Pubblicato il 30/03/2026

N. 00392/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00835/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 835 del 2025, proposto da
Società Locanda il Maestrale S.n.c. di LS IA e SO VA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato NI Granara, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Bartolomeo Bosco 31/4;

contro

Comune di Monterosso al Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Matteo Borello, con domicilio eletto presso il suo studio a Genova, via Roma 10/3b;

nei confronti

Società Bagni di Monterosso S.a.s. di NI OR & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato VA Gerbi, con domicilio eletto presso il suo studio a Genova, via Roma 11/1;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. 7259 del 26.6.2025, recante il rigetto dell’istanza di concessione per l’occupazione di suolo pubblico presentata dalla ricorrente in data 2.1.2025;

- degli artt. 8, comma 11, e 9, comma 1, del Regolamento comunale per la disciplina del canone patrimoniale di occupazione del suolo pubblico e di esposizione pubblicitaria del Comune di Monterosso al Mare;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Bagni di Monterosso S.a.s. di NI OR & C. e del Comune di Monterosso al Mare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2026 il dott. EL OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO e DIRITTO

1) Con il ricorso è stato impugnato il provvedimento comunale n. 7259 del 26.6.25 con cui è stata respinta la richiesta della ricorrente per il rilascio della concessione per l’anno 2025 di suolo pubblico dell’area latistante al pubblico esercizio situato in Via Roma n. 50.

2) La ricorrente, già titolare della concessione annuale di suolo pubblico per l’area di 12,92 mq. frontistante al locale sito al civico 50 di Via Roma, con l’istanza in data 2.1.2025 n. 35 (pratica SUAP 1140), ha chiesto il rilascio della concessione annuale di suolo pubblico anche per l’area latistante al locale (in fregio al civico 52), avente una superficie di circa 7 mq, in precedenza concessa al titolare del pubblico esercizio situato al civico 50, che tuttavia tra il 2023 e il 2024 ha cessato l’attività.

3) La ricorrente, nelle more della definizione del procedimento, con successiva istanza in data 27.1.25 n. 1125 (pratica Suap 3046), ha chiesto anche il rinnovo anche per l’anno 2025 della citata concessione per l’occupazione dell’area di 12,92 mq frontistante al locale al civico 50.

4) Parallelamente, anche il titolare del locale vicino situato al civico 54 (società Bagni di Monterosso S.a.s. di NI OR & C) in data 1.1.2025 ha richiesto l’assegnazione in concessione di due aree demaniali costituite da una pozione A, situata davanti al civico 54, nonché da una porzione B, costituita dalla stessa area di 7 mq posta in fregio al civico 52, oggetto di concorrente richiesta anche da parte dell’odierna ricorrente.

In sintesi sia la ricorrente che la controinteressata, oltre a richiedere ciascuna l’assegnazione della concessione delle aree frontistanti ai rispettivi locali, hanno richiesto anche l’assegnazione dell’area di circa 7 mq in fregio al civico 52, situato tra i due locali suddetti.

5) Il Comune si è così determinato:

- dapprima, nei confronti della controinteressata, con determina n. 7040 del 19.6.2025 ha respinto l’istanza Suap n. 919, negando l’assegnazione di entrambe le aree demaniali richieste, tra cui anche la citata area di 7 mq posta davanti al civico 52 (provvedimento che la controinteressata ha impugnato con il parallelo ricorso RG n. 1090/2025);

- successivamente, nei confronti della ricorrente, con determina n. 7129 del 23.6.2025 ha accolto la domanda (Suap 3046) di rinnovo della concessione dell’area demaniale frontistante di 12,92 mq (civico 50), mentre con provvedimento n. 7259 del 26.6.2025 ha respinto l’istanza (Suap 1140) relativa all’area di 7 mq davanti al civico 52.

Pertanto l’area di 7 mq, non essendo stata assegnata al alcuna delle domande presentate, è rimasta libera.

