Pubblicato il 20/01/2026

N. 00049/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00793/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 793 del 2025, proposto da OR AF, rappresentato e difeso dall'avvocato Aldo Basile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Abbasanta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Barberio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Turmo Travel S.r.l., rappresentato e difeso dall'avvocato Donatella Cerqueni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

1) della determinazione dirigenziale Registro Generale n. 456 del 27/05/2025 avente ad oggetto: “Bando per l’assegnazione di n. 1 autorizzazione di esercizio per il servizio di noleggio autovetture con conducente fino a 9 posti compreso il conducente. Approvazione graduatoria definitiva” (allegato n. 1), del verbale della Commissione di concorso n.2 del 27.05.2025 di approvazione degli atti del concorso e di esclusione del ricorrente (allegato n. 2), del verbale della Commissione di concorso n. 1 del 20 marzo 2025 di approvazione della graduatoria provvisoria (allegato n. 3), della determinazione n. 232 del 11.03.2025 con la quale è stata nominata la commissione di concorso, della determinazione n.264 del 20/03/2025 con la quale è stato approvato il verbale unico della commissione contenente la graduatoria provvisoria, delle richieste di chiarimenti e integrazioni documentali, delle verifiche dei requisiti dei concorrenti (allegati sub 4);

2) occorrendo, della deliberazione del Consiglio comunale n. 44 del 12.12.2023 di approvazione del regolamento comunale per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente, della determinazione n. 34 del 14.01.2025 avente ad oggetto “Assegnazione di n. 1 autorizzazione di esercizio per il servizio di noleggio autovetture con conducente (NCC) fino a 9 posti compreso il conducente. Approvazione bando e relativa modulistica”, del bando di concorso e dei relativi allegati (documento n. 5);

3) di ogni atto presupposto e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di Abbasanta e Turmo Travel S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. LE SE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente ha esposto:

- di aver partecipato alla procedura concorsuale indetta dal Comune di Abbasanta per l’assegnazione di n. 1 autorizzazione di esercizio per il servizio di noleggio autovetture con conducente (NCC) fino a 9 posti compreso il conducente.

- in sede di graduatoria provvisoria il ricorrente si è classificato al quinto posto, con punti 13, rispetto alla quale ha formulato reclamo per l’attribuzione del superiore punteggio pari a 16,5, che l’avrebbe collocato al primo posto.

- tuttavia il ricorrente è stato poi escluso “ Mancata iscrizione al ruolo dei conducenti presso Registro Camera di Commercio Sardegna e mancata residenza o domicilio professionale in un comune della Sardegna ”.

2. Avverso gli atti epigrafati il ricorrente ha proposto l’odierno ricorso assistito dai seguenti motivi di diritto, volti, da un lato, a contestare la legittimità della disposta esclusione e, ripristinata dunque la sua posizione in graduatoria, a contestare l’omessa attribuzione di punti tali da collocarlo al primo posto di essa.

- I Violazione e falsa applicazione del bando di concorso (lex specialis), della legge 21/1992, dei principi generali in materia di procedimento amministrativo (l. 241/1990), dei principi di imparzialità e buon andamento (ar.t 97 Cost.), eccesso di potere , in quanto – in merito all’esclusione per mancata iscrizione nella CCIAA Sardegna - essa sarebbe illegittima non essendo previsto dal bando (in part. art. 2), ai fini della partecipazione e ammissione al concorso, il possesso del requisito dell’iscrizione al competente ruolo della Regione Sardegna per l’attività di NCC, ma solo di “ essere iscritto al ruolo dei conducenti di veicoli adibiti ad autoservizi pubblici non di linea di cui all’art. 6, L. n. 21/1992 ” (art. 2 lett. d), e il ricorrente è iscritto nel ruolo di cui all’art. 6 della legge 21/1992 presso la CCIAA di Frosinone, come espressamente dichiarato nella domanda.

Peraltro, per tale obbligo di cui all’art. 2, lett. d) il bando stesso prevede che “ è sufficiente al momento della presentazione della domanda l’assunzione dell’impegno formale a soddisfare il requisito prima dell’eventuale rilascio dell’autorizzazione ”.

In realtà, l’iscrizione nel ruolo presso la locale CCIAA della Sardegna costituisce requisito indispensabile per il rilascio della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente (comma 5 art. 6 legge 21/1992) e non per l’ammissione al concorso.

