Pubblicato il 19/03/2026

N. 00347/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00353/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 353 del 2023, proposto da
AZ IE S.p.A. e CA S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’avvocato Angelo Raffaele Cassano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Romoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Fano - Consiglio Comunale, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Fano - Giunta Comunale, Comune di Fano - Settore 4° Urbanistica - U.O. Pianificazione Urbanistica-Territoriale, CNA Pesaro - Confederazione Nazionale dell’Artigianato, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Fano n. 73 del 30 maggio 2023, pubblicata All’Albo Pretorio in data 14 giugno 2023, avente ad oggetto “Adozione “Variante al P.R.G., ai sensi degli artt. 26 e 25 comma 4, della L.R. 34/1992, relativa all’individuazione di un comparto ST2_P05 commerciale/scolastico in loc. Centinarola e contestuale variante compensativa, per parziale stralcio dal comparto ST5_P83-Bellocchi 2 - I.E. – PROPOSTA NON APPROVATA” e dell’Allegato A alla Delibera, recante l’estratto del verbale della seduta ordinaria del Consiglio Comunale del 30 maggio 2023;

- di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e consequenziale, ancorché non conosciuto, e con espressa riserva di agire per il risarcimento dei danni patiti e patiendi conseguenti all’adozione dei provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 13 marzo 2026 il dott. SO IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le società ricorrenti agiscono in questa sede per conseguire l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Fano n. 73 del 30 maggio 2023, avente ad oggetto “ Adozione “Variante al P.R.G., ai sensi degli artt. 26 e 25 comma 4, della L.R. 34/1992, relativa all’individuazione di un comparto ST2_P05 commerciale/scolastico in loc. Centinarola e contestuale variante compensativa, per parziale stralcio dal comparto ST5_P83-Bellocchi 2” - I.E. - PROPOSTA NON APPROVATA ”, dell’Allegato A alla delibera medesima, recante l’estratto del verbale della seduta ordinaria del Consiglio Comunale del 30 maggio 2023, e di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e consequenziale, ancorché non conosciuto, riservandosi di agire in un separato giudizio per conseguire il risarcimento dei danni patiti e patiendi per effetto dei provvedimenti impugnati.

2. Per resistere al ricorso si è costituito in giudizio il Comune di Fano.

Con ordinanza presidenziale n. 237/2025 è stata disposta istruttoria a carico del Comune, che l’ha eseguita in data 3 giugno 2025.

La causa è passata in decisione all’udienza di smaltimento del 13 marzo 2026.

3. In punto di fatto nel ricorso si espone quanto segue.

3.1. Con la deliberazione consiliare n. 73/2023 il Comune di Fano ha deliberato di non approvare la proposta di variante al P.R.G. relativa all’individuazione di un comparto commerciale/scolastico in località Centinarola. L’istanza per l’adozione della predetta variante era stata presentata dalle odierne ricorrenti, in qualità di proprietarie delle aree interessate (le rispettive proprietà sono indicate in dettaglio a pag. 3 del ricorso) ed essa riguardava i seguenti lotti:

- un’area, in località Centinarola, ubicata fra Via Brigata Messina e Via Flaminia, chiusa ad ovest dal nuovo tracciato della complanare, adiacente l’Autostrada A14, e ad est da Via Pastrengo e dal plesso scolastico “Raffaello IO;

- un’area, sita in località Bellocchi, ricompresa nel comparto di attuazione di cui alla specifica scheda ST5_P83, con destinazione a zona residenziale di espansione, scelta per la compensazione del nuovo comparto individuato a Centinarola.

Tale proposta di variante al P.R.G. (che consisteva nella individuazione di un comparto commerciale/scolastico denominato ST2_P05 in località Centinarola e la contestuale variante compensativa, per parziale stralcio del comparto denominato ST5_P83-Bellocchi 2) era finalizzata a riqualificare l’ambito d’intervento mediante:

(i) la realizzazione di una media struttura di vendita a servizio del quartiere e dell’abitato di Centinarola;

(ii) la razionalizzazione della viabilità mediante la previsione di un collegamento carrabile tra Via Brigata Messina e la strada statale Flaminia e relativi collegamenti ciclopedonali;

(iii) il potenziamento dell’edificio scolastico “Raffaello IO attraverso l’ampliamento del fabbricato esistente e delle aree di pertinenza, in conformità agli standards richiesti dalle più recenti linee-guida per l’edilizia scolastica.

3.2. Il vigente P.R.G. così disciplina le aree de quibus .

Sull’area definita dalla scheda ST2_P05 - Comparto ST2_P05 “Ex Mascarucci” in località Centinarola - è ubicata dal 1990 un’attività commerciale-artigianale per la vendita e deposito di legname. La zona agricola di rispetto, invece, ricomprende un appezzamento di terreno che, a seguito della forte espansione urbana della città e degli espropri avviati per la realizzazione di importanti infrastrutture viarie, presenta delle dimensioni ormai ridotte ed è in stato di abbandono.

Nel vigente P.R.G. l’area è stata destinata alla previsione di un nuovo comparto residenziale - da qui l’inclusione nel “Comparto Residenziale Mascarucci MI - nell’ottica di modificare la precedente destinazione d’uso D1, divenuta incompatibile con l’attuale ambito di appartenenza, per una superficie totale di 5.190 mq.

