Pubblicato il 12/05/2026

N. 03019/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04725/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4725 del 2025, proposto da
Md SE KA, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmine Lauri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Napoli, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

del provvedimento dello Sportello Unico per l'Immigrazione di Napoli che ha revocato il Nulla Osta al lavoro subordinato rilasciato in favore del lavoratore KA Md SE presentata in data 27/03/2023 ai sensi dell'art. 22 del d. Lgs. 286/98 e dell'art. 31 D.P.R. 394/99 e successive modifiche e integrazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno -di U.T.G. - Prefettura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2026 il dott. AB FF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e DI

1.- La presente controversia trae origine dalla revoca di un nulla osta al lavoro subordinato. Il ricorrente, SI. KA Md SE, cittadino del Bangladesh, espone che in data 27 marzo 2023 la società Gruppo Casa s.r.l. presentava, nell'ambito delle procedure previste dal c.d. "decreto flussi", istanza di nulla osta al lavoro in suo favore. Lo Sportello Unico per l'Immigrazione (S.U.I.) di Napoli, con provvedimento del 1° maggio 2023, rilasciava il predetto nulla osta. Munito del conseguente visto d'ingresso, il ricorrente giungeva regolarmente in Italia nel luglio 2023.

Il ricorrente riferisce di essersi recato, unitamente al datore di lavoro, presso gli uffici dello S.U.I. per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, ma di essere stato invitato ad attendere una convocazione formale. A fronte del protrarsi del silenzio, il suo difensore, con PEC del 21 marzo 2025, sollecitava la convocazione e chiedeva l'accesso agli atti. Solo a seguito di ulteriori interlocuzioni, in data 20 giugno 2025, l'Amministrazione comunicava che il procedimento era stato definito con un provvedimento di revoca.

A seguito di accesso agli atti, perfezionatosi il 22 luglio 2025, il ricorrente apprendeva dell'esistenza del provvedimento impugnato, datato 18 febbraio 2025, con cui lo S.U.I. di Napoli aveva disposto la revoca del nulla osta. La revoca era motivata dalla mancata presentazione delle parti alla convocazione per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, asseritamente fissata per il 20 gennaio 2025, e dalla conseguente omessa produzione di documentazione integrativa ritenuta essenziale, tra cui: documenti di riconoscimento, certificato di idoneità alloggiativa, asseverazione ex art. 44 D.L. n. 73/2022 e documentazione attestante la verifica di indisponibilità di lavoratori sul territorio nazionale.

Avverso tale provvedimento, il SI. KA ha proposto il presente ricorso, affidato a un unico, articolato motivo con cui ha dedotto la nullità della notifica degli atti procedimentali (convocazione, preavviso di rigetto e provvedimento finale), la violazione delle garanzie partecipative di cui all'art. 10-bis della L. n. 241/1990, nonché l'eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione e insussistenza dei presupposti di fatto. Il ricorrente sostiene, in sintesi, di non aver mai ricevuto alcuna valida comunicazione dall'Amministrazione, poiché le notifiche sarebbero state inviate a un indirizzo PEC non riconducibile né a lui né al datore di lavoro, con conseguente radicale lesione del suo diritto di partecipazione al procedimento. A riprova della propria buona fede, allega al ricorso la documentazione che l'Amministrazione gli contestava di non aver prodotto.

Si è costituita in giudizio l'Amministrazione resistente, la quale ha eccepito in via preliminare la tardività e quindi l'irricevibilità del ricorso, sostenendo che il provvedimento di revoca sarebbe stato notificato in data 18 febbraio 2025. Nel merito, ha difeso la legittimità del proprio operato, asserendo che le comunicazioni sono state correttamente inviate all'indirizzo PEC indicato dalle parti in sede di istanza, da intendersi quale domicilio eletto. Ha inoltre precisato che la mancata consegna del provvedimento finale è dipesa dalla "casella piena" del destinatario, circostanza non imputabile all'Amministrazione. Ha infine ribadito la natura di atto dovuto della revoca, a fronte della mancata produzione di documenti essenziali, quali l'asseverazione e la verifica di indisponibilità di manodopera nazionale, la cui assenza vizierebbe ab origine l'intera procedura.

Con ordinanza n. 2359/2025, questa Sezione ha accolto l'istanza cautelare, rilevando che "l’invio degli atti del procedimento all’indirizzo indicato dalle parti come domicilio eletto non è andato a buon fine per l’impossibilità del recapito (per incapienza della casella di posta elettronica) e che, pertanto, non si è realizzato il pieno contraddittorio procedimentale" e fissando per la trattazione del merito l'udienza pubblica odierna.

