, è progressivamente aumentato dai 44,03 milioni della proposta iniziale (doc. 5 bis Azienda, pag. 9), ai 52,76 milioni di euro della sua revisione intermedia, sino a 56,85 milioni di euro della sua revisione finale (doc. 34 Azienda, pag. 4).

È altrettanto pacifico ed incontestato che la quota di contributo pubblico ipotizzato nell’ultima revisione del piano economico-finanziario necessaria a garantire la sostenibilità dell’operazione (come detto, pari a 216,01 milioni di euro) sia ampiamente superiore alle risorse pubbliche disponibili a tale riguardo, fissate in 148,80 milioni di euro dalla delibera della Giunta Regionale n. 1-7297 del 24.07.2023 (cfr. doc. 5 Regione, nonché pag. 14 del primo ricorso per motivi aggiunti).

Ebbene, l’assenza di fondi pubblici necessari a finanziare, sia pure in parte, la realizzazione dell’opera mediante una procedura di project financing è condizione, di per sé sola, sufficiente a legittimare ed anzi a rendere doverosa la mancata approvazione del relativo progetto di fattibilità (cfr. T.A.R. Lazio Roma, Sez. II stralcio, 31.10.2022, n. 14094). D’altra parte, l’art. 175, comma 2, del D. Lgs. 36/2023 precisa che la valutazione preliminare di convenienza e fattibilità del partenariato pubblico privato debba considerare, tra le altre cose, anche “ la disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale ” dell’ente.

Sotto tale profilo, è dunque irrilevante stabilire quali siano le ragioni per le quali i costi dell’intervento siano progressivamente aumentati, essendo piuttosto decisivo, ai fini della legittimità della decisione finale assunta dall’amministrazione, il dato oggettivo della mancanza di copertura finanziaria in relazione alla quota di spesa di investimento che dovrebbe restare a carico della parte pubblica ai fini di garantire la sostenibilità del partenariato pubblico privato proposto.

In ogni caso, il fatto che i costi dell’intervento siano aumentati, come sostiene la ricorrente, a causa del caro materiali e delle richieste di modifiche progettuali richieste dall’amministrazione non determinerebbe comunque alcuna illegittimità della decisione di non approvare il progetto finale del partenariato pubblico privato.

Il rincaro del costo dei materiali è un elemento neutro a tale riguardo, perché non è imputabile né alla proponente né all’amministrazione. Quanto, invece, alle richieste di revisioni e modifiche del progetto del nuovo ospedale di NE richieste dall’Azienda (e dai suoi consulenti) in corso di istruttoria, le stesse sono del tutto connaturali alla fase preliminare di valutazione della fattibilità dell’operazione proposta dal privato (cfr. T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Sez. I, 27.05.2022, n. 242). Tanto il previgente art. 183, comma 15, del D. Lgs. 50/2016 quanto l’attuale art. 193, comma 2, del D. Lgs. 36/2023 prevedono infatti espressamente che l’amministrazione possa invitare il proponente “ ad apportare al progetto di fattibilità le modifiche necessarie per la sua approvazione ”. Lo scopo di tale fase procedimentale è, appunto, proprio quello di pervenire all’elaborazione di un progetto che sia rispondente alle effettive necessità dell’amministrazione, al fine di valutare la sostenibilità e convenienza di una proposta che garantisca concretamente (e non solo astrattamente) la soddisfazione dell’interesse pubblico correlato alla realizzazione dell’opera. In caso contrario, non solo il progetto proposto dal privato non garantirebbe l’utilità pubblica dell’opera, ma non esporrebbe neanche l’effettivo costo finale della stessa, in quanto sarebbero inevitabilmente necessarie successive varianti e modifiche che finirebbero per falsare l’iniziale valutazione di sostenibilità e convenienza della proposta privata. Ovviamente, il progetto presentato dal privato deve avere un contenuto già sufficientemente definito (come, nel caso di specie, è pacifico che lo avesse quello presentato dall’odierna ricorrente), non potendo, il potere dell’amministrazione di chiedere modifiche ed integrazioni istruttorie, risolversi nel completamento di una proposta carente dei presupposti minimi, perché altrimenti si risolverebbe non nel perfezionamento documentale di un progetto già completo nei suoi elementi essenziali ma nella presentazione di una proposta ex novo , con illegittima sovrapposizione tra i ruoli spettanti all'amministrazione ed al proponente il project financing (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 11.09.2025, n. 7287; Cons. Stato, Sez. III, 12.10.2020, n. 6042; T.A.R. Campania Salerno, 18.06.2025, n. 1156; T.A.R. Veneto, 02.09.2024, n. 2095; T.A.R. Liguria, Sez. I, 03.01.2023, n. 8).

