Pubblicato il 02/03/2026

N. 00474/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00447/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 447 del 2024, proposto da
RO s.r.l. società agricola, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Maccarrone, Silvia Chieppe, Daniele Zivelonghi e Luca Lino Ledri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

VE - Agenzia veneta per i pagamenti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Londei, Tito Munari, Bianca Peagno e Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, S. Marco 63;

per l’annullamento

A) del decreto del Dirigente dell’Agenzia veneta per i pagamenti in data 7 febbraio 2024 n. 651, con cui è stato disposto il rigetto dell’istanza presentata in data 29 giugno 2023 dalla ricorrente per accedere ai benefici previsti dal D.M. 5 aprile 2023 n. 193915 ( «Intervento a sostegno delle imprese avicole che hanno subito danni indiretti dall’applicazione di misure sanitarie per il controllo dei virus dell’influenza aviaria nel periodo dal 23.10.2021 al 31.05.2022» ), adottato dal Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste;

B) della nota della medesima Agenzia veneta per i pagamenti in data 22 novembre 2023 prot. n. 277955, con la quale sono stati comunicati i motivi ostativi all’accoglimento della domanda di aiuto;

C) del predetto D.M. 5 aprile 2023 n. 193915;

D) di ogni altro atto antecedente o successivo, comunque presupposto, connesso e/o conseguenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di VE - Agenzia veneta per i pagamenti e del Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. EA ND e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente società agricola RO s.r.l è titolare di tre allevamenti avicoli siti nel Comune di Zevio, identificati con i codici n. IT 097VR119, n. IT 097VR148 e n. IT 097VR171, nei quali essa esercita l’attività di riproduzione e di incubazione di RA.

In occasione del diffondersi dell’influenza aviaria tra l’ottobre 2021 e il maggio 2022, l’azienda ha dovuto soggiacere alle misure veterinarie disposte per contenere il contagio che hanno comportato perdite economiche sia sotto il profilo del danno emergente sia sotto il profilo del lucro cessante.

In data 29 giugno 2023 la società ricorrente ha presentato ad VE un’istanza per l’erogazione dell’indennizzo previsto dal D.M. 5 aprile 2023 n. 193915 ( «Intervento a sostegno delle imprese avicole che hanno subito danni indiretti dall’applicazione di misure sanitarie per il controllo dei virus dell’influenza aviaria nel periodo dal 23.10.2021 al 31.05.2022» ), adottato dal Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste (AS).

In particolare, per gli allevamenti IT 097VR119 e IT 097VR148, destinati alla riproduzione delle RA, la ricorrente ha chiesto l’indennizzo in relazione alle seguenti misure previste dal D.M. 5 aprile 2023: «prolungamento vuoto sanitario/mancato accasamento» , «soppressione pollastre» e «distruzione uova da cova» .

Per l’allevamento IT 097VR171, destinato a incubatoio, la ricorrente ha chiesto l’indennizzo in relazione alla «soppressione pulcini» e alla « distruzione uova da cova» .

2. VE, con decreto dirigenziale 7 febbraio 2024 n. 651, ha disposto il rigetto dell’istanza della ricorrente, evidenziando in motivazione che: A) la richiesta di contributo si riferiva a tre allevamenti per la riproduzione della specie avicola «faraona» ; B) la BE A» allegata al D.M. 5 aprile 2023 del AS, attuato dalla circolare AGEA 4 maggio 2023 n 32777, riporta nel prospetto dei danni indiretti oggetto di aiuto, tra gli altri volatili, la sola tipologia «Faraone da ingrasso» ma non anche la specie «Faraona» in generale.

3. Di tale provvedimento e del D.M. 5 aprile 2023 del AS la società ricorrente ha chiesto l’annullamento con ricorso notificato in data 5 aprile 2024 e depositato in data 11 aprile 2024 deducendo:

«I. Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, nonché degli articoli 2, 3 e 5 del decreto direttore AS del 5 aprile 2023 n. 193915 e del Manuale procedurale approvato da VE con decreto del direttore del 18 maggio 2023 n. 83. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria. illogicità ed irrazionalità manifeste. Violazione del giusto procedimento. sviamento.»

