Pubblicato il 30/03/2026

N. 01483/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03790/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3790 del 2025, proposto da Cooperativa Sociale Start, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B7E22E078A, rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Tamos, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, viale Piceno, 14/A;

contro

il Comune di Morimondo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Romanenghi, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso di Porta Vittoria 28;
Centrale di Committenza di Vigevano, non costituita in giudizio;

nei confronti

la Società Cooperativa Sociale FI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Venghi, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l'annullamento

- della determinazione n. 15 del 01-09-2025 di aggiudicazione della concessione in favore di SOFIA; verbali di gara nn. 1, 2 e 3 (del 22-08-2025 e del 22-08-2025 e 26-08-2025);

- di ogni altro atto e/o documento contenente la valutazione dell'offerta tecnica ed economica di SOFIA e l'attribuzione dei relativi punteggi; per quanto occorra, la determinazione dirigenziale CDC n. 1026/2025 e la determinazione RG n. 1154/2025 CUC; la determinazione dirigenziale n. 8 del 19-06-2025, unitamente a tutti gli atti di approvazione e/o proposta di aggiudicazione; la lex specialis (disciplinare e capitolato), le relative FAQ a tutto agosto 2025;

- di ogni altro atto e provvedimento correlato, presupposto o conseguenziale.

nonché la declaratoria di inefficacia del contratto qualora medio tempore stipulato e la condanna al risarcimento del danno in forma specifica, mediante aggiudicazione per riassegnazione a START, ovvero, in via subordinata, al risarcimento del danno per equivalente monetario per i danni subiti e subendi da mancata esecuzione che ci si riserva di quantificare in giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Morimondo e della controinteressata FI Società Cooperativa Sociale;

Vista l’ordinanza cautelare n. 1228 del 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. CO IU SO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Morimondo, per mezzo della CUC del Comune di Vigevano, bandiva la gara per l’affidamento della concessione del servizio di gestione dell’Asilo Nido comunale “Il baule dei balocchi” per il periodo 1.9.2025 – 31.7.2028.

La gara, che necessitava di una “riedizione” con abbreviazione dei termini a causa di un errore nella preparazione dei documenti per Anac, senza tuttavia particolari modifiche rispetto alla prima indizione, era regolata dal relativo disciplinare, che prevedeva l’aggiudicazione del contratto all’offerta economicamente più vantaggiosa con riparto del punteggio massimo di 100 punti divisi tra l’offerta tecnica (80 punti) e l’offerta economica (20 punti).

1.1. Circa l’offerta tecnica, costituita da una proposta tecnico-organizzativa, il disciplinare precisava che era da redigere secondo le seguenti indicazioni: “– preferibilmente non superiore a 10 facciate in formato A4, unite in un unico documento e progressivamente numerate; – carattere: Arial; dimensione: 11. La copertina esterna del progetto e l’eventuale indice non verranno considerati nel computo delle pagine che concorrono alla dimensione dell’elaborato scritto. Eventuali CV, certificazioni e altri elaborati tecnici non verranno considerati nel computo ”.

Quanto all’offerta economica, essa era da formularsi presentando un ribasso sul valore complessivo della concessione, cioè sul corrispettivo ipotizzato dal Comune ricavabile dai servizi (sostanzialmente, le rette pagate dai genitori), pari a € 519.750, per l’intera durata del rapporto.

1.2. Il disciplinare prevedeva, altresì, che i partecipanti, oltre a formulare lo sconto sulla piattaforma Sintel, presentassero, a pena di esclusione, una dichiarazione di offerta economica sulla base del modello di Piano Economico Finanziario (PEF) allegato al disciplinare e corredato da una relazione, di cui pure veniva fornito uno schema.

La lex specialis stabiliva, infine, che la procedura di verifica dell’anomalia era da attivarsi nel caso in cui il ribasso percentuale offerto fosse stato superiore al 10%.

1.3. Partecipavano alla gara tre concorrenti: Coop. Sociale Start (di seguito “Start”), FI Società Coop. Sociale (di seguito “FI”) e DE TA s.p.a.

2. All’esito delle valutazioni della commissione FI risultava prima graduata con 86,82 punti, seguita da Start con 83,48 punti e da DE con 69,95, come da verbale n. 3 del 26.8.2025.

Non essendo superata la soglia percentuale di sconto di cui al disciplinare (10%), non si dava corso alla procedura di verifica dell’anomalia.

