Pubblicato il 30/01/2026

N. 00117/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00330/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 330 del 2020, proposto da
RO AT, rappresentato e difeso dall’avvocato CO Gasparri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi di Macerata, in persona del Rettore pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giorgio Pasqualetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della nota del Rettore n. 13055 del 26 maggio 2020, denominata “ richiesta delle somme erogate a titolo di assegno aggiuntivo durante il periodo di collocamento fuori ruolo per l’espletamento di incarico di esperto presso la Rappresentanza permanente d’Italia presso l’Unione europea ai sensi dell''articolo 168 del d.P.R. 5 gennaio 1967 n. 18 ”;

- del parere del MEF – Dipartimento della Ragioneria Centrale dello Stato, Prot. N.0014996 del 07/10/2015 – UOR: SI000063 – Classif. VII/6, MEF-RGS- Prot. 62540 del 4 agosto 2015 e di ogni atto ad esso presupposto, collegato, coordinato o comunque connesso;

- nonché per l’accertamento e la declaratoria della insussistenza del diritto dell’Università di Macerata a ripetere le somme richieste con detta nota;

- per la condanna dell’Università di Macerata al pagamento, a favore del ricorrente, della somma di euro 25.245,95 lordi, pari al c.d. “assegno aggiuntivo” non corrisposto dal 2 maggio 2012 al 1° maggio 2014, dalla quale dovranno essere dedotti gli oneri previdenziali, assistenziali e fiscali di legge, e aggiunti interessi e rivalutazioni di legge.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva dell’Università degli Studi di Macerata;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 dicembre 2025 il dott. CO AR EL e assunta la causa in decisione come specificato nel verbale;

FATTO e DIRITTO

L’odierno ricorrente, professore ordinario a tempo pieno dell’Università di Macerata, ha svolto le funzioni di “ esperto ” nella Rappresentanza permanente d’Italia presso l’Unione europea dal 2 maggio 2006, fino al 1° maggio 2014. In seguito alla nomina del Ministero degli affari esteri, il ricorrente è stato posto fuori ruolo.

Durante il collocamento fuori ruolo, precisamente dal 2 maggio 2006 al 1° maggio 2012, l’Ateneo ha corrisposto al ricorrente, oltre al trattamento economico fondamentale previsto dalla normativa vigente, anche il c.d. assegno aggiuntivo, di cui all’art. 39 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, spettante ai professori ordinari in regime di impegno universitario a tempo pieno.

Tale assegno non veniva però corrisposto per il periodo dal 1° maggio 2012 al 1° maggio 2014.

Il 26 maggio 2020 l’Università di Macerata notificava all’odierno ricorrente la nota n. 13055 con la richiesta di “ procedere […] alla restituzione in favore della scrivente Università dell’importo complessivo di € 42.076,92, derivante dalla somma indebitamente erogata dall’Ateneo a titolo di assegno aggiuntivo nel periodo 1° gennaio 2009 – 30 aprile 2012 ”.

Tale atto veniva motivato anche con il richiamo alla nota n. 14996 del 7 ottobre 2015 con cui la Ragioneria Generale dello Stato rappresentava che “ le voci del trattamento economico diverse dallo stipendio ordinario – quali […] l’assegno aggiuntivo per i professori universitari […] anche se di carattere fisso e continuativo, abbiano natura accessoria sostanzialmente analoga a quella dell’amministrazione e siano, comunque, strettamente legate alla specificità della prestazione lavorativa resa presso le amministrazioni di appartenenza, venendo meno la loro ragion d’essere in un contesto diverso quale quello in esame […] in linea con quanto sopra stabilito per il personale del MAECI, si ritiene che il trattamento economico complessivamente spettante agli esperti di cui all’art. 168 provenienti da Università, Istituti di ricerca e Aziende sanitarie ospedaliere non debba includere le suindicate indennità ”.

In sintesi, la vicenda si articola in tre fasi:

- dal 2 maggio 2006 al 31 dicembre 2008 l’assegno aggiuntivo è stato regolarmente corrisposto al ricorrente e non è mai stato oggetto di alcuna richiesta di ripetizione;

- dal 1° gennaio 2009 al 30 aprile 2012, l’assegno in oggetto è stato sì corrisposto, ma l’Università di Macerata ne richiede la restituzione;

- dal 1° maggio 2012 al 1° maggio 2014, l’assegno non è stato corrisposto.

