Pubblicato il 14/04/2026

N. 00657/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00302/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 302 del 2025, proposto da
Energia Pulita Due S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Simone Cadeddu, Jacopo Nardelli, Camilla Triboldi, Arianna Moreschini, Michele Arruzzolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Tergu, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Irene Madeddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mattia Pani, Floriana Isola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

DE LU, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa adozione delle opportune misure cautelari,

- della determinazione del responsabile del settore tecnico del Comune di Tergu n. 16 del 28 febbraio 2025 (provvedimento unico n. 4 del 28 febbraio 2025), comunicata tramite posta elettronica certificata in data 28 febbraio 2025 e avente ad oggetto la “pratica num. 02150060768040420241605.735873 del 18/04/2024, presentata da Energia Pulita Due 02150060768 e avente ad oggetto Realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra della potenza nominale di 8,984 MW, con ubicazione S.P. 17 c/o cabina distribuzione Comune Tergu” ;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, inclusi: i) tutti i verbali della conferenza di servizi e, in particolare, anche il verbale del 21 febbraio 2025 della conferenza di servizi tramesso in data 27 febbraio 2025; ii) il contributo istruttorio del 7 febbraio 2025 del Servizio Tutela del Paesaggio R.A.S.- Sardegna settentrionale Nord-Ovest, acquisito con prot. 558; iii) il parere istruttorio negativo del 20 febbraio 2025 di Ufficio Tecnico Tergu, acquisito con prot. n. 787, avente ad oggetto “Realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra della potenza nominale di 8,984 MW. pratica Suape Tergu n. 407 - Cod. SUAPE: 02150060768-04042024-1605.735873 Prot. Comune di Tergu n. 1684 del 18-04-2024”; iv) la nota del 20 febbraio 2025 del Servizio Tutela del Paesaggio R.A.S. - Sardegna settentrionale Nord-Ovest, acquisita con prot. 794; nonché per quanto occorrer possa v) il parere negativo del 7 agosto 2024 della Provincia di Sassari - Settore Viabilità, acquisito con prot. 3350 e vi) il parere favorevole condizionato del 18 dicembre 2024 della Provincia di Sassari - Settore Viabilità, acquisito con prot. 5366,

nonché per la condanna,

del Comune di Tergu al risarcimento del danno patito da Energia Pulita Due S.r.l.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Tergu e della Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Energia Pulita Due S.r.l.” ha impugnato la determinazione del responsabile del settore tecnico del Comune di Tergu n. 16 del 28 febbraio 2025 (provvedimento unico n. 4 del 28 febbraio 2025) tramite la quale, in applicazione della legge regionale n 20/2024, è stata dichiarata inammissibile la pratica num. 02150060768040420241605.735873 del 18/04/2024, presentata da Energia Pulita Due 02150060768 e avente ad oggetto la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra della potenza nominale di 8,984 MW, con ubicazione S.P. 17 c/o cabina primaria e distribuzione Comune Tergu.

1.1. Al riguardo, la ricorrente ha esposto:

- di aver presentato, in data 18 aprile 2024, l’istanza di PAS per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra della potenza nominale di 8,984 MW su di un terreno sito nell’agro del Comune di Tergu (SS);

- che l’area interessata dalla realizzazione dell’impianto fotovoltaico è classificata come zona agricola dallo strumento urbanistico comunale (zona urbanistica “E”) ed è situata in adiacenza alla zona D – Industriale e artigianale del Comune di Tergu, rientrando pertanto nelle aree considerate idonee ex lege ai sensi del comma 8, lett. c-ter, art. 20 d.lgs. n. 199/2021, nonché in conformità dell’art 12, comma 7 del d. lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, secondo il quale gli impianti FER possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici;

- con nota del 4 febbraio 2025, il Comune di Tergu non ha ritenuto risolutiva la conferenza di servizi in modalità asincrona, in ragione dell’entrata in vigore, nelle more del suo svolgimento, della legge regionale n. 20/2024 indicante le aree idonee e non idonee all’installazione di impianti;