- II Violazione e falsa applicazione del bando di concorso (lex specialis), dei principi in materia di giusto procedimento, violazione degli articoli 3 (ragionevolezza e proporzionalità), 41 (libertà di iniziativa economica), 117 (riserva in favore dello Stato in materia di valenza dei titoli professionali e vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario) e 120 (creazione di ingiustificata barriera all’ingresso di nuovi operatori nel mercato degli autoservizi pubblici non di linea abilitati in altre regioni italiane) della Costituzione, violazione dei principi costituzionali in materia di concorrenza e dei principi comunitari richiamati in Costituzione, eccesso di potere , in quanto – in merito all’esclusione per mancata residenza o domicilio in Sardegna - nessuna norma del bando prevede, tantomeno a pena di esclusione, che per l’ammissione al concorso è necessaria la residenza o il domicilio professionale in un comune della Sardegna.

Infatti, il bando di concorso prevede che il soggetto assegnatario dell’autorizzazione possa conseguire l’iscrizione al ruolo in sede di rilascio dell’autorizzazione di NC (cfr. art. 2, primo comma, lettera d), e possedere la vettura e la rimessa al momento del rilascio dell’autorizzazione di NC (cfr. art. 2, commi secondo e terzo, del bando).

- III Violazione delle norme del bando, violazione delle nome sul giusto procedimento (l. 241/1990), difetto assoluto d’istruttoria, difetto assoluto di motivazione, mancato riconoscimento del punteggio spettante al ricorrente, eccesso di potere , in quanto – una volta riammesso in gara il ricorrente – il punteggio attribuitogli (13) sarebbe illegittimo, dovendogli al contrario essere attribuito il punteggio di punti 16,5, così determinati:

- Titolo di studio 1,00;

- Titoli di servizio: punti 0,50 per ogni anno continuativo di servizio prestato come titolare, dipendente o collaboratore familiare di un’impresa di N.C.C., di taxi o di trasporto pubblico di linea e fino ad un massimo di punti 1,50 (3 anni);

- Anzianità di iscrizione al ruolo dei conducenti di veicoli adibiti ad autoservizi pubblici non di linea di cui all’art. 6, L. n. 21/1992, punti 1 per ogni anno di iscrizione e fino ad un massimo di punti 5,00: 5,00.

- Proprietà o disponibilità in leasing, o uso noleggio a lungo termine o disponibilità all'acquisto in proprietà o leasing o a noleggio a lungo termine, di autoveicolo attrezzato per il trasporto di persone disabili in carrozzina: punti 6,00. 6,00.

- Proprietà o disponibilità in leasing, o uso noleggio a lungo termine o disponibilità all'acquisto in proprietà o leasing o a noleggio a lungo termine, di autoveicolo ad alimentazione ibrida con tecnologia plug-in: punti 3,00.

3. Resiste in giudizio il Comune di Abbasanta, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato, con particolare riferimento alla contestata esclusione del ricorrente dalla procedura.

4. Si è costituita in giudizio la controinteressata Turmo Travel, che ha eccepito:

- l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, poiché in realtà il punteggio massimo attribuibile al ricorrente era pari a 7,5 (e non i 13 attribuiti, né tantomeno i 16,5 richiesti in ricorso);

- l’inammissibilità per difetto di interesse poiché il ricorrente sarebbe comunque in posizione di violazione dell’art. 2, ult. comma del bando;

- l’inammissibilità per omessa tempestiva impugnazione del bando, ivi compreso il rinvio operato all’art. 2 alla disciplina regionale per gli aspetti non espressamente regolati dalla lex specialis ;

- comunque la infondatezza del ricorso nel merito.

5. All’udienza pubblica del 14 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato nel merito e deve essere rigettato, potendosi prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalla parte controinteressata.

7. È infatti assorbente l’infondatezza delle deduzioni di parte ricorrente in merito all’esclusione dalla procedura per la mancata iscrizione presso la CCIAA della Sardegna.

7.1. Sul piano normativo si ricostruisce quanto segue.

La l.r. n. 21 del 2005 stabilisce che “ c) per "servizi pubblici non di linea" si intendono quelli che provvedono, con funzione complementare od integrativa rispetto ai servizi di linea, al trasporto collettivo od individuale di persone, effettuati a richiesta in modo non continuativo o periodico e su itinerari e secondo orari stabiliti di volta in volta, quali i servizi di taxi e di noleggio con conducente disciplinati dalla Legge 15 gennaio 1992, n. 21, i servizi in aree montane previsti dall'articolo 23 della Legge 31 gennaio 1994, n. 97, ed i servizi di cui ai commi 4 e 5 dell'articolo 14 del decreto legislativo n. 422 del 1997 ” (art. 3) e che “ È istituito presso le Camere di commercio, ai sensi del comma 1 6 dell'articolo 6 della Legge n. 21 del 1992, il ruolo dei conducenti dei veicoli o natanti adibiti al servizio di trasporto pubblico non di linea. La Giunta regionale individua i requisiti di iscrizione e l'Assessorato regionale dei trasporti provvede all'accertamento della relativa veridicità ” (art. 39, comma 2).

