Pubblicato il 11/09/2025

N. 07287/2025REG.PROV.COLL.

N. 00907/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 907 del 2025, proposto da
ON del ET, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Agostinelli, Luisa Londei, Francesco Zanlucchi, Giacomo Quarneti, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Alberico II n.33;

contro

G.R.A. di Padova S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alfredo Biagini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il ET (Sezione Prima) n. 02095/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di G.R.A. di Padova S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Francesco Zanlucchi e Alfredo Biagini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il ET ha accolto il ricorso proposto dalla società G.R.A. di Padova S.p.A. (d’ora innanzi anche “GRA”) contro la ON ET per l’annullamento del decreto del dirigente regionale n. 8 del 29 aprile 2022, col quale la ON ha dichiarato la conclusione negativa del procedimento avviato con la proposta di finanza di progetto presentata dalla società ai sensi dell’art. 37 bis della legge n. 104/1994 e dell’art. 11 della legge regionale n. 15/2002.

1.1. La sentenza espone i seguenti fatti:

- la società G.R.A. di Padova s.p.a. in data 19-1-2006 presentava alla ON del ET, ai sensi delle norme sopra dette, una proposta di finanza di progetto per la progettazione, costruzione ed esercizio di un complesso di collegamenti autostradali e stradali a pedaggio denominati Grande Raccordo Anulare di Padova;

- la proposta prevedeva in particolare la realizzazione:

a) di un nuovo tratto autostradale con due corsie più emergenza con origine dal collegamento di accesso di Padova sud, sino ad un nuovo casello autostradale lungo la A4, “ che permette la chiusura da ovest dell’anello delle attuali tangenziali, nord-est e sud di Padova, collegando i due caselli di Padova Sud e Padova ovest e la A4 mediante un’infrastruttura alternativa all’attuale Corso Australia ” (“ Tratto G ”);

b) di un nuovo tratto di strada extraurbana a nord di Padova tra la S.P. 47 e la S.R. 308 (“ Tratto T ”);

- la ON, in applicazione delle disposizioni di cui all’art. 153 del d.lgs. n. 163/2006 e all’art. 11 della l.r. n. 15/2002, pubblicava un avviso per individuare la soluzione più idonea a perseguire le finalità ivi indicate, prevedendo a favore del soggetto risultato promotore la facoltà di adeguare la propria offerta a quella risultata economicamente più vantaggiosa;

- nell’avviso la ON integrava la proposta di GRA prevedendo, oltre alla realizzazione del “Tratto G” e del “Tratto T”, altresì di “ un nuovo sistema viario di collegamento e di adduzione alle Autostrade nei settori Ovest e Nord di Padova e tra Padova e Marghera-Mestre ” (“ Tratto I ”);

- all’esito della procedura comparativa la ON con D.G.R. n. 2235 dell’8-8-2008 dichiarava di pubblico interesse la proposta di finanza di progetto presentata da GRA, con l’integrazione concernente la realizzazione del “ Tratto I ”;

- veniva quindi avviato il procedimento di VIA, nel corso del quale la Commissione Nazionale VIA con parere del 2 dicembre 2011 si esprimeva in senso favorevole per la compatibilità ambientale dei tratti “G” ed “I” e in senso negativo per il “Tratto T” (“Terraglione”), in quanto tale tratto “ presenta notevoli impatti con aree protette e interferenze con il territorio edificato attraversato, così come evidenziato dalle numerose osservazioni di soggetti pubblici e privati ” e “ assolve una funzione limitata di collegamento e smistamento dei traffici locali e non incide sul quadro trasportistico globale dell’area metropolitana di Padova ”;

- in data 16-4-2016 la Conferenza dei Sindaci dei 10 Comuni della Riviera del Brenta, allargata ai Sindaci dei Comuni di Padova, Saonara e Noventa Padovana, evidenziava invece la necessità di stralciare dalla proposta il “Tratto I”, anche in quanto non coerente con l’approvazione, da parte della ON in data 1-7-2013, del “ Piano generale di bonifica e di tutela del territorio del Consorzio di Bonifica Bacchiglione ”, che prevede il completamento dell’idrovia Padova-Venezia;

- successivamente in data 16-9-2019, nell'ambito dell'incontro della Conferenza metropolitana di Padova (Co.me.Pa) e con nota dell’11-11-2019, GRA manifestava l’intenzione di aggiornare, con oneri a proprio esclusivo carico, la proposta progettuale ed il relativo PEF e la ON con nota dell’1-10-2019 confermava la propria disponibilità a portare avanti presso il Ministero competente la procedura di approvazione dell’opera;

- seguivano delle interlocuzioni, nel corso delle quali la ON, dando atto della necessità di provvedere alle modifiche del progetto derivanti “ dal procedimento autorizzatorio ma anche dai mutati indirizzi degli Enti locali ”, si riservava la facoltà di “ valutare la coerenza agli obiettivi dell’interesse pubblico all’intervento a suo tempo dichiarato con la deliberazione del 8 agosto 2008, n. 2235 in relazione alle modifiche che saranno introdotte ” ed evidenziava la necessità di verificare “ se la proposta rimarrà nell’alveo del procedimento di parternariato pubblico-privato già avviato in data 23.11.2006 con pubblicazione di specifico avviso nella Gazzetta Ufficiale della comunità europea per l’individuazione del promotore ”, con conseguente conservazione in capo a GRA della qualifica di promotore (note della ON del 22 dicembre 2020 e del 15 marzo 2021);