- convocata la conferenza sincrona e acquisito il parere dell’Amministrazione regionale in relazione all’applicazione della citata legge regionale, l’istanza è stata dichiarata inammissibile in quanto l’impianto ricadrebbe in area non idonea, collocandosi ad una distanza inferiore ai 5 Km (circa 60 m) rispetto al centro abitato e agro di Osilo, Tergu, rientrante tra gli immobili e aree di notevole interesse pubblico di cui all’articolo 136, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004 [lett. x), Allegato A della Legge Sarda Aree Idonee); nelle aree comprese ad una distanza di 3 Km in linea d’aria dalla superficie lorda dell’impianto in progetto ricadrebbero alcuni beni paesaggistici dell’Assetto Storico Culturale del P.P.R. di cui agli artt. 47, 48 e 49 delle N.T.A. del P.P.R. e all’art. 143, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 42/2004 individuati dal “Repertorio del Mosaico dei Beni paesaggistici”; in un areale compreso in un raggio di 5 km dalla superficie lorda dell’Impianto, sarebbero presenti altri beni culturali individuati ai sensi degli artt. 10 e seguenti del d.lgs. 42/2004; - l’area interessata dall’Impianto ricadrebbe, in zona urbanistica omogenea “E” [lett. ee), Allegato A della Legge Sarda Aree Idonee;

- successivamente, il Comune ha convocato una seconda conferenza di servizi per il 21 febbraio 2025, nel corso della quale ha acquisito il parere negativo dell’Ufficio tecnico del Comune di Tergu. Tale parere è stato motivato in quanto “ le Norme Tecniche di Attuazione del vigente PUC del Comune di Tergu non prevedono in zona urbanistica omogenea ‘E’ la realizzazione dell’impianto fotovoltaico in progetto” e, inoltre, il medesimo ricadrebbe in un’area non idonea individuata dalla Legge Sarda Aree Idonee. Il verbale di chiusura della seconda conferenza di servizi del 21 febbraio 2025 – terminata con parere contrario all’accoglimento dell’istanza di EP2 – è stato trasmesso a quest’ultima il 27 febbraio 2025;

- con determina n. 16/25, il Comune ha rilasciato il provvedimento unico conclusivo n. 4 del 27 febbraio 2025, trasmesso a EP2 il 28 febbraio 2025, con il quale ha negato ad EP2 l’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto.

2. Dell’impugnato provvedimento la ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, lamentando:

I. l’illegittimità in via diretta del provvedimento e degli atti impugnati, la violazione e falsa applicazione dell’art. 20, commi 7 e 8 del d.lgs. n. 199/2021, del Decreto Aree Idonee, della legge sarda Aree idonee, dell’art. 37 della l.r. n. 24/2016, dell’art. 14 ter della legge 241/1990, nonché l’eccesso di potere per irragionevolezza e manifesta illogicità e difetto di istruttoria. La ricorrente ha censurato l’operato del Comune in quanto, applicando la legge regionale n. 20/2024, non ha tenuto conto della sospensione del Decreto ‘Aree Idonee’ ad opera del Consiglio di Stato, fondando le proprie determinazioni unicamente sull’illegittima Legge Sarda Aree Idonee più restrittiva della legge statale. Il Comune di Tergu, al contrario, avrebbe dovuto applicare la disciplina transitoria prevista dall’art. 20, comma 8, d.lgs. n. 199/2021 e autorizzare la realizzazione dell’Impianto, che risulta essere localizzato in un’area idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c ter, n. 1) del d.lgs. 199/2021, come riconosciuto anche dall’Assessorato regionale nel parere del 7 agosto 2024 e dall’Ufficio tecnico comunale. Quanto alle NTA del PUC comunale, la ricorrente ha esposto come, in realtà, non vi sia alcun divieto all’installazione di impianti in zona E, fermo restando che l’idoneità ex lege avrebbe comunque carattere prevalente, oltre al fatto che anche l’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387/2003 ammette in termini generali la possibilità di ubicare impianti fotovoltaici a terra in aree a destinazione agricola. Infine, l’operato del Comune di Tergu sarebbe illegittimo, dato che nel negare l’autorizzazione ha fatto proprio in maniera acritica il parere sfavorevole adottato dall’Assessorato, richiamandolo integralmente senza compiere un autentico giudizio sulle posizioni prevalenti ma dando rilievo all’unico parere sfavorevole, in contrato anche con il principio di massima diffusione delle FER.