Così il Comune di Morimondo, con det. n. 15 del 1° settembre 2025 comunicata ai sensi dell’art. 90 ai concorrenti il successivo 8 settembre, disponeva l’aggiudicazione definitiva del contratto a favore di FI, con inizio del servizio in via anticipata rispetto alla stipulazione del contratto.

3. Da qui la proposizione del ricorso in epigrafe, notificato l’8 ottobre 2025 e corredato da istanza cautelare, con il quale Start chiedeva a questo T.A.R. di annullare la sopracitata determinazione di aggiudicazione della concessione in favore di FI, affidandosi ai seguenti motivi:

I. Violazione della legge di gara sia per difetto di completezza dei documenti di SOFIA richiesti dal disciplinare e sia per violazione del principio di sostenibilità e affidabilità economica richiesti per l'attribuzione della concessione; falsa applicazione e/o violazione degli artt. 70.4. a), d) e f), 176 e 177 del Dlgs 36/2023; eccesso di potere per omessa valutazione della mancata computazione dei costi mensa con conseguente difetto di istruttoria e di motivazione da parte della Commissione e del RUP anche ai sensi dell'art. 3 della L. 241/1990; eccesso di potere per disparità di trattamento e violazione della concorrenza e dei principi di buona fede e fiducia anche in violazione agli artt. 1, 2, 3 e 5 del Dlgs 36/2023;

II. Eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddizione e macroscopico errore di valutazione circa l'ammissibilità, sostenibilità e valutabile serietà dell'offerta di SOFIA, violazione degli artt. 1, 2 e 5 del Dlgs 36/2023 e 97 Cost.;

III. Violazione dell'obbligo di avvio del sub-procedimento di verifica dell'anomalia ex art. 110 Dlgs 36/2023, violazione della legge di gara rispetto ai punti 22, 23 e 24 della stessa; conseguente carenza assoluta di motivazione e di istruttoria da parte della CDC; eccesso di potere e violazione della legge di gara per immotivatamente omessa attivazione della verifica facoltativa;

IV. Violazione della legge di gara ed eccesso di potere in relazione alla valutazione operata dalla Commissione a favore delle “migliorie” che SOFIA ha inserito nel numero delle pagine (facciate) non consentite; difetto di istruttoria, carenza di motivazione e violazione della par condicio (parità competitiva) tra concorrenti ex art. 1 co. 1 del Dlgs 36/2023, nonché del principio di buona fede e della fiducia ex art. 2 e 5 del Dlgs 36/20023; violazione dell'art. 97 Cost.;

V. Eccesso di potere per sviamento e violazione del principio di correttezza e buona amministrazione ex art. 97 Cost. e dell'art. 1 della L. 241/90; violazione e falsa applicazione dell'art. 90, co. 1, lett. c) e degli art. 1.1 e 2 del Dlgs. 36/2023.

Chiedeva, altresì, la declaratoria di inefficacia del contratto nelle more stipulato, nonché il subentro nell’esecuzione della commessa.

In via subordinata, infine, proponeva domanda di risarcimento del danno per equivalente “ determinato dalla perdita totale o parziale dell’esecuzione dell'appalto oggetto di gara che la Ricorrente si riserva di meglio quantificare e dimostrare in corso di causa tenuto conto dei tempi di giudizio e della lesione connessa in via immediata e diretta (pure ai sensi dell’art. 1223 cod. civ.) alla mancata esecuzione ovvero tempe stiva esecuzione della concessione e la cui entità si presume correlata all’offerta di START, ovvero al margine positivo in essa incorporato, quale differenza tra costi e ribasso sulla base d’asta, al netto del danno curriculare e/o di ogni altro danno correlato che ci si riserva di meglio quantificare e dimostrare in corso di giudizio ” (cfr. pag. 23 del ricorso).

4. Resistevano in giudizio il Comune di Morimondo e la controinteressata FI, deducendo l’infondatezza del complessivo gravame.

5. Questo T.A.R., all’esito della camera di consiglio del 5.11.2025, con ordinanza cautelare n. 1228 del 2025 respingeva la domanda di sospensiva per insussistenza di fumus.

6. In prossimità della trattazione per il merito, tutte le parti insistevano per le relative difese.

7. Giunta, infine, l’udienza pubblica dell’11 marzo 2026, all’esito della discussione tra le parti costituite, la causa è passata in decisione.