La variante proposta prevedeva la riorganizzazione urbanistica complessiva della zona tramite ampliamento con inclusione di una porzione della confinante area E3, per una superficie territoriale pari a 19.132 mq e l’eliminazione della destinazione residenziale, di modo che il comparto sarebbe riorganizzato sulla base delle seguenti aree funzionali:

- Zona D4, di cui all’art. 46 delle NTA di P.R.G., per l’insediamento di una media struttura di vendita, con espressa esclusione dell’insediabilità di “centri commerciali”, così come definiti dal D.Lgs. n. 114/1998 e dal Regolamento Regionale n. 1/2015;

- Zona F6_SO da destinare all’ampliamento della scuola primaria “Raffaello IO e alla realizzazione della nuova strada di accesso e di parcheggi connessi alla destinazione scolastica.

Per quanto concerne il Comparto ST5_P83-Bellocchi 2, esso è classificato dal P.R.G. come zona residenziale di espansione di cui all’art. 39 delle NTA. La proposta di variante prevedeva la trasformazione di parte del comparto in area agricola E1 ex art. 55 delle N.T.A. del P.R.G., a compensazione della nuova classificazione edificatoria della zona Centinarola, ai sensi di quanto stabilito dalla L.R. n. 22/2011 e dal relativo Regolamento di attuazione Regionale n. 6/2012, dove le aree P1 residue (viabilità fuori comparto), prive di ogni potenzialità edificatoria, non contribuiscono al bilancio del consumo di suolo.

La superficie complessiva delle aree oggetto di trasformazione/stralcio era pari a 19.182 mq.

Per la restante parte del comparto non erano invece previste modifiche rispetto alla vigente destinazione urbanistica.

La variante oggetto della proposta prevedeva altresì la realizzazione delle seguenti opere di urbanizzazione, da cedere al Comune:

(i) ampliamento della scuola primaria “Raffaello IO e realizzazione di una nuova strada di accesso e di parcheggi;

(ii) strada di collegamento tra Via Brigata Messina e la S.S. Flaminia, comprese alcune nuove rotatorie e le piste ciclabili;

(iii) parcheggi pubblici ed aree a verde pubblico attrezzato;

(iv) reti tecnologiche;

(v) opere extra-comparto strettamente connesse alle opere di urbanizzazione del nuovo comparto scolastico/commerciale.

Tutto ciò a spese dei lottizzanti e a scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria.

3.3. Questo l’ iter del procedimento avviato a seguito della presentazione della proposta di variante.

L’istanza è stata trasmessa al Comune l’11 dicembre 2020 ed è stata integrata il 17 settembre 2021.

Il successivo 7 ottobre 2021 è stata indetta una conferenza di servizi decisoria per il giorno 11 novembre 2021, finalizzata all’acquisizione dei pareri tecnici e di quelli di competenza degli S.C.A. preliminari all’adozione della variante. Nei termini stabiliti dall’autorità procedente sono pervenute una richiesta di integrazioni da parte della Regione Marche – Servizio Tutela Gestione ed Assetto del Territorio e il parere dell’ARPA Marche.

Il 26 ottobre 2021 il procedimento è stato sospeso al fine di permettere alle ditte istanti di trasmettere le integrazioni richieste.

La seduta della conferenza di servizi è stata quindi differita al 17 maggio 2022 e in quella sede si è registrata l’espressione di pareri di tutti favorevoli all’approvazione della variante, fra i quali quello della Provincia di Pesaro e Urbino - Servizio Pianificazione Territoriale (relativo alla V.A.S.), quello della Regione Marche – Servizio Tutela, Gestione e Assetto del Territorio, quello dell’A.S.U.R. Marche - Area Vasta 1 e quelli dei vari uffici comunali interessati.

Pertanto, in considerazione dei predetti pareri favorevoli, con determinazione n. 1281 del 7 giugno 2022, il dirigente del Settore 4° Urbanistica del Comune di Fano ha:

- concluso positivamente la conferenza di servizi;

- dato atto che la Provincia di Pesaro e Urbino, in qualità di Autorità Competente, ha disposto la non assoggettabilità a V.A.S. della variante;

- considerato acquisito, ai sensi dell’art. 14- ter , comma 7 della L. n. 241/1990, l’assenso senza condizioni della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio delle Marche e del Comune di Fano – Settore Urbanistica – S.U.A.P.;

- preannunciato la predisposizione degli atti da portare all’esame del Consiglio Comunale.

A conclusione di tale iter , il 30 novembre 2022 la Giunta Comunale ha approvato la proposta di deliberazione da sottoporre all’approvazione del Consiglio.

3.4. Nonostante tali premesse favorevoli ai proponenti, con l’impugnata deliberazione n. 73/2023 il Consiglio Comunale ha respinto la proposta di variante, con 10 voti contrari, 9 favorevoli e 1 astenuto, senza ostendere alcuna motivazione espressa, ma rinviando alle risultanze del verbale della relativa seduta (“Allegato A” alla delibera).

4. AZ IE e CA censurano l’operato del Comune per i seguenti motivi:

a) difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Violazione degli artt. 3, 42 e 97 Cost. Violazione e falsa applicazione della L.R. n. 34/1992. Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 114/1998. Eccesso di potere per illogicità, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, difetto di proporzionalità e ragionevolezza, sviamento di potere ed illogicità.

