Pubblicato il 24/03/2026

N. 00377/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00031/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 31 del 2021, proposto da:
AV S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Saverio Nitti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Arcivescovo Vaccaro 45;

contro

Acquedotto Pugliese S.p.A. (di seguito anche: AQP), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca Angelini e Ada Carabba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della nota prot. n. 0070888 del 6 novembre 2020 con la quale il Responsabile Grandi Vettori, Serbatoi e Impianti Approvvigionamento Idrico dell'Acquedotto Pugliese s.p.a. ha respinto la richiesta di revisione periodica dei prezzi formulata dalla società ricorrente in data 3 agosto 2020 in relazione al contratto di appalto n. 2000014234 del 6 giugno 2018 avente ad oggetto il “Servizio di sorveglianza tecnica, pronto intervento e lavori di manutenzione per gli acquedotti di adduzione primaria dell'Ofanto, Locone, Casamassima-Canosa, Andria-Bari, Nuovo Locone- Barletta, Caposele-Padula, stacco by-pass S. Andrea, by-pass Sele Ofanto e Sele Calore, comprese opere ed acquedotti collegati – Lotto Centro Nord. CIG: n. 60214165AC”;

- di ogni altro atto, ancorché non conosciuto, al predetto comunque connesso, presupposto e/o conseguenziale;

ove occorra, per la declaratoria di nullità e/o la disapplicazione

- dell'art. 10, comma 1, del contratto di appalto n. 2000014234 del 6 giugno 2018, nella parte in cui stabilisce per l'espletamento del servizio di sorveglianza tecnica degli Acquedotti di adduzione primaria inclusi nel lotto Centro Nord un compenso fisso ed invariabile per tutta la durata dell'appalto e prevede il diritto alla revisione solo ove “si verifichi un aumento dei costi dei materiali e della manodopera, tale da determinare un aumento o una diminuzione superiore a

un decimo del prezzo complessivo convenuto”, limitandone il riconoscimento alla sola parte eccedente la soglia del 10% del prezzo;

- dell'articolo 2 del contatto di appalto nella parte in cui, nell'indicare l'ammontare complessivo del contratto, è statuito che “per la parte relativa ai servizi di cui ai punti 1A) e 1B) del precedente articolo 1, prevista <<a corpo>>, gli importi restano fissi ed invariabili, senza che possa essere invocata da alcuna delle parti - contraenti alcuna successiva verificazione sulla misura o sul valore attribuito alla quantità e alla qualità di detti servizi”;

- dell'art. 67, comma 4, del Capitolato Speciale d'Appalto (allegato al bando di gara pubblicato sulla G.U.R.I. n. 138 del 1° dicembre 2014), nella parte in cui prevede che “il compenso dovuto all'appaltatore per l'espletamento dei servizi di cui all'Art. 1 resta fisso ed invariabile per tutta la durata dell'appalto, a meno che, durante tale periodo, sulla base dei dati di cui all'art. 7, comma 4 lett. c), e comma 5 del D. Lgs. 163/2006 non si verifichi un aumento o una diminuzione del costo dei materiali e della mano d'opera, tale da determinare un aumento o una diminuzione superiore al decimo del prezzo complessivo convenuto. In tal caso a decorrere dal secondo anno di validità del contratto, l'Appaltatore e la Stazione Appaltante possono richiedere una revisione del prezzo medesimo. Detta revisione ai sensi dell'art. 1664 del Codice Civile può essere accordata solo per quella differenza che eccede il decimo”

per la condanna dell'Amministrazione resistente all'attivazione – nel rispetto di quanto previsto dall'art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 – di apposita istruttoria, condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi, volta all'accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del diritto della società ricorrente alla revisione periodica del corrispettivo dovuto per la gestione del servizio di sorveglianza tecnica degli Acquedotti di adduzione primaria inclusi nel lotto Centro Nord e alla quantificazione del relativo importo, con conseguente adeguamento del prezzo e corresponsione degli arretrati dovuti a partire dalla conclusione del primo anno di servizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’AQP S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 19 gennaio 2026 il dott. RI NO, presenti in collegamento da remoto l’avv. Saverio Nitti, per la parte ricorrente, e l’avv. Ada Carabba per l'Acquedotto Pugliese.

