Pubblicato il 19/01/2026

N. 00017/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00260/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 260 del 2025, proposto da
Farmacia NI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pier Paolo Davalli, Quintino Lombardo, Silvia Stefania Romina Cosmo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Davalli in Perugia, via del Sole 8;

contro

Comune di Perugia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Zetti, Sara Mosconi, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura comunale in Perugia, via Oberdan 50;

nei confronti

ER AB, NE EL, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Baldoni, Francesco Dottorini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Farmacia Colle Umberto S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Baldoni, Francesco Dottorini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Usl Umbria 1, Ordine Farmacisti della Provincia di Perugia, Regione Umbria, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale di Perugia n. 53 del 31 marzo 2025, avente ad oggetto “ Sede farmaceutica n. 46 CE NE. Provvedimenti ”, con la quale è stato deciso “ di autorizzare, per quanto di competenza, ai sensi della Legge n. 475/1968 e ss.mm. e ii. e dell’art. 239, comma 1 della Legge Regionale n. 11/2015 recante “Testo unico in materia di Sanità e Servizi sociali.”, l’installazione della nuova sede farmaceutica n. 46 del Comune di Perugia nei locali ubicati in via Sambuca n.1, Località Colle Umberto I”, con immediata esecutività, “ stante l’urgenza … al fine di consentire L’interessato di procedere tempestivamente agli adempimenti necessari L’apertura della farmacia entro il termine di proroga del 21 giugno 2025 concesso dalla Regione Umbria”,

nonché di ogni altro atto e/o provvedimento alla suddetta autorizzazione presupposto, conseguente e/o successivo e/o comunque connesso, anche allo stato non ancora conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Perugia, di ER AB e NE EL e della Farmacia Colle Umberto S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 la dott.ssa EN AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Farmacia NI impugna la deliberazione del Consiglio Comunale di Perugia n. 53 del 31 marzo 2025, avente ad oggetto “ Sede farmaceutica n. 46 CE NE. Provvedimenti ”, con la quale l’ente ha autorizzato, ai sensi della Legge n. 475/1968 e ss.mm. e ii. e dell’art. 239, comma 1 della Legge Regionale n. 11/2015 “l’installazione della nuova sede farmaceutica n. 46 del Comune di Perugia nei locali ubicati in via Sambuca n.1, Località Colle Umberto I ”. La ricorrente espone in punto di fatto di esercitare l’attività nella frazione Mantignana del Comune di Corciano, ubicata sul confine tra i Comuni di Corciano, Perugia ed Umbertide; essa assume, quindi, di subire un grave depauperamento del proprio bacino d’utenza dalla localizzazione della nuova farmacia n. 46 del Comune di Perugia nella frazione di Colle Umberto, tantopiù che essa verrebbe a trovarsi a circa 50 metri dal confine con il Comune di Corciano.

2. Il Comune di Perugia con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 48 del 7 maggio 2012 aveva istituito, insieme ad altre sette nuove sedi, la sede farmaceutica n. 46, destinata al servizio della “zona” costituita dalla “ Località CE (entro i cartelli che delimitano il centro abitato): Strada S. Marco Strada CE – Strada NE fino al centro abitato di NE ”.

3. Dopo che ben quattro interpelli andavano deserti, la suddetta sede farmaceutica era stata assegnata con Determina Dirigenziale del Comune di Perugia n. 6575 del 18 giugno 2024 al raggruppamento composto dalla dott.ssa NE Cancelleri (referente), dal dott. ER AB e dalla dott.ssa Debora TA, con onere di apertura della farmacia entro 180 giorni dL’assegnazione.

4. Con istanza del 19 febbraio 2025, il dott. ER AB, nella qualità di assegnatario della sede farmaceutica n. 46 del Comune di Perugia, segnalava l’impossibilità di rinvenire nel territorio di pertinenza alcun locale idoneo e disponibile L’apertura della farmacia, allegando relazione tecnica dell’architetto Ilaria Ragno, L’uopo chiedendo di essere autorizzato ad aprire la farmacia nei locali individuati alla via Sambuca n. 1, nella Località di Colle Umberto I. Sul punto evidenziava che la predetta via “ è confinante con Strada NE. Nel raggio di 200 m da tali locali non sussistono altre sedi farmaceutiche. L'immobile, ubicato lungo la strada provinciale 170 che collega le frazioni di CE NE Colle Umberto I, dista soltanto 1,5 km dalla frazione di NE ed è pertanto facilmente raggiungibile sia dagli abitanti di NE che di CE, oltre ad avere un parcheggio privato ad uso pubblico che renderebbe agevole l'accesso agli utenti”. Nella predetta istanza il controinteresssato ha fatto richiamo alla facoltà accordatagli dalla deliberazione di Consiglio comunale n. 48/2012 , secondo cui " qualora nelle strade e vie indicate nella tabella di cui sopra non fossero presenti locali idonei o disponibili per l’insediamento della sede farmaceutica, sarà consentito al titolare di aprire l’esercizio in una via o strada confinante previa segnalazione agli Enti competenti in materia ".

5. Svolta la necessaria istruttoria, il Comune di Perugia con Delibera di C.C. n. 53 del 31 marzo 2025 ha autorizzato i controinteressati ad aprire la nuova farmacia n. 46 in località Colle Umberto, sulla base dei seguenti presupposti:

- l’impossibilità per gli assegnatari di individuare L’interno dell’area originariamente assegnata alla sede farmaceutica n.46 “CE-NE” locali idonei e disponibili ad uso commerciale per l’apertura della farmacia, anche tenuto conto del fatto “…che gli immobili situati sul lato sinistro della strada, provenendo da Perugia, ricadono nel Comune di Corciano e di fatto non sono utilizzabili ”;

- che il locale sito in via Sambuca n.1, Località Colle Umberto I, “è confinante con Strada NE (SP 170). Nel raggio di 200 metri da tali locali non sussistono altre sedi farmaceutiche. L’immobile, ubicato lungo la strada provinciale 170 che collega le frazioni di CE-NE-Colle Umberto I, dista soltanto 1,5 km dalla frazione di NE ed è pertanto facilmente raggiungibile sia dagli abitanti di NE che di CE, oltre ad avere un parcheggio privato ad uso pubblico che renderebbe agevole l’accesso agli utenti ”;

- che la richiesta di spostamento “ non pare ostacolare l’utilizzo del servizio farmaceutico da parte degli abitanti della zona, ma al contrario, pare meglio soddisfare le esigenze della popolazione nella fruizione dello stesso”.

6. La Farmacia NI ha inoltrato un’immediata richiesta di riesame avverso il predetto atto il 26 maggio 2025, e, a fronte del mancato riscontro del Comune di Perugia, ha impugnato la predetta Delibera, articolando tre motivi di gravame.

6.1. Eccesso di potere per insufficiente istruttoria, carente motivazione, travisamento di presupposto essenziale. Rispetto L’istanza dei controinteressati il Comune si è limitato a verificare l’assenza di una farmacia nei 200 m circostanti e il fatto che la Via Sambuca fosse confinante con la strada NE (ovvero una strada traversa della Strada provinciale 170 CE - Colle Umberto, benché localizzata a circa 2,3 Km da NE e ulteriori 2,8 Km da CE) senza effettuare una approfondita istruttoria, ovvero accertare se effettivamente non vi fossero altri immobili disponibili nelle zone originariamente assegnate, dato che il tecnico della ricorrente ne aveva rinvenuti ben cinque immediatamente disponibili in possesso di idonea destinazione commerciale e dotati di parcheggi privati a uso pubblico nelle pertinenze.

6.2. Eccesso di potere per insufficiente istruttoria e carente motivazione, per travisamento di presupposto essenziale, sotto ulteriore profilo, per irrazionalità manifesta, per contraddittorietà e violazione della Deliberazione del Consiglio Comunale di Perugia n. 48 del 7 maggio 2012.

Il Comune di Perugia, consentendo lo spostamento della sede farmaceutica in una zona ritenuta adiacente a “NE e CE” solo perché ubicata lungo una traversa della Strada provinciale 170 CE - Colle Umberto ha dilatato il concetto di “adiacenza” privando gli abitanti delle due frazioni della possibilità di avere una sede farmaceutica vicina, obbligandoli a percorrere almeno 2 Km per raggiungere la stessa.

6.3. Illegittimità per violazione dell’art. 1 e dell’art. 2 della L. n. 475 del 1968, dell’art. 13 del D.P.R. n. 1275/1971, dell’art. 5 della L. n. 362/1991, dell’art. 239 e dell’art. 241 della L.R. n. 11/2015. Violazione del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi. Eccesso di potere per insufficiente istruttoria e carente motivazione.

La deliberazione impugnata realizzerebbe una sostanziale revisione dello strumento di pianificazione territoriale delle farmacie, attraverso l’ampliamento dell’ambito territoriale originariamente definito nelle località NE e CE, a una via che è stata erroneamente ritenuta “confinante”, ma che si trova, come si è dimostrato, in tutt’altro ambito e a distanza di alcuni chilometri. Con tale modus operandi il Comune ha operato un’implicita revisione della pianta organica delle farmacie senza aver previamente considerato nessun elemento per indirizzare correttamente la propria discrezionalità (dati demografici della zona, ubicazione e distanza delle farmacie già esistenti, bacini d’utenza, viabilità, facilità o meno di accesso al servizio farmaceutico da parte della popolazione residente).

Tra l’altro il Comune è ente incompetente ad autorizzare l’apertura di una nuova farmacia, che spetta L’SL.

7. Si sono costituiti per resistere in giudizio sia il Comune di Perugia che i dott. SS Abad e NE EL, quali assegnatari della nuova farmacia. Preliminarmente entrambi i resistenti hanno eccepito il difetto di legittimazione attiva della ricorrente in quanto ubicata in un Comune diverso rispetto a quello le cui determinazioni impugnano; inoltre è stata eccepita l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione della delibera n. 48/2012, rispetto alla quale la delibera impugnata costituiva provvedimento meramente attuativo e quindi vincolato.

8. Nel merito i controinteressati hanno contestato la perizia dell’Arch. Marinelli, perito di parte ricorrente, quanto alla presenza di ben cinque immobili disponibili nella destinazione originaria, dato che invece ben quattro dei cinque edifici individuati richiederebbero il previo svolgimento di consistenti pratiche edilizie, sia in termini di ristrutturazione dei locali che di pertinente cambio d’uso, visto che nessuno di essi avrebbe destinazione commerciale.

9. Con ordinanza n. 69 del 23 luglio 2025 questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare spiegata dalla ricorrente ritenendo che “ l’eventuale pregiudizio medio tempore prodotto, identificato dalla ricorrente nel cd. sviamento di clientela, sarebbe sempre suscettibile di ristoro per equivalente ”.

10. A seguito di integrazione del contraddittorio nei confronti della Dott.ssa Debora TA, terza assegnataria della medesima farmacia n. 46, si è costituita in giudizio anche per quest’ultima la Farmacia Colle Umberto.

11. In vista della decisione del ricorso la ricorrente ha argomentato sulla sussistenza del proprio interesse L’impugnativa affermando che la sede farmaceutica n. 46 è solo formalmente situata nel Comune di Perugia, trovandosi a circa 50 metri dal confine con il Comune di Corciano, e tale nuova apertura impedirà in futuro eventuali localizzazioni farmaceutiche nella porzione di centro abitato di Colle Umberto di competenza del Comune di Corciano. Inoltre la nuova farmacia arrecherà alla ricorrente una grave perdita di clientela e di avviamento, andando a servire la clientela che si reca presso il centro commerciale GALA in Corciano, in precedenza riservato alla farmacia NI. Peraltro le plurime proroghe richieste dai controinteressati per l’apertura della farmacia (inerenti opere di manutenzione straordinaria e cambio d'uso) dimostrano che neppure il locale prescelto in zona Colle Umberto era immediatamente disponibile, pertanto erano insussistenti i presupposti legittimanti lo spostamento della sede dato che anche a CE e a NE vi erano immobili disponibili a condizione dell’effettuazione di lavori idonei. Tutte le parti hanno argomentato su tali aspetti.

12. Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2025 la farmacia ricorrente ha chiesto il rinvio della trattazione del procedimento ribadendo la necessità di un esame contestuale al ricorso n.r.g. 429/2025, vertente sull’impugnativa del medesimo atto oggetto di odierno giudizio. Indi la causa è stata trattenuta in decisione.

13. In limine litis si ritiene di respingere la richiesta di rinvio spiegata dalla ricorrente in quanto ad onta dell’identità dell’atto impugnato le questioni affrontate e l’interesse sotteso L’impugnativa appaiono autonomi.

14. Preliminarmente deve essere respinta l’eccezione di difetto di legittimazione attiva della farmacia ricorrente. Il Collegio ben conosce i principi affermati, da ultimo, da Cons. Stato, sez. III, 20 ottobre 2025 n. 8096, secondo cui “dato che il potere di pianificazione delle sedi farmaceutiche spetta a ciascun Comune nell’ambito del proprio territorio, la dimensione comunale del piano implica, da un lato, che ciascun Comune deve considerare solo il proprio territorio e non è tenuto a prendere in considerazione la ubicazione territoriale delle farmacie che hanno sede in altro Comune, né ad assicurare la partecipazione procedimentale di farmacie diverse da quelle ubicate nel Comune, e, dL’altro lato, e per l’effetto, che solo le farmacie ubicate nell’ambito del Comune de quo possono contestare il piano stesso ”; tuttavia si ritiene che il caso in esame presenti profili di peculiarità che giustificano un diverso esito. Innanzitutto il presente giudizio non concerne il potere pianificatorio comunale in tema di sedi farmaceutiche ma il mero spostamento di una di esse; e le circostanze particolari del caso in esame (l’ubicazione della nuova sede farmaceutica in adiacenza al Comune di Corciano, tradizionale bacino di utenza della ricorrente, ed ancor più la circostanza che il presente giudizio sia primariamente diretto a tutelare la situazione di “avviamento commerciale” vantato nella zona di Colle Umberto scongiurando un potenziale sviamento della clientela) sono idonee a radicare la legittimazione e l’interesse al ricorso della farmacia NI.

15. Analogamente deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione della delibera n. 48 del 2012 dato che, come espressamente affermato dalla ricorrente, il gravame è diretto ad avversare non tanto l’applicazione che la delibera di autorizzazione allo spostamento della sede farmaceutica da dell’atto presupposto, ma il travisamento dello stesso, dato che il Comune avrebbe interpretato il concetto di locali idonei e disponibili nel senso di assecondare immotivatamente ed in difetto di istruttoria le aspettative dei controinteressati.

16. Nel merito, il ricorso è infondato.

17. Giova premettere in generale che seguito della riforma dell'ordinamento farmaceutico operata dal d.l. n. 1/2012, il concetto di ''pianta organica" è stato superato, non essendo più richiesta una rigorosa perimetrazione del territorio ove collocare la sede farmaceutica di nuova istituzione, con l'indicazione, cioè, dei precisi confini, essendo sufficiente anche la mera indicazione della località /zona in cui è ubicata la farmacia. La funzione della perimetrazione è quella di fornire uno strumento per consentire la localizzazione della farmacia all'interno della propria zona (oltre che a distanza di almeno 200 metri dalle altre già insediate), rispettando un disegno di massima volto ad assicurare, attraverso la diffusione degli esercizi sul territorio, una ottimale accessibilità al servizio farmaceutico, essendo poi gli utenti liberi di rivolgersi a qualsiasi esercizio di loro preferenza. Ne consegue che il criterio prioritario è divenuto quello dell'equa distribuzione sul territorio, mentre nulla si dice a proposito della definizione esatta dei confini di ciascun esercizio; anzi, nella terminologia usata è venuto meno anche il termine "sede", sostituito dal termine "zona", lasciando supporre che ciò abbia una valenza non solo lessicale e formale, ma di tipo sostanziale (cfr. Cons. Stato, sez. III, 10/07/2024, n. 6141). Quindi la programmazione territoriale del servizio farmaceutico non assegna a ciascuna farmacia una precisa ubicazione, da intendersi come una zona esclusiva, bensì una porzione di territorio (sede farmaceutica), più o meno ampia, definita sommariamente attraverso le indicazioni che richiamano a località, frazioni, quartieri et similia, ove l'aspetto prevalente, salvo il limite della distanza legale minima, è essenzialmente l'idoneità della sede prescelta a soddisfare le esigenze della popolazione residente (cfr. Cons. Stato, sez. III, 23/02/2024, n. 1779).

18. Già da tali considerazioni emerge l’infondatezza della pretesa della farmacia NI di considerare la zona di originaria destinazione della controinteressata come fissa e sostanzialmente immutabile, subordinando lo spostamento a presupposti rigidi soggetti al placet del Comune.

“Nell'ordinamento farmaceutico prevale il principio della libera scelta del farmacista riguardo all'ubicazione del proprio esercizio all'interno della sede assegnata, configurandosi l'autorizzazione al trasferimento come un provvedimento volto a rimuovere un limite legale all'esercizio di un diritto. Di conseguenza, il potere discrezionale della pubblica amministrazione deve essere esercitato in maniera restrittiva, presupponendo che il titolare della farmacia scelga spontaneamente la località con maggiore domanda e afflusso di clienti, quindi la più idonea a soddisfare le esigenze degli abitanti. Per l'effetto, l'istanza di trasferimento di una farmacia nell'ambito della zona assegnata può essere negata solo in presenza di circostanze particolari che rendano particolarmente difficoltoso l'accesso al servizio farmaceutico per la maggior parte dell'utenza della zona, potendo l'Ente competente intervenire per proteggere il diritto alla salute come bene pubblico dei cittadini locali, nel rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento amministrativo sanciti dall'art. 97 Cost., mediante l'adozione di misure ragionevoli, proporzionate e adeguate alle finalità perseguite .” (T.A.R. Campania Napoli, sez. III, 19 giugno 2024, n. 3834, Cons. Stato, sez. III, 09 marzo 2022, n. 1692, id. 15 gennaio 2024, n. 463)

E’ chiaro che tale facoltà di scelta del farmacista non può certamente essere compressa o limitata per finalità anticoncorrenziali, come preteso dal ricorrente.

19. Non solo. La difficoltà o impossibilità di trovare locali idonei per l'apertura di una nuova farmacia nella propria zona di competenza, se denunciata dal richiedente, è una variabile che l'Amministrazione comunale deve, valutare e accertare non solo in fase di localizzazione di una nuova sede ma anche nella fase di delibazione dell'istanza di riperimetrazione della zona, quale situazione che influisce non solo sull'interesse privatistico dell'imprenditore, ma anche sull'interesse pubblico a una presenza più capillare e diffusa della rete farmaceutica sul territorio (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 22 gennaio 2024, n. 1141).

20. Svolte tali premesse, emerge evidente l’infondatezza dei motivi di gravame.

21. Devono essere innanzitutto esaminati congiuntamente il primo e il secondo motivo di ricorso che denunciano il difetto di motivazione e di istruttoria degli atti impugnati per l’omesso accertamento dei presupposti a fondamento della domanda di spostamento della sede della farmacia Colle Umberto, ed in particolare dell’effettiva presenza di locali idonei o disponibili nell’originaria zona di NE e CE.

Le censure sono infondate e muovono da una prospettiva erronea.

22. Come efficacemente sostenuto dal Comune di Perugia, a fronte della richiesta di spostamento della perimetrazione il Comune deve accertare: l’assenza di farmacie a distanza inferiore ai 200 metri, e l’adiacenza della nuova sede rispetto a quella precedente, tale da poterla ricondurre alla stessa “zona”. Tali presupposti sono stati regolarmente osservati dal Comune, che tramite l’ausilio dei propri uffici (cfr. nota dell’ U. O. Mobilità e Infrastrutture del Comune di Perugia in data 28 febbraio 2025) ha accertato che “via della sambuca, posta in Località Colle Umberto, collega la strada provinciale CE Colle Umberto con via Bagno del Cardinale” e che quindi la nuova sede si trova in adiacenza alla zona assegnata in origine, comunque distante meno di 2 km da quella stessa zona. L’ente ha anche verificato che lo spostamento non arrecasse pregiudizio agli abitanti dell’area NE – CE.

Una volta acclarato ciò, e considerata la libertà del farmacista di prescegliere liberamente la propria sede nel rispetto dei limiti sopra indicati, è chiaro che l’ulteriore requisito dell’assenza di locali “idonei e disponibili” (nel caso in esame comunque comprovato con apposita perizia) non doveva essere valutato rigidamente dal Comune, il quale poteva limitarsi a prenderne atto, e, a seguito di apposita segnalazione di parte, autorizzare lo spostamento, come operato nel caso di specie. In questo senso si appalesano del tutto inammissibili – in quanto dirette a salvaguardare un non tutelabile privilegio anticoncorrenziale – le censure dirette a sindacare il maggiore o minore grado di idoneità e disponibilità degli immobili rintracciati dal perito della ricorrente e situati nella zona di originaria assegnazione rispetto a quello prescelto dalla controinteressata: quest’ultima, come visto, aveva la piena facoltà di prescegliere, L’interno della zona assegnata dal Comune (o in zona adiacente) l’immobile più appetibile dal punto di vista commerciale, senza che la concorrente potesse contestare tale scelta.

23. Deve essere disatteso anche il terzo motivo.

Il Comune di Perugia con la Delibera impugnata si è limitato ad assentire la legittima aspettativa degli interessati ad ubicare la propria sede farmaceutica nel posto ritenuto migliore nel rispetto della pianificazione comunale e del pubblico interesse degli utenti: tale provvedimento non è consistito in nessun modo in una revisione “mascherata” dello strumento di pianificazione territoriale delle farmacie, perché non vi è stato alcun ampliamento dell’ambito territoriale di riferimento, trovandosi Colle Umberto nelle immediate vicinanze di NE e CE.

Non possono ravvisarsi neppure i denunciati vizi di incompetenza del Comune in quanto non si verte in tema di autorizzazione L’apertura e L’esercizio di una farmacia, sicuramente riservati L’SL (come confermato dalle note dell’ASL e dell’ Ordine dei farmacisti, che, interpellati, hanno significato di non doversi esprimere) ma del mero spostamento di una sede farmaceutica L’interno della stessa zona nel rispetto dei parametri di legge e degli autovincoli nascenti dalla delibera comunale 48 del 2012.

24.In conclusione il ricorso deve essere integralmente respinto.

25. Le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CO GA, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

EN AN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN AN	CO GA

IL SEGRETARIO