Con il primo motivo le società ricorrenti evidenziano che:

- l’impugnata deliberazione consiliare n. 73/2023 è viziata per eccesso di potere nelle figure sintomatiche della palese carenza di istruttoria e di motivazione.

In effetti, l’organo assembleare non ha assolutamente tenuto in considerazione la natura del progetto di variante, né le risultanze dell’istruttoria svolta nell’ambito della conferenza di servizi, né la determinazione di conclusione positiva della conferenza di servizi adottata dal dirigente del Settore 4° Urbanistica e la proposta della Giunta Comunale; e nemmeno ha adeguatamente ponderato l’interesse pubblico sotteso all’approvazione della variante de qua ;

- l’impianto motivazionale della delibera impugnata (che va ricercato nel verbale della seduta pubblica del 30 maggio, allegato al provvedimento) non consente invero di comprendere la reale consistenza delle ragioni giuridiche per cui le determinazioni precedentemente assunte dagli enti competenti e dalla medesima amministrazione comunale dovessero essere disattese e per cui la variante non meritasse l’approvazione;

- al riguardo va anzitutto rilevato che, come emerge dalla relazione tecnica illustrativa e dai verbali della conferenza di servizi decisoria, la variante non solo è assolutamente conforme alla normativa urbanistica, edilizia e ambientale applicabile, ma è anche pienamente rispondente all’interesse pubblico alla valorizzazione urbanistica, finanziaria e occupazionale, nonché alla riqualificazione delle aree interessate;

- per cui, laddove avesse svolto un’adeguata istruttoria, il Consiglio Comunale si sarebbe avveduto degli evidenti benefici che la variante andrebbe ad apportare, ossia: i) l’ordinato sviluppo del territorio, del tessuto urbano e del sistema produttivo; ii) la compatibilità dei processi di trasformazione ed uso del suolo con la sicurezza e l’integrità fisica e l’identità storico culturale del territorio stesso; iii) il miglioramento della qualità ambientale e architettonica e della salubrità degli insediamenti.

In particolare, la variante avrebbe risolto una serie di criticità che interessano la scuola “Raffaello IO (di piccole dimensioni e sfornito di un adeguato numero di parcheggi e di un accesso agevole alla viabilità), la Via Brigata Messina (che è carente di marciapiedi, piste ciclabili e parcheggi), il complesso produttivo CC MI (che è a ridosso di una zona residenziale e provoca dunque traffico e rumori che impattano sulla popolazione residente e sugli utenti della scuola) e la zona agricola residua (la quale è ormai inglobata nell’abitato e non assolve più alle sue funzioni tipiche). E, in effetti, tali criticità sono state rilevate dalle amministrazioni intervenute nella conferenza di servizi e hanno costituito una delle ragioni che ha determinato la conclusione favorevole del sub-procedimento. Altro elemento che è stato valutato favorevolmente in sede di conferenza sono gli impegni assunti dai lottizzanti relativamente alla realizzazione di importanti opere di urbanizzazione da cedere poi al Comune, nonché di una MSV che sarà al servizio della popolazione residente;

- da un punto di vista giuridico va poi considerato che la discrezionalità amministrativa di cui il Comune dispone in materia di pianificazione urbanistica non può essere spinta sino a giustificare scelte prive di ogni razionalità e non compatibili con i principi generali di efficienza e di efficacia dell’azione amministrativa. E, in effetti, mentre in sede di conferenza di servizi sono stati svolti tutti gli approfondimenti tecnici necessari (tanto che i proponenti hanno modificato il progetto in modo da renderlo conforme alle prescrizioni via via impartite dalle amministrazioni intervenute), il Consiglio Comunale, di fatto ponendo nel nulla le risultanze procedimentali, ha, in assenza di una reale motivazione, svuotato di contenuto i pareri favorevoli espressi dalla conferenza di servizi, dal Settore 4° e dalla Giunta Comunale (i quali, seppure non vincolavano in assoluto il Consiglio, meritavano comunque di essere valutati ed eventualmente disattesi sulla base di una congrua motivazione). Fra l’altro, la decisione qui avversata si fonda in parte anche su una ricostruzione errata del progetto, come si dirà meglio infra ;

b) difetto di motivazione sotto altro profilo. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Violazione degli artt. 3, 42 e 97 Cost. Violazione e falsa applicazione della L.R. n. 34/1992. Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 114/1998. Eccesso di potere per illogicità, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, difetto di proporzionalità e ragionevolezza, sviamento di potere ed illogicità.

Con il secondo motivo le ricorrenti censurano nello specifico le motivazioni che il Consiglio Comunale ha posto a base del diniego di approvazione, quali esse emergono (peraltro in maniera non del tutto chiara e perspicua) dal verbale della seduta del 30 maggio 2023, evidenziando che:

- in generale, le considerazioni espresse dai consiglieri nel corso del dibattito esulano dal contenuto della relazione illustrativa del progetto di variante e dalle risultanze della conferenza di servizi e introducono anche temi nuovi, su cui le odierne ricorrenti avrebbero dovuto essere consultate, e, comunque, non pertinenti;

- in ogni caso, queste motivazioni non appaiono aderenti al reale contenuto della proposta di variante e non danno conto della necessaria ponderazione fra gli interessi che essa è finalizzata a soddisfare.

