Pubblicato il 20/01/2026

N. 00062/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00635/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 635 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Comune di Calvagese della Riviera, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuele Ratto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Prefetto di Brescia, in qualità di Commissario straordinario per la progettazione, l’affidamento e l’esecuzione delle nuove opere per il collettamento e la depurazione della sponda bresciana del Lago di Garda, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Brescia, via S. Caterina, 6;
Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ufficio D'Ambito di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Farnetani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
CQ AN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Lezzi e Federica Fischetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

per l'annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento commissariale prot. N. 0060192 del 23 luglio 2021;

- della nota commissariale in data 22 giugno 2021;

- della nota commissariale prot. n. 0056450 in data 13 luglio 2021;

- del piano degli interventi della scelta progettuale Gavardo/Montichiari, con codice unico e cronoprogramma dei lavori di realizzazione del progetto in data 19 luglio 2021.

B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 11 ottobre 2021:

- degli stessi atti e provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo;

C) Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 4 novembre 2021:

- del provvedimento commissariale prot. N. 0061918 del 29 luglio 2021;

- del provvedimento 9 agosto 2021 sottoscritto dal direttore dell'Ufficio d'Ambito di Brescia e protocollato al Gabinetto della Prefettura di Brescia al n. 64887 del 9 agosto 2021;

- del provvedimento n. 43 del 5 ottobre 2021 adottato dall'Ufficio d'Ambito di Brescia, conclusivo della conferenza di servizi preliminare indetta in forma semplificata e in modalità asincrona;

- del decreto del Commissario Straordinario per la progettazione l'affidamento e l'esecuzione delle nuove opere per il collettamento e la depurazione della sponda bresciana del lago di Garda prot. n. 0081503 del 7 ottobre 2021;

- del provvedimento del Commissario Straordinario prot. n. 0083931 del 15 ottobre 2021

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Prefetto di Brescia, in qualità di Commissario straordinario per la progettazione, l’affidamento e l’esecuzione delle nuove opere per il collettamento e la depurazione della sponda bresciana del Lago di Garda; della Provincia di Brescia; dell’Ufficio D'Ambito di Brescia; di CQ AN S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. RT NO NG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I fatti di causa.

1.1. Il presente giudizio attiene al procedimento di realizzazione del nuovo sistema di collettamento e depurazione delle acque reflue di numerosi comuni della sponda bresciana del Lago di Garda, procedimento avviato nel 2017 con la sottoscrizione di un protocollo d’intesa tra il Ministero dell’Ambiente, la Regione Veneto e la Regione Lombardia, “finalizzato alla realizzazione delle nuove opere per il collettamento e la depurazione del lago di Garda”, e, allo stato, ancora in itinere, dopo che l’iniziale soluzione progettuale approvata dagli enti competenti nel 2021, a livello di progettazione preliminare, contemplante la realizzazione di due nuovi depuratori nei Comuni di Gavardo e Montichiari, sembrerebbe essere stata di recente “superata” (cfr. nota Commissario Straordinario del 14 ottobre 2025 prodotta in atti), a seguito di sopravvenute disposizioni normative comunitarie, in favore di una nuova ipotesi progettuale, contemplante la realizzazione di un unico nuovo depuratore nel Comune di Lonato: soluzione per la quale, allo stato, è in corso la predisposizione del PFTE (Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica) da parte del gestore del servizio idrico integrato CQ AN s.r.l., con previsione di completamento nei primi mesi del 2026.

1.2. Sia lo schema di collettamento ipotizzato nel 2021 (con depurazione a Gavardo e Montichiari) sia quello nuovo in corso di progettazione (con depurazione unica a Lonato) interessano i territori dei Comuni della sponda bresciana del Lago di Garda. Si tratta precisamente dei Comuni di Gargnano, Toscolano Maderno, Gardone Riviera, Salò, San Felice sul Benaco, Puegnago sul Garda, Manerba del Garda, Polpenazze del Garda, Moniga del Garda, Soiano del Lago, Padenghe sul Garda, Lonato del Garda, Montichiari, Desenzano del Garda, Sirmione. Entrambi i tracciati prevedono lo scarico finale delle acque depurate nel Fiume Chiese e il successivo riutilizzo delle stesse anche per usi agricoli. Attualmente, invece, la depurazione delle acque reflue dell’area gardesana è effettuata prevalentemente presso il depuratore di Peschiera del Garda, al quale sono convogliate sia le acque dei Comuni della sponda bresciana sia quelle della sponda veronese, attraverso un collettore fognario sublacuale di circa 7 km realizzato tra il 1984 e il 1985 secondo un tracciato che corre sul fondale del Lago, raggiungendo la profondità massima di 247 mt, e che, dopo la depurazione delle acque, consente la reimmissione delle acque pulite nel Lago di Garda.