In pendenza di giudizio, il ricorrente ha presentato istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato. La competente Commissione, con decreto n. 321 del 16 ottobre 2025, ha richiesto un'integrazione documentale e, successivamente, con decreto del 10 febbraio 2026, ha respinto l'istanza per mancato adempimento a tali incombenti. Parte ricorrente ha successivamente depositato la documentazione richiesta.

All'udienza pubblica dell'8 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- Sull'eccezione preliminare di irricevibilità

L'eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, sollevata dall'Amministrazione resistente, è infondata e deve essere respinta. L'Avvocatura dello Stato fonda la propria eccezione sull'assunto che il provvedimento di revoca, datato 18 febbraio 2025, sia stato notificato in pari data all'indirizzo PEC indicato dalle parti quale domicilio eletto (MOSCASERVICE@TUTELAPEC.IT), facendo così decorrere da quel momento il termine decadenziale per l'impugnazione. Tale ricostruzione non può essere condivisa. Dalla stessa documentazione prodotta dall'Amministrazione emerge che la notifica a mezzo PEC del provvedimento finale di revoca non è andata a buon fine, avendo generato una ricevuta di "mancata consegna" per "casella piena" del destinatario. Come già anticipato da questo Tribunale in sede cautelare, tale circostanza impedisce di ritenere perfezionata la notifica e, di conseguenza, di considerare l'atto come pienamente conosciuto dal destinatario ai fini della decorrenza del termine di impugnazione.

Se è vero che rientra nella discrezionalità del legislatore conformare la disciplina delle notificazioni, con il "limite inderogabile" di assicurare al destinatario una "effettiva possibilità di conoscenza dell’atto" (Corte Cost., sent. n. 175 del 2018), è altrettanto vero che la mancata consegna per "casella piena" non può essere equiparata a una presunzione assoluta di conoscenza.

Tale evento, pur potendo denotare una negligenza del titolare della casella, impone al notificante, in ossequio ai principi di buona fede e leale collaborazione che devono informare i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione (art. 1, co. 2-bis, L. 241/1990), di adoperare ulteriori accorgimenti per assicurare l'effettiva conoscibilità dell'atto, specialmente quando si tratta di provvedimenti sfavorevoli che incidono su diritti fondamentali della persona. Nel caso di specie, non risulta che l'Amministrazione abbia tentato altre forme di comunicazione, pur essendo a conoscenza di altri recapiti. Pertanto, il termine per l'impugnazione non può che decorrere dalla data in cui il ricorrente ha avuto conoscenza legale e completa del provvedimento, ovvero il 22 luglio 2025, a seguito dell'accesso agli atti effettuato dal suo difensore. Essendo il ricorso stato notificato il 22 agosto 2025, esso risulta ampiamente tempestivo.

2. Nel merito

Il ricorso è fondato e merita accoglimento. Il provvedimento di revoca impugnato si fonda essenzialmente su due presupposti: la mancata presentazione delle parti alla convocazione per la sottoscrizione del contratto di soggiorno e la conseguente omessa produzione di documentazione integrativa. Entrambi i presupposti sono inficiati da un radicale difetto di istruttoria e dalla violazione delle garanzie partecipative che costituiscono un cardine del giusto procedimento amministrativo.

2.1. Violazione delle garanzie partecipative (artt. 7 e 10-bis L. 241/1990) Il vizio centrale che inficia la legittimità dell'azione amministrativa risiede nella mancata effettiva comunicazione degli atti prodromici alla revoca. Come accertato, le comunicazioni relative alla convocazione e al successivo avvio del procedimento di revoca (c.d. preavviso di rigetto ex art. 10-bis L. 241/1990), pur inviate all'indirizzo PEC indicato in sede di istanza, non hanno raggiunto il loro scopo, non essendo entrate nella sfera di effettiva conoscibilità dei destinatari. La difesa dell'Amministrazione, che insiste sulla correttezza formale della procedura di notifica al domicilio eletto, non coglie il nucleo della questione, che attiene alla sostanza del principio del contraddittorio. La funzione dell'art. 10-bis L. 241/1990 è proprio quella di instaurare un dialogo preventivo con l'interessato per evitare che l'Amministrazione adotti provvedimenti negativi basati su presupposti erronei o su carenze documentali facilmente colmabili. La giurisprudenza ha costantemente affermato che l'omissione della comunicazione di cui all'art. 10-bis vizia il provvedimento finale, a meno che l'Amministrazione non dimostri, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della medesima legge, che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Tale prova, tuttavia, è rigorosa e sussiste solo in caso di attività totalmente vincolata, dove l'apporto del privato sarebbe stato del tutto irrilevante.