16.3. Se, quindi, l’aumento dei costi dell’operazione e l’assenza delle necessarie risorse pubbliche per sostenerla sono rilievi di per sé sufficienti a legittimare la decisione di non approvare la proposta di partenariato pubblico privato presentata dalla ricorrente, le doglianze che attengono alla ritenuta non convenienza economica della stessa rispetto ad un appalto tradizionale finiscono per perdere pregnanza, apparendo addirittura inammissibili per carenza di interesse, posto che la loro ipotetica fondatezza non inficerebbe la complessiva legittimità sia del parere regionale che del conseguente provvedimento aziendale, trattandosi di atti plurimotivati che poggiano, appunto, non solo sulla comparazione tra i costi dei due strumenti alternativi di realizzazione dell’opera, ma anche sul costo di per sé insostenibile dell’operazione proposta.

Ad ogni modo, tali doglianze sono anche infondate nel merito.

Non è condivisibile, infatti, l’assunto della ricorrente secondo cui la valutazione di non convenienza economica del partenariato pubblico privato proposto rispetto ad un appalto tradizionale sia immotivata ed incomprensibile, posto che tanto il parere negativo espresso dalla Regione quanto il conseguente provvedimento aziendale richiamano l’ampia ed approfondita istruttoria svolta sul punto e, in particolare, gli esiti dello studio effettuato dal secondo consulente finanziario incaricato (vale a dire DA BO), che ha rappresentato una maggiore onerosità della versione finale della proposta di partenariato pubblico privato rispetto ad un appalto tradizionale, per un importo stimato tra gli tra gli 81 e 203 milioni di euro, a seconda degli scenari di rischio più o meno prudenziali.

La correttezza ed attendibilità di una tale valutazione non può, peraltro, essere inficiata facendo riferimento ai precedenti pareri di segno contrario espressi, in corso di istruttoria, da RE (docc. 11 e 12 Azienda) e dal primo consulente finanziario incaricato GO (doc. 19 Azienda). Se è vero, infatti, che tali precedenti pareri avevano ritenuto che la proposta di partenariato pubblico privato presentata dall’odierna ricorrente potesse risultare conveniente rispetto alla realizzazione dell’opera con un appalto tradizionale, nondimeno deve considerarsi che gli stessi sono stati resi rispetto alla versione iniziale della proposta, che aveva uno sviluppo progettuale ed un piano economico-finanziario ben diversi da quelli della versione intermedia del novembre 2023 e, soprattutto, della versione finale dell’aprile 2024, sulle quali si è invece espresso il nuovo advisor finanziario DA BO. D’altra parte, anche quest’ultimo consulente dell’amministrazione, nella propria relazione del 30.12.2023 relativa alla versione intermedia della proposta, aveva concluso per sua potenziale maggiore convenienza rispetto ad un appalto tradizionale qualora fossero state apportate alcune modifiche alla struttura finanziaria dell’operazione (cfr. pag. 32 del doc. 29 Azienda), salvo poi esprimersi in senso contrario sull’ultima versione della proposta, la quale aveva esposto, come già detto, un rilevante incremento dei costi totali dell’investimento, del contributo a carico della parte pubblica e del canone annuale di disponibilità dell’opera realizzata. Di talché non si rinviene alcuna manifesta incongruenza e contraddittorietà del parere finale espresso da DA BO rispetto ai pareri precedentemente rilasciati in corso di istruttoria da RE e da GO.