La ricorrente deduce che: A) l’art. 2 del D.M. 5 aprile 2023 del AS, al comma 1, include tra le aziende agricole ammesse al beneficio quelle che allevano la specie faraona e, al comma 2, precisa che tra le tipologie di allevamento ammesse al contributo sono ricompresi, sub lett. a), gli «Incubatoi» e, sub lett. b), gli «Allevamenti riproduzione» ; B) il successivo art. 3 include tra le misure sanitarie limitative dell’attività di impresa quelle per le quali essa ha chiesto il contributo, e cioè, sub a), l’ «Estensione del vuoto sanitario oltre il periodo normale (mancato accasamento)» , sub b), la «Distruzione di uova da cova» , sub e), la «Soppressione dei pulcini» e, sub f), la «Soppressione pollastre» ; C) la BE A» allegata al decreto ministeriale è funzionale alla sola quantificazione dell’indennizzo e non anche alla selezione degli interventi ammessi al beneficio; D) il decreto del AS non esclude la risarcibilità dei pregiudizi indiretti subiti dagli allevatori nelle ipotesi non contemplate dalla medesima BE A» ; E) il contenuto del «Manuale procedurale per la gestione delle domande di indennizzo» , approvato da VE con decreto in data 18 maggio 2023 n. 83, è coerente con il decreto del AS; F) secondo VE, il fatto che la BE A» del decreto AS associ, per la specie faraona, i soli allevamenti «da ingrasso» agli interventi per i quali la ricorrente ha chiesto il contributo esclude l’estensione del beneficio agli allevamenti di RA «da riproduzione» ; G) tale interpretazione di VE è discriminatoria e irrazionale, perché tralascia un segmento della filiera, quello degli allevamenti riproduttori di RA (peraltro ammessi al contributo per il ristoro dei danni diretti), collocato a monte del successivo segmento degli allevamenti «da ingrasso» ;

«II. Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 97 della Costituzione, nonché della Tabella A del decreto direttore AS del 5 aprile 2023 n. 193915. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria. Travisamento dei presupposti.»

In via subordinata, la ricorrente deduce: A) di svolgere nell’allevamento identificato con sigla ID n. 097VR171 l’attività di incubazione e di averlo documentato nell’istanza; B) di avere proceduto in tale allevamento alla soppressione dei pulcini di un giorno; C) che la menzionata BE A» del decreto 5 aprile 2023 del AS, per l’intervento di soppressione dei pulcini di un giorno ammette al beneficio gli incubatoi senza discriminare tra specie avicole; D) che, ciononostante, VE ha respinto la richiesta di indennizzo anche per tale voce di danno;

«III. Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 1, comma 528, della legge 30 dicembre 2021 n. 234 e degli articoli e 3, lettera b), del Regolamento di esecuzione UE del 18 aprile 2023 n.834. Eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento e sviamento della causa tipica.»

La ricorrente deduce che il decreto del AS, se interpretato nel senso fatto proprio da VE, è illegittimo perché: A) l’articolo 1, comma 528, della legge 30 dicembre 2021 n. 234 (legge di bilancio per il 2022) prevede uno stanziamento a favore degli operatori della filiera avicola danneggiati dal blocco della movimentazione degli animali e delle esportazioni di prodotti trasformati a seguito dell’influenza aviaria degli anni 2021 e 2022, senza distinguere tra specie volatili; B) il Regolamento di esecuzione UE del 18 aprile 2023 n. 834, all’art. 1, prevede un finanziamento unionale delle spese incorse dall’Italia per sostenere il mercato avicolo colpito dall’influenza aviaria, e, all’art. 3, include tra gli interventi suscettibili di ristoro i periodi di fermo prolungato degli allevamenti di RA, senza ulteriori specificazioni.