- in risposta GRA con nota del 3-3-2021 sosteneva che il disposto degli artt.153 e 155 del d.lgs. n. 163/2006 consentirebbe espressamente “ di adeguare il progetto prima di sottoporre al mercato l’iniziativa, in guisa da selezionare i soggetti da porre in concorrenza con il promotore ai fini dell’aggiudicazione della concessione ”, l’Amministrazione sarebbe stata quindi “ facultizzata a chiedere integrazioni ovvero modifiche preordinate alla migliore collocazione dell’opera e, in ultima analisi, alla più corretta realizzazione dell’interesse pubblico ”;

- in data 29 marzo 2021 GRA trasmetteva alla ON l’elaborato “ Documento di fattibilità delle alternative progettuali – marzo 2021 ”, in cui venivano riportate le ipotesi relative agli adeguamenti tecnici da apportare al progetto con l’individuazione di più soluzioni “ al fine di consentire a Codesta Amministrazione ogni più ampio apprezzamento sulla coerenza delle modifiche agli originari obiettivi di pubblico interesse dell’intervento ”, precisando che in caso di esito positivo avrebbe provveduto all’aggiornamento del PEF;

- GRA comunicava quindi di restare “ in attesa di formale comunicazione - nel rispetto degli obblighi di reciproca cooperazione - delle determinazioni ” della ON;

- successivamente la ON con nota del 14 marzo 2022 - “ Comunicazione ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 ” - rimarcava che a seguito del parere parzialmente negativo della Commissione Nazionale VIA era necessario procedere all’aggiornamento della proposta progettuale e che il documento presentato non poteva essere considerato “un progetto aggiornato”, in quanto prospetterebbe più alternative di tracciato e non conterrebbe “ alcuna documentazione anche solo di analisi ambientale o che possa ricondurre alla stima dei costi e al Piano Economico Finanziario (PEF), elementi necessari per la valutazione della sostenibilità della eventuale nuova proposta ”; la ON comunicava quindi alla ricorrente l’avvio della chiusura del procedimento;

- GRA presentava le sue osservazioni in cui, ricostruiti i passaggi essenziali del procedimento, evidenziava la necessità di ricevere dalla ON indicazioni in merito alle modifiche da apportare alla proposta in particolare in relazione alla realizzazione del “Tratto T” e del “Tratto I” per poter predisporre la documentazione necessaria alla prosecuzione del procedimento;

- con decreto del Direttore regionale n. 8 del 29 aprile 2022 la ON dichiarava la conclusione negativa del procedimento, in quanto la Commissione di VIA aveva espresso un parere sfavorevole alla realizzazione del “Tratto T”, denominato "Terraglione" - parte integrante e fondamentale del progetto - e GRA non aveva “ adempiuto alla richiesta di aggiornamento della proposta progettuale e del relativo Piano Economico Finanziario, non consentendo all'Amministrazione regionale di proseguire l’iter della procedura di approvazione dell’opera da parte del CIPESS ”; GRA con il suo inadempimento non avrebbe posto la ON nelle condizioni di compiere le valutazioni prodromiche all’indizione della gara preordinata all’individuazione degli operatori economici da porre in competizione col promotore.

1.2. Il T.a.r. - dato atto dei due motivi di ricorso e della resistenza della ON del ET - ha respinto il motivo col quale era stato denunciato un vizio di incompetenza: ha ritenuto che la determinazione di chiusura del procedimento non fosse di competenza della Giunta regionale – come preteso dalla ricorrente – in quanto non si trattava di un atto contrario alla dichiarazione di pubblico interesse della proposta, ma di un atto di gestione rientrante nella generale competenza dirigenziale, perché assunto sul presupposto di inadempimento della G.R.A.

1.3. Ha invece accolto il primo motivo ( Illegittimità per violazione di legge: art. 3, legge n. 241/1990. Eccesso di potere: difetto di motivazione, falsità del presupposto, difetto di istruttoria, illogicità ed irragionevolezza della motivazione, ingiustizia manifesta ), col quale era stato dedotto, come si legge in sentenza, che:

- in violazione dei principi di autoresponsabilità e di leale collaborazione, la ON avrebbe disposto la chiusura del procedimento senza avviare alcuna interlocuzione e senza dare riscontro alla nota del 29-3-2021 con cui GRA le aveva presentato diverse soluzioni progettuali, chiedendole indicazioni in ordine alle modifiche da apportare alla proposta;

- la presentazione del “ Documento di fattibilità delle alternative progettuali – marzo 2021 ” sarebbe stata strumentale all’acquisizione da parte della ON delle indicazioni occorrenti alla predisposizione degli atti necessari alla prosecuzione del procedimento;

- la ON avrebbe dovuto individuare tra le soluzioni proposte quella preferita;

- in ragione del tempo trascorso dall’avvio del procedimento e delle ripetute conferme del pubblico interesse alla realizzazione dell’opera, la chiusura del procedimento sarebbe risultata ingiustificata e comunque contraddittoria;

- sotto un ulteriore profilo GRA non avrebbe posto in essere alcun inadempimento, avendo al contrario proposto tre diverse soluzioni alternative per lo sviluppo dell’infrastruttura al fine di recepire le indicazioni emerse in esito all’esperimento della procedura di VIA, ovvero rese dagli enti locali sui cui territori verrebbe ad insistere l’arteria stradale; né peraltro vi sarebbe un’obbligazione negoziale;

- il provvedimento di chiusura del procedimento non sarebbe dovuto ad un inadempimento di GRA, bensì ad un ripensamento dell’amministrazione in ordine alla realizzazione dell’opera e costituirebbe in realtà una revoca in autotutela delle determinazioni precedentemente assunte;

- inoltre l’amministrazione, quale portatrice dell’interesse pubblico, avrebbe dovuto individuare le modifiche da apportare alla proposta all’esito delle risultanze procedimentali.