Per le stesse ragioni, nemmeno può ritenersi irragionevole la scelta della Regione e dell’Azienda ospedaliera di fondare la propria decisione sul parere finale reso dal secondo advisor finanziario DA BO circa la versione più aggiornata della proposta di partenariato pubblico privato anziché sui pareri precedentemente resi dal primo advisor finanziario GO e da RE circa la versione iniziale della stessa. Peraltro, la sussistenza di pareri tecnici discordanti sull’effettiva convenienza economica del project financing , con la conseguente incertezza che ne deriva, sarebbe comunque di per sé idonea a giustificare la scelta amministrativa di non dare ulteriore corso alla relativa procedura di partenariato. Lo stesso dicasi, invero, anche rispetto all’incertezza sull’effettiva integrale assunzione dei rischi operativi in capo alla parte privata (come evidenziato nel parere negativo espresso dalla Regione), che la ricorrente assume aver garantito con l’ultima versione della propria proposta di partenariato, ma che DA BO ritiene invece non essere stata pienamente assicurata nemmeno con tale ultima versione progettuale (doc. 34 Azienda, pag. 7). Difatti, tale incertezza, oltre a ricadere su un elemento essenziale e caratterizzante il partenariato pubblico privato (cfr. art. 180, comma 3, D. Lgs. 50/2016; art. 174, comma 1, lett. c) del D. Lgs. 36/2023), ha anche un’incidenza, quantomeno potenziale, sui costi dell’operazione e, conseguentemente, sulla sua convenienza per la pubblica amministrazione (cfr., a tale riguardo, Cons. Stato, Sez. V, 26.01.2024, n. 847).

Nemmeno può convenirsi con la ricorrente laddove afferma che la valutazione espressa dall’ advisor DA BO e fatta propria dalle Amministrazioni resistenti sarebbe contraddetta dalla notoria maggior convenienza del partenariato pubblico privato, in cui la parte privata assume una parte significativa dei costi di progettazione e realizzazione dell’opera, oltre ai rischi ed agli oneri della sua manutenzione. Trattasi, infatti, di un’asserzione di per sé generica ed astratta, perché la valutazione di maggiore convenienza del partenariato proposto richiede uno studio comparativo calibrato sulle concrete caratteristiche del progetto presentato, attraverso la stima degli ipotetici costi del ricorso alternativo al contratto di appalto. La necessità di una tale valutazione comparativa è peraltro attualmente stabilita in modo espresso dall’art. 175, comma 2, del D. Lgs. 36/2023, con ciò confermandosi come il partenariato pubblico privato non possa, di per sé, considerarsi sempre e comunque maggiormente conveniente rispetto ad un appalto tradizionale.

17. Cosicché vanno piuttosto scrutinate le più specifiche censure che la società ricorrente muove con il secondo ricorso per motivi aggiunti allo studio comparativo compiuto dall’ advisor DA BO nelle proprie relazioni del dicembre 2023 e del maggio 2024, il cui contenuto è stato ulteriormente chiarito dal predetto consulente dell’amministrazione nella relazione esplicativa depositata in giudizio in data 11.02.2025, in ottemperanza all’ordinanza di questo Tribunale n. 41 del 23.01.2025.

Pur ribadendosi che anche tali censure finiscono per risultare inammissibili per carenza di interesse una volta accertato che i provvedimenti impugnati possono legittimamente fondarsi anche solo sull’assenza di risorse pubbliche necessarie a garantire la sostenibilità della proposta di partenariato, le stesse sono comunque, nel loro complesso, anche infondate nel merito.

17.1. Un primo e più ampio profilo di doglianza attiene alla metodologia utilizzata da DA BO per compiere la propria valutazione comparativa, che si discosterebbe da quella comunemente utilizzata nel settore della contrattualistica pubblica (seguita dal DIPE ed applicata nel caso in esame dal primo advisor GO), vale a dire quella indicata nello studio pubblicato nel 2009 dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP).

A tale riguardo, deve tuttavia osservarsi che tale studio dell’AVCP fornisce “ prime delucidazioni ” sul metodo di derivazione anglosassone di comparazione tra la finanza di progetto e l’appalto tradizionale ( Public Sector Comparator – PSC ) utilizzato per stabilire se il primo strumento possa considerarsi maggiormente conveniente rispetto al secondo ( Value for Money – VfM ). A tal fine, offre alcune indicazioni operative e suggerimenti, con schemi applicativi che hanno carattere esemplificativo e che lasciano espressamente spazio ad adattamenti ed all’utilizzo da parte delle amministrazioni di tecniche diverse e più complesse (come si evince, in particolare, a pagg. 11, 12 e 17). Cosicché la valutazione comparativa effettuata da DA BO non può ritenersi inattendibile ed erronea per il solo fatto di non aver fatta pedissequa ed integrale applicazione della metodologia indicata nello studio AVCP, la quale, come detto, non ha carattere intrinsecamente vincolante né è imposta da alcuna norma di legge. Quel che conta è che il criterio valutativo utilizzato dal consulente dell’amministrazione, comunque espressione di discrezionalità tecnica, non risulti inattendibile e non porti ad esiti manifestamente irragionevoli e travisati.