In ogni caso, la ricorrente ha esposto come la non idoneità dell’area, anche a volerla ritenere tale, non potrebbe mai implicare l’assoluta irrealizzabilità dell’impianto, richiedendo invece la valutazione e ponderazione di tutti gli interessi coinvolti, come prescritto dall’art. 20, commi 7 e 22, del d.lgs. n. 199/2021;

II. l’illegittimità in via derivata del provvedimento e degli atti impugnati dall’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge sarda aree idonee per violazione dell’art. 117, commi 1, 2 e 3 Cost., in relazione alla direttiva 2023/2413/UE e al regolamento n. 2021/1119/UE, nonché in relazione al d.lgs. n. 199/2021 e al decreto aree idonee, e degli articoli 3 e 41 Cost . La ricorrente, con tale secondo motivo di impugnazione, nell’eventualità in cui codesto Tribunale non ritenga le censure svolte con il primo motivo di ricorso sufficienti ad annullare il provvedimento e gli altri atti impugnati”, ha censurato l’illegittimità degli atti impugnati, chiedendone l’annullamento in quanto essi sono stati adottati in applicazione della Legge Sarda Aree Idonee, in contrasto con le norme costituzionali richiamate in rubrica e, in particolare, con gli artt. 3, 41 e 117.

2.1. Da ultimo, la ricorrente ha domandato il risarcimento del danno subito a causa dell’illegittima attività amministrativa posta in essere dal Comune di Tergu specificando che l’applicazione della legge regionale n. 20/2024, a fronte della pratica autorizzatorio già avviata, ha leso la sua libertà di iniziativa economica, causando danni corrispondenti ai costi tecnici e amministrativi sostenuti, nonché all’utile non conseguito.

3. La Regione Autonoma della Sardegna si è costituita in giudizio, in data 16 maggio 2025, per resistere all’accoglimento del ricorso e dell’istanza cautelare ed eccependo, fra le altre cose, l’inammissibilità: 1) del ricorso avverso gli atti da essa adottati nel corso della procedura autorizzativa, non avendo gli stessi alcun effetto lesivo o preclusivo; 2) delle censure rivolte avverso valutazioni tecnico discrezionali svolte dalle Amministrazioni coinvolte e adeguatamente motivate.

4. All’esito della camera di consiglio del 21 maggio 2025 il Collegio, con l’accordo delle parti, ha disposto la riunione al merito dell’istanza cautelare.

4.1. Il Comune di Tergu si è costituito in giudizio, in data 16 febbraio 2026, per resistere all’accoglimento del ricorso.

4.2. In previsione della decisione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm.

4.3. All’udienza pubblica del 8 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato limitatamente alla domanda con la quale è stato chiesto l’annullamento del provvedimento unico conclusivo n. 4 del 27 febbraio 2025.

1.1. Quanto alla ritenuta non idoneità dell’area destinata all’installazione dell’impianto, il Collegio intende richiamare, anche ai sensi dell’art. 88 cod. proc. amm., quanto recentemente già osservato da questo T.A.R. (v. sentenze n.n. 14 e 60/2026): “Al Collegio basta rilevare come la Corte costituzionale, con la sentenza n. 184 del 16 dicembre 2025, sul ricorso proposto in via principale dal Presidente del Consiglio dei Ministri, abbia dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 1, comma 5 della l.r. n. 20 del 2024, per contrasto con l’art. 117, commi 1 e 3, Cost. in relazione, rispettivamente, ai parametri interposti rappresentati dai principi di massima diffusione dell’energia prodotta da fonti rinnovabili espressi dalla direttiva 2023/2413/UE, nonché in relazione all’art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021, agli artt. 1, comma 2, 2 e 7, del d.m. 21 giugno 2024 e agli artt. 3 e 4, lettera e), dello statuto speciale della regione Sardegna, che introduce(va) un divieto assoluto di realizzazione degli impianti ricadenti nelle aree qualificate come non idonee, in quanto l’inidoneità non può mai equivalere a un divieto assoluto e aprioristico.

La Corte costituzionale ha, in tal senso, “chiarito che, nel nuovo contesto dei principi fondamentali della materia, il potere, previsto dall’art. 20, comma 4, del d.lgs. n. 199 del 2021, di individuare con legge regionale le aree idonee, è stato accordato alle regioni anche con riguardo alle aree non idonee, con la precisazione, però, che l’inidoneità non può mai equivalere a un divieto assoluto e aprioristico (sentenza n. 134 del 2025).

Tale assetto è funzionale a dare risalto alla autonomia regionale e, al contempo, è «idoneo a scongiurare il rischio che gli organi politici regionali, quando non sussistano evidenti ragioni di salvaguardia degli ecosistemi e della biodiversità, ricorrano allo “strappo legislativo” per assecondare la tentazione di ostacolare impianti sui rispettivi territori (secondo l’efficace espressione “Nimby”: not in my back yard), ciò che si porrebbe in palese contrasto con la pressante esigenza dello sviluppo di energie rinnovabili […] anche nell’interesse delle future generazioni” (sentenza n. 216 del 2022)» (ancora sentenza n. 134 del 2025 proprio in tema di impianti FER)”.