Nel caso di specie, è evidente che se il contraddittorio si fosse correttamente instaurato, l'esito del procedimento avrebbe potuto essere diverso. Il ricorrente ha infatti allegato al ricorso i documenti che l'Amministrazione gli contestava di non aver prodotto (documento di riconoscimento, asseverazione e verifica di indisponibilità), dimostrando che le carenze erano meramente apparenti e sanabili. La mancata comunicazione ha quindi irrimediabilmente frustrato la finalità della norma. Inoltre, la giurisprudenza, anche di questo Tribunale, ha più volte sottolineato che nei procedimenti di emersione o di rilascio del nulla osta, stante il qualificato e diretto interesse del lavoratore straniero al buon esito della procedura, le garanzie partecipative devono essere assicurate anche nei suoi confronti, non potendosi ritenere sufficiente la sola comunicazione al datore di lavoro. A maggior ragione, tali garanzie sono violate quando, come nel caso in esame, la comunicazione non raggiunge effettivamente nessuna delle parti interessate.

2.2. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e sproporzionalità L'argomentazione dell'Amministrazione secondo cui la revoca sarebbe un atto dovuto a fronte della carenza dei requisiti ab origine non è pertinente. L'accertamento di tale carenza è avvenuto all'esito di un procedimento viziato dalla mancata partecipazione degli interessati. L'Amministrazione non può invocare la doverosità di un atto basato su un presupposto di fatto (la mancata produzione documentale) che è diretta conseguenza di un proprio deficit procedurale (la mancata effettiva comunicazione). L'azione amministrativa deve essere ispirata al principio di proporzionalità, che impone un equilibrio tra gli obiettivi perseguiti e i mezzi utilizzati. La revoca di un nulla osta, che incide in modo drastico sulla posizione del lavoratore straniero regolarmente entrato in Italia, appare una misura sproporzionata se fondata su mere formalità procedurali, peraltro non correttamente gestite dall'Amministrazione stessa, e in assenza di un effettivo tentativo di contattare le parti per chiarire la situazione.

Il provvedimento impugnato è pertanto illegittimo per violazione degli artt. 7 e 10-bis della L. n. 241/1990 e per eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria, della carenza di motivazione e della violazione del principio di proporzionalità, e deve essere annullato.

3. Sull'istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato

Il Collegio deve pronunciarsi sull'istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato presentata dal ricorrente. Ai sensi del D.P.R. n. 115/2002, l'ammissione al beneficio è subordinata alla sussistenza di due requisiti: le condizioni reddituali (art. 76) e la non manifesta infondatezza della pretesa (art. 74, co. 2). La decisione della Commissione istituita presso il Tribunale ha carattere anticipato e provvisorio, spettando al Collegio giudicante la decisione definitiva in sede di pronuncia sul merito (art. 14 disp. att. c.p.a.). Dagli atti risulta che la competente Commissione, dopo una richiesta istruttoria non evasa, ha respinto l'istanza con decreto del 10 febbraio 2026. Tuttavia, risulta altresì che il ricorrente ha successivamente provveduto a depositare nel fascicolo telematico la documentazione richiesta, sanando la carenza che aveva portato al rigetto (certificato reddituale e prova della richiesta di attestazione all'autorità consolare). Il Collegio, chiamato a decidere in via definitiva, deve verificare la perduranza dei requisiti. Il requisito della non manifesta infondatezza è ampiamente confermato dall'accoglimento del ricorso nel merito. Per quanto attiene al requisito reddituale, la documentazione integrata prodotta dal ricorrente appare idonea a comprovare la sussistenza delle condizioni previste dall'art. 76 del D.P.R. n. 115/2002. Pertanto, superando il provvedimento interlocutorio di rigetto della Commissione, il ricorrente deve essere ammesso in via definitiva al patrocinio a spese dello Stato.

4. Sulle spese di lite

Le spese di lite possono essere compensate tenuto conto della peculiarità della vicenda, caratterizzata da un difetto di comunicazione imputabile anche a una negligenza del destinatario nella gestione della propria casella di posta elettronica certificata, sussistono giusti motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

Considerata l'ammissione del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato, il compenso spettante al difensore è posto a carico dell'Erario e liquidato come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

1. Accoglie il ricorso e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione da adottarsi nel rispetto dei principi esposti in motivazione.

2. Ammette in via definitiva il ricorrente al patrocinio a spese dello Stato.

3. Compensa integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.

4. Ammette il ricorrente al beneficio del gratuito patrocinio, liquidando in favore dell'avv. Carmine Lauri, difensore del ricorrente, la somma complessiva di € 1.500,00 (milleduecento/00) a titolo di compenso, comprensiva di rimborso forfetario per spese generali nella misura del 15%, oltre C.P.A. ed I.V.A. come per legge, ponendone il pagamento a carico dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

CO VA, Presidente FF

AB FF, Primo Referendario, Estensore

Mara UZ, Primo Referendario

L'TE	IL PRESIDENTE
AB FF	CO VA

IL SEGRETARIO