Ad avviso del Collegio, vizi di una tale portata non si rinvengono nel complessivo approccio metodologico utilizzato da DA che, mantenendo l’impostazione di fondo del metodo PSC-VfM, ha comparato i costi di realizzazione del nuovo ospedale esposti dall’ultimo piano economico e finanziario della proposta di partenariato con quelli ipotetici del ricorso allo strumento alternativo dell’appalto tradizionale.

In particolare, questi ultimi sono stati ricostruiti attraverso un’approfondita indagine comparativa con i costi sostenuti (per progettazione, lavori ed altri oneri tecnici) in operazioni analoghe poste in essere da altre aziende sanitarie (pervenendo ad un prezzo unitario al mq), considerando anche i costi associabili ai due principali fattori di rischio nella realizzazione dell’opera, vale a dire l’aumento dei costi e l’allungamento dei tempi, anch’essi stimati attraverso un’indagine statistica sui dati storici presenti all’interno della Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (BDAP) per appalti successivi al 2006, con specifica attenzione agli interventi di edilizia sanitaria di entità comparabile a quello del futuro ospedale di NE (mentre lo studio condotto da AVCP nel 2009 e le stime in esso contenute prendevano a riferimenti i dati su appalti più risalenti, svoltisi tra il 2000 ed il 2007, senza una specifica indagine su quelli in ambito sanitario). Il costo del rischio di aumento del costo di costruzione è stato agganciato all’effetto dell’inflazione (2% annuo), mentre quello dei ritardi di costruzione (mediamente risultati pari a circa 5 anni) è stato ottenuto facendo riferimento ad un tasso di preferenza sociale (che esprime il tasso al quale la collettività è disposta a differire il consumo, stimato nel caso in esame nel 2.24% annuo) o, in alternativa, ad un tasso finanziario (il 4,3% annuo applicato ai mutui ventennali concessi dalla Cassa Depositi e Prestiti). Tali criteri alternativi sono stati utilizzati ai fini dell’attualizzazione dei costi dei due strumenti alternativi (partenariato pubblico privato e appalto tradizionale), vale a dire per calcolare il valore all’attualità dei flussi finanziari futuri. Peraltro, per depurare i calcoli dagli effetti della scelta del tasso di attualizzazione (sociale o finanziario), è stato proposto un terzo criterio di calcolo basato sulla semplice somma dei flussi negativi. La simulazione, per quanto riguarda i costi dell’eventuale appalto tradizionale, è stata condotta ipotizzando due diversi scenari di rischio dell’appalto tradizionale: uno scenario c.d. razionale, in cui i costi dei lavori ottengono in sede di gara un ribasso del 17% (oltre ad un ribasso del 30% sulle spese progettuali e tecniche), ed uno scenario c.d. a rischio medio, in cui non si ottiene in sede di gara il ribasso sul costo dei valori o comunque lo stesso viene completamente eroso da successive varianti in corso d’opera (fermo restando invece, il ribasso per le spese progettuali e tecniche, stante l’alta partecipazione e competitività delle relative gare). In entrambi gli scenari, i costi attualizzati di realizzazione dell’opera mediante appalto tradizionale (a prescindere dal criterio di attualizzazione utilizzato) sono risultati significativamente inferiori a quelli da sostenere nell’ipotesi del partenariato pubblico privato. In particolare, anche considerando lo scenario di maggiore rischio per l’appalto tradizionale, il partenariato pubblico privato ha espresso maggiori costi per un importo compreso (a seconda del criterio di attualizzazione usato) tra gli 81 ed i 119 milioni di euro.