1.3.1. Il T.a.r. ha ritenuto che:

- come affermato dalla ON resistente, quest’ultima non era tenuta ad individuare la soluzione da realizzare tra quelle prospettate dalla società in data 29 marzo 2021, anche perché nel “ Documento di fattibilità delle alternative progettuali – marzo 2021 ” GRA non aveva fornito alla ON gli elementi necessari per la compiuta valutazione delle diverse soluzioni proposte (mancando nel documento “ un’adeguata analisi ambientale, una stima dei costi e il PEF ”); tuttavia, in ossequio ai principi di buona fede, correttezza e leale collaborazione e in applicazione delle acquisizioni giurisprudenziali in materia (Cons. Stato, Ad. Plen., 29 novembre 2021, n. 21 e id., Ad. Plen., 4 maggio 2018, n. 5), s’imponeva di verificare se, nel caso concreto, sussistesse l’obbligo dell’amministrazione di dare riscontro all’istanza della società;

- tale obbligo andava riconosciuto in capo alla ON ET, che, prima di chiudere il procedimento per inadempimento del promotore, avrebbe dovuto riscontrare la nota del 29 marzo 2021 con la quale GRA aveva chiesto indicazioni in merito alle modifiche da apportare alla proposta; ad avviso del tribunale, si trattava di modifiche rese necessarie << per fare fronte ad esigenze sopravvenute, emerse nel corso del lungo procedimento – con notevole dispendio di risorse private e pubbliche – e [che] richiedevano una preliminare valutazione di indirizzo di massima della ON quanto meno il relazione alla realizzazione del ‘Tratto I’ >>; inoltre, era inevitabilmente rimessa alla valutazione della ON la definizione dei limiti entro cui le modifiche alla proposta non avrebbero comportato il venir meno della qualifica di promotore in capo a GRA; comunque “ era la ON il soggetto cui spettava valutare sia le risultanze del lungo procedimento svolto, sia la coerenza delle modifiche rispetto all’interesse pubblico ”; dovendo la ON fornire “le indicazioni di massima” per procedere alla modifica della proposta, senza tali indicazioni la condotta del promotore non avrebbe potuto ritenersi inadempiente, tanto da determinare la chiusura definitiva del procedimento;

- risultava irrilevante ai fini della valutazione di legittimità degli atti impugnati la mancata proposizione del ricorso avverso il silenzio serbato dall’amministrazione.

1.4. Ritenuto perciò fondato in parte il primo motivo di ricorso, la domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati è stata accolta, nei limiti sopra specificati; le spese processuali sono state compensate.

2. La ON del ET ha proposto appello con quattro motivi.

La società G.R.A. di Padova S.p.A. si è costituita per resistere all’appello.

2.1. All’udienza del 26 giugno 2025 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza, previo deposito di memorie delle due parti e di replica dell’appellante.

3. I primi tre motivi di appello vanno trattati congiuntamente perché connessi.

3.1. Col primo ( errore di fatto; erronea interpretazione del principio del contraddittorio procedimentale; erronea interpretazione dell’art. 10 bis della l. 241/1990; contraddittorietà della motivazione ) vengono dedotti tre profili di erroneità della sentenza appellata, di natura procedimentale:

a) il primo ( errore di fatto della sentenza e contraddittorietà tra la parte in fatto e quella in diritto ), è collegato alla mancata considerazione da parte del T.a.r. della comunicazione regionale in data 14 marzo 2022, di risposta all’invio degli elaborati in data 29 marzo 2021.

Con la detta nota di risposta, a valere anche come preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, gli uffici regionali avevano fatto presente che il documento trasmesso dalla società non avrebbe potuto essere considerato un progetto aggiornato, come invece denominato nella nota di trasmissione; avevano quindi esposto le ragioni di tale presa di posizione, a cui la società aveva replicato con la nota del 31 marzo 2022. Dato ciò, la ON appellante evidenzia che, a tale ultima data - quindi prima del provvedimento di chiusura del procedimento dell’aprile 2022- , il contraddittorio si era completamente formato e le posizioni delle parti erano chiaramente delineate per cui ulteriori interlocuzioni sarebbero state vane;

b) il secondo ( erronea interpretazione del principio del contraddittorio procedimentale ), si basa sulla bocciatura in sede VIA in data 2 dicembre 2011, con espressione del parere n. 818 da parte del Ministero dell’Ambiente, che ha bloccato la possibilità di approvare il progetto originario. La ON appellante evidenzia come negli anni successivi la società promotrice, malgrado le numerose interlocuzioni con gli uffici regionali, non abbia mai presentato un nuovo progetto idoneo a superare detto parere, di modo che il contraddittorio procedimentale sarebbe stato addirittura inutile;

c) il terzo ( erronea interpretazione dell’art. 10 bis della l. 241/1990 ), richiama la giurisprudenza che ritiene inapplicabile il preavviso di rigetto alla procedura di project financing in ragione della specialità della disciplina in materia (cfr. Cons. Stato, V, 5 gennaio 2024, n. 196). La ON appellante evidenzia come, malgrado ciò, la nota del 14 marzo 2022 comunicava, ai sensi dell’art. 10 bis della l. 241/90, l’avvio della chiusura del procedimento di project financing , con invito alla società a formulare le controdeduzioni entro dieci giorni dal ricevimento.