Il Consiglio Comunale sembra aver fondato il diniego di approvazione su due profili, ossia: i) la variante consentirebbe di realizzare nella zona un “centro commerciale”, il che andrebbe a detrimento del c.d. commercio di prossimità o di vicinato; ii) l’Amministrazione dovrebbe realizzare l’ampliamento della scuola con oneri a proprio carico.

Anzitutto, sotto un profilo formale, va rilevata l’illegittimità della deliberazione n. 73/2023 in quanto l’onere motivazionale è stato assolto tramite il rinvio ad un atto diverso, in una fattispecie in cui ciò non è consentito dall’ordinamento. Infatti la motivazione per relationem è ammessa solo quando il provvedimento finale è stato preceduto da atti istruttori, da pareri, etc., e sempre a condizione che dal complesso degli atti del procedimento siano evincibili le ragioni giuridiche che supportano la decisione. Inoltre una motivazione più sintetica è ammessa solo se il provvedimento finale aderisce alle risultanze del procedimento, mentre è necessaria una motivazione rafforzata se l’autorità decidente si discosta dagli atti presupposti.

Applicando tali indiscussi principi dottrinali e giurisprudenziali al caso di specie ci si avvede agevolmente del fatto che il Consiglio Comunale si è discostato dalle risultanze del procedimento sulla base di ragioni non chiare e non fondate su un’adeguata istruttoria;

- inoltre il diniego si fonda su un evidente travisamento dei fatti, soprattutto per quanto concerne la struttura commerciale che verrebbe insediata dalle ricorrenti. E’ infatti del tutto falsa l’affermazione per cui la variante consente di realizzare un “centro commerciale”, visto che, in base alla pertinente normativa nazionale e regionale, il “centro commerciale” è una “ …una media o una grande struttura di vendita nella quale più esercizi commerciali sono inseriti in una struttura a destinazione specifica e usufruiscono di infrastrutture comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente… ”, mentre le “medie strutture di vendita” sono “ …gli esercizi aventi superficie superiore ai limiti di cui al punto d) [150/250 mq] e fino a 1.500 mq nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti e a 2.500 mq nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti… ” (art. 4, comma 1, lett. e) e g), del D.Lgs. n. 114/1998). E poiché Fano ha più di 60.000 abitanti, non v’è dubbio che la variante consente solo la realizzazione di una MSV (ospitante unicamente un esercizio dedicato al settore alimentare e non certo di un centro commerciale), come risulta peraltro anche dal verbale della conferenza di servizi del 17 maggio 2023. E in effetti anche gli spazi destinati a parcheggi sono stati calcolati dai progettisti avendo a riferimento i parametri previsti dalla L.R. n. 27/2009 e s.m.i. e dal Regolamento regionale n. 1/2015 per le MSV.

Per altro verso, è irragionevole aver negato l’approvazione solo in ragione della possibile futura chiusura degli esercizi commerciali di vicinato (questione che peraltro non era in alcun modo emersa nel corso della conferenza di servizi), visto che tale scenario conseguirebbe semmai alla modifica della destinazione urbanistica delle aree da zone commerciali a zone residenziali. Al contrario, l’insediamento della MSV comporterebbe tangibili vantaggi per la collettività, sia sotto il profilo della maggiore competitività, sia sotto il profilo dell’impatto occupazionale, per cui la decisione del Consiglio Comunale si pone anche in violazione del principio di libertà dell’iniziativa economica di cui all’ art. 41 Cost.;

- ugualmente infondate sono le considerazioni relative agli oneri finanziari che il Comune dovrebbe sostenere per ampliare l’edificio scolastico.

In primo luogo perché la c.d. urbanistica “contrattata” o “consensuale” è oramai entrata da tempo nell’ordinamento, quale strumento che consente di adeguarsi in maniera più rapida e flessibile alle mutate esigenze della collettività che risiede in una determinata zona del territorio comunale e di sopperire alla scarsità di risorse pubbliche. Fra l’altro, nella specie la variante, come è emerso nel corso della conferenza di servizi, consentirebbe anche di intervenire per risolvere talune criticità di natura geologica, geomorfolica e geotecnica che il Comune di Fano non ha potuto affrontare nel corso degli anni per carenza di risorse finanziarie. Parimenti inconferente è il richiamo al PNRR, visto che la variante ha per oggetto suoli di proprietà privata, per cui gli interventi non potrebbero essere finanziati con risorse pubbliche;

- anche sotto questi profili, dunque, la decisione del Consiglio Comunale si appalesa immotivata, in quanto non è il frutto di una autonoma istruttoria dalla quale siano emerse ragioni tali da porre in discussione gli esiti della conferenza di servizi, anche in relazione alla ponderazione degli interessi pubblici coinvolti;

- inoltre, la tecnica della motivazione per relationem nella specie appare funzionale a non rendere evidenti i motivi della decisione finale, il che, oltre a porsi in violazione del disposto dell’art. 3 della L. n. 241/1990, rende oltremodo difficile per le ditte lottizzanti articolare specifiche censure in sede di ricorso. Sotto questo profilo, quindi, è ravvisabile anche l’eccesso di potere per sviamento;

c) violazione del legittimo affidamento. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per illogicità, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, difetto di proporzionalità e ragionevolezza, sviamento di potere ed illogicità.