6) Il citato diniego n. 7259 è così motivato:

i) l’istanza della ricorrente determinerebbe un “ampliamento” della concessione di 12,92 mq di suolo pubblico e, quindi, sarebbe in contrasto con il Regolamento comunale per la disciplina del canone patrimoniale di occupazione del suolo pubblico e di esposizione pubblicitaria ( breviter : Regolamento comunale);

ii) l’istanza Suap 3046 di rinnovo della concessione dei 12,92 mq sarebbe incompatibile con la richiesta di ottenere gli ulteriori 7 mq di suolo pubblico o, comunque, avrebbe determinato il “superamento” di tale ultima istanza;

iii) l’istanza di assegnazione dell’area di 7 mq, riguardando il medesimo compendio oggetto anche della richiesta concorrente presentata in data 1.1.2025 dalla controinteressata, ai sensi dell’art. 7, comma 3 del Regolamento “ appare implicare la copertura omologa delle aree oggetto di istanza non prevedendo ampliamenti in parziale occupazione di pregresse aree in concessione ” (profilo che appare superato dallo stesso provvedimento che ammette che la citata domanda concorrente era già stata respinta).

7) Con il ricorso in epigrafe la ricorrente ha chiesto l’annullamento del citato provvedimento n. 7259 del 26.6.2025 con richiesta di risarcimento del danno derivante:

- dal mancato utilizzo della citata area demaniale di 7 mq a servizio del ristorante nel trimestre aprile-giugno 2025;

- dal ritardo colposo nel rilasciare l’autorizzazione all’utilizzo di tale area.

8) Si sono costituiti in giudizio il Comune e la controinteressata, con richiesta di declaratoria di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del profilo motivazionale sopra riportato al punto ii) dell’atto gravato o, comunque, di rigetto nel merito.

9) In esito alla camera di consiglio del 18.7.2025, con ordinanza n. 184 del 21.7.2025, gli atti impugnati sono stati cautelarmente sospesi in quanto “- nel 2019 la superficie richiesta dalla ricorrente risultava occupata dal titolare di un ristorante ubicato in via Roma n. 54, che ha poi cessato l’attività e, conseguentemente, ha “liberato” tutto il suolo pubblico antistante, nel quale rientra l’agognata area di mq. 7,04 (nelle osservazioni al preavviso di rigetto del 19.2.2025 Locanda Il Maestrale s.n.c. ha riferito di avere domandato lo spazio in questione già per l’anno 2024, evincendosi da ciò che la chiusura del ristorante è avvenuta entro la fine del 2023, con contestuale estinzione della concessione ai sensi dell’art. 14, comma 11, lett. d del regolamento: v. doc. 3 ricorrente);

- con istanza del 1° gennaio 2025 la controinteressata, avendo acquisito la disponibilità del fondo commerciale sito in via Roma n. 54, aveva chiesto in concessione l’intera superficie frontistante, ma il Comune ha denegato il rilascio del titolo con provvedimento del 19 giugno 2025 (considerando ostativa la mancanza dell’autorizzazione alla somministrazione, essendo in corso lavori di ristrutturazione dell’immobile);

Ritenuto che il ricorso sia assistito da apprezzabili elementi di fumus boni iuris circa la sussistenza, allo stato attuale, dei presupposti per l’assentimento del titolo in favore della ricorrente, giacché:

- alla data di adozione del provvedimento gravato non sussisteva la preclusione derivante dalla domanda concorrente di Bagni di Monterosso s.a.s., in quanto il Comune l’aveva rigettata;

- il regolamento per la disciplina del canone patrimoniale di occupazione del suolo pubblico presenta profili di manifesta irrazionalità, apparendo sproporzionate sia la cristallizzazione dei titoli nell’anno 2019 (art. 8, comma 11), ove il divieto di ampliamento sia inteso in senso soggettivo anziché oggettivo (ossia riferito alle singole concessioni anziché all’occupazione massima complessivamente autorizzata); sia l’aprioristica limitazione delle superfici concedibili per finalità commerciali a quelle assentite nell’anno precedente (art. 9, comma 1), potendo accadere, come nella specie, che un’area resti libera per un tempo piuttosto lungo ma, successivamente, venga richiesta da un altro esercente … Precisato che rimane salvo il potere dell’Amministrazione civica di riesaminare in autotutela l’istanza inoltrata da Bagni di Monterosso s.a.s. il 1° gennaio 2025, qualora ravvisi i presupposti per annullare d’ufficio il diniego ed assentire la concessione alla controinteressata ”.

10) Il Comune, in ottemperanza alla citata ordinanza cautelare, ha rilasciato in via provvisoria:

- alla ricorrente la concessione di suolo pubblico dei 7 mq fino alla definizione del presente giudizio (determina del 2.8.2025);

- alla controinteressata la concessione provvisoria dell’area pubblica frontistante al civico 54 (determina del 4.8.2025).

11) All’udienza del 6.3.2026 la causa è stata trattenuta in decisione ai fini dell’accertamento dell’illegittimità degli atti gravati ai sensi dell’art. 34, comma 3, C.p.a. e dell’esame dell’azione di risarcitoria.

12) Il ricorso è fondato nei limiti di quanto di seguito precisato.

13) Preliminarmente si deve scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalle parti resistenti in ragione del fatto che non sarebbe stato censurato il profilo motivazionale di cui al sopra citato punto ii) dell’atto impugnato.

L’eccezione è infondata perché, come si dirà al successivo punto 14.2), tale profilo risulta essere stato correttamente contestato.

14) Con il PRIMO MOTIVO è stata dedotta la violazione del principio di libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost., dei principi di efficacia, efficienza e buon andamento, nonché il difetto di istruttoria e il travisamento.

Il motivo è fondato.

14.1) In primo luogo è fondata la censura relativa al primo profilo motivazionale del diniego impugnato, secondo il fatto che la ricorrente abbia presentato due istanze separate per ottenere area frontistante al civico 50 e quella in fregio al civico 52, avrebbe violato le norme del Regolamento comunale in ordine al divieto di “ampliamento” della concessione originaria di 12,92 mq, in asserita violazione degli artt. 8, comma 11, e 9, comma 1, del Regolamento comunale.

Invero tali disposizioni regolamentati, ove correttamente interpretate in conformità ai principi di libertà di iniziativa economica, di apertura al mercato e di buona amministrazione, da un lato consentono il mutamento del titolare della concessione (cfr. l’art. 12) e, dall’altro, non precludono ai titolari di concessioni di acquisirne altre in aggiunta.

Tali disposizioni, infatti, dispongono unicamente che:

- “ Nelle vie indicate nell’allegato “B”, ritenute di particolare interesse sia per la loro ubicazione che per la loro valenza storico-culturale o per il contesto paesaggistico, fatte salve le concessioni permanenti o temporanee già in essere all’anno 2019, è vietato l’ampliamento delle stesse …” (art. 8. Comma, 11);

- “… non sono consentiti ampliamenti di suolo pubblico aventi natura commerciale rispetto a quelle in essere nell’anno precedente, come indicato nel precedente art. 8, comma 11 ” (art. 9, comma 1).

Pertanto l’art. 8, comma 11, vieta unicamente l’ampliamento dell’area o dell’estensione perimetrale delle concessioni in essere (a titolo esemplificativo l’estensione nella parte che confina con la strada pubblica), al fine di evitare l’occupazione di spazi pubblici che, in ragione della natura di pregio dei luoghi, devono rimanere liberi, ma non impedisce che ad un soggetto (già concessionario o meno) siano assegnate più aree demaniali, ove non comportino un ampliamento nel senso suddetto.

L’art. 9, comma 1, vieta il rilascio di nuove concessioni unicamente quando esse determinano il superamento del limite complessivo delle aree pubbliche assegnate in concessione, costituito dalla superficie complessiva di tutte le concessioni in essere nel 2019.

Ne consegue che la richiesta della ricorrente di assegnazione dell’area di 7 mq in fregio al civico 52 non contrasta con tali limiti perché non riguarda la tipologia di “ampliamento” vietata dal Regolamento in quanto non comporta:

- l’aumento dell’area frontistante al proprio pubblico esercizio (civico 50), ma l’assegnazione di una diversa area latistante (civico 52) che già in precedenza era destinata a pertinenza di altro pubblico esercizio;

- il superamento del limite complessivo delle aree assegnate in concessione nel 2019, atteso che il compendio richiesto era già in precedenza destinato a pertinenza di altro pubblico esercizio (quello situato al civico 54).

14.2) È fondata anche la censura relativa al secondo profilo motivazionale del diniego impugnato in forza del quale la presentazione della domanda di rinnovo dell’assegnazione dell’area di 12 mq frontistante al ristorante, avrebbe determinato il superamento di quella precedente relativa ai 7 mq.

Invero le due richieste riguardano aree diverse ed autonome, tanto che la seconda in precedenza era stata assegnata quale pertinenza di un altro esercizio pubblico.