1.3. Dal momento che la vita media di una siffatta condotta è stimata in circa 30-40 anni, nel corso degli anni 2000 gli enti competenti cominciarono a valutare possibili soluzioni impiantistiche alternative alla condotta sublacuale, sia per ovviare ai rischi di catastrofe ambientale conseguenti a possibili rotture delle tubazioni, sia per gli elevati costi di manutenzione della condotta attuale, correlati anche alle difficoltà tecniche (e ai rischi personali per gli operatori) connessi alla necessità di cantierizzare ed eseguire interventi di manutenzione in alto fondale.

1.4. Dagli atti di causa si evince, in particolare, che dopo una prima ipotesi progettuale elaborata nel 2013 dai gestori dei servizi idrici integrati delle due sponde del Lago, contemplante il rifacimento del sistema di collettamento bresciano e la realizzazione di un nuovo depuratore a Visano, nel 2018 emerse una nuova soluzione progettuale, elaborata dal nuovo gestore del servizio idrico della sponda bresciana CQ AN s.r.l., che prevedeva la realizzazione di due nuovi depuratori, uno a Muscoline (o Gavardo) a servizio dell’alto Lago, e l’altro a Montichiari a servizio del basso Lago.

1.5. Mentre era in corso la redazione del Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica di tale nuova soluzione progettuale, a seguito dell’entrata in vigore del Regolamento regionale n. 6 del 2019 (recante una nuova disciplina degli scarichi delle acque reflue e urbane e delle modalità di approvazione dei progetti degli impianti di trattamento delle acque reflue urbane), CQ AN s.r.l. segnalò agli enti competenti la necessità di individuare siti alternativi per i progetti di depurazione, dovendosi comunque escludere la possibilità di prevedere lo scarico nel Lago di Garda, nel rispetto del programma di Tutela e Uso delle CQ di Regione Lombardia (PTUA).

1.6. Il gestore individuò quattro soluzioni progettuali alternative: (i) impianto unico a Peschiera; (ii) impianto unico a Montichiari; (iii) impianto unico a Gavardo; (iv) due depuratori, uno a Gavardo per l’alto Lago, e l’altro a Montichiari per il basso Lago. Fu chiesta una valutazione comparativa all’Università di Brescia, che ritenne preferibile la soluzione dei due depuratori a Gavardo e Montichiari per ragioni tecniche ed economiche, e anche in relazione alla migliore tempistica prevista per la dismissione della condotta sublacuale. La soluzione prescelta fu esaminata nel febbraio 2020 dal Tavolo Tecnico attivato dalla Cabina di Regia istituita presso il Ministero dell’Ambiente, e ritenuta meritevole del necessario sviluppo progettuale.

1.7. La soluzione così individuata non ebbe tuttavia alcun seguito istruttorio, né tanto meno autorizzativo, dal momento che il 30 novembre 2020 il Consiglio provinciale di Brescia approvò una “mozione”, indirizzata all’Ufficio d’Ambito di Brescia, nella quale si stabiliva “come indirizzo strategico, in merito alle infrastrutture di depurazione, a valere anche sulle opere ancora in corso di progettazione”, il perseguimento del principio generale che gli impianti consortili di depurazione fossero “localizzati nelle aree territoriali dei Comuni afferenti all’impianto stesso”, invitando quindi l’Ufficio d’Ambito, “relativamente alla progettazione degli impianti di depurazione già in itinere alla data odierna”, ad individuare entro 6 mesi “nuovi scenari di localizzazione”.

1.8. A seguito di tale mozione CQ AN s.r.l. elaborò una nuova soluzione progettuale che prevedeva la realizzazione di un unico impianto di depurazione nel Comune di Lonato. Tale soluzione fu inviata nell’aprile 2021 all’Ufficio d’Ambito di Brescia, unitamente ad una relazione tecnica comparativa con la soluzione RI. Fece seguito la redazione da parte del gestore del progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica in relazione alla soluzione “Lonato”, trasmessa all’Ufficio d’Ambito il 16 giugno 2021.

1.9. In tale contesto, con D.L. 9 giugno 2021 n. 80 (convertito con modificazione dalla L. 6 agosto 2021, n. 113), il Prefetto della provincia di Brescia fu nominato Commissario Straordinario per la progettazione, l’affidamento e l’esecuzione delle nuove opere per il collettamento e la depurazione della sponda bresciana del Lago di Garda, con i poteri di cui all’art. 17 octies comma 7, “al fine di consentire la rapida attuazione del sistema di collettamento e depurazione del Lago di Garda e la conseguente tempestiva dismissione della condotta sublacuale, giunta al termine della propria vita tecnica”.

1.10. Il Commissario Straordinario dette subito incarico alle Università di Brescia, Verona e Trento di esprimere un parere tecnico in ordine alle due ultime soluzioni esaminate, la “soluzione Lonato” e la “soluzione Gavardo – MO.