Con il terzo motivo le ricorrenti deducono che la decisione del Consiglio Comunale lede il loro legittimo affidamento circa l’approvazione della variante, affidamento che era sorto dopo la conclusione favorevole della conferenza di servizi e l’adozione della proposta da parte della Giunta Comunale. E in presenza di un conclamato legittimo affidamento in capo ai proponenti l’onere di rendere una motivazione rafforzata era vieppiù cogente per il Consiglio Comunale.

5. Il ricorso non è meritevole di accoglimento, alla luce delle seguenti considerazioni.

5.1. Premesso che ogni vicenda urbanistica presenta peculiarità sue proprie che non consentono di assimilarla a quelle oggetto di precedenti giudizi, va però detto che esistono in subiecta materia alcuni principi generali costantemente ribaditi dai giudici amministrativi di primo e, soprattutto, di ultima istanza. E, fermo restando quanto si dirà infra circa le motivazioni che hanno portato il Consiglio Comunale di Fano a non approvare la variante de qua e circa le modalità con cui tali motivazioni sono state ostese, sono proprio i principi giurisprudenziali suddetti a far propendere il Collegio per il rigetto della gran parte delle doglianze contenute nel primo e nel terzo motivo di ricorso.

Al riguardo va premesso che questo Tribunale, in un arco temporale che va dal 2010 al 2025 ha in vari momenti tentato di affermare un principio parzialmente diverso con riguardo soprattutto alle c.d. varianti S.U.A.P., sostenendo in sintesi che:

- è certamente vero che in materia di pianificazione urbanistica l’ultima parola spetta sempre al Consiglio Comunale;

- tuttavia, laddove la variante sia stata licenziata favorevolmente da una conferenza di servizi (la quale ha dunque esaminato tutte le problematiche di natura ambientale, paesaggistica, urbanistica, etc.), il Consiglio Comunale, se ritiene comunque di non approvare la variante, deve motivare adeguatamente e non può, soprattutto, rimettere in discussione le valutazioni di ordine tecnico espresse dalle amministrazioni intervenute alla conferenza di servizi.

Tali principi sono stati esposti in particolare nelle sentenze nn. 171/2010 (relativa a una variante S.U.A.P.), 767/2015 (relativa ad una variante ordinaria, che curiosamente concerneva anche in quel caso il territorio di Fano) e 419/2025 (relativa ad una variante S.U.A.P.).

Fra l’altro nella sentenza n. 767/2015 il T.A.R. aveva espresso considerazioni che in buona parte si attaglierebbero anche al caso odierno, visto che anche in quell’occasione il Consiglio Comunale di Fano aveva denegato l’approvazione della variante richiesta dal privato sulla base di valutazioni lato sensu politiche, desumibili in particolare dalle dichiarazioni di voto espresse nel corso della seduta consiliare. E anche in quel caso veniva in rilievo la volontà politica di non danneggiare il commercio di vicinato.

Ebbene, in tutti e tre i casi le sentenze di questo T.A.R. sono state annullate dal Consiglio di Stato (si vedano, rispettivamente, le decisioni del giudice di ultima istanza nn. 2941/2021, 3806/2016 e 9336/2025), il quale, ferme restando le peculiarità di ogni singola controversia - ad esempio nella sentenza n. 2941/2021 il giudice di secondo grado ha valorizzato anche le problematiche di natura ambientale, ritenendole prevalenti in senso ostativo all’approvazione della variante - ha ribadito che:

- “ …il consiglio comunale nell’approvazione della variante conserva integri i poteri di pianificazione comunale, potendo, quindi, nell’esercizio della propria discrezionalità approvare o meno la proposta di variante della conferenza di servizi, che non è vincolante. La proposta di variazione dello strumento urbanistico assunta dalla conferenza di servizi è da considerare alla stregua di un atto di impulso del procedimento volto alla variazione urbanistica, e non è vincolante per il Consiglio comunale, che conserva le proprie attribuzioni e valuta autonomamente se aderirvi (Cons. Stato, sez. IV, 1° marzo 2017, n. 940; id. Sez. IV, 28 agosto 2020, n. 5273). A fronte della richiesta del privato di ampliare un impianto industriale, l’art. 5 del D.P.R. n. 447 del 1998 non consente di ipotizzare alcuna abdicazione dell’amministrazione resistente alla sua istituzionale potestà pianificatoria, sì da rendere l'approvazione della variante pressoché obbligatoria, restando al contrario integra per l’organo consiliare la possibilità di discostarsi motivatamente dalla determinazione iniziale adottata (Cons. Stato, Sez. IV, 4 novembre 2013, n. 5292; id. IV, 31 luglio 2009, n. 4828). Ciò anche se nel corso della Conferenza il rappresentante del Comune abbia assunto posizione favorevole alla variante, circostanza che comunque non limita in alcun modo l’organo consiliare nelle sue determinazioni (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 luglio 2011, nr. 4498). In tema di variante semplificata ex art. 5 del D.P.R. n. 447 del 1998, l’eventuale esito positivo della Conferenza di servizi non è in alcun modo vincolante per il Consiglio Comunale, il quale, siccome organo titolare della potestà pianificatoria, resta pienamente padrone della propria autonomia e discrezionalità, potendo discostarsi dalla proposta di variante e respingerla senza alcun dovere di motivazione puntuale o rafforzata, in quanto la determinazione conclusiva della Conferenza costituisce una mera “proposta” di variante, e non interferisce, quindi, con l’ordinario assetto dei rapporti fra proposta e approvazione in sede di pianificazione urbanistica, laddove è appunto al Consiglio Comunale che è riconosciuta la valutazione globale e definitiva anche in ordine alle complessive scelte di governo del territorio (Consiglio di Stato Sez. IV, 18 febbraio 2016, n. 650; C.G.A. 23 dicembre 2016, n. 479)… ” (così la sentenza n. 2941/2021);

- “ …il primo giudice ha rilevato che le motivazioni rese in sede di dichiarazione di voto dall’assemblea consiliare ed inerenti alle esigenze di approfondire ulteriormente le problematiche urbanistiche dell’intero territorio comunale nonché agli aspetti della pianificazione commerciale fossero generiche ed apodittiche se non dilatorie, come tali non idonee a giustificare l’opposto diniego. […].

4.3. I profili di doglianza dedotti dalla parte appellante appaiono meritevoli di positivo apprezzamento.

Tutti i motivi accolti in prime cure, infatti, o sono inammissibili - perché impingono il merito di valutazioni e scelte di politica urbanistica ampiamente discrezionali al di fuori dei tassativi casi di giurisdizione di merito previsti dall’art. 134 c.p.a. (…) - o sono infondati, alla stregua delle risultanze istruttorie documentali versate in atti.

4.4. Il Collegio deve innanzitutto qui richiamare principi già espressi dalla giurisprudenza di questa Sezione in relazione all’esercizio del potere di pianificazione urbanistica ed alla natura della motivazione delle scelte in tal modo effettuate.

Questa Sezione con sentenza del 10 maggio 2012 n. 2710 ( successivamente riconfermata nelle sue motivazioni) ha già avuto modo di osservare che il potere di pianificazione territoriale deve essere correlato ad un concetto di urbanistica che non è limitato alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (relativamente ai tipi di edilizia , distinti per finalità ), ma che è volto a perseguire obiettivi economico-sociali della comunità locale , in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali.

In particolare, il concetto di urbanistica non è strumentale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in relazione alle diverse tipologie di edificazione, ma è volto funzionalmente alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente tutelati (cfr. di recente, Sez. IV, n. 2221 del 2016).

Tanto premesso in linea generale, con riferimento alla fattispecie all’esame, la richiesta di approvazione di una variante diretta a veder realizzato una grande struttura commerciale va interessare una zona del territorio comunale, quella costituita dall’area dell’ex zuccherificio particolarmente sensibile per le gestione dell’intero territorio comunale posta com’è in una posizione strategica per la città di Fano (alle porte sud), nei pressi della foce del fiume Metauro, nelle vicinanze del mare e luogo altresì di grande valenza ambientale.

Avuto riguardo quindi alle caratteristiche e alla valenza dei luoghi la scelta urbanistica del Comune in questa specifica ipotesi, ancorché diretta ad incidere formalmente su una singola area, in realtà va a riguardare le sorti di una importante, strategica porzione del territorio comunale sicchè la previsione che si va ad adottare si inserisce in un più complessivo disegno di governo del territorio da parte dell’ente locale.

Questo sta a significare che la motivazione di accordare o meno una tipizzazione del genere di quella richiesta da … S.r.l. deve essere conforme al complesso di scelte da effettuarsi nella sede dello strumento urbanistico secondo criteri di sufficienza e congruità, rispetto alle quali la posizione del privato, per quanto meritevole in sé di apprezzamento, si appalesa senz’altro recessiva (Cons. Stato, Sez. IV, n. 5478 del 2008).

Se così è, tornando alla fattispecie all’esame deve darsi atto che la motivazione di negare la chiesta variazione di destinazione, come resa dal Consiglio Comunale di Fano attraverso le dichiarazioni di voto dei componenti dell’assemblea consiliare appare rispettosa dei su riportati principi giurisprudenziali dai quali il Collegio non ha motivo di discostarsi.

Invero, dalle articolate dichiarazioni di voto costituenti la motivazione per relationem della delibera per cui è causa, il Consiglio comunale ha formulato considerazioni che hanno riguardato due fondamentali aspetti della disciplina pianificatoria:

a) quello relativo alle problematiche urbanistiche afferenti l’intero territorio comunale in relazione alle quali, coerentemente alle impostazioni generali del Piano l’assemblea comunale ha espresso la volontà di procedere ad una più generale riconsiderazione della disciplina riguardante la più vasta zona territoriale costituita dall’area ex zuccherificio;

b) quello riguardante la tematica commerciale lì dove ha il Consiglio comunale ha privilegiato le forme di commercio, quelle c.d. “di vicinato” rispetto al commercio di massa, il tutto nell’ambito di una nuova visione dell’assetto dell’area diretta a promuovere le variegate valenze del luogo e a superare le esigenze d’impresa.

Ora le valutazioni espresse dall’Organo consiliare non solo non sono generiche ed apodittiche, ma costituiscono parte consustanziale di una motivazione “politica” pienamente consentita oltreché giustificata perché coerente con il complesso di scelte urbanistiche interessanti lo sviluppo di una “significativa” parte del territorio comunale, rimesse, come tali alla discrezionalità del massimo organo comunale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 8682 del 2010).

All’uopo è sufficiente richiamare il granitico orientamento giurisprudenziale per cui le scelte effettuate dall’Amministrazione in sede di pianificazione urbanistica di carattere generale (come quella qui in rilievo) costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità se non per profili di manifesta illogicità ed irragionevolezza, qui non rinvenibili (Cons. Stato, Sez. IV, n. 7492 del 2010).