3.2. Col secondo motivo ( contraddittorietà della motivazione ) la ON ribadisce il contenuto dell’atto impugnato, nel quale è stato affermato che:

a) il documento inviato dalla società il 29 marzo 2021 presentava più ipotesi alternative;

b) gli elaborati non presentavano documentazione alcuna;

c) in particolare, mancava la documentazione relativa alla valutazione di impatto ambientale e al PEF;

d) gli scenari proposti nelle planimetrie trasmesse non comprendevano tutte e tre le tratte richiamate.

Osserva quindi che la sentenza di primo grado, pur avendo riscontrato positivamente i detti contenuti del provvedimento, riconoscendone la corrispondenza al vero ed anzi affermando che il potere dell’amministrazione di disporre modifiche e integrazioni istruttorie può essere esercitato solo con riguardo ad un progetto contenutisticamente definito, avrebbe poi contraddittoriamente affermato l’obbligo della ON di rispondere alla nota del 29 marzo 2021, fornendo al promotore le indicazioni di massima dallo stesso richieste.

3.3. Col terzo motivo ( violazione dell’art. 37 bis della l. n. 109/1994, dell’art. 153 del d.lgs. n. 163/2006, dell’art. 183 del d.lgs. 50/2016. Violazione dell’onere in capo al promotore di presentare un progetto completo ) la ON appellante ripropone le argomentazioni del provvedimento impugnato a proposito dell’incompletezza degli elaborati presentati dalla GRA, osservando che tale incompletezza sarebbe stata riconosciuta sia dalla ricorrente che dalla sentenza di primo grado e che risulterebbe confermata dalla relazione illustrativa della società allegata agli elaborati.

Dato ciò, l’appellante censura la statuizione della sentenza secondo cui la ON avrebbe dovuto dare degli indirizzi alla società su come procedere, ricordando che:

- il procedimento era in una fase avanzata e il progetto originario presentato completo aveva ricevuto l’approvazione regionale, ma era stato bloccato col parere VIA del 2011, parzialmente sfavorevole;

- la disciplina della materia prevede che il proponente presenti un progetto preliminare (ora progetto di fattibilità), ma non la possibilità che presenti più progetti alternativi;

- nel caso di specie, dopo la bocciatura parziale in sede VIA, la società ha compiuto dei “passi indietro” rispetto al progetto originario, senza presentarne uno effettivamente aggiornato.

La ON del ET conclude osservando che la mancata presentazione del progetto completo imponeva all’amministrazione la chiusura del procedimento (come da sentenza del Cons. Stato, III, 12 ottobre 2020, n. 6042).

Vengono inoltre criticate, come non “rilevanti né congrue”, le osservazioni della sentenza di primo grado riguardo le modifiche da apportare al tratto c.d. “I”, rilevando in particolare come la progettazione di questo non sia stata il motivo per il quale procedimento è stato chiuso.

4. I motivi sono fondati per le ragioni di cui appresso.

4.1. L’annullamento degli atti impugnati non è stato disposto in primo grado per la violazione delle garanzie procedimentali.

In particolare il T.a.r. non ha ascritto alla ON la mancata osservanza dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990: d’altronde, per un verso, l’applicabilità della norma nel procedimento di project financing è controversa (essendosene affermata in giurisprudenza l’incompatibilità con la particolare disciplina dettata dall’art. 183, comma 15, del d.lgs. n. 50 del 2016: cfr. Cons. Stato, V, n. 196/2024, citata dall’appellante); per altro verso, la ON del ET con la nota del 14 marzo 2022 ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento della proposta, anche ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990.

Piuttosto, va condivisa la critica dell’appellante riferita alla mancata considerazione da parte del T.a.r. del contenuto della nota del 14 marzo 2022 e delle reciproche posizioni delle parti in ambito procedimentale, sebbene l’affermazione della sentenza (paragrafo 8.2, penultimo periodo) che “ la ON, prima di chiudere il procedimento, aveva quanto meno l’onere di dare riscontro alla nota del GRA del 29-3-2021 ” vada letta in senso parzialmente diverso da quello attribuito dall’appellante.

Il tenore complessivo della motivazione induce invero a ritenere che il giudice di primo grado non abbia inteso affermare che gli uffici regionali non avessero affatto riscontrato la ricezione della documentazione inviata dalla società G.R.A. di Padova in data 29 marzo 2021, quanto che non avessero fornito una risposta compiuta alla richiesta della proponente di “ indicazioni in merito alle modifiche da apportare alla proposta ” (paragrafo 8.2., primo periodo).

Il T.a.r. – ritenendo infatti fondata la presa di posizione della ricorrente – ha concluso il proprio ragionamento precisando (nella parte finale dello stesso paragrafo 8.2) che il riscontro all’invio dell’elaborato del 29 marzo 2021 dovesse essere dato “ fornendo al promotore le indicazioni di massima per procedere alla elaborazione dei documenti necessari alla modifica della proposta ” e che senza tali indicazioni non sarebbe stato configurabile un inadempimento del promotore.

4.2. L’errore di fondo della decisione di primo grado consiste appunto in tali statuizioni conclusive, che - come peraltro censurato col secondo motivo di appello - contraddicono quanto esposto nella stessa sentenza circa i contenuti del “ Documento di fattibilità delle alternative progettuali – marzo 2021 ” inviato dalla società il 29 marzo 2021 e circa il riconoscimento che “ come evidenziato nel provvedimento di chiusura del procedimento, in tale documento manca un’adeguata analisi ambientale, una stima dei costi e il PEF ” (paragrafo 8 della sentenza).