1.11. A seguito di tali approfondimenti, emerse una preferenza per la soluzione RI.

1.12. Con note del 13 e del 23 luglio 2021, il Commissario Straordinario trasmise al Ministero dell’Ambiente le proprie considerazioni sull’istruttoria fino ad allora espletata, unitamente al Piano degli Interventi, evidenziando le ragioni della preferenza emersa in relazione alla soluzione RI, alla luce dei contributi scientifici pervenuti.

1.13. Di seguito, con nota del 29 luglio 2021, il Commissario Straordinario richiese all’Ufficio d’Ambito di Brescia di indire la Conferenza dei Servizi preliminare in modalità semplificata e asincrona per l’esame del progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica della soluzione “RI”.

1.14. Con atto del 9 agosto 2021, il Direttore dell’Ufficio d’Ambito di Brescia provvide ad indire la Conferenza dei Servizi preliminare in forma semplificata e in modalità asincrona, ai sensi dell’art. 14 comma 3 settimo periodo della L. 241/90 e dell’art. 24 comma 2 del Regolamento Regione Lombardia 29 marzo 2019 n. 6.

1.15. Con successiva determinazione n. 43 del 5 ottobre 2021, il Direttore dell’Ufficio d’Ambito di Brescia concluse i lavori della Conferenza dei Servizi approvando i lavori della Conferenza, e quindi il progetto di fattibilità tecnica ed economica della soluzione progettuale RI, rinviando al Commissario “ogni decisione in merito alle possibili verifiche per la localizzazione del depuratore di Gavardo” da considerare nella successiva fase di redazione del progetto definitivo dell’intervento.

1.16. A tale provvedimento fece seguito, in data 14 gennaio 2022, la sottoscrizione da parte del Commissario Straordinario, dell’Ufficio d’Ambito di Brescia e di CQ AN s.r.l. di una Convenzione finalizzata alla “progettazione definitiva e esecuzione delle nuove opere per il collettamento e la depurazione della sponda bresciana del Lago di Garda”.

1.17. Successivamente a tale sottoscrizione, veniva avviata la progettazione definitiva della soluzione RI.

1.18. Tuttavia, nelle more della predisposizione del progetto definitivo, entrava in vigore la Direttiva UE 2024/3019 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 novembre 2024, la quale ha imposto agli Stati membri di provvedere ad adeguare gli impianti di depurazione sia sotto il profilo del contenimento del consumo energetico, sia sotto quello del trattamento degli inquinanti emergenti.

1.19. Con nota del 13 maggio 2024, l’amministratore delegato di A2A s.p.a., gestore dell’impianto di depurazione di Peschiera, informava il Commissario straordinario dell’entrata in vigore della predetta Direttiva, segnalando come la nuova normativa europea avesse reso problematica, sotto diversi profili, la realizzazione della soluzione progettuale “RI” e imponesse un ripensamento del progetto, al fine di individuare soluzioni parimenti efficienti ma “coerenti con le normative europee recentemente approvate”.

1.20. Con nota del 15 maggio 2024, il Commissario Straordinario sottoponeva l’informativa di A2A all’esame dell’Ufficio d’Ambito di Brescia e di CQ AN s.r.l., chiedendo di “conoscere con la massima urgenza le considerazioni e valutazioni delle SS.LL. in ordine a quanto rappresentato”.

1.21. In data 4 giugno 2024 si teneva una riunione tra il Commissario Straordinario, A2A s.p.a., l’Ufficio d’Ambito di Brescia e CQ AN s.r.l., che si concludeva con la decisione di sospendere l’attività di progettazione definitiva della soluzione “RI” al fine di procedere ad una valutazione comparativa con la soluzione progettuale, in precedenza accantonata, dell’unico impianto a Lonato, sulla base di taluni specifici criteri: fattibilità tecnica rispetto agli obblighi previsti dalla Direttiva UE acque reflue (neutralità energetica, trattamenti quaternari); costi di investimento e di gestione con conseguente impatto sulla tariffa; tempistiche di realizzazione, con particolare riguardo alla dismissione della condotta sublacuale e alla risoluzione del grado di sottodimensionamento del sistema di collettamento.

1.22. I risultati della comparazione orientavano le Autorità procedenti verso la soluzione della depurazione unica a Lonato; tali risultati erano presentati in data 11 dicembre 2024 alla Cabina di Regia istituita presso il Ministero dell’Ambiente, che ne avallava l’esito decidendo di aggiornarsi entro i successivi 6 mesi.

1.23. CQ AN s.r.l. provvedeva quindi ad aggiornare il Piano degli interventi in relazione alla soluzione “Lonato”, corredandolo di un Cronoprogramma aggiuntivo e di un Cronoprogramma finanziario, e lo sottoponeva alla valutazione tecnico-scientifica delle Università di Brescia, Verona e Trento.