Infine, vale qui far rilevare come non ricorra una particolare situazione che abbia creato aspettativa o affidamento in favore della Società richiedente la variazione urbanistica in contestazione, non potendo certo discendere una aspettativa giuridicamente qualificata dalla interlocuzione infra procedimentale e dalla esistente destinazione produttiva impressa all’area, come richiesto dalla Società originariamente ricorrente ed erroneamente pure sostenuto dal TAR (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. n. 9006 del 2009)… ” (sentenza la n. 3806/2016, le cui argomentazioni sono molto importanti nell’odierno giudizio perché la vicenda decisa nel 2016 riguardava anch’essa, come detto, il territorio di Fano);

- “ …Per giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato e dei T.A.R., la c.d. variante S.U.A.P. dal punto di vista contenutistico è una variante urbanistica del tutto analoga a quelle “ordinarie”: la differenza consiste nelle premesse e nel procedimento. L’esito favorevole della conferenza di servizi tuttavia non vincola il Consiglio comunale, anche se l’eventuale diniego di approvazione della variante deve fondarsi su di una adeguata istruttoria e soprattutto deve essere supportato da idonea motivazione.

Nel caso di specie Comune con il provvedimento di convalida ha espressamente motivato ed esplicitato la propria contrarietà ad un percorso di variante “puntuale” anziché “generale” ritenuta preferibile e soprattutto ha chiarito l’impatto della deroga alla disciplina delle altezze (chiesta per la realizzazione del magazzino) rispetto al contesto paesaggistico circostante, secondo quanto emerso dal dibattito consiliare in cui i consiglieri hanno evidenziato unanimemente l’impatto del realizzando magazzino (…) sul territorio circostante (…).

Il dibattito ha inoltre evidenziato che analoghe proposte di variante sono state tutte respinte e che il Comune si sta difendendo in diversi giudizi per rivendicare le proprie prerogative – anche alla luce degli impegni assunti in campagna elettorale - a portare avanti una variante generale per la quale sono stati già incaricati dei professionisti.

Il fatto che le risultanze procedimentali fossero tutte favorevoli dal punto di vista tecnico giuridico non può vincolare il Consiglio Comunale ad una scelta di merito circa la modalità di intervento sul PRG vigente (variante puntuale o generale).

Sul punto deve rammentarsi che trattandosi di variante urbanistica, per costante e risalente giurisprudenza la posizione del privato rispetto a modifiche in melius della pianificazione urbanistica è di mera aspettativa di fatto, poiché il Comune gode della più ampia discrezionalità in materia; in particolare è stato chiarito che “non è comunque configurabile un’aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell’amministrazione, ma soltanto un’aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile” (Cons. Stato, Ad. plen. n. 24/1999).

Deve aggiungersi che neppure l’esito positivo della presupposta conferenza di servizi può far sorgere in capo al soggetto istante una posizione di aspettativa qualificata idonea a condizionare la decisione dell’unico organo competente in materia, il Consiglio Comunale, decisione che resta connotata da amplissima discrezionalità anche in ragione delle presenza di valutazioni espressione dell’indirizzo politico amministrativo di maggioranza che sfuggono al sindacato giurisdizionale laddove non manifestamente abnormi o irragionevoli, ipotesi non ricorrente nel caso di specie.

Sul punto la giurisprudenza ha costantemente ribadito tale principio (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 26 settembre 2024, n. 7815) anche con riferimento agli strumenti di pianificazione attuativa, nel senso cioè che “al Comune deve essere riconosciuta una sfera di discrezionalità in ordine all’approvazione del Piano particolareggiato, nell’an e nel quando oltre che nei contenuti, anche quando questo sia d’iniziativa privata, perché spetta all’Ente, che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo (art. 3, co. 2, del TUEL), valutare i tempi e la stessa opportunità di provvedervi (sul punto si v., tra le tante, Cons. St., sez. IV, sent. n. 2572 del 2021 (…); nonché sez. VI, sent. n. 4610 del 2024 (…)”. È evidente che quanto affermato, nel richiamato precedente, in relazione alla pianificazione attuativa vale a fortiori per una variante di P.R.G. che modifica l’atto di pianificazione generale fondamentale dove si esprime con la massima intensità l’indirizzo politico amministrativo di rappresentanza e di cura degli interessi della comunità locale di riferimento… ” (così la sentenza n. 9336/2025).

5.2. Il Tribunale, preso atto di questo consolidato orientamento del Consiglio di Stato, ritiene di doversi adeguare ad esso, non ravvisando nel caso odierno elementi peculiari che consentano di superare le argomentazioni del giudice di secondo grado.

Fra l’altro, come detto, se i principi summenzionati sono stati ribaditi dal Consiglio di Stato con particolare riguardo alle varianti S.U.A.P. (per le quali l’ordinamento comunque mostra un chiaro favor ), essi sono vieppiù applicabili alle varianti urbanistiche “ordinarie”, anche quando queste presentino, come nella specie, un evidente interesse pubblico.

Alla luce delle richiamate decisioni del Consiglio di Stato vanno dunque rigettate tanto le censure con cui si deduce che il Consiglio Comunale avrebbe dovuto confutare nel dettaglio le risultanze della conferenza di servizi e la proposta della Giunta Comunale, quanto quelle con cui si deduce la lesione del legittimo affidamento delle ditte proponenti, nonché le doglianze afferenti all’utilizzo della motivazione per relationem .