4. VE e il AS si sono costituiti in giudizio resistendo al ricorso.

Il AS, oltre che eccepire l’infondatezza nel merito del ricorso, ha anche opposto in via pregiudiziale che: A) il decreto 5 aprile 2023 appartiene al genus degli atti amministrativi generali; B) la clausola in esso contenuta che esclude l’accesso al contributo per le ipotesi di interesse della ricorrente aveva natura immediatamente lesiva; C) la ricorrente ha impugnato tale decreto oltre il termine decadenziale di sessanta giorni fissato dall’art. 29 cod. proc. amm.; D) sotto questo profilo, il ricorso è irricevibile perché tardivamente proposto.

5. All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026, in vista della quale le parti si sono scambiate memorie e repliche ai sensi dell’art. 73, comma 1, cod. proc. amm., il ricorso è passato in decisione, come da separato verbale.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato solo in parte.

2. Possono essere trattati congiuntamente il primo e il terzo dei motivi di ricorso perché prospettano censure tra loro strettamente connesse.

Tali motivi non sono fondati.

2.1. L’art. 2 del decreto 5 aprile 2023 del AS prevede, al comma 3, lett. b), che “Le aziende ammissibili al sostegno sono quelle impegnate nella produzione agricola primaria e della trasformazione delle seguenti categorie merceologiche: …b) ON e, al comma 5, che “I beneficiari sono, a seconda dei casi, ricompresi nelle seguenti fattispecie: a) Incubatoi b) Allevamenti riproduzione c) Allevamenti da ingrasso…” .

L’art. 3 dello stesso decreto, al comma 1, elenca le misure sanitarie di contenimento dell’epidemia che hanno provocato perdite economiche coperte dal contributo, e, al comma 2, precisa che “Il sostegno è limitato a compensare fino ad un massimo del 25% della perdita di produzione (animali o prodotti) totale subìta dai beneficiari, calcolata, per ciascuna fattispecie, sulla base degli importi unitari riportati nella tabella A, che è parte integrante del presente decreto…” .

Il successivo art. 5, comma 4, prevede che le informazioni ricavate dalla documentazione allegata alla domanda di sostegno “saranno utilizzate ai fini della quantificazione del danno di cui all’articolo 3, comma 2, mediante i coefficienti determinati nella tabella A, per le fattispecie di danno elencate dal punto 1 al punto 12 della predetta tabella.”

La BE A» allegata al decreto 5 aprile 2023 del AS, che come si è visto ne è parte integrante, si compone, per quanto qui di interesse, di cinque colonne.

Gli interventi ammessi al contributo si ricavano dalla combinazione delle caselle tra loro adiacenti delle prime tre colonne.

Le caselle delle ultime due colonne, qui non di interesse, servono invece per calcolare l’indennizzo corrispondente a ciascuno degli interventi ammessi.

Tra le disposizioni del decreto 5 aprile 2023 del AS e il contenuto della BE A» che le attua sussiste un rapporto di stretta corrispondenza.

Osserva infatti il Collegio che: A) la prima colonna della BE A» attiene al «TIPO DI INTERVENTO» e indica le misure sanitarie elencate nell’art. 3, comma 1, del decreto; B) la seconda colonna attiene alle «SPECIE» , elencate all’art. 2, comma 3, interessate dall’adozione di tali misure sanitarie; C) la terza colonna riguarda il «TIPO DI IMPRESA» di quelle ammesse al contributo ed elencate all’art. 2, comma 5.

2.2. Tale sistema di selezione delle fattispecie ammesse al beneficio prevede che le misure sanitarie alla base delle perdite economiche riportate nella prima colonna della BE A» ( «TIPO DI INTERVENTO» ) danno luogo all’accesso al contributo in dipendenza del verificarsi di due presupposti concorrenti: A) si deve trattare di misure sanitarie che hanno investito le specie avicole elencate nella casella della seconda colonna ( «SPECIE» ) corrispondente a ciascuna di tali misure; B) per ciascuna di tali specie così individuate, deve trattarsi di misura sanitaria che ha toccato le sole tipologie di impresa indicate nella corrispondente casella della terza colonna ( «TIPO DI IMPRESA» ).

