Pubblicato il 15/01/2026

N. 00033/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00039/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 39 del 2024, proposto da
OR SP S.r.l. e Synergo S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Enzo Paolini, Giulio Napolitano, Raffaele Fragale e Luca Masotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Abruzzo, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in L'Aquila, via Buccio da Ranallo;

nei confronti

Azienda Sanitaria Locale di Pescara - A.S.L. Pescara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Antonucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale n. 2 Lanciano Vasto Chieti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Rencricca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in L'Aquila, via Vittorio Veneto, n.11;
Azienda Sanitaria Locale di Teramo - A.S.L. Teramo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gaetano Luca Ronchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale n.1 Avezzano-Sulmona-L'Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Benedetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna;

per quanto riguarda il ricorso introduttivo (in riassunzione):

- in via principale, della Regione Abruzzo al pagamento del credito maturato da Synergo per le prestazioni svolte extra budget (Euro 46.770.756,80, oltre interessi);

- in subordine, la condanna della Regione al risarcimento del danno da perdita della chance di incremento dell'attività d'impresa, in conseguenza della mancata ripartizione, da parte della medesima Regione, delle somme risparmiate (danno quantificato in Euro 46.770.756,80, ovvero la diversa somma che risulterà di giustizia, oltre interessi);

- in ulteriore subordine, la condanna della Regione ex art. 2041 c.c. per un importo di Euro 46.770.756,80 (ovvero per la diversa somma che risulterà di giustizia, oltre interessi).

Con vittoria di spese, competenze ed onorari;

per quanto riguarda la domanda riconvenzionale presentata da Azienda Sanitaria Locale di Pescara - A.S.L. Pescara il 6/4/2024:

domanda di manleva nei confronti di Synergo s.r.l.

Per quanto riguarda la domanda riconvenzionale presentata da Azienda Sanitaria Locale di Pescara - A.S.L. Pescara il 5/4/2024:

domanda di manleva nei confronti di Synergo s.r.l.

Per quanto riguarda la domanda riconvenzionale presentata da Azienda Sanitaria Locale n. 2 Lanciano Vasto Chieti il 18/4/2024:

domanda di manleva nei confronti di Synergo s.r.l.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo dell’Azienda Sanitaria Locale di Pescara - A.S.L. Pescara, dell’Azienda Sanitaria Locale n. 2 Lanciano Vasto Chieti, dell’Azienda Sanitaria Locale di Teramo e dell’Azienda Sanitaria Locale Abruzzo Avezzano-Sulmona-L'Aquila;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 la dott.ssa AR DE;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente Synergo S.r.l. gestisce due case di cura e ha ceduto, con contratto del 6.8.2019, a OR SP S.r.l. il credito vantato verso la Regione Abruzzo di € 46.770.756,80 per prestazioni sanitarie erogate negli anni 2006, 2007, 2008, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015 per sopperire al fallimento delle case di cura accreditate “Villa pini”, “Sanatrix” e “S. AR”.

Nel giudizio civile, promosso con citazione notificata il 31.5.2021, le ricorrenti hanno chiesto la condanna della Regione, quale soggetto finanziatore e comunque assuntore in proprio delle obbligazioni contratte nei confronti delle strutture sanitarie accreditate ex art.1, comma 10, d.l. n. 324/1993 e art. 1, comma 180, l. n. 311/2004:

- al pagamento a titolo di corrispettivo del valore delle prestazioni erogate in misura pari alle corrispondenti tariffe regionali;

- in subordine, al risarcimento del danno da perdita della chance di incremento dell’attività d’impresa;

- in ulteriore subordine, al pagamento dell’indennizzo ex art. 2041 c.c. corrispondente all’ingiustificato arricchimento conseguito;

- al pagamento, in ogni caso, degli interessi moratori ex d.lgs. n. 231 del 2002 e d.lgs. n. 192 del 2012 dal momento della presentazione della domanda giudiziale, ai sensi dell’art. 1284 c.c.

A tal fine hanno evidenziato:

- che le prestazioni rese dalla cedente Synergo, oltre il proprio budget, trovano copertura nel budget che per le stesse era stato attribuito a case di cura del Gruppo Angelini che avrebbero dovuto erogarle ma si sono poi trovate in stato di insolvenza;

- che i budget stanziati a favore delle case di cura fallite devono essere distribuiti ex art. 8 quinquies , 1° comma, lettera d) d.lg.s. n. 502/1992 alle strutture sanitarie private che le hanno erogate a garanzia dei LEA;

- che la Regione, rifiutandosi di compensare dette prestazioni con la copertura finanziaria a tal fine accantonata, ha lucrato un risparmio consistente ma ingiustificato.

Le Aziende sanitarie regionali si sono costituite in giudizio e hanno eccepito in via preliminare:

- il difetto di legittimazione passiva, perché il ricorso in riassunzione omette di estendere nuovamente la domanda nei confronti delle Aziende sanitare che furono chiamate in causa dalla Regione Abruzzo;

- l’irricevibilità del ricorso, perché gli atti regionali di fissazione dei tetti di spesa e di mancata redistribuzione dei budget – dai quali sarebbe derivato il danno lamentato – non sono stati tempestivamente impugnati entro il termine di sessanta giorni dalla loro pubblicazione, con eccezione degli anni 2010, 2011 e 2012, per i quali, tuttavia, le pretese delle ricorrenti sono già state dichiarate infondate dal T.A.R. Abruzzo –L’Aquila n. 338/2021;

- la decadenza dell’azione di risarcimento per decorso del termine di centoventi giorni stabilito dall’art. 30, comma 3, c.p.a.;

- il difetto di legittimazione passiva, in quanto il danno sarebbe derivato da provvedimenti assunti dalla Regione Abruzzo; inoltre, quanto agli anni 2006-2008, obbligata al pagamento sarebbe F.I.R.A. S.p.a., ex art. 1, comma 10, d.l. n. 324/1993 (conv. in l. n. 424/1993), art. 38 l.r. Abruzzo n. 146/1996, art. 122 l.r. Abruzzo n. 15/2004 e art. 10 del contratto del 14 marzo 2005 stipulato tra Regione Abruzzo e Casa di Cura “Pierangeli” e Casa di Cura “Dott. G. Spatocco”, fuse in Synergo;

- difetto di legittimazione di OR SP per inefficacia della cessione del credito asserito dalla cedente Synergo, perché non accettata dalla Regione Abruzzo, come stabilito dai contratti succedutisi dal 2005 al 2015, con clausola ritenuta valida da T.A.R. Abruzzo – L’Aquila, n. 484/2021;

- difetto di legittimazione attiva delle ricorrenti per espressa accettazione del budget loro assegnato a copertura anche di prestazioni eccedenti e rinuncia al relativo corrispettivo, come concordato con clausola contrattuale che osta a successive rivendicazioni, anche mediante redistribuzione del budget sanitario, trattandosi di scelta discrezionale riservata alla Regione, ai sensi dell’art. 32, comma 8, l. n. 449/1997, degli artt. 8 bis , 8 quinquies , 8 sexies e 13 del d.lgs. n. 502/1992, nonché degli artt. 1 e 8 della l.r. Abruzzo n. 32/2007;

- la prescrizione dei crediti vantati, in quanto esigibili periodicamente con cadenza mensile, per decorso del termine quinquennale ex art. 2948 c.c.

- la prescrizione dei diritti di natura risarcitoria per scadenza del termine quinquennale decorrente dai provvedimenti regionali di fissazione dei tetti di spesa e dalla sottoscrizione dei relativi contratti risalenti al periodo 2006-2015;

- la prescrizione decennale della domanda di arricchimento senza giusta causa;

- la prescrizione quinquennale ex art. 2948 c.c. della domanda di pagamento degli interessi.

In via riconvenzionale, condizionata all’accoglimento del ricorso, le Aziende sanitarie hanno chiesto di essere garantite da Synergo, ove sia riconosciuto il credito ceduto a OR SP, ai sensi della clausola prevista nei contratti stipulati tra la Regione Abruzzo e Synergo e le sue danti causa, secondo cui, in caso di cessione non accettata dalla Regione e dall’Azienda sanitaria territorialmente competente, la cessionaria si obbligava a manlevare e tenere indenne l’ASL da ogni effetto negativo derivante da tale cessione.

Resiste la Regione Abruzzo con memoria di stile.

Con memoria ex art. 73 c.p.a. le ricorrenti hanno dedotto l’invalidità , ai sensi dell’art. 1379 c.c delle clausole contrattuali che condizionano la cessione del credito maturato nei confronti della Regione ad un atto di assenso del debitore pubblico.

All’udienza pubblica del 19 novembre 2025 il ricorso in riassunzione e i ricorsi incidentali delle Aziende sanitarie abruzzesi sono stati trattenuti in decisione.

Il ricorso introduttivo è in parte inammissibile, in parte irricevibile e per il resto infondato.

Le ricorrenti sostengono che la Regione Abruzzo avrebbe dovuto distribuire i risparmi di spesa conseguiti negli esercizi dal 2005 al 2015 alle case di cura che hanno reso prestazioni sanitarie che altre case di cura avrebbero dovuto erogare, in quanto assegnatarie del relativo budget, ma sono rimaste inattive perché sottoposte a procedure concorsuali.

Come evidenziato dalle SS. UU. della Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 31021/2023 che ha rimesso la questione alla giurisdizione amministrativa, la domanda delle ricorrenti ha titolo nella omessa redistribuzione dei risparmi della spesa sanitaria da parte della Regione Abruzzo.

L’art. 27, comma 14, del d.lgs. 68/2011 prevede che “ Eventuali risparmi nella gestione del servizio sanitario nazionale effettuati dalle regioni rimangono nella disponibilità delle regioni stesse ”; si tratta dunque di risorse che le regioni discrezionalmente possono decidere a quali impieghi destinare.

Pertanto le posizioni giuridiche collegate con l’esercizio di tale potere, di cui sono portatori gli operatori sanitari privati accreditati, assumono consistenza di interesse legittimo.

Le censure che le ricorrenti muovono anche in questa sede all’attività della Regione hanno ad oggetto gli atti di organizzazione del servizio sanitario nella parte in cui non si è provveduto alla redistribuzione dei risparmi di spesa alle case di cura che hanno erogato prestazioni extrabudget e ha trattenuto tale importo.

Lamentano pertanto la lesione dell’interesse legittimo al corretto esercizio del potere di gestione e ripartizione dei tetti di spesa e delle economie di esercizio, che avrebbe consentito, quale atto dovuto, di remunerare le prestazioni erogate oltre il budget loro assegnato.

La domanda principale ha quindi ad oggetto la condanna della Regione Abruzzo al pagamento del credito che Synergo avrebbe maturato per prestazioni svolte extra budget, nei limiti delle somme rese disponibili dai risparmi realizzati dalla Regione e presuppone che il soddisfacimento della pretesa vantata sia impedito da atti amministrativi i quali, in violazione di parametri normativi presupposti, non ne hanno riconosciuto il fondamento.

Trattandosi di azione di tutela in forma specifica di un interesse legittimo in sede di giurisdizione generale di legittimità, perseguibile solo previo annullamento degli atti illegittimi ed effetto conformativo della pronuncia, le ricorrenti avrebbero dovuto impugnare detti atti nelle forme e termini di rito.

Deve quindi essere accolta l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalle parti resistenti perché le ricorrenti non hanno impugnato gli atti di programmazione sanitaria periodica che, nonostante l’evidenza di residui attivi del budget delle precedenti gestioni, non ne prevedono la redistribuzione anno per anno, dal 2005 al 2015, alle case di cura che avevano reso fruibili, oltre il budget loro assegnato, le prestazioni sanitarie non erogate da altri operatori sanitari che si erano obbligati a tal fine.

Parimenti fondata è l’eccezione di irricevibilità della domanda subordinata di risarcimento del danno, introdotta oltre il termine di centoventi giorni previsto dall’art. 30 c.p.a. dalla consumazione della lesione, risalente almeno al mese di settembre 2019, quando OR SP invitò la Regione Abruzzo “ all’apertura di un tavolo tecnico finalizzato ad una definizione bonaria della controversia ”, implicitamente ammettendo di aver subito la perdita lamentata.

Tuttavia, la domanda di risarcimento è stata presentata al giudice ordinario con citazione del 31.5.2021, ben oltre il termine di decadenza.

L’ulteriore domanda subordinata di condanna della Regione ex art. 2041 c.c. è invece infondata.

L'art. 2041 c.c. stabilisce che " chi, senza una giusta causa, si è arricchito a danno di un'altra persona è tenuto, nei limiti dell'arricchimento, a indennizzare quest'ultima della correlativa diminuzione patrimoniale ".

L’attribuzione alla disponibilità della Regione delle risorse non impiegate a fine esercizio, che le ricorrenti ritengono trattenute ingiustamente, anziché essere destinate a finanziare l’erogazione di prestazioni eccedenti il budget loro assegnato, ha la sua fonte nel citato art. 27, comma 14, l. n. 68/2011.

La possibilità ammessa dalla legge che la Regione decida di incamerare detta utilità rende palese il difetto di giusta causa, quale elemento costitutivo dell’azione di arricchimento.

Alla declaratoria di inammissibilità, irricevibilità e al rigetto delle domande proposte con il ricorso in riassunzione segue l’improcedibilità delle domande riconvenzionali introdotte in via condizionata dalle Aziende resistenti.

Le spese del presente giudizio e di quelle del giudizio per regolamento di giurisdizione la cui liquidazione è stata demandata a questo Tribunale (ordinanza Cass. SS.UU. 31021/2023), seguono la soccombenza in favore delle Aziende sanitarie costituite, mentre possono essere compensate nei confronti della Regione Abruzzo che ha resistito al ricorso con memoria di stile.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui ricorsi incidentali:

- dichiara inammissibile la domanda principale;

- dichiara irricevibile la domanda subordinata di risarcimento dei danni;

- respinge la domanda subordinata di condanna ex art. 2041 c.c.;

- dichiara improcedibili i ricorsi incidentali;

- condanna le ricorrenti al pagamento delle spese processuali che liquida in favore delle Aziende sanitarie costituite in € 3.000,00 ciascuna, oltre accessori di legge.

- compensa integralmente le spese nei confronti della Regione Abruzzo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER IR, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere

AR DE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR DE	ER IR

IL SEGRETARIO