8. Per le ragioni che sono di seguito esposte la domanda annullatoria deve essere rigettata in quanto destituita di fondamento.

9. Il Collegio, in assenza di espressa graduazione dei motivi, procederà innanzitutto con la disamina del quinto motivo di ricorso, relativo al profilo sostanziale, con effetti di ordine processuale, della comunicazione dell’aggiudicazione ex art. 90 del D.lgs. n. 36/2023. Si procederà con la disamina del quarto motivo di ricorso, riferibile alle modalità di redazione della proposta tecnica-organizzativa da parte della controinteressata. Seguirà, infine, la trattazione congiunta dei motivi primo, secondo e terzo, tutti rivolti a sindacare il giudizio della S.A. sull’offerta tecnica di FI, con particolare riferimento al contenuto del PEF in relazione alla tematica dei costi del servizio di mensa.

10. Seguendo l’ordine sopra impresso, il Collegio ricorda che con il quinto motivo di ricorso FI desume l’illegittimità dell’aggiudicazione dalla circostanza del ritardo da parte della S.A. nella comunicazione dell’aggiudicazione, avvenuta l’8 settembre 2025, ossia sette giorni dopo la data di pubblicazione della determinazione del 1° settembre.

Tale ritardo, in particolare, svelerebbe, a detta della ricorrente, un sicuro indice di una gestione negligente e non trasparente della procedura, più che apparentemente finalizzata a legittimare l'affidamento all'operatore uscente in condizioni di urgenza create dall'inerzia pregressa della P.A. in spregio ai principi di correttezza e tempestività di cui anche agli artt. 2 del Dlgs. 36/2023, 1 della L. 241/90 e 97 Cost.

11. Il motivo è, però, sicuramente inammissibile in quanto destituito di interesse.

12. Come è noto la comunicazione dell’aggiudicazione ai sensi dell’art. 90 del Codice dei Contratti Pubblici si inscrive quale misura attuativa dei principi di imparzialità e di trasparenza dell’ agere della P.A. nonché del diritto di difesa nei confronti degli OE concorrenti non aggiudicatari del bene della vita in competizione, la commessa pubblica.

La Relazione esplicativa del Codice, nell’ambito di una più complessiva valutazione in ordine alle esigenze di trasparenza sottese al sistema degli oneri di pubblicità previsti dal combinato disposto di cui agli artt. 36 e 90, ha condivisibilmente rilevato come l’offerta selezionata all’esito di una procedura di gara, una volta individuata dalla stazione appaltante, diventa di “interesse pubblico” in quanto, rispetto alla collettività, rappresenta l’offerta che l’amministrazione si impegna a realizzare e a pagare con soldi pubblici con la possibilità di essere conosciuta da tutti i cittadini e, quindi, a maggior ragione, dai partecipanti alla procedura di gara che sono legittimati a conoscere gli atti della medesima e a sapere come l’amministrazione ha fatto la sua scelta, anche per tutelare i propri interessi in sede processuale.

Tale compenetrazione tra trasparenza dell’azione amministrativa e diritto di difesa per i partecipanti alla gara non è priva di conseguenze in ordine alla natura dell’interesse alla conoscibilità di cui i concorrenti sono portatori.

La comunicazione dell’aggiudicazione di cui all’art. 90 di cui alla lettera a), unitamente ai verbali di gara e degli atti, dei dati e delle informazioni presupposti all’aggiudicazione di cui alla lettera c) e ai documenti di cui all’art. 36, invero, mira a realizzare nei confronti dei concorrenti gli obiettivi, tra loro indubbiamente inscindibili anche in forza dell’art. 120 del cod.proc.amm., di piena conoscibilità di tutti gli elementi fattuali e giuridici alla base della scelta della S.A. e di conseguente pienezza della tutela giurisdizionale dinanzi al G.A.

Sicché, al netto dell’assolvimento di tale onere di trasparenza, la comunicazione non produce alcun effetto sostanziale in ordine alla legittimità del potere amministrativo di selezione dell’aggiudicatario della commessa.

12.1. Calati tali coordinate al caso di specie, ad avviso del Collegio il motivo in analisi non può che rilevarsi chiaramente privo di alcun giuridico interesse.