17.2. Secondo la ricorrente, tali risultati sarebbero comunque viziati da alcuni errori metodologici, oggetto di specifiche sub-censure.

17.3. Innanzitutto, la maggiore convenienza dell’appalto tradizionale sarebbe falsata dall’assunto che lo stesso possa conseguire dei ribassi di gara, senza considerare che anche nella fase di gara del partenariato pubblico privato sarebbero conseguibili ribassi rispetto ai costi stimati nella proposta presentata dalla ricorrente. A tale proposito, deve tuttavia rilevarsi che lo studio comparativo del consulente dell’amministrazione (si veda, in particolare, la relazione del 2023: doc. 29 Azienda) non nega affatto che anche nella fase di gara del partenariato siano conseguibili ribassi rispetto ai costi stimati e posti a base d’asta, ma evidenzia come dall’analisi condotta sulle banche dati pubbliche (ANAC e BDAP) tali ribassi risultino significativamente più bassi rispetto alle gare per appalti tradizionali (pagg. 51 e 54), registrando una minore partecipazione alla gara (pag. 50), presumibilmente anche in ragione del diritto di prelazione riconosciuto al promotore. In ogni caso, anche considerando lo scenario di rischio medio di un appalto tradizionale (dove si ipotizza, appunto, il mancato ottenimento in fase di gara del ribasso sul costo dei lavori o comunque la sua completa erosione dalle varianti in corso d’opera), l’alternativa del partenariato pubblico privato resta comunque più onerosa.

17.4. La proponente lamenta poi che, contrariamente a quanto previsto dal metodo PSC-VfM, non sarebbe stata considerata la neutralità fiscale, vale a dire il fatto che i maggiori costi del partenariato generebbero comunque un maggior gettito fiscale per l’erario (in termini di RE, IRAP e IVA versate dal concessionario sui canoni di disponibilità percepiti), con ciò abbattendo in misura corrispondente il costo dell’operazione a carico della parte pubblica. A tale riguardo, deve però complessivamente condividersi la controdeduzione dell’ advisor DA BO secondo cui l’applicazione del principio di neutralità fiscale richiede che del maggior gettito fiscale beneficino gli stessi soggetti che si fanno carico del pagamento dei canoni di disponibilità che lo generano (vale a dire, nel caso di specie, la Regione e/o l’Azienda ospedaliera). È vero che, come afferma la ricorrente, almeno l’IRAP è un tributo regionale e che quindi rispetto ad essa sarebbe astrattamente applicabile il principio di neutralità fiscale, ma ciò non appare sufficiente a sovvertire gli esiti della valutazione di DA BO, sia perché si tratta di un’imposta che ha comunque un’incidenza sensibilmente inferiore rispetto alle altre imposte statali (come, peraltro, confermato dallo stesso piano economico-finanziario della proposta di partenariato: pag. 15 del doc. 32 bis Azienda), sia perché la ricorrente nemmeno dimostra che, qualora tale tributo regionale fosse stato preso in considerazione, il costo complessivo del partenariato sarebbe risultato inferiore a quello dell’appalto tradizionale stimato dal consulente dell’amministrazione.