1.24. In attesa del parere delle predette Università, con nota del 24 gennaio 2025 il Commissario straordinario invitava CQ AN e l’Ufficio d’Ambito a “riavviare l’iter di progettazione definitiva della soluzione progettuale prospettata”.

1.25. Tra il febbraio e il maggio 2025 le Università di Brescia, Verona e Trento rendevano i pareri richiesti in merito alla soluzione “Lonato”, esprimendosi concordemente circa l’adeguatezza e la fattibilità tecnica del progetto.

1.26. La redazione del Piano di Fattibilità Tecnica e Economica (che in base al nuovo Codice Appalti del 2023 include al suo interno anche la progettazione definitiva) è tuttora in corso. Con relazione del 21 ottobre 2025 prodotta in atti, l’Ufficio d’Ambito di Brescia e CQ AN s.r.l. hanno riferito che il completamento del PFTE era previsto per la fine del 2025; in udienza, i difensori del gestore ne hanno posticipato il completamento, presumibilmente, ai primi mesi del 2026. A progetto ultimato, l’Ufficio d’Ambito provvederà ad indire nuovamente la Conferenza dei servizi preliminare per l’esame e l’approvazione della nuova soluzione progettuale.

1.27. Allo stato, il procedimento amministrativo per l’approvazione della soluzione “Lonato” è ancora in itinere.

1.28. Quanto alle precedenti soluzioni progettuali, con relazione del 14 ottobre 2025 depositata in atti, il Commissario Straordinario ha dichiarato che “tutte le soluzioni progettuali proposte anteriormente (…), compresa quella relativa alla costruzione di due impianti di depurazione a Gavardo e Montichiari, (…), possono ritenersi superate”.

2. Il ricorso in esame.

2.1. Il ricorso qui in esame attiene ad atti e provvedimenti del 2021 afferenti alla fase di esame e approvazione della soluzione progettuale “RI” , ormai dichiaratamente abbandonata dalle Amministrazione procedenti in favore della soluzione “Lonato” , per la quale è in fase di ultimazione la predisposizione del PFTE da parte del gestore del servizio idrico integrato CQ AN s.r.l.

2.2. In particolare, con il ricorso introduttivo del presente giudizio e con il primo atto di motivi aggiunti, parte ricorrente ha impugnato:

(i) la nota commissariale del 23 luglio 2021, con cui il Commissario Straordinario ha informato il Ministero dell’Ambiente circa l’istruttoria fino ad allora espletata esponendo le ragioni della preferenza emersa in relazione alla soluzione RI;

(ii) la precedente nota commissariale del 13 luglio 2021, con cui il Commissario Straordinario ha anticipato al Ministero dell’Ambiente l’esito dell’istruttoria e l’intenzione di formalizzare a breve la preferenza emersa per la soluzione “RI”;

(iii) una nota commissariale del 22 giugno 2021 (non meglio precisata e non prodotta in atti);

(iv) il Piano degli interventi elaborato da CQ AN s.r.l. in data 19 luglio 2021 in relazione alla scelta progettuale “RI”, con il cronoprogramma dei lavori.

2.3. Con il secondo atto di motivi aggiunti, parte ricorrente ha inoltre impugnato:

(v) la nota commissariale del 29 luglio 2021, con cui il Commissario Straordinario ha invitato l’Ufficio d’Ambito ad indire al Conferenza dei servizi preliminare per l’esame del progetto RD MO;

(vi) il provvedimento del 9 agosto 2021 con cui il direttore dell’Ufficio d’Ambito di Brescia ha indetto la predetta Conferenza dei Servizi preliminare;

(vii) il provvedimento n. 43 del 5 ottobre 2021 con cui il Direttore dell’Ufficio d’Ambito di Brescia ha dichiarato conclusi i lavori della predetta Conferenza dei Servizi;

(viii) il decreto del Commissario Straordinario del 7 ottobre 2021 con il quale è stato istituito il Tavolo tecnico consultivo per lo svolgimento delle funzioni commissariali, aperto anche ai rappresentanti degli enti coinvolti;

(ix) la nota commissariale del 15 ottobre 2021, con cui il Commissario straordinario ha comunicato al sindaco del (solo) Comune di Montichiari che alle riunioni del predetto Tavolo tecnico consultivo avrebbe potuto partecipare soltanto il Dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale.

3. I motivi di ricorso .

I motivi di ricorso possono essere così sintetizzati.