Posto che il termine di 5 giorni di cui all’art. 90 non assume alcuna natura perentoria, la sua violazione da parte del Comune di Morimondo non ha privato la parte ricorrente dall’esercizio del proprio diritto di difesa dinanzi a questo T.A.R. con l’introduzione del ricorso in analisi, in quanto il combinato disposto di cui agli artt. 36 e 90 del D.lgs. n. 36/2023 e 120 del cod.proc.amm. lega la tempestività dell’azione demolitoria avverso l’aggiudicazione con la data di ricezione delle comunicazioni ex artt. 36 e 90.

13. Da qui l’inammissibilità del quinto motivo di ricorso in analisi.

14. Con il quarto motivo SM contesta la legittimità dell’aggiudicazione nella misura in cui FI non avrebbe osservato le regole redazionali della proposta tecnico-organizzativa previste dal disciplinare, che richiedono una dimensione “ preferibilmente non superiore a 10 facciate ”.

L’aggiudicataria, in particolare, producendo una relazione tecnica di 41 pagine, sarebbe incorsa in una patente violazione della par condicio tra concorrenti e nella lesione della leale concorrenza. E nei medesimi termini l'accettazione e la successiva valutazione del progetto tecnico eccedente il limite indicato e ben dettagliato da parte della commissione di gara, costituendo così una grave violazione del principio di parità tra concorrenti (art. 2 Dlgs 36/2023) e del principio di affidamento e di buona fede (art. 5 Dlgs. 36/2023).

15. Ma anche questa doglianza non è condivisibile.

16. Al Collegio preme ribadire il principio di diritto per cui “ nell'esegesi dei precetti che compongono la disciplina di gara va privilegiato anzitutto il criterio dell'interpretazione letterale, non essendo consentito rintracciarvi significati ulteriori (…). Negli appalti pubblici i bandi di gara devono essere interpretati secondo la valenza letterale delle parole, ovvero per ciò che essi dicono espressamente, dispensando il concorrente dal ricostruire con indagini ermeneutiche integrative significati ulteriori ed inespressi, a tutela dell'affidamento degli interessati e del principio del favor partecipationis”. Pertanto, non v’è dubbio che “le clausole del bando di gara devono essere interpretate strettamente, essendo di conseguenza preclusa qualsiasi lettura che non sia giustificata da un'obiettiva incertezza del loro significato letterale ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 28 maggio 2020, n. 3374, richiamata da T.A.R. per la Lombardia, sez. I, 16 dicembre 2024, n. 3681).

Tutto ciò trova ulteriore conferma nel fatto che, in ossequio al principio “ubi lex voluit, dixit ”, la giurisprudenza è ferma nel ritenere che le estreme conseguenze derivanti dallo sforamento del numero massimo di pagine devono trovare comunque fondamento in puntuali previsioni della disciplina di gara (cfr. T.A.R. per la Lombardia – Milano, sez. IV, 27 febbraio 2023, n. 494, nonché T.A.R. per la Lombardia, sez. I, 16 dicembre 2024, n. 3681).

Previsioni che, nel caso di specie, non sono in alcun modo rinvenibili nell’art. 16 del disciplinare.

16.1. L’art. 16 del disciplinare dispone quanto segue:

“ La relazione contiene una proposta tecnico-organizzativa suddivisa in paragrafi che illustra, con riferimento ai criteri e sub-criteri di valutazione indicati nella tabella di cui al successivo punto 18.1, un progetto gestionale dettagliato ed esauriente, da redigere secondo le seguenti indicazioni:- preferibilmente non superiore a 10 facciate in formato A4, unite in un unico documento e progressivamente numerate; - La copertina esterna del progetto e l’eventuale indice non verranno considerati nel computo delle pagine che concorrono alla dimensione dell’elaborato scritto.- Eventuali CV, certificazioni e altri elaborati tecnici non verranno considerati nel computo delle pagine che concorrono alla dimensione dell’elaborato scritto ma potranno essere inseriti come allegati.- Eventuali copertine interne, tavole/tabelle, disegni, foto, istogrammi, grafici e marchi costituiranno contenuto delle facciate dell’elaborato e saranno considerate nel computo del numero complessivo di facciate ”.

16.2. Ebbene, a differenza di quanto dedotto da Start nella doglianza, la lettura della sopra menzionata disposizione non pone in alcun modo un limite massimo di pagine della proposta tecnico-organizzativa, ma esprime un chiaro concetto di preferenza (“preferibilmente”) e, peraltro, non esclude la possibilità di integrare la relazione con allegati.