FATTO e DIRITTO

1.- Con la determinazione a contrattare prot. n. 0105982 del 31 ottobre 2010, AQP indiceva una procedura aperta di gara da aggiudicarsi col criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 83 del d. lgs n. 163/2006, avente ad oggetto: “Accordo quadro per l’appalto del servizio di sorveglianza tecnica, pronto intervento e lavori di manutenzione per gli acquedotti di adduzione primaria dell’Ofanto, Locone, Casamassima – Canosa, Andria – Bari, Nuovo Locone – Barletta, Caposele – Padula, stacco by-pass S. Andrea, by-pass Sele – Ofanto e Sele – Calore, comprese opere ed acquedotti collegati – Lotto Centro Nord”.

In data 6 giugno 2018, AQP sottoscriveva il contratto d’appalto n. 2000014234 con la AV s.p.a.

Con la nota del 3 agosto 2020, la ricorrente ha richiesto, in applicazione dell’art. 44 della legge n. 724/1994, l’adeguamento periodico del prezzo con riferimento ai servizi eseguiti in adempimento al contratto in questione.

Con la nota prot. n. 70888 del 6 novembre 2020, AQP, previa istruttoria, ha evidenziato che “al momento non ricorrendo un comprovato discostamento nella misura del 10%, la domanda in questione non può essere accolta”.

Con la lettera del 19 novembre 2020, la società ricorrente ha contestato la suddetta nota.

2.- Non avendo ricevuto riscontro, AV s.p.a. ha proposto l’odierno ricorso, notificato il 4 gennaio 2021 e depositato il successivo 11.

Ha dedotto la seguente articolata censura: Violazione dell’art. 115 del d. lgs. n. 163/2006. Eccesso di potere. Travisamento dei presupposti in fatto e in diritto. Erronea motivazione. Difetto d’istruttoria. Irragionevolezza. Illogicità. Contraddittorietà manifesta.

Contrariamente a quanto emerge nella nota prot. n. 0070888 del 6 novembre 2020 di AQP, la previsione contenuta all’art. 67, comma 4, del Capitolato speciale d’appalto (CSA) – in seguito confluita nell’art. 10, comma 1, del contratto di appalto in questione – non appare ostativa all’accoglimento della richiesta di revisione del prezzo, formulata dalla società ricorrente. Dovendo considerarsi nulla per contrarietà a norme imperative.

Il vizio invalidante, in particolare, riguarderebbe sia l’art. 67 del CSA sia l’art. 10 del contratto, stipulato il 6 giugno 2018 (così come l’articolo 2 del contratto nella parte in cui prevede la natura fissa e invariabile dei compensi per i servizi).

La nullità si estenderebbe non solo alle clausole che escludono la revisione periodica del canone contrattuale, ma anche a quelle che, al pari delle previsioni del CSA e del contratto d’appalto in questione, impongono un limite quantitativo all’operatività del meccanismo legale di aggiornamento del prezzo.

Il diniego impugnato si appalesa illegittimo anche per eccesso di potere a fronte di un comportamento contraddittorio rispetto a precedenti determinazioni assunte dalla società resistente, in presenza di condizioni identiche a quelle poste a fondamento dell’attuale richiesta di adeguamento periodico.

In particolare, a fronte di una clausola di identico tenore rispetto a quella in discorso, l’Amministrazione resistente ha in passato accolto analoga istanza di revisione prezzi formulata dalla società ricorrente con riferimento ai medesimi servizi oggetto della richiesta oggi respinta, svolti in esecuzione dei contratti d’appalto n. 2000006180 e n. 2000006181 del 21 gennaio 2010.

Si è costituita in giudizio l’AQP che, in primo luogo, ha eccepito nella materia controversa il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario.

Nel merito, ha argomentato per l’infondatezza delle censure dedotte, chiedendo il rigetto del ricorso.

La causa è stata inserita nel ruolo dell’udienza straordinaria del 19 gennaio 2026.

Svoltasi l’udienza in collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta per essere decisa.

3.- In primo luogo, per la presente controversia, va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo. In questo senso è infondata l’eccezione formulata dalla società resistente.

3.1.- Come ha evidenziato una recente e condivisa giurisprudenza amministrativa, in materia di revisione dei prezzi nei contratti conseguenti a procedure di evidenza pubblica, il discrimine tra la giurisdizione del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario è, in genere, condizionato dall'esistenza di una clausola contrattuale che riconosca alla parte pubblica un potere discrezionale di apprezzamento della richiesta, nel senso che, in questa ipotesi, nella fase precedente ad un eventuale riconoscimento, la controversia appartiene al giudice amministrativo; se il contratto contempla un potere vincolato, la lite è invece devoluta al giudice ordinario.