La DGR n. 12/30 del 20.03.2012, in attuazione di tale ultima norma, prevede, per quanto qui rileva, che “ L’iscrizione nel ruolo costituisce pertanto requisito indispensabile sia per il rilascio, da parte dei Comuni, della licenza per l’esercizio del servizio di taxi e dell’autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente sia per prestare attività di conducente di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea in qualità di sostituto del titolare della licenza o della autorizzazione per un tempo definito e/o un viaggio determinato, o in qualità di dipendente di impresa autorizzata al servizio di noleggio con conducente o di sostituto a tempo determinato del dipendente medesimo ” (art. 2, comma 1).

7.2. Tali discipline, oltre ad essere richiamate comunque in termini generali dal bando di concorso, risultano altresì evidentemente rilevanti anche nell’ottica interpretativa di quanto previsto dall’art. 2 del bando stesso, posto a fondamento del primo motivo di ricorso, ove dispone che “ essere iscritto al ruolo dei conducenti di veicoli adibiti ad autoservizi pubblici non di linea di cui all’art. 6, L. n. 21/1992; l'iscrizione è altresì necessaria per prestare attività di conducente in qualità di sostituto del titolare dell’autorizzazione per un tempo definito e/o un viaggio determinato, o in qualità di dipendente di impresa autorizzata al servizio di noleggio con conducente o di sostituto a tempo determinato del dipendente medesimo ”.

Si evidenzia infatti subito la comunanza anche letterale tra la previsione del bando e la DGR, come detto già richiamata in apertura dello stesso bando.

Tale DGR non è peraltro oggetto di impugnazione, in alcuna misura, e costituisce perciò un riferimento giuridico senz’altro applicabile.

8. Ora, è evidente che la stessa DGR non si riferisce all’iscrizione quale requisito di partecipazione alla selezione, ma per il rilascio dell’autorizzazione NCC.

A tal fine, la giurisprudenza che si è occupata di vicenda assimilabile, nella quale “la norma [regionale] si limita a condizionare il rilascio dell’autorizzazione all’iscrizione, ma non disciplina le condizioni di partecipazione alla selezione ”, ha condivisibilmente affermato che “ la qualificazione del procedimento de quo come procedimento di selezione per il rilascio dell’autorizzazione, comporta che, al pari di un concorso, il requisito deve essere posseduto al momento della domanda di partecipazione.

Secondo l’orientamento consolidato infatti i requisiti di partecipazione, nelle procedure selettive, devono sussistere alla data di scadenza prevista nel bando, non potendo assumere rilevanza modifiche dello stato giuridico intervenute successivamente. Il che corrisponde ad un canone fondamentale secondo cui, nelle procedure concorsuali, ogni elemento e requisito utile alla valutazione va posseduto alla data di scadenza del termine per la presentazione della domanda di partecipazione e va introdotto nei termini a loro volta previsti dal bando: ciò esclude la rilevanza di circostanze e di ogni altro requisito successivamente acquisito (ex multis T.A.R. Lazio - Roma, Sez. I , n. 8161/2013; in termini, Consiglio di Stato, Sez. VI, 8 luglio 2011 n. 4100; T.A.R. Sardegna, Sez. II ,13 febbraio 2013 n. 127).

3.2 La scelta di richiedere il requisito de quo al momento della partecipazione non risulta illogica, in quanto risponde alla ratio di evitare disservizi nel servizio pubblico, assicurando che il soggetto autorizzato sia già nella piena condizione giuridica di esercitare l’attività.

Né la previsione contrasta con il favor partecipationis, poiché non introduce una misura discriminatoria o sproporzionata all’accesso alla selezione, ma si limita a circoscrivere la platea dei partecipanti a coloro che siano effettivamente in grado di assicurare la tempestiva attivazione del servizio, in piena conformità al fine perseguito ” (T.a.r. per la Lombardia, Milano, sez. V, 14 luglio 2025, n. 2677).

9. Vale peraltro evidenziare come tale requisito si ponga in diretta correlazione con l’ulteriore causa di esclusione di cui al provvedimento impugnato, contestata con il secondo motivo di ricorso, relativa alla mancanza di residenza o domicilio professionale in un Comune della Regione Sardegna, che è requisito posto dall’art. 3, comma 1, lett. b) della DGR del 2012 per l’iscrizione nel registro della CCIAA.

È chiaro perciò come, alla luce di quanto già evidenziato in merito all’applicabilità di tale DGR al caso che occupa, anche l’assenza di tale requisito è decisiva nel senso dell’esclusione del ricorrente.

10. Tali considerazioni sono del tutto conformi al principio di territorialità che governa il settore delle autorizzazioni NCC: “ Tenuto conto di quanto disposto dagli artt. 3 e 11 della legge n. 21 del 1992, nonché di quanto argomentato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 56 del 26 marzo 2020, in merito al collegamento stabile con il territorio e la comunità di riferimento, questa Sezione si è ripetutamente pronunciata nel senso che il servizio ha necessariamente una dimensione locale (sebbene estesa alla provincia piuttosto che limitata allo stretto ambito comunale), che è possibile non fare rientro in rimessa tra un viaggio e l’altro, per elementari ragioni di proporzionalità e ragionevolezza (nonché per espressa previsione legislativa), ma che deve essere conservato un ‘vincolo territoriale’ con la comunità di riferimento, senza poter soddisfare indistintamente richieste di prestazioni di trasporto su tutto il territorio nazionale (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n. 1703/2021, dove, ribadendo quanto già affermato dalla sentenza n. 5481/2020, si precisa che, a ritenere il contrario, tali prestazioni ‘finirebbero per concentrarsi laddove la domanda dell’utenza è maggiore e non soddisfatta dal solo servizio taxi, del quale sarebbe surrogato, senza però subire tutte le limitazioni delle quali quest’ultimo è gravato’) e quindi senza poter omettere il ritorno nella sede di servizio (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n.3381/22, dove si precisa che «accanto ai necessari requisiti organizzativi di ‘sede operativa’ e ‘rimessa’ (entrambi da collocare nel territorio del comune che rilascia l’autorizzazione, sebbene con i temperamenti di altre rimesse da poter eleggere nel territorio provinciale, quali ‘fattori spia’ di tale dimensionamento territoriale) permangono in qualche modo anche i requisiti funzionali relativi all’esigenza di prestare il proprio servizio di noleggio prevalentemente all’interno del territorio comunale di riferimento (pur con i temperamenti indicati dalla stessa Corte costituzionale)»)” (Cons. Stato, V, 6 novembre 2023, n. 9567).

Se ne ricava la chiara e permanente sussistenza, nell’impianto normativo vigente, del cd. “vincolo di territorialità”, espresso non solo in termini strutturali e organizzativi, a fronte della necessità di una sede operativa e rimessa nel territorio Comune autorizzante (art. 3, comma 3, e art. 8, comma 3, l. n. 21 del 1992), presso la quale devono essere effettuate ex art. 11, comma 4, l. n. 21 del 1992 le prenotazioni, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici (oltreché, in origine, l’inizio e termine di ogni servizio, salvo quanto infra, alla luce di Corte cost. n. 56 del 2020), ma anche in termini funzionali, quale cioè necessità che il servizio sia prevalentemente prestato all’interno e a beneficio del territorio comunale di riferimento, e in tal guisa con utilizzo strutturale e organizzato dell’autorimessa in loco (cfr., di recente, anche Cons. Stato, V, 10 marzo 2025, n. 1957, ove si pone in risalto, fra l’altro, come “la verifica del rispetto del vincolo di territorialità non possa prescindere dall’accertamento dell’effettivo utilizzo della rimessa, non essendo a tal fine sufficiente la mera disponibilità (per tale, anche potenzialmente fittizia) della stessa, tanto più ove [era emerso] che il servizio di autonoleggio veniva svolto in modo continuativo in tutt’altra parte d’Italia (in particolare, risulta che la società […], nella veste di titolare dell’autorizzazione conferita dal sig. […], si era obbligata a rendere un servizio in Roma tutti i giorni della settimana e per tutto l’arco della giornata )” (Cons. Stato, sez. V, 16 luglio 2025, n. 6248).

11. E, peraltro, la richiesta del domicilio professionale, in alternativa a quella della residenza in Sardegna, fa, di per sé, giustizia del secondo motivo di ricorso ove prospetta profili di discriminazione territoriale nei confronti degli operatori economici non residenti in [...]; una lettura dunque coerente con il vincolo di territorialità sopra descritto e certamente operante nel settore in esame.

Alla luce delle superiori considerazioni, non si ravvisa perciò neppure alcuna lesione della libertà di iniziativa economica né di circolazione dei lavoratori.

12. Conseguentemente, è legittimo il provvedimento di esclusione, con conseguente rigetto dei primi due motivi di ricorso e inammissibilità per difetto di legittimazione e interesse del terzo motivo di ricorso, con cui il ricorrente contesta l’attribuzione dei punteggi in prima battuta assegnati in sede di graduatoria provvisoria, stante la sua legittima esclusione dal concorso.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, In parte lo rigetta e in parte lo dichiara inammissibile.

Condanna parte ricorrente alla rifusione, in favore del Comune di Abbasanta e della Turmo Travel S.r.l., delle spese del giudizio, che liquida, per ciascuno, in euro 2.000,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco BU, Presidente

LE SE, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE SE	Marco BU

IL SEGRETARIO