Con riguardo a quest’ultimo profilo, e limitatamente all’aspetto formale, va aggiunto che nella specie la censura è mal posta in quanto, come è noto, il verbale della seduta consiliare da cui è scaturita una deliberazione di natura provvedimentale non è un documento separato dal provvedimento, ma ne fa parte integrante.

5.3. Restano dunque da esaminare solo le censure relative al modo in cui il Consiglio Comunale ha motivato la propria decisione.

E al riguardo va in primo luogo osservato che, seppure frammiste ad argomentazioni di natura chiaramente politica (e dunque anche polemiche nei riguardi dell’amministrazione in carica), le ragioni che hanno portato la maggioranza dei consiglieri a ritenere non approvabile la variante sono abbastanza chiare, anche se non sempre esposte con il dovuto rigore tecnico. Va però ricordato che il consigliere comunale non deve necessariamente possedere specifiche cognizioni tecniche o giuridiche, come invece si richiede ai dirigenti e ai funzionari pubblici.

Tali ragioni, come del resto le ricorrenti hanno colto perfettamente, consistono:

- nella volontà dell’amministrazione comunale di non dover “subire” scelte urbanistiche che, quand’anche siano formulate con le migliori intenzioni e quand’anche prevedano vantaggi in egual misura per l’ente pubblico e per il privato proponente, condizionano comunque lo sviluppo di una determinata porzione del territorio comunale;

- nella volontà di evitare l’insediamento in loco di una struttura commerciale, che nel dibattito d’aula è stata erroneamente qualificata come “centro commerciale” (sul punto si tornerà infra ), e di salvaguardare in tal modo il commercio di prossimità o di vicinato;

- nel fatto che la realizzazione della variante implicherebbe anche un intervento (ampliamento dell’istituto scolastico “Raffaello IO) che dovrebbe invece essere realizzato con fondi pubblici, se l’amministrazione lo ritiene prioritario, e non “barattato” con l’autorizzazione ai lottizzando a realizzare una MSV.

Quanto al primo aspetto, è certamente vero che l’urbanistica “contrattata” è pienamente legittima e molto spesso anche indispensabile, ma resta il fatto che il Consiglio Comunale, come si è visto nei paragrafi precedenti, resta sempre libero di non accogliere le proposte dei privati, anche quando queste presentano indubbi vantaggi per l’ente pubblico e per la collettività.

Quanto al secondo profilo vanno condivise le difese del Comune, nella parte in cui si eccepisce che nel dibattito consiliare è stata effettivamente richiamata una qualificazione normativa errata (aspetto che sarebbe stato dirimente se oggetto del presente ricorso fosse stata, ad esempio, la determinazione negativa della conferenza di servizi, perché in quel caso l’errore tecnico sarebbe imputabile a soggetti che debbono possedere un’adeguata preparazione professionale), ma che in realtà i consiglieri contrari all’iniziativa di AZ IE e di CA volevano riferirsi ad un supermercato di medie dimensioni, struttura che comunque non è un esercizio di vicinato. Non è invece frutto di un errore o di un travisamento la considerazione espressa dai consiglieri dissenzienti circa il fatto che si tratterebbe di una struttura non solo food e alimentare, perché è noto che ormai nei supermercati (e perfino nei c.d. minimarket) si vendono beni e servizi di ogni genere, quali articoli per l’igiene personale e della casa, vestiario, etc. Quanto all’esigenza di salvaguardare il commercio di vicinato si rimanda alle considerazioni espresse dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 3806/2016, visto che tale decisione riguarda l’identica problematica.

Infine, per quanto concerne la questione degli oneri che il Comune dovrebbe assumere su di sé per l’ampliamento della scuola, va detto che anche questo argomento si inserisce nel discorso di fondo che ha portato al diniego di approvazione della variante. I consiglieri dissenzienti, infatti, sostengono che:

- in altre zone del territorio comunale per la realizzazione di interventi di edilizia scolastica il Comune ha chiesto di accedere ai fondi PNRR o ad altri finanziamenti pubblici, mentre nella specie sembrerebbe che solo l’intervento dei privati consente di ampliare l’istituto “Raffaello IO;

- questo, dunque, comproverebbe l’assunto di fondo sotteso al diniego, ossia che il Comune non deve “subire” passivamente le scelte urbanistiche proposte dai privati.

In questo senso, dunque, il riferimento ai fondi pubblici non costituisce una svista, in quanto i consiglieri dissenzienti non hanno mai inteso sostenere che un’opera da realizzare su terreni privati possa essere finanziata dal PNRR o da altro fondo speciale, bensì che, se il Comune ritiene prioritario ampliare la scuola, lo deve fare con fondi pubblici ad hoc , espropriando se necessario le aree private indispensabili a tal fine e non “barattando” l’opera pubblica con la concessione ai privati di una destinazione urbanistica più gradita ed economicamente più redditizia.

6. Per le suesposte ragioni il ricorso va respinto.

Le spese del giudizio si possono però compensare, stante la complessità e la intrinseca opinabilità di qualsiasi scelta urbanistica e la pregevolezza delle tesi giuridiche su cui poggia il ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

SO IO, Presidente, Estensore

Marco Rinaldi, Consigliere

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

SO IO

IL SEGRETARIO