4.2.1. In effetti, già con la nota del 14 marzo 2022, la ON del ET aveva comunicato alla società che detto documento non potesse essere considerato un “progetto aggiornato”, enunciando le seguenti ragioni fondanti il giudizio negativo:

“ Tale documento innanzi tutto non può essere considerato un progetto aggiornato, come invece denominato nella nota di trasmissione.

Gli elaborati inoltrati alla ON, infatti, consistono semplicemente in planimetrie che prospettano più alternative di tracciato rispetto a quello originario. Gli elaborati presentati non contengono alcuna documentazione anche solo di analisi ambientale o che possa ricondurre alla stima dei costi e al Piano Economico Finanziario (PEF), elementi necessari per la valutazione della sostenibilità della eventuale nuova proposta, che comunque per essere presa in considerazione deve soddisfare gli obiettivi fondanti la dichiarazione di interesse pubblico della proposta a suo tempo avanzata da Codesta Società e approvata dalla ON. Invece tali ipotesi abbozzate non risultano pienamente rispondenti agli obiettivi cui la Giunta con DGR n. 3361 del 2006 aveva inteso richiedere con l’avvio della procedura per l’individuazione del promotore, e approvati dalla stessa con successiva DGR n. 2235 del 2008, quando ha dichiarato di interesse pubblico il progetto presentato e ha definito il promotore ”.

Alla replica della società - con nota del 31 marzo/1° aprile 2022 - volta ad ottenere dalla ON “ le necessarie indicazioni in merito alla soluzione preferita ”, soltanto all’esito delle quali avrebbe predisposto “ gli ulteriori elaborati necessari, in primis il PEF aggiornato ” – ha fatto seguito il provvedimento conclusivo del 29 aprile 2022.

Questo ha ribadito le contestazioni di cui al preavviso di rigetto, aggiungendo che “ … gli scenari proposti nelle planimetrie trasmesse non comprendono tutte le tre tratte sopra richiamate, e precisamente alternativamente manca la 1^ tratta dalla strada statale S.S. 309 “Romea” alla tangenziale est di Padova, per buona parte in fregio alla programmata "Idrovia Padova – Venezia", oppure la 3^ tratta tra la tangenziale di Limena e la S.R. 308 “Nuova Strada del Santo” (cosiddetta "Terraglione") ” e concludendo che “ il promotore, Società G.R.A. di Padova S.p.A., pur essendo trascorso un notevole lasso di tempo, non ha ottemperato pertanto alla richiesta di aggiornamento della proposta progettuale, in base al parere solo parzialmente positivo della Commissione nazionale VIA del 02.12.2012, nonché del relativo Piano Economico Finanziario, così come constatato anche nel parere del Responsabile Unico del Procedimento (R.U.P), depositato agli atti ”.

4.3. La determinazione raggiunta col provvedimento impugnato va ritenuta legittima.

4.3.1. La decisione della controversia invero deve tenere conto dell’iter procedimentale iniziato con la presentazione della proposta preordinata alla realizzazione, in regime di concessione, col ricorso alla finanza di progetto, dell’infrastruttura denominata Grande Raccordo Anulare di Padova in data 19 gennaio 2006; proseguito con la deliberazione della Giunta Regionale del ET n. 2235 dell’8 agosto 2008 contenente la dichiarazione di pubblico interesse e la designazione della società quale “promotore”; sostanzialmente bloccatosi nel 2011 con il parere n. 818 del Ministero della Tutela del Territorio e del Mare in data 2 dicembre 2011 (col quale erano ritenute la compatibilità ambientale dei tratti stradali “I” e “G” e l’incompatibilità della soluzione progettuale per il tratto stradale “T”).

Malgrado il tempo trascorso e le diverse, articolate, sopravvenienze di ordine normativo, amministrativo e infrastrutturale riassunte negli atti di parte, appaiono decisive le seguenti circostanze, che rendono del tutto irrilevante, ai fini della decisione, il tempo trascorso tra il parere VIA e la richiesta di ulteriori sviluppi procedimentali:

- per un verso, in data 16 settembre 2019, nell’ambito della Conferenza metropolitana di Padova (Co.me.Pa) e con nota dell’11 novembre 2019 GRA aveva manifestato l’intenzione di aggiornare, con oneri a proprio carico, la proposta progettuale e il PEF, rappresentando la disponibilità a procedere a “ quanto necessario per l’adeguamento degli elaborati progettuali ”;

- per altro verso, la ON del ET, con nota prot. 420942 del 1° ottobre 2019, si era dichiarata disponibile a portare avanti la procedura di approvazione dell’opera in ambito ministeriale.

Nelle interlocuzioni successive tra la ON e la società promotrice, quest’ultima era stata quindi sollecitata a trasmettere una proposta progettuale che consentisse di superare le problematiche rilevate in sede di VIA, e tenesse conto di dette sopravvenienze, essendosi la ON riservata di valutare la coerenza delle modifiche - che la stessa società si era impegnata a proporre - con gli obiettivi dell’interesse pubblico manifestato con la deliberazione dell’8 agosto 2008 n. 2235 e con il procedimento già avviato con la pubblicazione dell’avviso del 23 novembre 2006 per l’individuazione del promotore (note regionali del 22 dicembre 2020 e del 15 marzo 2021).

4.3.2. Orbene, per consentire alla ON di sciogliere la riserva formulata con tali ultime note, quindi per ottemperare sia alla sollecitazione degli uffici regionali di presentare un progetto aggiornato, sia al corrispondente impegno assunto dalla GRA con le menzionate interlocuzioni, la società promotrice avrebbe dovuto trasmettere una proposta progettuale unica, comunque esaminabile e completa di PEF.