Ne consegue che la seconda istanza per i 12 mq non ha comportato la rinuncia o il superamento della precedente relativa ai 7 mq perché si tratta di richieste che hanno ad oggetto compendi pacificamente distinti ed entrambi autonomamente contendibili.

15) Con il SECONDO MOTIVO è stato censurato il terzo profilo motivazionale dell’atto impugnato secondo cui l’istanza di assegnazione dell’area di 7 mq, riguardando il medesimo compendio oggetto anche della richiesta concorrente presentata l’1.1.2025 dalla controinteressata, sarebbe inammissibile ai sensi dell’art. 7, comma 3 del Regolamento che “ appare implicare la copertura omologa delle aree oggetto di istanza non prevedendo ampliamenti in parziale occupazione di pregresse aree in concessione ”.

La censura non merita accoglimento.

In primo luogo essa risulta improcedibile perché lo stesso atto impugnato, in disparte una certa oscurità semantica della locuzione impugnata, ha comunque precisato che la domanda concorrente presentata dalla controinteressata era già stata respinta, talché al momento dell’adozione dell’atto gravato non sussisteva più alcuna domanda che, in ipotesi, potesse prevalere in forza di asseriti criteri di priorità.

In ogni caso, anche nell’ipotesi in cui si ritenga che la suddetta locuzione, sulla base dell’art. 7, comma 3 del Regolamento comunale, alluda all’inammissibilità di assegnazioni di aree che in passato siano state concesse ad altri soggetti, allora tale norma secondaria sarebbe illegittima.

Invero l’art. 7, comma 3, del Regolamento comunale stabilisce che “.. . In caso di più domande aventi ad oggetto l’occupazione della medesima porzione di suolo pubblico, se non diversamente disposto da altre norme specifiche, costituiscono condizione di priorità, nell’ordine: … - la data di presentazione e il numero di protocollo della domanda allo Sportello SUAP nel caso di nuove occupazioni della medesima area ”.

Tale norma prevede taluni criteri di priorità che sarebbero operanti nelle sole ipotesi in cui vi siano istanze concorrenti che riguardino la medesima area (criterio non operante nel caso in esame ove la domanda concorrente, come detto, è stata respinta), ma non vieta l’assegnazione di aree demaniali più piccole di quelle concesse nell’anno precedente, né di aree che, negli anni precedenti, sono state in tutto o in parte concesse ad altri operatori.

Ad abundantiam si rileva, comunque, che se tali ultimi divieti fossero effettivamente previsti dal Regolamento, allora la norma sarebbe illegittima e dovrebbe essere disapplicata (con invalidità derivata dell’atto impugnato applicativo) per violazione di principi pro-concorrenziali di cui agli artt. 49 del TFUE e 12 della Direttiva 2006/123/CE, come precisati dalla pronunce della Corte di Giustizia UE, nonché dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 17 e 18/2021 e dalla costante giurisprudenza del Consiglio di Stato e di questo Tribunale ( ex aliis : T.A.R. Liguria Sez. I, n. 313/2026, nonché n. 111/2026 e n. 998/2025), non essendo ammesse forme di “insistenza” del concessionario uscente analoghe a quelle previste per le concessioni demaniali marittime e abrogate per contrasto con la Direttiva Servizi (cfr. T.A.R. Liguria sez. I, 12.9.2025, n. 992; Cons. Stato, Sez. VII, 11.2.2025, n. 1128).

16) Con il TERZO MOTIVO è stato censurato l’atto impugnato nella parte in cui ha affermato che, in caso di domande concorrenti per la stessa area, troverebbero applicazione i criteri di priorità di cui all’art. 7, comma 3, del Regolamento.

La censura non merita accoglimento.

Essa in primo luogo è inammissibile, atteso che l’atto impugnato si è limitato a rilevare l’esistenza della domanda concorrente e dei criteri di priorità previsti dall’art. 7, comma 3, del Regolamento, senza tuttavia avere respinto l’istanza della ricorrente sulla base di tali ragioni.

In ogni caso, anche volendo ritenere che il riferimento ai suddetti criteri di priorità della domanda concorrente costituisca un ulteriore profilo motivazionale del rigetto, la censura sarebbe improcedibile in quanto lo stesso provvedimento ha precisato che tale questione è stata superata dal previo rigetto della domanda concorrente, talché nel caso concreto non è stata data alcuna applicazione dei suddetti criteri di priorità/insistenza della domanda concorrente presentata dalla controinteressata.