17.5. Un ulteriore profilo di doglianza attiene alla mancata valutazione dei costi della fase di gestione dell’opera, la cui considerazione in fase comparativa sarebbe imposta dall’art. 175, comma 2, del D. Lgs. 36/2023. A tale riguardo, deve tuttavia osservarsi che la ratio della predetta disposizione è quella di evitare che il ricorso all’appalto tradizionale possa essere considerato erroneamente più conveniente del partenariato pubblico privato avendo riguardo al solo costo di realizzazione dell’opera pubblica e non anche ai costi di gestione della stessa, che, invece, nel piano economico e finanziario del partenariato sono quotati ed inclusi nel complessivo costo dell’operazione. In caso contrario, la comparazione si avrebbe tra valori disomogenei e la valutazione di maggiore convenienza del modello tradizionale risulterebbe falsata e fuorviante. Tuttavia, dall’esame dei pareri espressi da DA BO in corso di istruttoria (cfr., in particolare, pag. 21 del parere del 30.12.2023: doc. 29 Azienda) e dalla sua relazione esplicativa depositata in giudizio in data 11.02.2025 (pag. 4) si evince che la comparazione è stata effettuata sui soli costi di investimento (quelli di realizzazione dell’opera) sia per l’appalto tradizionale che per il partenariato pubblico privato, dunque scomputando i costi di gestione indicati nel piano economico-finanziario di quest’ultimo. In tal modo, è stato quindi comunque garantito un confronto tra valori omogenei che, già sul piano dei costi di realizzazione dell’opera, ha evidenziato una marcata maggiore onerosità del partenariato pubblico privato (oltre all’assenza di risorse pubbliche idonee a sostenerne l’attuazione), con ciò rendendo sostanzialmente superfluo ricostruire anche i costi di gestione dell’opera realizzata con un appalto tradizionale e confrontarli con quelli stimati nel partenariato proposto. D’altra parte, la ricorrente nemmeno ha offerto specifici elementi per dimostrare che i costi di gestione stimati nel proprio piano economico-finanziario sarebbero significativamente inferiori rispetto a quelli che l’amministrazione dovrebbe sostenere qualora realizzasse l’opera con un appalto tradizionale. Né tantomeno ha provato che tali ipotetici minori costi di gestione del partenariato pubblico privato lo sarebbero in misura tale da poter neutralizzare la rilevante maggiore onerosità registrata, invece, quanto ai suoi costi di investimento. Peraltro, dall’istruttoria svolta in fase procedimentale e dalla documentazione versata nel presente giudizio non si evincono chiare indicazioni in tal senso, nemmeno dalla relazione redatta dal primo advisor finanziario GO (doc. 19 ricorrente) che, pur estendendo la comparazione anche alla fase di gestione dell’opera (come invocato dalla ricorrente), non sembra sottolineare evidenti risparmi di spesa per l’amministrazione, riferibili a tale fase gestoria, in ipotesi di ricorso al partenariato pubblico privato. Ad ogni modo, va anche considerato che, qualora l’opera fosse realizzata con appalto tradizionale, gli ipotetici maggiori costi della sua manutenzione e gestione potrebbero, almeno in parte, essere compensati dai ricavi ritraibili per l’amministrazione dai parcheggi a pagamento e dagli spazi commerciali previsti dal progetto, nonché dalla vendita dell’energia in rete e dai titoli energetici (considerati anche nell’ipotesi alternativa del partenariato: cfr. par. 5.2 dei docc. 5 bis e 32 bis Azienda)

17.6. La ricorrente si duole, inoltre, che il tasso di attualizzazione sociale non sarebbe utilizzabile per l’analisi di convenienza economica di un partenariato pubblico privato rispetto all’appalto tradizionale.

Si è già sottolineato, tuttavia, come DA BO abbia utilizzato anche altri due criteri alternativi di attualizzazione dei costi (quello finanziario e quello della somma dei flussi) e che, anche applicando tali criteri, il partenariato è comunque risultato più oneroso. Nemmeno tale doglianza può, pertanto, trovare accoglimento.

17.7. Altra contestazione riguarda il fatto che i costi dell’appalto tradizionale siano stati ricostruiti dal consulente finanziario dell’Azienda prendendo a riferimento quelli di altre opere di edilizia ospedaliera, anziché attenendosi ai costi stimati dal proponente per la specifica opera in esame, peraltro senza considerare che gli aumenti dei costi indicati nell’ultimo piano economico-finanziario del partenariato dovrebbero aversi in egual misura anche nel caso dell’appalto tradizionale. Anche tale censura non appare condivisibile, posto che la stima dei costi di investimento indicati nella proposta di partenariato ben può trovare un confronto attendibile anche in un’indagine sul costo medio di costruzione ottenuto nella realizzazione di strutture ospedaliere simili, individuando un costo unitario al mq moltiplicabile per la complessiva metratura dello specifico intervento progettato (così come è stato fatto da DA BO nel caso in esame). Quanto all’aumento dei costi rappresentati nell’ultima versione della proposta di partenariato, a prescindere dalle divergenze di vedute tra la ricorrente e le Amministrazioni ricorrenti sulle sue cause, resta il fatto che, anche per l’ipotesi dell’appalto tradizionale, DA BO ha prudenzialmente incrementato, nella propria relazione del maggio 2024, il costo dei lavori in appalto tradizionale a 3.900,00 euro al mq (cfr. doc. 34 Azienda, pag. 5).

17.8. Non persuade nemmeno la doglianza della proponente (peraltro formulata in modo dubitativo) secondo cui il consulente finanziario dell’amministrazione parrebbe aver considerato il contributo pubblico un costo dell’operazione solo per il partenariato pubblico e non anche per l’appalto tradizionale. In realtà, dalla relazione del 2023 dell’ advisor si evince che tale contributo è stato considerato un costo dell’investimento anche nell’appalto tradizionale, essendo stato semplicemente scomputato dall’importo complessivo (ipotizzando, per esigenze di comparabilità con quanto previsto nel partenariato, che le corrispondenti somme siano già a disposizione dell’amministrazione) al solo fine di calcolare gli interessi passivi da corrispondere sul mutuo relativo all’importo residuo da finanziare con l’indebitamento (cfr. doc. 29 Azienda, pagg. 22 e 23).

17.9. Quanto, poi, al fatto che l’ultima versione del piano economico-finanziario del partenariato avrebbe comunque alleggerito la struttura finanziaria come richiesto dalla stessa DA BO, trattasi di circostanza confermata dal predetto consulente ma comunque irrilevante, in quanto inidonea ad assorbire il contestuale rilevante aumento delle altre voci di costo del predetto piano.

18. La complessiva infondatezza delle contestazioni mosse allo studio comparativo effettuato da DA BO porta a respingere anche l’ulteriore istanza istruttoria formulata con il secondo ricorso per motivi aggiunti e volta ad ottenere il deposito dei fogli di calcolo utilizzati dal predetto consulente per giungere alle proprie conclusioni. Ad ogni modo, tale incombente costituirebbe un inutile aggravio istruttorio alla luce della già rilevata idoneità dei provvedimenti impugnati a sorreggersi anche solo sulla rilevata insostenibilità del partenariato per assenza delle risorse pubbliche necessarie.

19. Dall’insieme delle considerazioni sopra svolte discende, pertanto, il rigetto della domanda di annullamento dei provvedimenti gravati, nonché, in via conseguenziale, anche della domanda di risarcimento del danno fondata sulla pretesa ed insussistente illegittimità di tali provvedimenti (cfr., ex pluris , T.A.R. Campania Salerno, Sez. I, 18.06.2025, n. 1156).

20. Resta da scrutinare la domanda, proposta in via subordinata, di risarcimento del danno da responsabilità c.d. comportamentale delle Amministrazioni resistenti, le quali, ad avviso della ricorrente, avrebbero ingenerato in capo ad essa un legittimo affidamento sull’approvazione della propria proposta, attraverso una lunga ed articolata istruttoria nella quale avrebbero richiesto plurime ed onerose variazioni progettuali, salvo poi concludere comunque il procedimento con esito negativo. Da qui, una richiesta risarcitoria parametrata alle spese progettuali che asserisce di aver inutilmente sostenuto (quantificate in € 10.880.000,00).

Anche tale domanda non può trovare accoglimento.

Deve, infatti, richiamarsi il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui, a fronte dell’amplissima discrezionalità che connota la fase preliminare di valutazione della proposta di project financing , la posizione del proponente consiste in una mera aspettativa di fatto, che tale resta quand’anche il progetto presentato dovesse essere approvato e dichiarato di pubblico interesse, non essendo l’amministrazione comunque vincolata a dar corso alla successiva procedura di gara per l’affidamento della concessione e ben potendo anche procedere alla revoca alla dichiarazione di pubblico interesse del progetto in questione. In questa prima fase procedimentale si esclude, pertanto, che possa maturare un ragionevole affidamento in capo al proponente sul positivo esito della procedura di project financing , richiedendosi a tal fine che si sia pervenuti quantomeno all’indizione della gara; solo in tale ipotesi, infatti, si ritiene configurabile una responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, in caso di violazione dei canoni comportamentali di correttezza e buona fede (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 04.02.2025, n. 873; Cons. Stato, Sez. V, 26.01.2024, n. 847; Cons. Stato, Sez. V, 24.08.2023, n. 7930). Ne discende che la presentazione di un progetto di project financing comporta l’assunzione del rischio che esso possa non essere giudicato conforme all'interesse pubblico, rimanendo pertanto a carico del promotore (o dell’aspirante tale) il rischio dei costi della sua redazione, in considerazione del consapevole assoggettamento del progetto al potere ampiamente discrezionale dell’amministrazione di valutarne la fattibilità tecnica ed economica, con conseguente, concreta, possibilità di abbandono di qualsiasi ipotesi di esecuzione dell'intervento proposto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 26.01.2024, n. 847; TAR Lazio Roma, Sez. II stralcio, 31.10.2022, n. 14094)