Il disciplinare, inoltre, non prevede nemmeno la sanzione dell’esclusione per l’ipotesi di superamento dei limiti fissati né, ancora, che non saranno prese in considerazione nella valutazione dell’offerta le parti eccedenti i limiti stabiliti dal medesimo disciplinare.

Guardando, inoltre, alle caratteristiche della relazione di FI occorre ricordare che:

- la relazione tecnica dell’aggiudicataria è di 12 pagine, mentre le ulteriori pagine afferiscono ad allegati;

- la relazione di Start ha un’interlinea più ridotta e maggiore densità di pagina rispetto a quella di FI, finendo le due relazioni per equivalersi in termini di “lunghezza”;

- le migliorie sono già descritte alla pag. 11 dell’offerta tecnica di FI, con l’ulteriore integrazione per specificazione con gli allegati.

16.3. Né, come ben osservato dal Comune, in punto di par condicio è riscontrabile un beneficio derivante dalla relazione, e specificamente con riferimento all’attribuzione del punteggio sulle migliorie. Ciò in quanto:

- la ricorrente non ha specificato e provato quali elementi di favore sarebbero in concreto discesi a favore di FI;

- e, comunque, dalla sopra descritta lex specialis non discende una preclusione per la Commissione di poter vagliare la relazione e i suoi allegati.

Difatti, occorre sul punto ricordare il principio di diritto per cui “ il ricorrente, che intenda valorizzare la violazione [del limite di pagine imposto dalla lex specialis] deve fornire prova – anche solo presuntiva – che la violazione si sia (non solo effettivamente, ma anche specificamente: cioè a dire con riguardo alla puntuale incidenza dello sforamento quantitativo sul margine di valutazione della proposta negoziale) tradotta in un indebito vantaggio per il concorrente a danno dell’altro ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 luglio 2021 n. 5112; Id., 9 novembre 2020, n. 6857; Id., 2 ottobre 2020, n. 5777; Id., sez. III, 25 marzo 2021, n. 2516, nonché T.A.R. per la Lombardia, sez. I, 16 dicembre 2024, n. 3681).

17. Il quarto motivo è, pertanto, destituito di fondamento.

18. Si giunge, infine, alla trattazione congiunta dei primi tre motivi di ricorso.

19. Con il primo mezzo Start sostiene che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per non aver inserito nel PEF il costo del servizio mensa.

Segnatamente, sussisterebbero le seguenti doglianze:

- il disciplinare di gara, segnatamente il punto 17, richiedeva, a pena di esclusione, che il PEF contenesse l'analisi dettagliata dei costi di gestione, incluso il costo mensa. L'omissione del costo del servizio mensa costituirebbe una carenza insanabile del PEF e dell'offerta economica, poiché ne compromette la completezza e la sostenibilità; FI, pertanto, sarebbe stata da escludere non potendosi nemmeno fare ricorso al soccorso istruttorio, poiché non ammissibile rispetto all'offerta dei concorrenti (violazione della legge di gara);

– il PEF presentato da FI non dimostrerebbe l'equilibrio economico-finanziario per l'intero periodo di concessione, mancando di computare una spesa necessaria con incidenza superiore al 10% sui ricavi annuali. L'offerta, se il detto costo fosse stato regolarmente computato, non sarebbe stata sostenibile e avrebbe superato la base d'asta, rendendola da escludere anche per incoerenza e/o insanabile anomalia, anche in ragione del combinato disposto di cui al comma 2 dell'art. 176 e comma 5 dell'art. 177 del D.lgs. n. 36/2023 (eccesso di potere per violazione del principio di sostenibilità economico finanziaria e sua mancata valutazione con conseguente violazione o falsa applicazione degli artt. 70, comma 4, lettere a), d) f), nonché 176 e 177 del D.lgs. n. 36/2023,);

– la Commissione e il RUP avrebbero omesso di compiere la necessaria istruttoria, avendo illegittimamente ammesso un'offerta economica in completa e insostenibile e non rilevando l'assenza di un costo richiesto in modo esplicito dalla legge di gara e dalla documentazione di esempio ivi fornita (eccesso di potere e violazione di legge per difetto di istruttoria e di motivazione ex art. 3 della L. 241/90 a causa dell'omessa valutazione delle carenze del PEF di FI);