Ora, da tale passaggio, si desume che la non idoneità dell’area non può determinare l’adozione di un provvedimento definitivo di improcedibilità dell’istanza presentata dalla ricorrente, come fatto dalla Regione, in forza dell’art. 1, comma 5 della medesima l.r. n. 20 del 2024, essendo quest’ultima stata espunta con efficacia ex tunc dall’ordinamento dalla sentenza n. 184 del 2025 della Corte costituzionale” .

1.2. Ne consegue che, a prescindere da ogni valutazione sulla possibilità di disapplicazione del dato normativo regionale, l’Amministrazione comunale non poteva e non può tuttora far discendere dall’inidoneità dell’area la conseguenza della assoluta irrealizzabilità del progetto. La relativa previsione normativa, che determinava l’irrealizzabilità del progetto della controinteressata, è stata espunta dall’ordinamento con effetti retroattivi, con la conseguenza che nel rinnovato esercizio del potere l’Amministrazione comunale sarà tenuta a valutare il dato normativo attualmente vigente, nazionale e regionale, che non consente di negare l’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto FER in ragione di una valutazione astratta e generale di inidoneità dell’area interessata.

1.3. Ciò posto, venendo all’ulteriore censura formulata nel ricorso introduttivo avverso il provvedimento di diniego, si osserva che quest’ultimo è stato motivato anche in ragione del contrasto dell’istanza di autorizzazione con le NTA del PUC del Comune di Tergu. Più nel dettaglio, l’art. 3.5.1 prevede che “sono definite zone agricole le parti del territorio destinate all’agricoltura, alla pastorizia, alla zootecnia, all’itticoltura, alle attività di conservazione e di trasformazione dei prodotti aziendali, all’agriturismo, alla silvicoltura e alla coltivazione industriale di legno” e il successivo art.3.5.2, rubricato “Interventi edificatori ammessi” stabilisce che sono realizzabili “a) fabbricati ed impianti connessi alla conduzione agricola e zootecnica del fondo, all’itticoltura, alla valorizzazione e trasformazione dei prodotti aziendali, con esclusione degli impianti classificabili come industriali” .

Ebbene, è convincimento del Collegio che, contrariamente a quanto affermato dalla difesa comunale anche nel corso dell’udienza pubblica, le citate norme debbano essere qualificate come norme di azzonamento e non recanti parametri urbanistico-edilizi. Infatti, le disposizioni individuano cosa è consentito fare in una determinata zona, non detta le modalità con cui gli interventi devono essere eseguiti. In altri termini, le disposizioni di azzonamento disciplinano l' an dell'edificazione, annoverando gli usi consentiti del suolo in un determinato ambito territoriale, mentre i parametri urbanistico-edilizi dettano il quomodo della trasformazione del suolo, individuando le modalità e le caratteristiche costruttive nonché i limiti degli interventi, per esempio in termini di volumetrie, altezze e distanze (v. in termini, Consiglio di Stato, sentenza n. 6725/2025 e n. 120/2026).

In questo senso, la previsione di azzonamento in esame, che tra gli interventi ammessi in area agricola idonea ex lege vieta comunque gli impianti di produzione di energia rinnovabile se qualificati come industriali, va ritenuta superata o, comunque, integrata dall'art. 20, co. 8, d.lgs. 199/2021, nella misura in cui quest'ultima norma consente l'installazione di impianti FER nelle zone agricole. Come già osservato dal Consiglio di Stato, infatti “se è vero che, in virtù della previsione della legge nazionale, è possibile realizzare impianti di produzione di energia rinnovabile nelle aree agricole, va da sé che non è consentito al singolo comune vietarne il collocamento in un intero ambito del proprio territorio contenente anche zone agricole. In sostanza, l'art. 12 delle NTA va integrato nel senso che, in deroga al divieto generale di nuovi interventi edilizi (co. 1), tra le opere consentite quantomeno nelle aree idonee ex lege, indi nella zona agricola del Parco, va ricompresa l'installazione di impianti FER” (v. sentenza n. 6725/2025). Conseguentemente, nel rinnovato esercizio del potere, l’Amministrazione comunale non potrà opporre alla ricorrente il divieto derivante dalle esaminate NTA, atteso che le stesse risultano superate dal dato normativo nazionale che consente l'installazione di impianti FER nelle zone agricole ex lege.