2.3. Rispetto alla specie faraona allevata dalla ricorrente, ove compresa nelle caselle della seconda colonna della BE A» , l’accesso al beneficio in questione è previsto nelle sole seguenti ipotesi: A) per i danni derivanti dalla misura sanitaria del «Prolungamento vuoto sanitario/Mancato accasamento» (prima colonna della BE A» ), limitatamente alle RA da «ingrasso» (cfr. la corrispondente casella della terza colonna); B) per i danni derivanti da «Maggiori costi di produzione per prolungato accasamento (blocco trasferimento)» (prima colonna della tabella), sempre limitatamente alle RA da «ingrasso» (terza colonna); C) per i danni derivanti da «Perdita di valore per vendita anticipata o posticipata di animali fuori standard» (prima colonna), per le RA in generale e per tutte le tipologie di imprese avicole (terza colonna).

Ritiene inoltre il Collegio che, per quanto indicato nella stessa BE A» , ricada tra le fattispecie ammesse al beneficio la «Soppressione dei pulcini» (prima colonna) quale che sia la specie di appartenenza, purché si tratti di «pulcini di un giorno rurali» (seconda colonna), presenti negli «incubatoi» (terza colonna).

Da questo punto di vista, è coperta dal beneficio anche la soppressione di pulcini rurali di faraona di un giorno collocati negli incubatoi.

2.4. Così ricostruito il quadro regolatorio della controversia, avuto riguardo al principio secondo cui anche nelle procedure per l’erogazione di contributi pubblici il bando deve essere interpretato in termini strettamente letterali (Consiglio di Stato, Sez. V, 6 maggio 2022, n. 3561) e, avuto riguardo al tradizionale brocardo secondo cui «ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit» , va disattesa l’interpretazione data dalla società ricorrente al decreto 5 aprile 2023 del AS per la quale: A) la BE A» non avrebbe la funzione di selezionare le fattispecie ammesse a contributo; B) lo stesso decreto non esclude la risarcibilità dei pregiudizi indiretti subiti dagli allevatori nelle ipotesi non contemplate da tale tabella; C) i danni ristorabili dalle aziende che allevano RA da ingrasso sono tutti quelli che derivano da ciascuno degli eventi elencati all’art. 3, comma 1, dello stesso decreto.

2.5. Da questo punto di vista, non giova alla ricorrente dedurre che la legge di bilancio per l’anno 2022 e il Regolamento d’esecuzione UE del 18 aprile 2023 n. 834 hanno appostato somme per fare fronte ai danni subiti dalle aziende agricole a causa dei virus dell’influenza aviaria senza distinguere tra specie avicole né tra attività della filiera dell’allevamento e addirittura contemplando l’art. 3, lett. b), punto XIV), dello stesso Regolamento gli allevamenti di RA (senza ulteriori specificazioni).

Infatti, osserva il Collegio che: A) la legge di bilancio per l’anno 2022 si limita ad appostare somme che spetta al AS gestire in autonomia; B) analogamente, il Regolamento europeo si limita ad appostare somme da erogare all’Italia per indennizzare gli operatori economici dei danni subiti in conseguenza dell’influenza aviaria.

2.6. Nemmeno giova alla ricorrente dedurre l’illegittimità del decreto 5 aprile 2023 del AS nell’interpretazione datane dalle Amministrazioni resistenti e condivisa dal Collegio.

Al riguardo, è fondata l’eccezione opposta dal Ministero di irricevibilità della censura per tardività atteso che: A) il decreto del AS reca una disciplina che, tra le attività di allevamento ammesse al beneficio, non include quella esercitata dalla ricorrente di allevamento a fini riproduttivi delle RA; B) come tale, il decreto aveva un contenuto immediatamente lesivo per la ricorrente; C) pertanto quest’ultima era gravata dell’onere di impugnarlo nel termine decadenziale di sessanta giorni previsto dall’art. 29 cod. proc. amm. con la decorrenza prevista dall’art. 41, comma 2, cod. proc. amm. ( ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. V, 24 maggio 2025, n. 3542); D) il ricorso è stato proposto oltre tale termine.