Invece, col documento del 29 marzo 2021 sono state prospettate tre soluzioni possibili per lo sviluppo dell’infrastruttura viaria, formulate in via ipotetica ed alternativa, con un duplice ordine di carenze, evidenziate già nella comunicazione di avvio del procedimento:

- il sostanziale affidamento alla ON della scelta delle modifiche da introdurre al progetto originario per superare il parere di parziale incompatibilità ambientale della Commissione Nazionale VIA e la contrarietà manifestata dagli enti locali alla realizzazione del “Tratto I”;

- la mancanza, per ciascuna delle proposte formulate in via alternativa, della documentazione necessaria per consentire, non tanto (o non solo) l’individuazione dell’opzione progettuale da preferire (che peraltro non spettava all’ente), ma anche la valutazione di coerenza, dell’una e/o dell’altra di dette proposte, con l’interesse pubblico che era stato dichiarato rispetto al progetto originario.

4.4. La procedura de qua è regolata dall’art. 11, comma 3 e 4, della legge della ON ET n. 15 del 9 agosto 2002 ( Norme per la realizzazione di infrastrutture di trasporto, per la progettazione, realizzazione e gestione di autostrade e strade a pedaggio regionali e relative disposizioni in materia di finanza di progetto e conferenza di servizi ”), che dispongono quanto segue:

<< 3. Nel caso di un progetto proposto a cura di soggetto pubblico o privato non coincidente con l’amministrazione competente alla sua approvazione, il proponente sottopone all'amministrazione competente il progetto d’intervento contenente i documenti, gli elaborati e le analisi, specificati con la deliberazione di cui al comma 4 e provvede a rendere pubblica la proposta presentata. Entro novanta giorni dalla pubblicizzazione della proposta, è facoltà di altri soggetti presentare proposte concorrenti, che devono essere formulate in osservanza di quanto previsto al comma 1. Entro i novanta giorni successivi al termine per la presentazione di proposte concorrenti, l’amministrazione competente esprime la propria valutazione sulla proposta e l’eventuale scelta tra quelle presentate. La proposta selezionata, integrata con gli esiti della concertazione condotta a cura dell'amministrazione competente, secondo le procedure di cui all'art.13, viene posta a base della gara di aggiudicazione.

4. La Giunta regionale, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, determina: a) i documenti, gli elaborati ed analisi occorrenti alla definizione della proposta di cui al comma 1; b) le modalità di formulazione del bando e di aggiudicazione delle concessioni di cui al comma 3; c) le modalità di pubblicizzazione delle proposte di cui al comma 3; d) le modalità per il rimborso, da parte dell'aggiudicatario al proponente il progetto assunto a base della gara, qualora si tratti di soggetti diversi, delle spese sostenute per l’elaborazione dello stesso. >>.

All’esito della valutazione comparativa dettata dalle norme sopra riportate, è stata dichiarata di pubblico interesse, con la deliberazione n. 2235 dell’8 agosto 2008, la proposta presentata dalla G.R.A. di Padova S.p.a., con conseguente applicazione della disciplina di finanza di progetto all’epoca risultante dagli artt. 153, 154 e 155 del d.lgs. n. 163/2006. Per quanto rileva ai fini della decisione, tali articoli, nei testi ratione temporis vigenti, prevedono quanto segue:

- art. 153, comma 1 che “ Le proposte [n.d.r. dei promotori] devono contenere uno studio di inquadramento territoriale e ambientale, uno studio di fattibilità, un progetto preliminare, una bozza di convenzione, un piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall'istituto di credito stesso e iscritte nell'elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi dell'articolo 106 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, o da una società di revisione ai sensi dell'articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966, una specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione nonché l'indicazione degli elementi di cui all'articolo 83, comma 1, e delle garanzie offerte dal promotore all'amministrazione aggiudicatrice ”;

- art. 154: “ 1. Le amministrazioni aggiudicatrici valutano la fattibilità delle proposte presentate sotto il profilo costruttivo, urbanistico e ambientale, nonché della qualità progettuale, della funzionalità, della fruibilità dell'opera, dell'accessibilità al pubblico, del rendimento, del costo di gestione e di manutenzione, della durata della concessione, dei tempi di ultimazione dei lavori della concessione, delle tariffe da applicare, della metodologia di aggiornamento delle stesse, del valore economico e finanziario del piano e del contenuto della bozza di convenzione, verificano l'assenza di elementi ostativi alla loro realizzazione e, esaminate le proposte stesse anche comparativamente, sentiti i promotori che ne facciano richiesta, provvedono ad individuare quelle che ritengono di pubblico interesse. La pronuncia delle amministrazioni aggiudicatrici deve intervenire entro quattro mesi dalla ricezione della proposta del promotore. Ove necessario, il responsabile del procedimento concorda per iscritto con il promotore un più lungo programma di esame e valutazione. Nella procedura negoziata di cui all'articolo 155 il promotore potrà adeguare la propria proposta a quella giudicata dall'amministrazione più conveniente. In questo caso, il promotore risulterà aggiudicatario della concessione ”;

- art. 155: “ 1. Entro tre mesi dalla pronuncia di cui all'articolo 154 di ogni anno le amministrazioni aggiudicatrici, qualora fra le proposte presentate ne abbiano individuate alcune di pubblico interesse, applicano, ove necessario, le disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, e, al fine di aggiudicare mediante procedura negoziata la relativa concessione di cui all'articolo 143, procedono, per ogni proposta individuata:

a) ad indire una gara da svolgere con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa di cui all'articolo 83, comma 1, ponendo a base di gara il progetto preliminare presentato dal promotore,

eventualmente modificato sulla base delle determinazioni delle amministrazioni stesse, nonché i valori degli elementi necessari per la determinazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa nelle misure previste dal piano economico-finanziario presentato dal promotore; si applica l'articolo 53, comma 2, lettera c);

b) ad aggiudicare la concessione mediante una procedura negoziata da svolgere fra il promotore e i soggetti presentatori delle due migliori offerte nella gara di cui alla lettera a); nel caso in cui alla gara abbia partecipato un unico soggetto la procedura negoziata si svolge fra il promotore e questo unico soggetto. […] ”.