Ciò non toglie che la compatibilità urbanistica dell'intervento rimane il presupposto basilare per l’abilitazione di impianti secondo il meccanismo della PAS, ex art. 6, co. 2, d.lgs. 28/2011. Ne deriva che è pur sempre necessario che l’Amministrazione comunale verifichi che detti impianti rispettino i restanti parametri urbanistico-edilizi vigenti nelle zone agricole. Come enunciato dalla giurisprudenza con riferimento all'assetto normativo anteriore al d.lgs. 199/2021, ma mutatis mutandis valevole anche rispetto alla legislazione vigente, la deroga della destinazione urbanistica ad uso agricolo è ipotizzabile in ordine alle sole disposizioni in materia di azzonamento, ma non relativamente agli altri parametri urbanistico-edilizi che caratterizzano la zona agricola (cfr. Cons. Stato, Sez. IV 29 luglio 2025, n. 6725; Cons. Stato, Sez. IV, 17 agosto 2023, n. 7800; Id., 12 settembre 2023, n. 8284). Ne deriva che l’Amministrazione comunale dovrà verificare, nel rispetto del principio tempus regit actum, l’effettiva conformità del progetto agli ulteriori parametri urbanistici applicabili alla zona agricola, verifica che non è stata finora condotta essendo stato opposto alla ricorrente il divieto derivante dall’esaminata prescrizione di azzonamento.

Tali ultimi rilievi sono sufficienti anche per rigettare, allo stato, la domanda di risarcimento del danno.

Invero, non può ritenersi dimostrata al momento la spettanza del bene della vita richiesto dalla ricorrente, dovendo essere completato il procedimento autorizzativo da parte dell’Amministrazione comunale. Ciò non consente di valorizzare né il danno emergente (come spese della procedura, comunque funzionali al conseguimento del bene della vita ancora possibile), né il lucro cessante (ben potendo il progetto non essere realizzabile per profili non ancora valutati dall’Amministrazione), né il risarcimento della chance correlata all’interesse differenziale alla partecipazione ai bandi per gli incentivi GSE che, ugualmente, presuppone la spettanza del bene, ossia la realizzazione dell’impianto (da cui poi sarebbe derivato, eventualmente, l’interesse alla partecipazione alla procedura di incentivo).

In ogni caso, ad abundantiam, il Collegio osserva come la fattispecie in esame sia caratterizzata da una tale complessità della situazione normativa (basti pensare alla sopra descritta interazione tra la normativa urbanistica comunale e il dato normativo nazionale, con distinzione tra prescrizioni di azzonamento e parametri urbanistici, di chiara fonte giurisprudenziale) che, ragionevolmente, indurrebbero a ravvisare gli estremi dell’errore scusabile, idoneo ad escludere la colpa della P.A. Negli stessi termini, di esclusione della fondatezza dell’istanza risarcitoria anche con riguardo all’applicazione della legge regionale n. 20/2024, deporrebbe poi il principio di diritto, già affermato da questo T.A.R., in base al quale “[…] In materia di giudizi risarcitori promossi in relazione all'esecuzione di provvedimenti meramente attuativi di norme dichiarate incostituzionali, deve escludersi una responsabilità per “illecito costituzionale”, rilevante sul piano risarcitorio, in quanto, essendo la funzione legislativa espressione di un potere politico, incoercibile e sottratto al sindacato giurisdizionale, rispetto ad esso non possono configurarsi situazioni giuridiche soggettive dei singoli protette dall'ordinamento; in tali giudizi, peraltro, ai fini del risarcimento del danno non è comunque sufficiente l'illegittimità del provvedimento amministrativo, essendo necessario sia fornita la prova del danno subito, ma anche che sussista l'elemento soggettivo del dolo o della colpa della Pubblica amministrazione, non ravvisabile se, nel periodo precedente alla dichiarazione di incostituzionalità, l'atto risulti conforme alla norma e quindi, legittimo” (v. T.A.R. Sardegna, sentenza n. 459/2021).

Per le ragioni esposte, la domanda risarcitoria non può essere accolta, dovendo l’Amministrazione procedere al rinnovato esercizio del potere al fine di verificare la spettanza del bene della vita chiesto dalla ricorrente.

2. Per le ragioni e nei limiti esposti, il ricorso deve essere accolto con riferimento alla domanda caducatoria.

3. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della loro soccombenza reciproca, oltre che dell’evidente complessità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in parte motiva e, per l’effetto, annulla il provvedimento n. 16 del 28 febbraio 2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IT RU, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	IT RU

IL SEGRETARIO