2.7. Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, è da ritenersi legittimo il rigetto, da parte di VE, dell’istanza che la ricorrente aveva avanzato per accedere al beneficio in relazione al «prolungamento vuoto sanitario/mancato accasamento» , alla «soppressione pollastre» e alla «distruzione uova da cova» .

3. È invece fondato, nei limiti di seguito indicati, il secondo motivo di ricorso, proposto in via subordinata.

Dal tenore del provvedimento impugnato, si evince che VE ha respinto la domanda di indennizzo connesso alla «soppressione dei pulcini» perché gli incubatoi di pulcini di faraona ne sarebbero esclusi.

Come anticipato al precedente paragrafo 2.3, ritiene invece il Collegio che il decreto 5 aprile 2023 del AS consente di accedere a tale indennizzo anche per la soppressione, all’interno di incubatoi, di pulcini rurali della specie faraona.

Da questo punto di vista, è illegittima la decisione di VE di escludere da tale beneficio l’allevamento della ricorrente identificato con il codice IT 097VR171, destinato a incubatoio.

Tuttavia, ciò non significa che la società ricorrente debba essere ammessa de plano all’indennizzo previsto per la soppressione dei pulcini di un giorno.

Infatti, in sede di riedizione del potere, VE dovrà verificare se i pulcini di un giorno soppressi nell’allevamento da ultimo nominato erano qualificabili come «pulcini rurali» oppure no, atteso che solo in caso affermativo il decreto 5 aprile 2023 del AS prevede la concessione dell’indennizzo.

La riedizione del potere si rende necessaria perché la società non ha dimostrato nel corso del procedimento (e nemmeno nel corso del processo) che i pulcini di RA soppressi all’età di un giorno nell’allevamento IT 097VR171 erano qualificabili come «rurali» .

4. La domanda risarcitoria non può essere accolta.

Infatti, quanto agli interventi connessi al «prolungamento vuoto sanitario/mancato accasamento» , alla «soppressione pollastre» e alla «distruzione uova da cova» , la ricorrente non aveva titolo per ottenere l’indennizzo perché si trattava di misure non riguardanti le RA da riproduzione e da incubazione.

Quanto all’intervento alla soppressione dei pulcini rurali di un giorno, non è - quantomeno al momento - provata la spettanza del bene della vita atteso che, come anticipato, l’Amministrazione dovrà rideterminarsi nel senso di verificare se i pulcini di faraona di un giorno soppressi nell’allevamento della società ricorrenti erano qualificabili come «rurali» .

In tale situazione, il mero accertamento dell’illegittimità del provvedimento non accompagnato anche dall’accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dallo stesso provvedimento caducato non può costituire il presupposto per l’accoglimento della domanda di risarcimento del danno (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 29 aprile 2025, n. 3610).

5. In conclusione, il provvedimento va annullato limitatamente alla parte in cui è stato disposto il rigetto dell’istanza di indennizzo per la soppressione dei pulcini di faraona dell’età di un giorno nell’allevamento IT 097VR171, destinato a incubatoio, con obbligo dell’Amministrazione di rideterminarsi nel senso di verificare se tali pulcini soppressi siano qualificabili come «rurali» e, in caso affermativo, nel senso di riconoscere la spettanza dell’indennizzo e provvedere di conseguenza.

Le spese del giudizio possono essere interamente compensate tra le parti, in ragione della limitata fondatezza del gravame.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione, con obbligo dell’Amministrazione di rideterminarsi.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Ida OL, Presidente

Francesco Avino, Primo Referendario

EA ND, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA ND	Ida OL

IL SEGRETARIO