Nel primo caso, sono attratte alla giurisdizione amministrativa anche le questioni concernenti il quantum se non sia in contestazione esclusivamente l'espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata anche in ordine alla quantificazione del dovuto, giacché, in quest’ultima evenienza, la controversia incardinata dall'appaltatore ha ad oggetto una mera pretesa di adempimento contrattuale e comporta l'accertamento dell'esistenza di un diritto soggettivo; per questa ragione la stessa ricade nella giurisdizione ordinaria (cfr. TAR Lazio, sez. III, 18 settembre 2025, n. 16345; Cass. civ., sez. un., n. 21990 del 2020; id., n. 3160 del 2019; n. 3935 del 2022; n. 19567 del 2011; n. 9965 del 2017; n. 16285 del 2010; ord. 5 febbraio 2025 n. 2934)

È così superato il tradizionale orientamento interpretativo secondo cui competono al giudice amministrativo le sole controversie relative all’ an della pretesa alla revisione del prezzo, mentre al giudice ordinario le questioni inerenti alla quantificazione del compenso.

Ad avviso della società resistente, nel caso di specie, devono tuttavia considerarsi che le previsioni in materia di revisione del prezzo, dettate dagli artt. 10 del Contratto e dall’art. 67 del CSA, disciplinano nel dettaglio e in maniera compiuta la revisione dei prezzi riguardo alla prestazione di servizi in ordine sia all’ an sia al quantum , con la conseguenza che la pretesa dell’appaltatore assurge a diritto soggettivo, il cui esame è rimesso alla giurisdizione del giudice ordinario.

Peraltro, l’art. 133, comma e), punto 2), del codice del processo amministrativo attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie “relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui all'articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163...”.

Il rilievo non è condiviso dal Collegio, posto che la menzionata disposizione del capitolato speciale, nel prevedere la possibilità di compensazioni in aumento o in diminuzione, allo scopo di rimediare a variazioni nei prezzi, se è vero che fissa una disciplina compiuta riguardo alle regole per determinare il quantum , lascia tuttavia alla Stazione appaltante un margine di valutazione circa il ricorrere dei presupposti (ossia il verificarsi delle “circostanze eccezionali”) per consentire la revisione dei prezzi.

3.2.- Ciò chiarito, nel merito la pretesa della ricorrente non è fondata.

3.2.1.- In materia di adeguamento dei prezzi, in forza della previsione di cui all’art. 206 del decreto legislativo n. 163/2006, l’art. 115 del medesimo decreto non è applicabile agli appalti ricadenti nei c.d. settori speciali, tra cui rientra il contratto per il quale si controverte (cfr. Cons. Stato, sez. III, 19 giugno 2018, n. 3768, secondo cui l’ulteriore differenza tra la disciplina recata tra i due codici si rinviene in merito all’applicabilità della revisione prezzi anche ai ‘settori speciali’, che era esclusa nel regime recato dal decreto legislativo n. 163/2006 ed è invece ora ammessa dall’art. 106 del decreto legislativo n. 50/2016).

3.2.2.- Sul punto, è utile ricondursi alle conclusioni della Corte di Giustizia UE che, con la sentenza del 19 aprile 2018, C 152/17, ha definito la questione pregiudiziale - proposta dalla quarta sezione del Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 1297 del 22 marzo 2017 – se sia conforme al diritto dell’Unione (in particolare all’art. 3, comma 3, TUE, agli artt. 26, 56-58 e 101 TFUE e alla direttiva 2004/17) l’interpretazione del diritto interno che escluda la revisione dei prezzi nei contratti afferenti ai settori speciali, con particolare riguardo a quelli con oggetto diverso da quelli cui si riferisce la stessa direttiva, ma legati a questi ultimi da un nesso di strumentalità.

Al riguardo la Corte di giustizia ha osservato tra l’altro che

<<29. […] da nessuna disposizione della direttiva 2004/17/CE, emerge che quest’ultima debba essere interpretata nel senso che essa osta a norme di diritto nazionale, quale il combinato disposto degli articoli 115 e 206 del d.lgs. n. 163/2006, che non prevedono la revisione periodica dei prezzi dopo l’aggiudicazione di appalti rientranti nei settori considerati dalla medesima direttiva, dal momento che quest’ultima non impone agli Stati membri alcun obbligo specifico di prevedere disposizioni che impongano all’ente aggiudicatore di concedere alla propria controparte contrattuale una revisione al rialzo del prezzo dopo l’aggiudicazione di un appalto;

30. Parimenti, i principi generali sottesi alla direttiva 2004/17, segnatamente il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza che ne deriva, sanciti dall’articolo 10 di tale direttiva, non sono di ostacolo a siffatte norme. Al contrario, non si potrebbe escludere che una revisione del prezzo dopo l’aggiudicazione dell’appalto possa entrare in conflitto con tale principio e con tale obbligo (v., per analogia, sentenza del 7 settembre 2016, C 549/14, Finn Frogne, punto 40). Infatti, come rileva la Commissione nelle sue osservazioni scritte, il prezzo dell’appalto costituisce un elemento di grande rilievo nella valutazione delle offerte da parte di un ente aggiudicatore, così come nella decisione di quest’ultimo di attribuire l’appalto a un operatore. Tale importanza emerge peraltro dal riferimento al prezzo contenuto in entrambi i criteri relativi all’aggiudicazione degli appalti di cui all’articolo 55, paragrafo 1, della direttiva 2004/17. In tali circostanze, le norme di diritto nazionale che non prevedono la revisione periodica dei prezzi dopo l’aggiudicazione di appalti rientranti nei settori considerati da tale direttiva sono piuttosto idonee a favorire il rispetto dei suddetti principi.

31. Da tali considerazioni risulta che la direttiva 2004/17 e i principi generali ad essa sottesi devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a norme di diritto nazionale, come quelle di cui al procedimento principale, che non prevedono la revisione periodica dei prezzi dopo l’aggiudicazione di appalti rientranti nei settori considerati da tale direttiva>>.

3.2.3.- I principi espressi dalla Corte di Giustizia UE consentono di risolvere le questioni prospettate nell’atto di appello in merito alla incompatibilità della normativa nazionale, che nega la revisione dei prezzi per talune tipologie di contratti di servizi, con quella europea” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 7 luglio 2022 n. 5667; idem, n. 2446/2022; sez. V, n. 10676/2022).

Nei settori speciali, pertanto, la disposizione sulla revisione dei prezzi di cui all’art. 115 del decreto legislativo n. 163/2006 è derogabile dalla volontà delle parti le quali possono o eliderla del tutto o inserire nel contratto una specifica clausola che ne limiti o ne escluda l'operatività (così Tar Piemonte n. 369/2016 confermata da Consiglio di Stato n. 10676/2022).

Non trovando applicazione la clausola revisionale come era stabilito dal decreto legislativo n. 163/2006, il codice dei contratti vigente ratione temporis, alcuna nullità per contrarietà ad una norma imperativa di legge è ravvisabile in relazione agli artt. 10 del contratto e 67 del capitolato speciale d’appalto che, al contrario, sono vincolanti tra le parti in quanto inseriti negli atti negoziali che la ricorrente ha sottoscritto, senza peraltro che risultino eccezioni o contestazioni sul punto.

3.3.- Le determinazioni della Stazione appaltante appaiono pertanto corrette, avendo rilevato l’assenza dei presupposti per applicare la revisione prezzi prevista negli atti contrattuali (ossia lo scostamento del 10% in aumento del costo dei materiali e della manodopera).

L’inserimento di una siffatta clausola di revisione prezzi appare congrua e proporzionata atteso che non elimina del tutto l’alea naturalmente inserita in un contratto di durata e che è fonte di uno specifico apprezzamento dei concorrenti che, al momento della formulazione dell’offerta economica, desiderano concorrere alla gara d’appalto.

È del tutto evidente che la previsione di un meccanismo deputato a correggere, al ricorrere di particolari circostanze, la revisione del prezzo in origine previsto e in esito al confronto comparativo, il riequilibrio non può risolversi in un automatismo ancorato ad una qualsiasi variazione dei valori delle materie prime (o dei quantitativi). Opinando in senso contrario, la clausola di revisione assurgerebbe impropriamente a clausola di indicizzazione, funzione del tutto diversa e eccentrica rispetto alla funzione delle compensazioni.

Risulta allora coerente e ragionevole, la previsione contrattuale che richiede una percentuale minima di variazione in aumento del costo dei materiali e della manodopera, al di sotto della quale l’alea resta a carico dell’appaltatore, quale aspetto tipico del rischio d’impresa.

3.4.- Infine, non ha pregio il rilievo di parte ricorrente circa l’applicabilità delle disposizioni contrattuali in materia di revisione prezzi in occasione di altre vicende contrattuali, non essendo in alcun modo dimostrata ma solo invocata l’identità dei presupposti e delle circostanze rispetto all’odierna controversia.

4.- Si ravvisano le giuste ragioni per compensare le spese del giudizio in considerazione dei profili controversi oggetto dell’odierno contenzioso.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SE DA, Presidente

RI NO, Consigliere, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI NO	SE DA

IL SEGRETARIO