– l'ammissione dell'offerta incompleta avrebbe conferito all’aggiudicataria un ingiusto vantaggio competitivo (consentendo un, peraltro falsato, ribasso del 9,46%) rispetto a START che, per contro, avrebbe formulato la propria offerta in modo completo, includendo il costo mensa come imposto dalla lex specialis . In tal modo la S.A. avrebbe leso il principio di concorrenza e parità di trattamento fra gli operatori consentendo a FI di presentare un'offerta non conforme ai documenti di gara e anormalmente bassa (violazione dei principi di parità di trattamento e concorrenza (artt. 1, 2, 3 e 5 del D.lgs. n. 36/2023).

19.1. A integrazione delle suddette doglianze, con il secondo motivo di ricorso la ricorrente deduce l’illogicità e la contraddittorietà della valutazione della commissione perché, pur essendo il costo della mensa menzionato nella relazione allagata ala PEF di FI, questo non sarebbe poi stato inserito dalla stessa nel prospetto tabellare del conto economico, così da ingenerare a un totale di costi errato e un margine di utile fittizio.

19.2. Infine, con il terzo mezzo si profilerebbe un chiaro difetto di istruttoria e la carenza assoluta di motivazione, atteso che la Commissione di gara avrebbe dovuto:

– rilevare l'anomalia in via immediata dell’offerta di FI, in quanto, depurata dall'omissione, non sarebbe stata sostenibile e avrebbe addirittura superato la base d'asta;

– avviare il procedimento di verifica dell'anomalia ex artt. 110, comma 2 del D.lgs. n. 36/2023, chiedendo alla controinteressata la giustificazione del prezzo con particolare riferimento all'assenza del costo mensa.

20. Sennonché, i suddetti tre motivi sono destituiti di fondamento.

21. Il Collegio ritiene di dover ricordare i canoni ermeneutici indicati dal Consiglio di Stato con riferimento all’ambito di applicazione del principio del risultato, sotto il particolare spettro dell’interpretazione delle prescrizioni della lex specialis e dei conseguenti atti degli OE concorrenti.

Specificamente, con la sentenza n. 1620 del 25 febbraio 2025 la Quinta Sezione del Supremo Consesso per la Giustizia Amministrativa è stato precisato quanto segue:

“ Il Collegio ritiene che l’esame della controversia non può prescindere dal richiamo dei principi a cui si ispira il Codice dei contratti pubblici, e tra questi il principio del risultato, recentemente positivizzato dal d.lgs. n. 36 del 2023, ma ritenuto dalla giurisprudenza unanime immanente nel sistema, e utilizzabile in via interpretativa anche per le controversie soggette, come quella di specie, alla disciplina del d.lgs. n. 50 del 2016 (ex multis Cons. Stato, n. 4996 del 2024; id. n. 1924 del 2024; id. n. 286 del 2024; id. n. 9812 del 2024; T.A.R. per la Sicilia, Catania, n. 2096 del 2024 e n. 478 del 2024).

Di conseguenza, il principio del risultato può essere adottato dal giudice quale criterio orientativo anche per i casi in cui debba essere risolto il dubbio sulla sorte di una procedura di appalto non retta dal d.lgs. n. 36 del 2023 (T.A.R. per la Campania, Napoli, n. 377 del 2024).

Il principio del risultato, nell’interpretazione giurisprudenziale, mira al raggiungimento dell’obiettivo finale che è: a) nella fase di affidamento giungere nel modo più rapido e corretto alla stipulazione del contratto; b) nella fase di esecuzione perseguire il risultato di realizzare l’intervento pubblico nei tempi programmati e in modo tecnicamente perfetto. Il principio impone alla stazione appaltante di concentrarsi sulla rapidità ed economicità, ma anche sulla qualità della prestazione, pertanto la migliore offerta è quella che presenta le migliori caratteristiche economiche, ma solo a parità di requisiti qualitativi (Cons. Stato, n. 11322 del 2023).

L’interprete, ispirandosi al principio del risultato, deve porre l’accento sulla esigenza di privilegiare l’effettivo e tempestivo conseguimento degli obiettivi dell’azione pubblica, prendendo in considerazione i fattori sostanziali dell’attività amministrativa, escludendo che la stessa sia vanificata, in tutti quei casi in cui non si rinvengano obiettive ragioni che ostino al suo espletamento (T.A.R. per la Campania, Napoli, n. 377 del 2024 cit.).