Determinante ai fini della decisione è l’indicazione, risultante dalla disciplina sopra riportata, che spetta(va) al promotore la redazione del progetto preliminare da porre a base di gara “ eventualmente modificato sulla base delle determinazioni delle amministrazioni stesse ”.

L’art. 153 del d.lgs. n. 163 del 2006 è stato interamente sostituito dall’art. 1, comma 1, lett. ee) del d.lgs. 11 settembre 2008, n. 152 (che ha pure abrogato gli artt. 154 e 155: art. 1, comma 1, lett. f), sopravvenuto alla dichiarazione di pubblico interesse sopra detta.

La norma transitoria applicabile, contenuta nel comma 2 dello stesso art. 1, è del seguente tenore:

“ La disciplina recata dall’articolo 153 del codice, come sostituito dal presente decreto, si applica alle procedure i cui bandi siano stati pubblicati dopo la data di entrata in vigore del presente decreto ”.

Anche nel testo modificato nel 2008 (e successivamente con la legge 24 marzo 2012, n. 27 art. 59 bis), l’art. 153 del d.lgs. n. 163 del 2006 stabilisce, peraltro, che spetti al promotore la presentazione del progetto preliminare e che l’amministrazione, nel porre in approvazione tale progetto, possa chiedere al promotore di apportarvi modifiche necessarie ai fini dell’approvazione del progetto, nonché a tutti gli adempimenti di legge anche ai fini della valutazione di impatto ambientale (comma 10, lett. c).

A ciò va aggiunto che, trattandosi di “opere strategiche” ai sensi della legge n. 443/2001, nel caso di specie l’approvazione del progetto preliminare spetta(va) al CIPE, ai sensi dell’art. 165 del d.lgs. n. 163 del 2006.

L’evoluzione della disciplina risultante dall’entrata in vigore delle modifiche sopra dette all’art. 153 del d.lgs. n. 163 del 2006 e del d.lgs. n. 50 del 2016 (art. 183) - in disparte i profili di diritto transitorio e l’individuazione delle norme specificamente applicabili alla procedura de qua – conferma la caratteristica fondamentale del project financing , costituita dall’attribuzione al proponente/promotore della responsabilità della presentazione del progetto da approvare (che, nel codice del 2016, è denominato progetto definitivo, essendo stati modificati i livelli di progettazione; in precedenza era denominato progetto preliminare). L’amministrazione ha ovviamente la facoltà di richiedere modifiche e integrazioni, ma non certo di sostituirsi al promotore nella predisposizione di tali modifiche e integrazioni.

In senso contrario non può valere l’inciso normativo dell’art. 155 del d.lgs. n. 163 del 2006 sopra riportato secondo cui il progetto preliminare può essere modificato “ sulla base delle determinazioni delle amministrazioni stesse ”: questo non va inteso -come vorrebbe la ricorrente (cfr. la nota GRA del 3 marzo 2021)- come se fosse riferito direttamente alle “determinazioni” di modifica, bensì è da intendersi riferito - coerentemente con la disciplina sopra riportata - alle determinazioni dell’amministrazione che rappresentino le esigenze di modifica o di integrazione.

Analogamente è a dirsi per le norme introdotte dopo l’abrogazione dell’art. 155 del d.lgs. n. 163 del 2006, che pure consentono all’amministrazione di richiedere al proponente/promotore nella procedura di finanza di progetto le modifiche del progetto preliminare (o al progetto definitivo, dopo l’entrata in vigore dell’art. 183 del d.lgs. n. 50 del 2016) che siano necessarie per l’approvazione.

Detta disciplina trova riscontro nella giurisprudenza – relativa all’art. 183, comma 15 del d.lgs. n. 50 del 2016 (che parimenti addossa al proponente, nel project financing ad iniziativa privata, l’onere di apportare le modifiche al progetto di fattibilità, che siano necessarie alla sua approvazione, su richiesta dell’amministrazione) – la quale ha avuto modo di affermare che “ l’esercizio del potere dell’Amministrazione di disporre integrazioni istruttorie non può ritenersi illimitato, presupponendo pur sempre che la documentazione prodotta sia tale da consentire ad essa di valutare, sebbene prima facie, la fattibilità tecnica della proposta e la sua sostenibilità economica, insieme alla rispondenza della stessa al pubblico interesse: essa, in altre parole, deve consentire all’Amministrazione di estrapolare una proposta completa, coerente e munita dei suindicati requisiti di fattibilità, sostenibilità e coerenza con l’interesse pubblico, salvi gli approfondimenti e le integrazioni istruttorie necessarie a pervenire, in ordine ai profili indicati, ad una valutazione completa ed esaustiva.