3.1. Ricorso introduttivo :

(i) nullità dei provvedimenti impugnati, o comunque illegittimità dei medesimi per carenza di potere in concreto e difetto assoluto dei presupposti, in quanto il Commissario Straordinario, in base alla legge che lo ha istituito, non disporrebbe di alcun potere in merito alla localizzazione dell’opera pubblica;

(ii) violazione dell’art. 4 del D.L. n. 32/2019, dal momento che gli atti impugnati sono stati adottati senza l’ausilio del Provveditore Regionale per le Opere Pubbliche e senza intesa con il Presidente della Regione, in assenza di alcuna motivazione sul punto;

(iii) la decisione localizzativa è stata assunta senza previo esperimento della VAS e in presenza di un Piano d’Ambito approvato dall’Ufficio d’Ambito del 2016 che prevede la localizzazione dell’opera nel diverso territorio di Visano;

(iv) la scelta localizzativa sarebbe stata operata dal Commissario Straordinario sulla base di propri arbitrari criteri di comparazione, in violazione dei criteri stabiliti con il Regolamento Regionale n. 6 del 2019, e in assenza di effettive ragioni di tutela ambientale;

(v) sarebbe priva di ogni motivazione la decisione del Commissario Straordinario di avvalersi del supporto tecnico delle sole tre Università delle province che affacciano sul bacino del Garda, e non anche di istituzioni scientifiche che affacciano sul bacino del Chiese o dell’AIPO;

(vi) la decisione localizzativa sarebbe basata su una istruttoria superficiale e su un cronoprogramma comparativo fondato su dati apodittici e immotivati;

(vii) il progetto di fattibilità approvato dal Commissario Straordinario si concentrerebbe soltanto sulle tempistiche e sugli impatti dei due depuratori, laddove i maggiori impatti ambientali deriverebbero dalle condotte, che si svilupperebbero per non meno di 100 Km;

(viii) gli atti impugnati sarebbero affetti da carenza di istruttoria, nella misura in cui avrebbero omesso di valutare i contributi partecipativi forniti dal Comune ricorrente su aspetti essenziali della progettazione, tra cui sicurezza e sostenibilità economica;

(ix) l’Ufficio d’Ambito di Brescia, nel convocare la Conferenza dei Servizi preliminare in forma asincrona, non avrebbe fissato la data della riunione in forma sincrona per la valutazione degli eventuali contributi dissenzienti, in violazione dell’art. 14 comma 3, 14 bis comma 2 lettera d) e 14 ter della L. 241/90.

3.2. Primi motivi aggiunti :

(x) ulteriori profili di carenza di istruttoria; il Prefetto avrebbe interpellato le tre Università anziché compulsare la Commissione provinciale permanente o le Amministrazioni periferiche dello Stato, in violazione dell’art. 11 comma 3 d. lgs. n. 300 del 1999 e senza alcuna motivazione; inoltre, le Università non avrebbero le risorse materiali e umane per svolgere le complesse attività istruttorie richieste dalla progettazione di una grande opera pubblica; in particolare, non sarebbero state valutate le criticità del fiume Chiese, nel quale dovrebbero confluire le acque depurate, tenuto conto della portata ridotta del bacino per lunghi periodi dell’anno;

(xi) ulteriore profilo di carenza di istruttoria; la scelta localizzativa non avrebbe considerato che nel PTCP il fiume Chiese è incluso tra i “Corsi d’Acqua fortemente inquinati” ed è assoggettato a specifiche procedure di tutela; carenza di motivazione anche sotto tale profilo;

(xii) violazione del PTCP della Provincia di Brescia, che individua i territori di Gavardo, Montichiari e Prevalle come aree caratterizzate da un’alta vulnerabilità della falda;

(xiii) violazione del PTR, il quale individua la porzione di territorio regionale interessata dall’opera tra gli “Ambiti di criticità”, prescrivendo forme di mitigazione, e imponendo di accertare l’impraticabilità di soluzioni alternative a minore impatto.

3.2. Secondi motivi aggiunti .

(xiv) illegittimità derivata;

(xv) carenza di istruttoria per mancata effettuazione della VAS e mancata convocazione della riunione in presenza per la valutazione dei dissensi, degli assensi condizionati e delle contestazioni circa l’inidoneità del progetto predisposto;

(xvi) violazione del decreto di nomina del Commissario Straordinario e del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi; in particolare, il decreto Commissariale istitutivo del Tavolo tecnico consultivo sarebbe affetto da sviamento di potere (per aver utilizzato lo strumento della decretazione proprio del Prefetto, ma non del Commissario), e da violazione di legge (per aver istituito un organismo non previsto dalla legge istitutiva del Commissario Straordinario. e in presenza di altri organismi consultivi tipici utilizzabili del Prefetto).

4. Svolgimento del processo .

4.1. Per resistere al ricorso si sono costituiti, con atti separati, il Prefetto di Brescia in qualità di Commissario Straordinario, la Provincia di Brescia, l’Ufficio d’Ambito di Brescia e CQ AN s.r.l., tutti parimenti eccependo, nell’ordine:

(i) il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Tribunale Superiore delle CQ Pubbliche;

(ii) l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, stante il carattere endoprocedimentale degli atti impugnati, privi di immediato effetto lesivo;

(iii) l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse sotto diverso profilo, stante l’assenza – in aggiunta alla vicinitas - di un pregiudizio concreto derivante all’ente ricorrente dalla localizzazione dell’opera, la quale non incide direttamente sul suo territorio;

(iv) in ogni caso, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, non avendo la parte ricorrente impugnato le successive determinazioni commissariali del 2024 e 2025 che hanno individuato nuovi scenari localizzativi;

(v) in subordine, nel merito, l’infondatezza del gravame.

4.2. In prossimità dell’udienza di merito, le parti hanno depositato scritti conclusivi e di replica nei termini di rito, ciascuna insistendo nelle proprie deduzioni e richieste. Parte ricorrente, in particolare, pur prendendo atto che il Commissario Straordinario, a seguito della Direttiva CQ del 27 novembre 2024, “ha deciso di abbandonare le risultanze di tutto il lavoro, pur illegittimo, e di tutte le risorse sprecate in un quadriennio”, ha confermato la persistenza del proprio interesse al ricorso, nonostante le nuove decisioni localizzative assunte dagli enti competenti tra il 2024 e il 2025, “atteso che l’Amministrazione ricorrente è impegnata a contrastare la realizzazione di un progetto che, nella sua opinione, è destinato a produrre effetti nefasti sul fiume Chiese e su tutto il bacino da esso attraversato”.

4.3. All’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 – in cui sono stati chiamati congiuntamente tutti i ricorsi analoghi afferenti alla medesima vicenda procedimentale - il Collegio ha invitato le parti a discutere sui profili pregiudiziali afferenti alla giurisdizione, e, in subordine, su quelli concernenti la sussistenza di un interesse concreto e attuale alla decisione di merito, tenuto conto dello stato attuale del procedimento, che sembrerebbe ancora in corso. Le parti hanno discusso lungamente sui predetti profili, ciascuna insistendo nelle proprie posizioni. Nella fase conclusiva della discussione, il difensore di parte ricorrente ha chiesto un rinvio dell’udienza, esponendo di avere necessità di impugnare con motivi aggiunti i provvedimenti (non meglio precisati perché ancora non noti alla deducente) di recente adottati dalla Cabina di Regia. I difensori delle parti resistenti si sono opposti al rinvio insistendo nelle proprie eccezioni pregiudiziali e preliminari. All’esito della discussione, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione, riservandosi di provvedere sull’istanza di rinvio formulata dalla parte ricorrente soltanto subordinatamente alla disamina delle questioni pregiudiziali e preliminari, e in caso di superamento delle stesse.

5. Decisione .

Ciò posto, ritiene il Collegio che sia fondata e assorbente l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata da tutte le Amministrazioni resistenti; il che rende superfluo, tra l’altro, provvedere sull’istanza di rinvio proposta in udienza dal difensore di parte ricorrente.

5.1. Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte regolatrice della giurisdizione (cfr., da ultimo, Cassazione civile sez. un., 14/03/2024, n. 6801; Cassazione civile sez. un., 14/02/2024, n. 4061; Cassazione civile sez. un., 22/04/2022, n.12962):

- sussiste la giurisdizione del Tribunale Superiore delle CQ Pubbliche,  ai sensi dell'art. 143, primo comma, lett. a), del r.d. n. 1775 del 1933, in relazione ad ogni controversia avente ad oggetto atti amministrativi in materia di acque pubbliche, ancorché non pronunciati da Pubbliche Amministrazioni istituzionalmente elette alla cura degli interessi in materia, idonei ad incidere in maniera non occasionale, ma immediata e diretta, sul regime delle acque pubbliche e del relativo demanio, in quanto interferenti con i provvedimenti relativi a tale uso, o sulla stessa struttura o consistenza dei beni demaniali;

- la giurisdizione così individuata riguarda, pertanto, tutti i provvedimenti che, per effetto della loro incidenza sulla realizzazione, sospensione o eliminazione di opere idrauliche riguardanti acque pubbliche, concorrono in concreto a disciplinare le modalità d'uso di tali acque, compresi quelli che, pur se emanati da organi dell'Amministrazione non preposti alla cura delle acque pubbliche, comunque interferiscono con le determinazioni che regolano il menzionato uso, ad esempio autorizzando, impedendo o modificando i lavori o determinando i modi di acquisto dei beni necessari all'esercizio e alla realizzazione delle opere.

In altri termini, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ritiene che l’art. 143 R.D. n. 1775 del 1933 sopra richiamato abbia la funzione di devolvere ad un giudice specializzato (e perciò dotato di competenze specialistiche), quale è il Tribunale Superiore delle CQ Pubbliche, tutte le controversie che riguardino, comunque, l'utilizzazione del demanio idrico, così incidendo in maniera diretta ed immediata sull'uso delle acque pubbliche.

5.2. I medesimi principi sono ribaditi, con orientamento altrettanto consolidato, dal giudice amministrativo, di primo e secondo grado (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato sez. VII, 23/06/2025, n. 5425; Consiglio di Stato sez. I, 4/01/2024, n. 15; T.A.R Brescia, sez. II, 16/1/2025, n. 20; T.A.R. Brescia sez. I, 16/11/2018, n. 1074; T.A.R. Milano sez. IV, 6/10/2021, n. 2157), il quale ha avuto modo di affermare che:

- afferiscono alla giurisdizione del Tribunale Superiore delle CQ Pubbliche tutti i ricorsi contro provvedimenti caratterizzati dall'incidenza immediata e diretta sulla materia delle acque pubbliche, ancorché adottati da autorità diverse da quelle specificamente preposte alla tutela delle acque;

- di conseguenza, ai fini del riparto di giurisdizione, il discrimine va individuato nell'incidenza diretta o meno del provvedimento amministrativo sul governo delle acque pubbliche.

5.3. Nella recente sentenza n. 20/2025, questa stessa Sezione ha avuto modo di chiarire che “L'ampia portata che la giurisprudenza attribuisce al citato art. 143 discende, da un lato, dalla competenza tecnica propria dell'organo giurisdizionale speciale, e dall'altro dall'esigenza che la materia delle acque pubbliche sia possibilmente trattata da un solo giudice, vista la sua rilevanza per la protezione della vita sul territorio. Pertanto, la giurisdizione del Tribunale Superiore delle CQ Pubbliche in unico grado si radica allorché la questione della tutela della regimazione e dell'utilizzo delle acque pubbliche assuma una connotazione pervasiva nell'economia dei procedimenti e nell'origine degli atti impugnati. Così è stato giudicato che la consistenza e l'unitarietà della situazione soggettiva dedotta comportano l'attrazione delle liti avanti al TSAP anche per quel riguarda le determinazioni afferenti alle vicende strumentalmente connesse alle acque pubbliche, sino a giungere alle questioni risarcitorie (Sezioni Unite n. 9534/2013 e n. 10148/2012)” .

5.4. Nel caso qui in esame, i provvedimenti impugnati attengono al procedimento di approvazione del progetto di realizzazione del nuovo sistema di collettamento e depurazione delle acque reflue di numerosi comuni della sponda bresciana del Lago di Garda, previa sostituzione e smantellamento dell’attuale sistema di collettamento e depurazione, giunto a “fine vita” per ragioni di fisiologica obsolescenza tecnica. Il progetto prevede, non soltanto una diversa localizzazione dell’infrastruttura di depurazione rispetto all’impianto attualmente in essere, ma anche un tracciato dell’intero sistema di collettamento delle acque reflue totalmente diverso da quello attuale da dismettere. Mentre quest’ultimo, infatti, consiste in un unico impianto di collettamento destinato a convogliare presso l’impianto di depurazione di Peschiera del Garda le acque reflue sia dei comuni della sponda bresciana sia di quelli della sponda veronese del Garda, attraverso una condotta idraulica che corre in gran parte sul fondale del Lago di Garda e che, dopo la depurazione a Peschiera, recapita le acque depurate all’interno dello stesso Lago di Garda; il nuovo sistema di collettamento oggetto degli atti impugnati riguarda esclusivamente i comuni della sponda bresciana del Lago (per quelli della sponda veronese è attualmente in fase di ultimazione un autonomo sistema di collettamento con depurazione finale a Peschiera) e si sviluppa secondo un tracciato del tutto avulso dal precedente, in quanto non corre più sul fondale del Lago ma esclusivamente in territorio bresciano, convogliando le acque reflue dei comuni bresciani del Garda verso una nuova infrastruttura di depurazione (a Gavardo e a Montichiari, secondo la soluzione 2021 oggi abbandonata; ovvero a Lonato, secondo la soluzione 2025, in corso di imminente approvazione), per poi recapitare conclusivamente le acque depurate nel Fiume Chiese, sempre in territorio bresciano.

5.5. In tale contesto, ai fini della valutazione della giurisdizione, va considerato che le acque reflue trattate negli impianti di depurazione sono qualificate dalla giurisprudenza come “acque pubbliche destinate a usi di interesse generale” (cfr. Consiglio di Stato, n. 2125/2015, Consiglio di Stato n. 242/2004; TAR Brescia, II, n. 20/2025); ai fini di tale qualificazione, infatti, deve tenersi conto non soltanto della classica accezione che designa come tali le acque sorgenti, fluenti o lacuali idonee a soddisfare un pubblico e generale interesse, ma dell'intera nozione di servizio idrico integrato, come introdotto dalla legge 5 febbraio 1994 n. 36, costituito "dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue" (art. 4 comma 1 lettera f ); in particolare, per quanto riguarda l'attività di depurazione, occorre sottolineare che le disposizioni di cui agli artt. 6 e 7 della legge n. 36/94 disciplinano anche le modalità di riutilizzo e trattamento delle acque reflue urbane sottoposte a depurazione.

5.6. Pertanto, tenuto conto che gli atti impugnati nel presente giudizio hanno ad oggetto la realizzazione di un nuovo sistema di collettamento e depurazione di acque “pubbliche” totalmente diverso da quello attuale e che prevede, oltre ad una diversa localizzazione dell’impianto di depurazione e ad un diverso tracciato dell’intera condotta idraulica, anche il recapito finale delle acque depurate presso un diverso bacino idrico demaniale (non più il Lago di Garda, ma il Fiume Chiese), ne consegue che tali provvedimenti hanno inevitabilmente una incidenza “immediata e diretta” sul regime delle acque pubbliche, perché ne disciplinano direttamente il decorso, gli utilizzi e la destinazione finale. Particolarmente significativa deve ritenersi, a questo proposito, la questione relativa al deflusso delle acque nel fiume Chiese che la difesa erariale, nella propria memoria depositata ai sensi dell’art. 73 c.p.a., definisce “quantitativamente e qualitativamente estremamente significativo, trattandosi di convogliare le acque di risulta di tutta la sponda del lago”.

5.7. Si può quindi affermare che la finalità perseguita dalle Amministrazioni resistenti è quella di sostituire un’opera idraulica esistente, già inserita nel processo di trattamento delle acque pubbliche, e dunque direttamente incidente sulle stesse, con una nuova opera più funzionale, impostata secondo un diverso disegno tecnico, e aggiornata ai sopravvenuti vincoli normativi. Dovendosi dare rilevanza allo scopo più che ai mezzi, appare evidente che il potere esercitato in concreto dalle Amministrazioni resistenti mediante l'adozione degli atti impugnati, pur avendo ricadute di natura urbanistica e ambientale - oltre che conseguenze espropriative per le aree dove sarà localizzato l'impianto di depurazione - ha per oggetto essenzialmente quella particolare forma di regimazione delle acque che consiste nell'attività di convogliamento e di depurazione delle acque reflue. Non si discute, infatti, della pianificazione del territorio sotto il profilo idraulico, o della procedura di acquisizione di aree private per la realizzazione di un'opera idraulica (materie di pertinenza del giudice amministrativo), ma, in una prospettiva del tutto rovesciata, della realizzazione di un nuovo impianto di collettamento e depurazione di acque reflue, che è parte in concreto della gestione delle acque pubbliche (in tal senso, cfr. la più volte citata TAR Brescia, II, n. 20/2025). E anche la valutazione dell’incidenza ambientale del nuovo impianto assume, nella vicenda qui in esame, una connotazione meramente strumentale rispetto al profilo principale (e assorbente) della gestione delle acque pubbliche, e come tale non è idonea a radicare, di per sé, la giurisdizione del giudice amministrativo distogliendola da quella del giudice naturale, specializzato in materia di acque pubbliche.

5.8. Peraltro, secondo la giurisprudenza, costituiscono provvedimenti idonei a radicare la giurisdizione del TSAP in quanto incidenti direttamente sul regime delle acque pubbliche quelli che concorrano, tra l’altro, “a stabilire o modificare la localizzazione delle opere idrauliche” o “che interferiscano sul regime idrico” (Consiglio di Stato sez. I, 04/01/2024, n.15; T.A.R. Firenze, sez. II, 03/08/2023, n.813; T.A.R. Milano, sez. II, 07/01/2020, n.37; T.A.R. Brescia, sez. I, 16/11/2018, n.1074) .

Tali presupposti, nel caso qui in esame, certamente ricorrono, alla stregua di quanto sopra esposto.

6. Conclusioni .

6.1. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il ricorso in esame deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, sussistendo sulla controversia in esame la giurisdizione del Tribunale Superiore delle CQ Pubbliche, dinanzi al quale il processo potrà essere riproposto nelle forme e nei termini di rito.

6.2. Resta assorbita ogni ulteriore questione dedotta in giudizio, in rito e nel merito.

6.3. Sussistono peraltro giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite, tenuto conto della natura meramente processuale della presente decisione e della complessità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato da motivi aggiunti, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nei sensi e per gli effetti indicati in motivazione.

Spese di lite interamente compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AU ON, Presidente

RT NO NG, Consigliere, Estensore

Costanza Cappelli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RT NO NG	AU ON

IL SEGRETARIO