L’analisi della fattispecie in esame, secondo la declinazione del principio del risultato, nell’ambito di una lettura sostanzialistica della lex specialis, conduce ad escludere una lettura meramente formale della regula iuris del caso concreto, dovendo essere orientata piuttosto al perseguimento del raggiungimento del risultato sostanziale (Cons. Stato n. 9254 del 2024; id. n. 7875 del 2024).

Va rammentato, invero, che la prevalenza degli aspetti sostanziali, rispetto a quelli puramente formali, nell’ambito delle procedure di gara, è stata riconosciuta in più occasioni della giurisprudenza, anche prima del d.lgs. n. 36 del 2023.

In questa ottica, il giudice amministrativo è tenuto a superare i casi di ‘vuoti formalismi’, al fine di tutelare l’interesse della stazione appaltante ad ottenere prestazioni orientate a garantire il miglior risultato possibile.

Quindi, in ipotesi come quella di specie, in cui vi è contrasto tra il dato formale del pedissequo rispetto del disciplinare di gara e il dato sostanziale della sussistenza dei requisiti in capo all’aggiudicataria, occorre privilegiare il dato sostanziale, ossia il risultato utile, perseguito dalla stazione appaltante di avere selezionato l’operatore economico ritenuto più idoneo all’esecuzione dell’appalto.

Come chiarito da questo Consiglio di Stato (sent. n. 9812 del 2023), la procedura e la forma sono un mezzo, non il fine della disciplina dei contratti pubblici. Sono in realtà lo strumento per selezionare l’operatore economico più idoneo all’aggiudicazione dell’appalto.

Ne consegue che il lavoro dell’interprete non è solo quello di applicare in maniera rigorosa la lex specialis, ma di interpretarla teleologicamente, senza che da tale operazione ermeneutica possa però derivare una qualche violazione alle regole della concorrenza o ai principi di uguaglianza che regolamentano l’accesso al mercato.

Preferire una lettura non formalistica degli atti e della procedura di gara deve comunque avere l’obiettivo prioritario di analizzare il modo di procedere della stazione appaltante verificandone la correttezza sostanziale.

In applicazione dei suindicati principi, i poteri valutativi e la discrezionalità della pubblica amministrazione appaiono più ampi, con la conseguenza che si può ragionevolmente ritenere che un ‘mero rigido e cavilloso formalismo’ (Cons. Stato, n. 11322 del 2023) non può che nuocere alla concorrenzialità, alla necessità di ampliare il contesto partecipativo dell’imprese, ma soprattutto all’esigenza della stazione appaltante di affidare la commessa all’operatore economico ritenuto più idoneo ”.

21.1. Ebbene, l’approccio sostanzialista sposato dal filone giurisprudenziale sopra descritto, cui il Collegio intende prestare adesione, milita per la reiezione delle complessive doglianze in analisi.

22. Occorre osservare che, secondo quanto prescritto dall’art. 17 del Disciplinare di gara, “ il concorrente dovrà caricare in Piattaforma, a pena di esclusione:

a) la “Dichiarazione offerta economica”, da compilare in conformità al Modello di Piano Economico-Finanziario (PEF) predisposto dalla Stazione Appaltante in formato .xls che dovrà contenere l'analisi dettagliata dei costi di gestione del servizio e la previsione dei ricavi, calcolata in base al ribasso percentuale offerto sulle rette.

Il PEF dovrà dimostrare l’equilibrio economico-finanziario della gestione per l'intero periodo di concessione e sarà presentato in formato PDF firmato digitalmente, nonché in formato Excel secondo il modello disponibile nella documentazione di gara.

Esso sarà indicativo per la Commissione Giudicatrice ai fini della verifica della sostenibilità della proposta progettuale e della coerenza con l’offerta economica presentata sulla piattaforma. Il PEF costituirà inoltre il parametro di riferimento per l'eventuale revisione della concessione, in conformità alle disposizioni normative vigenti e alle condizioni contrattuali previste.

A corredo del PEF, dovrà essere presentata una relazione tecnica con articolazione conforme a quella prevista nella relazione al PEF dell’Ente, al fine di consentire di verificare la coerenza economico-finanziaria della proposta (..)”.