Ad ogni modo, poi, nel caso in esame non si rinviene alcun comportamento della Regione e/o dall’Azienda ospedaliera contrario a buona fede e correttezza.

Si è già detto, infatti, che non può ritenersi illegittimo né tantomeno scorretto che le amministrazioni chiedano al proponente modifiche al progetto inizialmente presentato per renderlo maggiormente confacente alle proprie effettive esigenze ed idoneo a soddisfare l’interesse pubblico perseguito; e ciò a maggior ragione in un’opera di rilevante complessità tecnica e di notevole impatto economico, qual è la realizzazione di un nuovo ospedale.

Dalla documentazione versata in atti risulta, peraltro, che l’istruttoria sulla proposta presentata dall’odierna ricorrente sia stata condotta in modo trasparente e collaborativo, con una costante interlocuzione tra la proponente e l’Azienda ospedaliera (a mezzo di corrispondenza e plurime riunioni: cfr. docc. 15, 21, 25, 30 e 35 Azienda) tesa non solo ad affinare gli aspetti tecnici del progetto, ma anche a ricercare la sua sostenibilità sotto il profilo economico-finanziario, fermo il fatto, di cui la proponente era consapevole (come si evince dal verbale della riunione del 07.03.2023: doc. 21 Azienda), che la valutazione definitiva di fattibilità della proposta sarebbe stata comunque condizionata dallo stanziamento di somme sufficienti da parte della Regione.

A tale riguardo, non può considerarsi contrario a buona fede nemmeno il fatto che l’Azienda ospedaliera abbia richiesto ulteriori revisioni ed approfondimenti rispetto alla proposta del novembre 2023, nonostante quest’ultima avesse già rappresentato un aumento dei costi complessivi dell’operazione e la necessità di un contributo pubblico a fondo perduto di 160,4 milioni di euro per sostenerla, quindi già superiore alla somma di 148,80 milioni di euro stanziata dalla Regione con la deliberazione giuntale n. 1-7297 del 24.07.2023. Si tratta, infatti, di modifiche ed integrazioni che sono state concordate in esito all’incontro tenutosi tra le parti in data 17.01.2024 (doc. 30 Azienda), le quali non consistevano in variazioni tecniche da apportare al progetto ospedaliero presentato, quanto piuttosto in richieste di adeguarlo ai requisiti del sopravvenuto D. Lgs. 36/2023, di approfondire alcuni aspetti energetici e di riconsiderare specifici profili del piano economico-finanziario che avrebbero potuto portare ad una riduzione dei costi in esso rappresentati, quindi anche dei costi a carico della parte pubblica (tra cui, appunto, il contributo a fondo perduto). D’altra parte, il parere reso da DA BO del dicembre 2023 su tale proposta intermedia non era ancora negativo e, pur segnalando la presenza di criticità, evidenziava una potenziale convenienza del partenariato pubblico privato qualora tali criticità fossero state superate. La revisione finale presentata dal proponente nell’aprile 2024 non ha tuttavia portato agli esiti auspicati, ma anzi, come già ampiamente sottolineato, ha piuttosto evidenziato un incremento dei costi complessivi dell’operazione e dell’entità del contributo pubblico richiesto alla Regione per sostenerla (oltre che del canone annuale di disponibilità), determinando così le Amministrazioni resistenti a concludere negativamente la relativa procedura con l’adozione dei gravati provvedimenti.

21. In conclusione, tutte le domande articolate nel ricorso introduttivo e nei successivi ricorsi per motivi aggiunti devono essere rigettate.

22. La complessità della vicenda fattuale e delle questioni trattate giustifica, tuttavia, l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato da motivi aggiunti, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA CI, Presidente

Martina Arduino, Referendario

AN FA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN FA	IA CI

IL SEGRETARIO