Con ricorso introduttivo, ritualmente notificato e depositato, il prof. AT impugnava la nota rettoriale e quella della Ragioneria Generale dello Stato chiedendo che vengano dichiarate illegittime e annullate, in estrema sintesi, perché assunte: a) dal soggetto incompetente, il Rettore, in luogo del Direttore Generale dell’Università; b) in falsa applicazione dell’art. 1- bis del d.l. 13 agosto 2011, n. 138 che, nella parte in cui vieta il cumulo di indennità, sarebbe applicabile al solo personale dell’amministrazione degli affari esteri; c) con eccesso di potere per lesione del legittimo affidamento in quanto l’Università avrebbe richiesto l’indebito dopo aver dato essa stessa corso agli accrediti; con eccesso di potere per illogicità perché il provvedimento rettorale avrebbe chiesto al ricorrente la ripetizione integrale della somma di euro 42.076,92, senza tuttavia dedurre le ritenute fiscali e previdenziali.

Il ricorrente proponeva anche domanda di accertamento negativo del credito di euro 42.076,92 vantato dall’Università e azione di condanna alla corresponsione dell’indennità non pagata nel periodo dal 1° maggio 2012 al 1° maggio 2014.

Si costituiva in giudizio l’Università di Macerata che, in rito, deduceva l’inammissibilità della domanda di annullamento avanzata dal ricorrente in quanto la nota richiamata non è espressione di potere autoritativo e concludeva, nel merito, per il rigetto.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 19 dicembre 2025 la causa veniva chiamata e assunta in decisione come specificato nel verbale.

In via pregiudiziale, deve essere affrontata la questione di inammissibilità del ricorso, rispetto alla domanda di annullamento della nota rettoriale, come eccepita dall’amministrazione resistente nella memoria difensiva del 17 novembre 2025 e come discussa nel corso dell’udienza.

L’eccezione è fondata.

Il Collegio osserva che la nota n. 13055 del 28 maggio 2020 è un atto di diffida ad adempiere nel rapporto negoziale tra l’ateneo e un suo lavoratore che, nel periodo tra il 1° gennaio 2009 al 30 aprile 2012, ha beneficiato di una componente stipendiale che, nell’impostazione del datore di lavoro, non era dovuta.

Tale conclusione può essere evinta: a) dall’oggetto della nota, che reca “ richiesta di restituzione delle somme erogate a titolo di assegno aggiuntivo durante il collocamento fuori ruolo ”; b) dall’assenza di una parte dispositiva nell’atto, elemento strutturale del provvedimento amministrativo; c) dal richiamo a istituti di matrice civilistica, come la prescrizione e l’indebito oggettivo.

Ciò posto, il ricorso per l’annullamento è inammissibile perché proposto contro un atto negoziale.

Parimenti inammissibile è l’impugnazione avanzata avverso la nota n. 14996 del 7 ottobre 2015 perché tale atto ha il valore di circolare interpretativa, non vincolante per l’amministrazione resistente.

Nondimeno, la pretesa sostanziale alla base dell’azione di annullamento può essere comunque vagliata da questo Tribunale in ragione della subordinata domanda proposta, di accertamento negativo del credito asseritamente vantato dall’Università.

Tale domanda, che rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. i) c.p.a., è infondata.

Il ricorrente ritiene di poter trattenere e pretendere (rispetto alla successiva domanda di condanna, per cui v. infra ) dall’Università il pagamento del c.d. assegno aggiuntivo, di cui all’art. 39 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, spettante ai professori ordinari in regime di impegno universitario a tempo pieno, durante la sua permanenza come esperto presso la Rappresentanza permanente d’Italia presso l’Unione Europea.

Tale impostazione, ad avviso del Collegio, non può essere condivisa per due ragioni, la prima di ordine giuridico, la seconda di senso logico.

L’art. 1- bis del d.l. 13 agosto 2011, n. 138 prevede che “ l’articolo 170 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n.18, si interpreta nel senso che:

a) il trattamento economico complessivamente spettante al personale dell’Amministrazione degli affari esteri nel periodo di servizio all’estero, anche con riferimento a “stipendio” e “assegni di carattere fisso e continuativo previsti per l’interno”, non include né l’indennità di amministrazione né l’indennità integrativa speciale;

b) durante il periodo di servizio all’estero al suddetto personale possono essere attribuite soltanto le indennità previste dal decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n.18 ”.