22.1. Orbene, dall’analisi della citata disposizione, dalla documentazione di gara e da quanto dichiarato dalle parti risulta pacifico che:

(a) il modello PEF allegato alla lex specialis non prevede espressamente l’indicazione della voce del costo mensa;

(b) diversamente, il costo del servizio di mensa è previsto nella relazione al PEF in due momenti, ossia nella parte discorsiva e nelle relative tabelle;

(c) e l’aggiudicataria, nella presentazione dell’offerta tecnica, ha indicato i costi di mensa soltanto nella parte descrittiva con la seguente formulazione, “ il costo del pasto considerato è pari a € 5,28 (senz’iva) per il 1° anno, € 5.54 (senz’iva) per il 2° anno e € 5.82 (senz’iva) per il 3° anno ”.

Nonostante la divergenza nella stesura della relazione al PEF rispetto al modello offerto dalla S.A. da parte di FI con riferimento all’elaborazione delle voci nelle tabelle, occorre notare che:

(a) non risulta essere rinvenibile alcuna ragione di esclusione formale, avendo la controinteressata compilato un PEF coerente con il modello offerto dalla S.A. in cui, si ribadisce, manca la richiesta di espressa indicazione dei costi per il servizio mensa;

(b) paiono desumibili, invece, dall’articolazione della lex specialis gli estremi per l’induzione in errore dell’aggiudicataria in ordine alla mancata indicazione del costo mensa nelle tabelle previste nella relazione di accompagnamento al PEF; in quanto non previsto tra le voci costitutive la tabella del PEF, a maggior ragione il costo mensa avrebbe potuto essere omissato nelle tabelle incluse nella relazione di accompagnamento, senza che ciò comporti alcuna sanzione espulsiva, non essendo all’uopo prevista dal disciplinare;

(c) la commissione non ha avuto, comunque, alcuna ragione per escludere la controinteressata dalla procedura per l’insostenibilità dell’offerta in quanto:

- i costi complessivi stimati dall’aggiudicataria (€ 149.086 per il primo anno), inclusivi del servizio mensa, sono superiori a quelli stimati dallo stesso Comune nel modello di PEF (€ 136.579,20) e quasi identici a quelli stimati dalla ricorrente (€ 146.448,33);

- il costo del servizio mensa, pari a complessivi euro 25.613,18 come desumibile dalla formula indicata nella parte descrittiva, risulta essere stato conteggiato all’interno della voce del “costo del personale” in tutte le tabelle previste nel PEF e nella relazione di accompagnamento; tale costo, pari a 137.020,00 è il risultato della somma tra il costo del personale senza il servizio mensa, pari a euro 111.406,72, e il costo del servizio mensa per euro 25.613,28.

Da tale quadro discende, pertanto, la sussistenza dell’equilibrio economico-finanziario della complessiva offerta di FI, con consequenziale impossibilità di configurare gli estremi per l’esclusione dell’offerta della controinteressata o, ancora, per il giudizio di anomalia.

23. Per le ragioni sopra esposte i motivi primo, secondo e terzo devono essere rigettati.

24. In definitiva, per le ragioni sopra esposte la complessiva domanda demolitoria proposta da SM avverso l’aggiudicazione di FI deve essere respinta.

25. La legittimità del provvedimento gravato, infine, esclude per ciò stesso in radice, nei termini formulati dalla ricorrente, la fondatezza della connessa domanda risarcitoria introdotta nel presente giudizio.

Al riguardo è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale per cui la domanda risarcitoria da illegittimità provvedimentale dell'Amministrazione deve essere respinta, una volta accertata la legittimità dell'atto impugnato, perché in ragione di ciò è già senz’altro escluso il requisito del danno ingiusto richiesto dall'art. 2043 cod. civ., in quanto l'attività dell'Amministrazione di adozione del provvedimento riconosciuto legittimo, per definizione, non può essere considerata ingiusta né illecita (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2019, n. 2870).

26. In conclusione il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.

La complessità delle questioni giuridiche trattate e le oscillazioni giurisprudenziali giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

- respinge la domanda annullatoria in quanto infondata;

- dichiara inammissibile la subordinata domanda risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco EL, Presidente

Marilena Di Paolo, Referendario

CO IU SO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO IU SO	Marco EL

IL SEGRETARIO