17) Con il QUARTO MOTIVO è stata dedotta la violazione delle norme procedimentali stabilite dalla L. n. 241/90, dei principi di libertà di iniziativa economica nonché il difetto di istruttoria e motivazione in quanto l’Amministrazione non ha illustrato le ragioni per cui non ha condiviso le osservazioni procedimentali e non ha rispettato il termine finale del 28 febbraio di conclusione del procedimento previsto dal Regolamento.

Il motivo è infondato.

In merito alle osservazioni la giurisprudenza è pacifica nel ritenere che l’Amministrazione non sia tenuta ad effettuare una confutazione analitica di ogni profilo critico proposto dal privato “ essendo sufficiente che dalla motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell'atto si evinca che l'Amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà ” (Cons. Stato, Sez. II, 9/12/2025, n. 9684).

In ordine al mancato rispetto del termine (ordinatorio) di conclusione del procedimento ciò è dipeso dalla peculiarità della vicenda concreta, caratterizzata dalla contemporanea richiesta di assegnazione della medesima area pubblica da parte di due operatori commerciali, dal fatto che uno di essi era subentrato al precedente concessionario ma non era ancora stato abilitato all’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande e dalla formulazione non perspicua della normativa regolamentare sopra menzionata.

Tali criticità hanno determinato un allungamento dei tempi che, nel particolare caso in esame, appare giustificato nei termini suddetti.

18) Con il QUINTO MOTIVO è stato dedotto “ in via di strettissimo subordine ” e, pertanto, sulla base di quanto disposto dall’Adunanza Plenaria n. 5/2015 secondo cui " La graduazione dei motivi o delle domande diventa allora un limite al dovere del giudice di pronunciare per intero sopra di esse ", il motivo può essere assorbito in ragione dell’accoglimento delle censure dedotte in principalità che sono idonee a determinare l’annullamento degli atti gravati e a delineare i principi conformativi dell’azione rieditiva del potere da parte del Comune.

19) L’istanza RISARCITORIA non merita accoglimento.

La ricorrente ha lamentato il mancato guadagno di euro 29.225,73 derivante dall’impossibilità di utilizzare l’area aggiuntiva dei 7 mq per aggiungere all’attività di ristorante 10 posti a sedere nel trimestre aprile-giugno 2025, allegando a supporto della quantificazione del danno una relazione di parte redatta da un commercialista.

Tale prospettazione non può essere accolta.

a) Innanzitutto la ricorrente non ha dimostrato né che il ristorante, nel periodo indicato, fosse attivo, né l’esistenza e la quantificazione del mancato guadagno, non avendo depositato in giudizio la documentazione contabile/fiscale relativa ai mancati ricavi, essendosi limitata ad allegare unicamente la citata relazione tecnica che, tautologicamente, si basa sui “ corrispettivi reali ” che , tuttavia, non sono minimamente dimostrati.

b) In ogni caso per le ragioni indicate in sede di scrutinio del 4 motivo, la complessità della vicenda e l’ambiguità lessicale di talune norme del Regolamento, escludono la sussistenza dell’elemento soggettivo in capo al Comune.

c) Non merita accoglimento neppure l’ulteriore istanza risarcitoria per l’asserito ritardo, sia perché non è stata dimostrata l’esistenza del danno, sia perché non è configurabile l’elemento soggettivo della colpa del Comune, per la ragioni illustrate al punto precedente.

20) Conclusivamente:

- la domanda impugnatoria è fondata, con conseguente accertamento dell’illegittimità degli atti gravati ex art 34, comma 3 C.p.a.;

- la domanda risarcitoria, sotto il profilo del mancato guadagno e del danno da ritardo, è infondata.

21) Le spese di lite possono essere compensate nei confronti della controinteressata, mentre sono addebitabili al Comune soccombente nella misura liquidata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie la domanda impugnatoria ai sensi di cui in motivazione;

- rigetta le domande risarcitorie.

Le spese del giudizio sono compensate nei confronti della controinteressata, mentre sono addebitate al Comune nella somma che si liquida in euro 4.000, oltre spese generali (15%), Cassa avvocati ed IVA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso a Genova nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI AR, Presidente

EL OL, Primo Referendario, Estensore

Nicola Pistilli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL OL	GI AR

IL SEGRETARIO