Ne discende che a tutto il personale all’amministrazione degli affari esteri, anche in temporaneo collocamento e fuori dal ruolo di appartenenza, come il prof. AT, spetta unicamente lo stipendio, senza alcuna ulteriore indennità diversa da quella di cui al d.P.R. n. 18/1967.

In altri termini, l’interpretazione proposta dal ricorrente si porrebbe in aperto contrasto con il principio di eguaglianza sostanziale perché finirebbe per discriminare tra situazioni identiche, al punto da immaginare la corresponsione dello stipendio con un’unica indennità aggiuntiva al solo personale formalmente in ruolo nel Ministero degli Affari Esteri; con salvezza di tutte le altre indennità solo per coloro che, ancorché sostanzialmente svolgano le medesime mansioni dei primi, siano formalmente dipendenti da altra amministrazione.

Inoltre, l’approdo ermeneutico proposto è anche illogico perché il Collegio non comprende per quale ragione un professore ordinario fuori dal ruolo universitario, che svolge temporaneamente funzioni proprie del personale del Ministero degli Affari Esteri, debba continuare a godere dell’assegno aggiuntivo del tempo pieno all’università, presso cui non si reca e non svolge alcuna attività.

In altri termini, non vi è maggiore impegno da compensare tra professore ordinario che abbia optato o meno per il tempo pieno qualora l’uno e l’altro siano entrambi fuori dal ruolo universitario.

Ne discende che la domanda di accertamento negativo è infondata perché sussiste il diritto dell’Università di Macerata di pretendere il pagamento della somma di euro 42.076,92 dal 1° gennaio 2009 al 30 aprile 2012, senza che sia possibile scomputare dalla somma le ritenute subite: all’esito della ripetizione dell’integrale somma indebita il ricorrente potrà rivalersi in sede di dichiarazione sull’erario con un credito d’imposta.

Quanto alla prescrizione, il termine previsto per l’azione di indebito oggettivo ai sensi degli artt. 2033 e 2946 c.c. è di dieci anni e, nel caso di specie, è stato tempestivamente interrotto in data 27 ottobre 2015 (v. produzione documentale dell’Università), quando l’amministrazione resistente aveva già rappresentato che “ l’assegno aggiuntivo previsto per i professori universitari che hanno optato per il regime d’impegno a tempo pieno, riveste la natura di voce accessoria strettamente legata alla specificità della prestazione lavorativa resa presso l’amministrazione di appartenenza, pertanto escluso dal trattamento economico complessivamente spettante alla sopracitata figura di esperto ”.

Quanto alla lamentata lesione del legittimo affidamento “ il Giudice delle leggi nella citata sentenza n. 8 del 2023 ha ritenuto che l’art. 2033 cod. civ. non è illegittimo per contrarietà alla Costituzione nella parte in cui ha omesso di prevedere l’irripetibilità dell’indebito retributivo e previdenziale non pensionistico laddove le somme siano state percepite in buona fede e la condotta dell’ente erogatore abbia ingenerato nel percettore un legittimo affidamento circa la loro spettanza […] Tra i rimedi che l’ordinamento appronta a tutela del legittimo affidamento, la Corte ha richiamato: - il dovere del creditore di rateizzare la somma richiesta in restituzione, tenendo conto delle condizioni economico-patrimoniali in cui versa l’obbligato, che si trova a dover restituire ciò che riteneva di aver legittimamente ricevuto; - l’inesigibilità temporanea o parziale della prestazione in presenza di particolari condizioni personali del debitore, correlate a diritti inviolabili, che attenua la rigidità dell’obbligazione restitutoria dell’indebito e funge da causa esimente del debitore quando l’esercizio della pretesa creditoria, entrando in conflitto con un interesse di valore preminente, si traduce in un abuso del diritto ” (Cass., sez. lav., 1° agosto 2023, n. 23419): rateizzazione che, nel caso in esame, è stata offerta al prof. AT.

Dal rigetto della domanda di accertamento negativo, per le motivazioni rassegnate, discende il rigetto della subordinata domanda di condanna alla corresponsione dell’assegno aggiuntivo per il periodo dal 1° maggio 2012 al 1° maggio 2014 perché non sussiste il diritto azionato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile, in altra infondato.

Condanna il ricorrente al rifondere all’amministrazione resistente le spese di lite, che liquida nella misura di euro 2.000 (duemila), oltre iva, cpa e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

FR PE AL, Presidente

Fabio Belfiori, Referendario

CO AR EL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO AR EL	FR PE AL

IL SEGRETARIO