Il potere (ovvero, dal lato del proponente, la facoltà) di integrazione, in altre parole, non può risolversi nel completamento di una proposta che sia carente degli elementi minimi a definirla contenutisticamente e quindi a consentire di valutarla sotto il profilo della rispondenza al pubblico interesse, perché altrimenti si risolverebbe, non nel perfezionamento documentale di una proposta già completa nei suoi elementi essenziali, ma nella presentazione di una proposta ex novo, non essendo la documentazione già presentata idonea a configurarla. ” (così Cons. Stato, III, 12 ottobre 2020, n.6042).

Applicando al caso di specie le norme sopra dette del d.lgs. n. 163 del 2006, come interpretate anche in base a tali condivisibili affermazioni giurisprudenziali (valevoli anche per la disciplina previgente), si deve concludere per la sussistenza dell’obbligo del promotore di ottemperare alla richiesta di adeguamento progettuale, mediante la presentazione di un progetto aggiornato che contenesse la medesima documentazione richiesta per la presentazione del progetto originario.

4.4.1. Contrariamente a quanto sostiene la parte appellata, già ricorrente in primo grado, il fatto che nel caso di specie il progetto originario fosse stato parzialmente bocciato e dovesse essere aggiornato, non comportava che fosse insorto in capo alla ON ET un obbligo di fornire indicazioni “di massima” che consentissero al promotore di individuare la soluzione progettuale da prediligere; né tale obbligo si sarebbe potuto ritenere insorto in ragione delle altre sopravvenienze.

Piuttosto, il promotore avrebbe dovuto tenere conto sia delle indicazioni della Commissione Nazionale VIA sia delle sopravvenienze (comprese eventualmente le perplessità manifestate dagli enti locali a proposito del “Tratto I”, a seguito della decisione di realizzare l’idrovia Padova – Venezia) e predisporre un progetto, da sottoporre solo successivamente alla valutazione della ON (nei cui confronti, tra l’altro, come affermato anche dal T.a.r., la contrarietà espressa dai Comuni interessati al “Tratto I” non aveva comunque portata preclusiva) e, quindi, da quest’ultima agli organi ministeriali competenti per l’approvazione.

Parimenti, le ulteriori valutazioni che il T.a.r. ha affermato dovessero gravare sulla ON (concernenti i limiti entro i quali la “nuova” proposta consentisse di mantenere in capo alla GRA la qualifica di promotore e, come detto, la coerenza rispetto all’interesse pubblico già dichiarato addirittura nel 2008 delle modifiche apportate dalla società) presuppongono l’esistenza di un progetto valutabile (anche) ai fini evidenziati in sentenza.

4.4.2. Diversamente, poi, da quanto ritenuto dal T.a.r., un obbligo dell’amministrazione regionale di fornire un “indirizzo di massima” sull’opzione progettuale da preferire non potrebbe ritenersi nemmeno in ossequio al principio di leale collaborazione tra privato e pubblica amministrazione, dato che:

- la ON ET non aveva manifestato alcuna disponibilità ad “indirizzare” il promotore nella scelta del progetto da preferire, dovendosi perciò escludere qualsivoglia legittimo affidamento della società in ordine da tale attività di indirizzo ed apparendo anzi lo sviluppo del procedimento come sopra illustrato (anche a seguito delle note regionali del 22 dicembre 2020 e del 15 marzo 2021) incompatibile con un’ulteriore dilazione volta a “ribaltare” sull’amministrazione la scelta della soluzione progettuale preferibile;

- in ogni caso, la società non ha fornito alla ON ET gli elementi sufficienti né per effettuare tale scelta, né per valutare d’interesse una delle proposte progettuali trasmesse il 29 marzo 2021, in modo da fondare su di essa lo sviluppo del procedimento.

L’inadempimento della società G.R.A. di Padova S.p.A., così come configurato nel provvedimento di “chiusura” del procedimento del 29 aprile 2022, ha impedito anche quella rivalutazione dell’opportunità di dare corso alla realizzazione dell’opera (almeno nella forma del partenariato pubblico-privato), che la società appellata addebita alla ON ET (sostenendo che sarebbe dovuta semmai refluire in un provvedimento di revoca dell’intervenuta dichiarazione di pubblico interesse dell’intervento).

In effetti, il progetto originario era divenuto inattuabile, a causa del parere parzialmente negativo di compatibilità ambientale. Esso avrebbe potuto consentire tutt’al più la ri-attivazione del procedimento soltanto se aggiornato, ma l’aggiornamento spettava alla parte privata, originaria proponente e poi promotore. In mancanza di tale aggiornamento risulta impedita l’approvazione del progetto e, di conseguenza, mancando un progetto approvato, è corretta l’impugnata determinazione di definitiva chiusura del procedimento avviato con la proposta del 10 gennaio 2006.

5. L’appello va quindi accolto e, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso proposto dalla società G.R.A. di Padova S.p.A.

5.1. Resta assorbito il quarto motivo concernente l’affermazione del T.a.r. circa l’irrilevanza della mancata proposizione del ricorso contro il silenzio.

Va tuttavia precisato che piuttosto è da ritenersi irrilevante il tempo trascorso tra la trasmissione della documentazione del 29 marzo 2021 ed il riscontro regionale del 14 marzo 2022, considerato che la prima non conteneva alcuna proposta progettuale del promotore valutabile dall’amministrazione ai sensi della richiamata normativa sul project financing .

6. Le spese processuali dei due gradi si compensano per giusti motivi, considerata la peculiarità della vicenda amministrativa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto dalla società G.R.A. di Padova S.p.A.

Compensa interamente tra le parti le spese dei due gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO